La production de standards internationaux

7Pour promouvoir la participation publique, l’association développe quatre types d’activités : répondre aux besoins de connaissances de ses membres, promouvoir le développement de la participation publique, développer des liens avec la recherche pour améliorer les pratiques de participation, fournir une assistance technique pour améliorer les processus participatifs. Les membres fondateurs d’IAP2 ont ainsi élaboré toute une série d’outils, et en particulier les trois piliers que sont le Core values (les valeurs essentielles de la participation publique, dite P2), le Code of Ethics (le code de déontologie pour les professionnels de la P2) et le Spectrum (l’échelle des pratiques de la P2). Le premier document d’IAP2, Core values, rassemble les valeurs et principes essentiels de la participation publique : logique d’amélioration des décisions, implication des personnes concernées, prise en compte équitable des avis de tous, information de qualité, influence sur la décision, etc. Ce document érige ainsi les professionnels de la participation en responsables principaux de l’application et du respect de ces principes. C’est d’ailleurs ce que rappelle le code de déontologie du professionnel de la participation destiné à « guider [leur] travail afin d’accroître l’intégrité du processus de participation publique ». Dans ce document, dix principes définissent la raison d’être et le rôle du professionnel. Celui-ci doit être au service du processus participatif lui-même et non des intérêts de l’une des parties prenantes. Parmi ces principes, le point 9 « Engagements » [12] constitue un point central de la déontologie d’IAP2. La clarification du degré d’engagement vis-à-vis du public se trouve en effet détaillée dans le troisième pilier des outils IAP2 : le Spectrum [13]. Cet outil, sans doute le plus connu d’IAP2, représente une échelle des degrés de participation du public. Il distingue cinq niveaux d’incidence du public (informer, consulter, impliquer, collaborer, habiliter/déléguer), précise pour chaque cas le but de la participation du public, les engagements pris à l’égard de celui-ci et suggère des techniques à utiliser (opérations portes ouvertes, réunions publiques, sondage délibératif, jurys citoyens…). IAP2 fait ainsi de l’ingénierie participative la pierre angulaire de la promotion et du développement à l’international de la participation. De ce point de vue, l’offre de formation d’IAP2 s’inscrit de prime abord complètement dans l’objectif de promotion de la participation publique.

8Dans une logique de rationalisation professionnelle et de diffusion à l’international des « bonnes pratiques » de la participation [15], les membres d’IAP2 ont réalisé depuis la création de l’association un travail destiné à identifier ce qui marche et à quelles conditions, c’est-à-dire à typifier des cas et à formaliser des routines en décontextualisant les situations [16]. Ce travail de sophistication et de standardisation des outils et des pratiques de la participation publique (P2) est supposé assurer leur transférabilité dans des contextes variés (Ancelovici, Jenson, 2012). Parmi les projets actuels, considérés comme l’un des principaux enjeux des dix prochaines années, figure d’ailleurs celui d’élaborer un standard international des pratiques de participation publique destiné à faciliter leur circulation. Ce projet porté par l’association Australasie a, selon la directrice de la fédération, pour ambition de « capturer l’extraordinaire diversité des pratiques » [17]. De manière générale, les valeurs et les méthodes de la participation diffusées dans les Core values, le Code of Ethics et le Spectrum sont explicitement présentées comme étant des principes transversaux à la diversité des contextes nationaux. Elles rappellent, à ce titre, combien pour l’essentiel les principes promus dans l’espace participatif demeurent consensuels, et renforcent l’idée selon laquelle il existerait aujourd’hui une norme participative internationalement partagée et reconnue. L’association met d’ailleurs systématiquement en avant le travail collaboratif international qui a précédé à la réalisation de ces outils :

« L’élaboration de ces valeurs essentielles s’est échelonnée sur plusieurs années et a donné lieu à une vaste collaboration internationale visant à cerner les aspects de la participation du public qui dépassent les frontières nationales, culturelles et religieuses. Ces valeurs visent à aider à prendre de meilleures décisions, qui reflètent les intérêts et les préoccupations des personnes et des organismes qui pourraient être touchés [18]. »

La circulation limitée des standards internationaux

9En première lecture, la circulation internationale des outils paraît réelle et massive. Sans pouvoir chiffrer le nombre de téléchargements opérés sans contrôle depuis la mise en ligne de ces documents, notons que 200 demandes officielles de téléchargements ont été faites depuis 2014 [22]. Ce chiffre largement indicatif sous-évalue la diffusion de ces outils. Nos observations suggèrent combien il est fréquent de les repérer, et en particulier le Spectrum, dans des documents produits en interne par des organisations très variées (services ministériels, cabinet de consultants, enseignements). Dans les entretiens réalisés auprès des professionnels de la participation en France et surtout au Québec, IAP2 est ainsi apparue comme une source d’information incontournable, et donc comme un cadre de référence – et cela même chez des professionnels non nécessairement adhérents du réseau. Les propos de ce responsable d’une grande entreprise d’aménagement québécoise sont assez symptomatiques de ce mécanisme, les différentes méthodes de participation même les plus contemporaines y sont décrites comme largement « inspirées » et « ajustées » sur l’expertise d’IAP2 :

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« Cela fait vingt ans qu’on fait de la participation, selon des modèles qui ont évolué mais qui sont inspirés des années quatre-vingt-dix, sur des modèles ajustés depuis via IAP2. […] On n’est pas là pour dire il y a telle méthode qui est meilleure. À part le Spectrum de la participation publique mais c’est tout [On] ne fait pas la promotion d’un modèle plus qu’un autre [23]. »

11La production et la circulation de ces outils tendent ainsi à objectiver l’existence d’une communauté internationale de praticiens de la P2 et la diffusion d’une ingénierie participative relativement standardisée à travers le monde. Au moins 30 000 professionnels ont ainsi été formés à la participation selon la méthode IAP2 à travers le monde. La liste des pays exotiques (Botswana, Kazakhstan, Ouganda…) dans lesquels ont été téléchargés les documents ou dans lesquels ont été formés des professionnels est d’ailleurs mise en avant dans les rapports de la fédération, comme en témoignent les graphiques qui figurent page 132.

12En deuxième lecture, cette circulation apparaît pourtant largement conditionnée. S’il est indéniable qu’IAP2 produit des outils qu’elle participe à faire circuler dans le monde, ces circulations demeurent toutefois limitées à certaines zones géographiques, et en particulier à l’univers anglo-saxon. Ainsi, l’Amérique et l’Australasie représentent près de 80 % des personnes formées. Les freins à cette circulation sont en premier lieu linguistiques. Le matériel comme les formations sont en anglais. Or tous les professionnels de la participation ne sont pas anglophones et la traduction est un problème. Pour les documents, cette traduction est réalisée par les membres bilingues d’IAP2. L’enjeu constitué par ce travail est tel qu’un appel à volontaires pour des traductions en français, en espagnol et en indonésien (où une association nationale a récemment été créée) a été lancé. Si traduire des documents est une difficulté technique aisément surmontable, former des formateurs bilingues est encore plus compliqué. Il n’existe d’ailleurs qu’une formatrice IAP2 francophone. Cependant, si la barrière linguistique est réelle, elle n’explique pas à elle seule la difficulté observée [24]. En effet, il ne s’agit pas seulement de traduire, mais aussi d’être capable de transférer le modèle d’IAP2 dans un autre univers professionnel. Ce que souligne ce membre d’IAP2 France : « Sur la dimension internationale, on s’efforce d’adapter. Mais pour l’instant il n’y a que moi sur la traduction. Ce n’est pas possible de transposer, parmi les formateurs IAP2, Madame X est la seule personne francophone. Mais c’est problématique tout de même car ce n’est pas le même univers [25]. »

Figure 1

Nombre et origine géographique des personnes formées par IAP2

Nombre et origine géographique des personnes formées par IAP2

13La diffusion et la transférabilité de ces outils ne vont donc pas de soi. Ces logiques obligent en effet IAP2 à réaliser un travail d’identification et de codification de méthodes et de techniques décontextualisées qui peut in fine constituer un obstacle à la diffusion de la participation. En effet, alors que le travail de standardisation consiste à produire des méthodes et des savoirs généraux et universels, les professionnels investis mettent l’accent sur l’irréductibilité des contextes, et la nécessaire adaptation au cas par cas des pratiques et des méthodes. Ce que souligne cette consultante québécoise qui a suivi la formation niveau 1 d’IAP2 : « IAP2 c’est des méthodes mais c’est un peu comme ISO, on est dans les principes mais les gens qui enseignent ces pratiques-là n’ont pas véritablement de savoir-faire [26] ». Les propos du membre du bureau IAP2 Canada en charge de la mission francophone sont tout aussi symptomatiques de ce malaise : « Il y a des besoins de donner de la formation plus précise et par pays on s’est dit que peut-être la formation était trop générale on se pose des questions, est-ce que le modèle IAP2 fonctionne, j’ai des doutes [27]. » On saisit alors le paradoxe des circulations internationales de l’ingénierie participative. D’un côté, le travail de standardisation des pratiques (certification, typification, décontextualisation) est une condition de la transférabilité. Or, si des outils comme le Spectrum circulent, c’est parce qu’ils sont dépolitisés et permettent tous les usages possibles. En effet, au-delà de la force de l’ambiguïté de la notion de participation (Blondiaux, 2009) et des dispositifs participatifs, même les plus standardisés comme les budgets participatifs (Ganuza, Baiocchi, 2012), la technicisation et la procéduralisation croissante de l’action publique participent de sa dépolitisation (voir par exemple, Borraz, 2005). À mesure que les procédures circulent, elles sont ainsi vidées de leur contenu politique. De l’autre, l’imposition par le haut ou par l’étranger auprès des praticiens de « normes internationales conçues et produites ailleurs » [28] peut être perçue comme illégitime et inadaptée au contexte local, au point de susciter des phénomènes de rejet ou de méfiance. Pour de nombreux professionnels et observateurs, la participation publique ne peut en effet justement se penser en dehors du contexte politique et social de sa mise en œuvre. Les démarches participatives, le plus souvent menées à l’échelle locale, s’inscriraient dans des dynamiques de territoire et donc formeraient des expériences chaque fois singulières. Cette vision est largement partagée dans l’univers académique. « Il serait audacieux, pour ne pas dire erroné », rappelle Yves Déloye (2007, p. 8), « de considérer “la démocratie participative” au singulier, i.e., d’envisager ce dispositif politique valorisant le consensus, la délibération et l’action de proximité comme une technologie politique extérieure aux sociétés et aux configurations sociales ou culturelles dans laquelle elle prend corps. » C’est aussi le cas de nombreux professionnels qui défendent eux aussi l’idée de démarches participatives adaptées au contexte de leur mise en œuvre. Cet argument est non seulement relayé dans de nombreux entretiens réalisés auprès des professionnels de la participation, mais aussi largement partagé dans les espaces de socialisation professionnelle observés. Ainsi, la chargée de mission participation d’une grande ville française explique que « les dispositifs de participation locaux ne sont […] pas standardisés, difficilement comparables entre villes, et fonctionnent comme une sorte d’“AOC” démocratique » [29]. Des experts en concertation d’une grande entreprise publique soulignent que « tout est prototype » [30] et craignent qu’avec le développement des kits et des guides méthodologiques, « tout soit normé » [31]. Enfin, des prestataires défendent leur capacité à inventer des méthodes « spécifiquement pour répondre au besoin d’un client et de sa problématique » [32].

14En outre, et c’est là un mécanisme classique, si la standardisation des outils et des pratiques de la participation publique est une condition préalable à leur circulation, elle peut vite devenir un frein dans un contexte d’émergence d’un marché de la participation. Au fur et à mesure qu’IAP2 œuvre à la standardisation des outils de la P2, elle élève le niveau de concurrence et réduit les marges d’innovation qui sont la source de la plus-value de l’expertise participative. La logique même du marché implique en effet que les professionnels puissent différencier leurs offres en se montrant originaux. Cette tension entre standardisation et innovation est particulièrement délicate à gérer pour les experts en participation publique qui se voient alors concurrencés par des acteurs disposant d’une moindre expertise.

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« On a passé la certification IAP2 l’année dernière, quasiment tous, c’était très intéressant, mais très théorique. On avait quelqu’un de l’agence fédérale mais qui pratique comme nous. On a beaucoup apprécié ces moments pour se rendre compte de ce qu’on savait faire, cela nous donnait des pistes pour être original, mais cela reste un défi – on doit institutionnaliser l’innovation pour ne pas rester sur les acquis. Sur ce créneau, (X) a été pendant longtemps l’un des rares mais aujourd’hui toutes les firmes d’ingénieurs se proclament spécialistes de la participation, avec selon nous des pratiques proches des relations publiques. Mais hélas aussi un des défis, c’est qu’on travaille avec les promoteurs et les experts, on les forme et quand cela fait quatre fois qu’on le fait, ils l’intègrent à leurs pratiques et du coup on a besoin de plus se structurer et d’innover [33]. »

16On comprend ainsi que dans un espace concurrentiel, la standardisation des pratiques et des outils de la participation publique peut constituer un frein aux logiques d’appropriation des professionnels. Surtout, contrairement à l’image véhiculée par IAP2, l’ingénierie participative, entendue comme les dispositifs et les acteurs qui les font vivre, ne peut être totalement décontextualisée. Les professionnels de la participation agissent dans des univers politiques, économiques et sociaux différents. En effet, s’il existe bien quelques acteurs transnationaux, ainsi que des outils et des dispositifs qui circulent à travers le monde, la communauté des professionnels de la participation est faiblement internationalisée, et davantage ancrée dans des configurations locales ou nationales.

L’internationalisation d’IAP2 : socialisation ou marchandisation des standards participatifs ?

18À rebours des opérations de communication suggérant un mouvement continu de diffusion du réseau et de ses outils dans un nombre toujours plus élevé et large de territoires, la vitalité des associations nationales intégrées pourtant depuis plusieurs années au réseau IAP2 interroge les dynamiques de circulation. On peut ainsi noter qu’IAP2 UK et Ireland sont en réalité dissoutes depuis 2012, et que si la structure française existe toujours formellement, elle n’a plus d’activité propre depuis 2013 [36]. Autrement dit, loin de traduire un mouvement linéaire de diffusion d’une norme participative, IAP2 traduit des mouvements de flux et de reflux (des structures se créent comme en Indonésie ou au Portugal pendant que d’autres meurent), d’investissements et de désinvestissements dans la P2 et dans l’association du même nom. Plus encore, s’il y a bien une fédération internationale des associations IAP2, il n’existe pas, à proprement parler, de réseau transnational de la participation publique. En dépit des ambitions de ses dirigeants, la fédération peut à certains égards apparaître comme une coquille vide, comparée à l’autonomie dont dispose chacune des associations nationales. Ce sont en effet ces dernières qui élaborent leurs agendas propres et développent leurs propres activités selon des enjeux en partie nationaux, mais aussi locaux [37]. À ce jour, il n’existe d’ailleurs aucun statut de membre international – toute nouvelle adhésion doit nécessairement passer par le rattachement et donc l’existence préalable d’une association nationale, ce qui freine largement les ambitions internationales du réseau. IAP2 peine à développer de véritables espaces et réseaux transnationaux. Si les membres d’IAP2 partagent effectivement des outils et des méthodes, les espaces transnationaux – en ligne et hors ligne – permettant des interactions durables de nature à former une véritable une communauté transnationale basée sur l’interconnaissance (Saunier, 2004) ou le partage de valeurs et de pratiques (Djelic, Quack, 2010) sont très limités. De tels espaces existent mais, même si nous ne disposons pas de données solides, de nombreux indices laissent penser qu’ils ne mobilisent vraisemblablement que les professionnels les plus engagés dans l’activité d’IAP2. Les conférences annuelles ou bisannuelles demeurent régionales (Amérique du Nord et Australasie), et même si leur public n’est pas limité aux professionnels du continent concerné [38], le coût de la participation à ces événements demeure élevé, et donc inaccessible à la plupart des professionnels. Les activités en ligne ne sont pas non plus organisées pour faire disparaître les frontières géographiques. Il n’y a pas de forum Internet mondial, mais des forums hébergés par les associations nationales. Et ainsi que nous avons pu l’observer lors d’un webinar sur les compétences professionnelles, même en ligne le décalage horaire ne permet pas vraiment la participation simultanée de membres de plusieurs continents. De fait, pour la plupart des membres d’IAP2, l’association n’offre pas la possibilité d’échanger sur les pratiques entre des professionnels du monde entier. Ce que souligne ce membre, pourtant actif d’IAP2 Canada, et responsable d’un chapitre local : il n’a « pas beaucoup de liens avec les autres affiliés d’IAP2 et c’est difficile d’échanger avec des gens d’autres pays » [39]. La présidente d’IAP2 France y voit d’ailleurs une explication de l’échec de l’association en France :

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« Au début, AIP2 s’est constituée pour attraper le niveau international. Mais on n’avait accès qu’à la formation, alors que nous ce qu’on voulait c’était comparer nos pratiques. Alors les gens ont déserté […] On aurait voulu échanger avec d’autres dans d’autres pays sur les questionnements qu’on avait en France. »

20En dépit de la faiblesse des espaces transnationaux d’échange offerts aux membres, la fédération d’IAP2 communique sur l’internationalisation du réseau et son statut d’organisation représentative de la profession : « IAP2 – the International Association for Public Participation – is the preeminent international organization advancing the practice of public participation. IAP2 advocates on behalf of members and is building an international reputation for the public participation practice and profession. » Elle entreprend d’ailleurs aujourd’hui de certifier les pratiques et les professionnels. Toutefois, cette initiative semble révélatrice de l’ambiguïté des objectifs de la fédération : IAP2 semble en effet moins chercher à structurer une communauté professionnelle transnationale, qu’à développer son modèle à l’international et à contrôler l’accès aux marchés de la formation.

21Un groupe de membres volontaires d’IAP2 issus de trois associations nationales (États-Unis, Canada et Afrique du Sud) a ainsi travaillé à l’identification des compétences essentielles du « bon professionnel » de la participation – préalable à la mise en œuvre d’un dispositif de certification payant [40]. Si IAP2 ne peut seule exiger et créer un système d’accréditation fermant l’accès à la profession, en se positionnant sur le terrain de la certification, elle cherche à faire de la maîtrise des compétences IAP2 (et donc du passage par la formation IAP2) un élément incontournable de reconnaissance professionnelle à l’international [41]. Mais c’est également (et certainement en priorité) la capacité à réguler le marché des produits labellisés IAP2 que la fédération cible en standardisant et certifiant ses formations. C’est tout du moins l’hypothèse que nous amène à formuler l’examen des stratégies récentes déployées par les dirigeants comme le contenu des derniers produits mis en vente par la fédération. Alors qu’initialement les outils de la participation publique étaient accessibles sans aucune condition, l’association a, depuis 2014, mis en place un système de demande de permission et un copyright pour la reconnaissance de la source. Ce contrôle accru sur les outils participe en premier ressort du travail d’objectivation de la dimension internationale du réseau. Il facilite notamment les opérations de quantification des téléchargements du Spectrum. Il illustre surtout la nécessité pour une structure comme IAP2 de protéger son capital institutionnel dans un contexte de commercialisation croissante des outils de la participation [42]. A minima il s’agit ainsi de s’assurer que d’autres n’exploitent pas à titre commercial les outils produits par IAP2 [43]. On perçoit ici les ambitions marchandes de la fédération. Le recrutement d’une nouvelle directrice de l’association en mars 2012 à la carrière « internationale » en témoigne. Cette dernière n’hésite d’ailleurs pas à mettre en évidence son profil entrepreneurial et son expérience internationale comme indispensables à l’activité de lobbying du réseau. Ses propos illustrent autant l’ambition, la visibilité d’IAP2 à l’international que la faiblesse de la structure.

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« Au niveau IAP2 global, je fais le politique, l’harmonisation, les cohérences, mais pas plus. Le travail qu’une organisation internationale doit faire, faire le marketing, trouver de nouveaux marchés, etc. n’est pas fait Dans les trois derniers mois, j’ai reçu des appels de Chine, de Hong-Kong, d’Amérique latine. Mais comment communiquer ? Cela prend du temps, de l’énergie moi je préfère dire non car on n’est pas capable de répondre je leur ai expliqué ce que c’est qu’être membre de l’IAP2. […] Il faut qu’ils regardent à ouvrir une catégorie d’inscription all over the world, car pourquoi passer par les nationaux [44] ?… »

23Par le biais des formations qu’elle dispense contre rémunération auprès des praticiens, IAP2 contribue ainsi aujourd’hui à entretenir un marché de formateurs dans lequel les logiques marchandes sont particulièrement présentes. Ainsi, pour valider la formation, les professionnels sont à présent non seulement invités à démontrer « leur compétence en matière de participation publique », mais aussi à faire la preuve de leur capacité à « promouvoir et à vendre la formation IAP2 » [45]. La dernière formation, « Licencing Trainer », est d’ailleurs explicitement pensée et présentée comme un investissement en termes de carrière, ce que souligne l’examen du forum du site Internet d’IAP2, sur lequel les questions de coût de ces formations et de retour sur investissement sont fréquentes [46]. Dans le cadre de cette formation, il s’agit bien de former des experts et de futurs formateurs IAP2, qui pourront à leur tour proposer (c’est-à-dire vendre) des formations IAP2. À mesure que l’association promeut l’investissement en termes de carrière comme moyen de fidélisation des praticiens de la participation, le réseau a intensifié en externe comme en interne la concurrence [47], mais également rendu plus visible les finalités marchandes de l’association. Ceci a nourri la critique de certains membres d’IAP2 à l’égard de la fédération, par exemple la responsable IAP2 France :

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« AIP2 pensait étendre son réseau parce qu’ils se proclament leaders de la participation dans le monde… en France déjà jamais on n’aurait pu écrire cela, tu fais cela quand tu es un requin de la finance, pour nous c’était l’idée d’incarner la participation publique dans les valeurs, le fonctionnement, la participation publique […] alors O.K. ils ont un business model qui marche… encore que j’ai vu des gens pleurer parce que les questions qui sont liées à la formation sont douloureuses. […] Dans leur modèle, la formation c’est le seul sujet qui relie et pourtant c’est un sujet épidermique et complexe, vendre un produit c’est un truc individuel. Moi, je proposais qu’on coproduise ensemble. Il s’agissait d’incarner les valeurs, les pratiques [48]. »

25Les critiques exprimées, ainsi que l’examen des stratégies d’internationalisation de l’association, révèlent le brouillage des objectifs promus originellement par IAP2 – un projet politique de diffusion de la participation, de socialisation des bonnes pratiques et celui développé plus récemment – le projet marchand de commercialisation des outils et des formations. Il souligne également en filigrane les difficultés qu’éprouve aujourd’hui l’association à remplir ces objectifs. Pour revendiquer un monopole sur la définition des standards participatifs, IAP2 n’a en effet ni la force économique d’une multinationale dominante sur le marché ni la légitimité politique et collective d’un organisme de normalisation qui travaillerait sur la base d’une négociation entre les parties prenantes [49]. Au-delà de la faiblesse de l’autorité et de la légitimité [50] de l’association IAP2, notre enquête invite également à penser les difficultés de cette stratégie d’internationalisation de l’ingénierie participative comme le reflet d’un univers professionnel concurrentiel, fragmenté et très fortement ancré dans des contextes locaux et nationaux.

Une communauté internationale de professionnels de la participation largement introuvable

26En dépit de ses ambitions, IAP2 est loin de détenir le monopole et surtout de proposer le seul modèle de participation publique. Sur le plan des valeurs et des pratiques, le modèle de la participation publique promu par IAP2 met l’accent sur la dimension dialogique des processus décisionnels, et donc sur des procédures visant à organiser le respect des principes d’inclusion, de transparence, d’argumentation à l’égard duquel le professionnel va jouer un rôle crucial de garant et de facilitateur. Ainsi, le Code of Ethics détaille les principes qui doivent guider le professionnel pour assurer l’intégrité du processus participatif : « Nous cherchons à renforcer la participation publique dans les processus décisionnels et à aider les décideurs à être réceptifs aux préoccupations et avis exprimés. [] Nous défendons l’intégrité du processus de participation publique et non un intérêt, un groupe ou un intérêt spécifique. » Ce modèle délibératif est loin d’être exclusif. D’autres modèles participatifs existent et circulent à l’international via différents réseaux (Bacqué et al., 2005). La participation publique et la délibération (le nom du réseau nord-américain proche d’IAP2 est d’ailleurs Dialogue and Deliberation) se distinguent ainsi dans leur fondement du modèle de la démocratie participative qui fait du pouvoir décisionnel des participants et de la justice sociale un élément clé. Elle se différencie également du community organizing qui met l’accent sur le rapport de forces et le rôle des community organizers chargés d’augmenter la capacité d’action des plus faibles. Dans l’univers anglo-saxon, le community organizing et la participation publique constituent en effet des espaces professionnels distincts. « La principale ligne de division », rappelle Leighninger (2010), « oppose ceux qui décrivent leur travail dans les termes de justice ou d’équité comme les community organizers et ceux qui l’évoquent en termes de démocratie ou de délibération publique [51]. » C’est aussi ce que montre l’analyse des échanges électroniques réalisée par Caroline Lee (2011) au cours de la conférence annuelle d’IAP2 en 2009 : « Le Com org [community organizing] ne repose pas sur l’impartialité alors que le DD [dialogue and deliberation], si. » La participation publique apparaît moins comme une question d’objectifs politiques que de méthodes et de procédures, dans lesquelles les professionnels sont positionnés comme gardiens de l’éthique et de la qualité du processus. Cette conception forme le socle de la certification professionnelle élaborée par les membres d’IAP2. Or, si elle est largement partagée parmi les consultants (Cooper, Smith, 2012), elle apparaît moins en phase avec les valeurs et les pratiques d’autres professionnels. En effet, la communauté des professionnels de la participation ne forme pas une profession homogène. Elle est composée d’acteurs aux profils et aux statuts variés, et cette hétérogénéité déjà structurante à l’échelle nationale est encore plus importante à l’échelle mondiale [52]. On y rencontre des consultants certes, mais aussi des salariés d’entreprises, des agents publics travaillant dans des collectivités territoriales ou dans des ministères, des salariés d’association. Certains travaillent dans le champ de la démocratie locale, d’autres dans le domaine de l’environnement et du développement durable, d’autres encore dans le domaine de l’architecture et de l’urbanisme. Or le modèle proposé par IAP2 apparaît moins en phase avec l’activité des agents publics ou des acteurs associatifs plus directement impliqués dans la gestion quotidienne de l’offre participative. Aussi, il apparaît que l’association est mieux implantée et reconnue parmi les professionnels du secteur public et privé (qui voient dans la participation publique un moyen de produire de meilleures décisions et de répondre au problème de la faible acceptabilité sociale des projets d’aménagement), que parmi les professionnels de la démocratie locale ou du développement participatif (pour qui la participation est un moyen de lutter contre les inégalités et de produire de la justice sociale). Et si en Amérique du Nord, les community organizers et les professionnels de la participation publique forment deux groupes professionnels distincts, en France, il n’existe qu’un seul et même groupe professionnel rassemblant des professionnels plus ou moins militants, mobilisant des conceptions de la participation contradictoires (Mazeaud, Nonjon, 2016).

27Surtout, quels que soient leur statut ou leur domaine d’activité, l’activité des professionnels reste profondément ancrée dans les espaces locaux et nationaux où agissent et travaillent les membres de l’association. Que ce soit en France ou au Québec, aucun des professionnels rencontrés ne travaille régulièrement à l’international. La participation publique s’organise principalement au niveau local, et les commanditaires attendent souvent des professionnels qu’ils témoignent de leur connaissance du territoire. Aussi, d’une façon générale, les entreprises sont de petite taille et interviennent à l’échelle locale ou nationale. En France, si le nombre de professionnels émargeant sur des marchés publics de la concertation et de la participation est non négligeable, il n’existe par exemple qu’un petit nombre de structures qui affichent et peuvent revendiquer une spécialisation exclusive sur ce secteur [53]. Parmi ce noyau dur d’une dizaine de structures, seule une d’entre elles disposait en 2014 d’un service dédié à l’international. L’analyse du marché des professionnels québécois traduit la même dynamique [54]. Il n’existe ainsi pas de firmes multinationales sur ce marché, et l’international constitue plutôt un marché de niche réservé à quelques individus. Du reste, parmi les formateurs IAP2 seuls quelques-uns, notamment les plus anciens, revendiquent l’animation de démarches participatives ou de formations à l’étranger. De ce point de vue, l’internationalisation revendiquée du réseau IAP2 ne traduit en rien la réalité de l’internationalisation des professionnels et de leurs activités. Il existe une déconnexion forte entre la mobilisation discursive de l’internationalisation de la participation et l’espace local au sein duquel elle se joue concrètement. Faire référence à l’internationalisation d’IAP2 peut constituer une ressource de légitimation sans pour autant traduire l’internationalisation d’une activité professionnelle, ni même d’ailleurs une participation active au réseau. Ainsi, en France, on a pu observer que la référence à IAP2 continuait d’être mobilisée, alors même que l’association n’a plus d’activité ni de membres actifs depuis 2013. L’internationalisation de l’association sert dans ce cas avant tout à légitimer l’existence d’un tournant participatif et sa nécessaire professionnalisation dans les espaces de socialisation professionnelle et académique des spécialistes de la participation [55]. Surtout, notre enquête tend à montrer que les investissements d’IAP2 sont principalement déterminés par des enjeux locaux de concurrences professionnelles. À ce titre, l’analyse des modes d’appropriation du réseau IAP2 par les professionnels nécessite d’être réencastrée dans les stratégies individuelles et collectives des membres [56]. Julien O’Miel (2015) souligne dans ses travaux sur l’implantation du débat public en Toscane combien certains experts italiens de la participation, en particulier Rodolfo Lewanski [57], ont trouvé dans leur adhésion à IAP2 et leur implication dans l’association italienne un moyen de gagner des positions à l’international comme au niveau local, et in fine de légitimer les réformes de la loi régionale toscane. C’est aussi ce que souligne le cas des professionnels investis dans la réactivation d’un chapitre local « dormant », le chapitre Saint-Laurent [58], intégrant l’ensemble du Québec pour IAP2 Canada. Ce chapitre compte à peine plus d’une vingtaine de membres, issus notamment d’agences de conseil spécialisées en expertise participative, mais également d’une grande entreprise d’aménagement connue au Québec pour son implication et sa stratégie d’entreprise organisée autour de la promotion du débat public. Le profil des membres engagés et sollicités pour dynamiser ce chapitre IAP2 se caractérise ainsi par ses liens importants avec le monde du secteur privé et la prépondérance d’une entrée « acceptabilité sociale » pour diffuser les outils de la participation publique [59]. Pour ces membres, conformément à l’objectif officiel de l’association, à travers IAP2, ce sont non seulement des connaissances et des compétences qui sont recherchées, mais aussi des espaces locaux d’échanges et de socialisation autour des pratiques de participation. Ajoutons que ces espaces de réflexion leur servent essentiellement d’espace de repérage des possibles partenaires et concurrents. Ainsi, le responsable du pôle participation publique de cette même entreprise le reconnaît lui-même : « Je regarde tout ce qui concerne les IAP2, ceux qui sont en lien avec des consultants, des firmes privées qui sont en relations publiques qui disent faire de la participation publique. » IAP2 constitue en quelque sorte un territoire à coloniser pour étendre le modèle de l’entreprise. C’est également un espace dans lequel l’entreprise pourra contrôler les pratiques des consultants avec lesquels l’entreprise est susceptible de passer des marchés autour des grands projets d’infrastructures [60]. Pour les consultants investis dans le groupe, les effets de labellisation et de certification sont eux prioritairement recherchés. Comme le souligne cette cheffe de projet d’un cabinet de conseil québécois spécialisé sur l’acceptabilité sociale et la participation publique : « On a complètement découvert IAP2. On avait besoin d’un label. On vient de partout, on est varié, on a une géographe, on voulait chercher une certification qui soit une manière de mettre en valeur nos pratiques [61]. » On voit ici que la notoriété et le capital d’expertise d’IAP2 peuvent être mobilisés pour légitimer une profession – stratégie qui apparaît plus efficace en Amérique du Nord, où la majorité des professionnels de la participation sont des consultants et où le modèle de la profession réglementée reste très ancré [62]. Mais ils peuvent aussi être investis dans une logique de carrière pour gagner par exemple de nouveaux marchés, notamment via la formation « Training » évoquée précédemment. De ce point de vue, le succès d’IAP2 dépend largement des opportunités professionnelles (montée en compétence et reconnaissance accrue) que le réseau peut, ou pas, offrir. Selon ce membre d’IAP2 Québec, cet investissement opportuniste explique l’attractivité actuelle d’IAP2 au Québec avec la création du chapitre Saint-Laurent mais aussi sa fragilité : « Le réseau IAP2 c’est un modèle qui fonctionne en ce moment parce qu’il y a beaucoup de bénévoles qui s’impliquent. Ils deviennent membres pour faire la certification et ils s’en vont. Le taux de roulement est fort [63]… » On voit ici que si IAP2 participe effectivement à structurer des sociabilités, celles-ci sont plus locales que transnationales. Ce sont donc des luttes, locales ou nationales, d’expertise et de contrôle de position sur le marché de la participation qui motivent et expliquent l’investissement de ce réseau professionnel international dont le caractère international n’est pas nécessairement recherché [64]. À ce titre, les investissements d’IAP2 doivent être rapportés à l’existence d’autres réseaux professionnels locaux ou nationaux avec lesquels il est en concurrence [65]. Ainsi, en France, l’échec de l’implantation du réseau IAP2 doit être rapporté au succès du réseau de l’Institut de la Concertation, pourtant exclusivement national mais plus largement ouvert à la diversité des profils des professionnels de la participation, tant sur le plan du statut (on y retrouve des consultants, mais également un nombre considérable d’agents publics, de chercheurs), que sur le plan du modèle de la participation (démocratie participative, art of hosting [66], acceptabilité sociale). Cela d’autant plus que la formation IAP2 n’étant pas accessible en France, investir et promouvoir le réseau pouvait générer une concurrence nouvelle entre les professionnels, en particulier ceux proposant de la formation à la participation, peu propice à la construction d’une communauté de pratiques. Plus largement, le caractère payant du réseau professionnel d’IAP2 (adhésion, formation, rencontres annuelles) et son offre de certification correspondent à une logique de profession réglementée et d’investissement de carrière banale en Amérique du Nord, mais inhabituelle en France ou au Québec par exemple [67].

28En ce sens, les implantations différenciées d’IAP2 sont aussi une fenêtre pour saisir les différentes modalités de professionnalisation et d’institutionnalisation de la norme participative. Du reste, les membres d’IAP2 eux-mêmes considèrent qu’il existe des univers politiques et professionnels différents. Les motifs politiques (adhésion au modèle de la participation publique) ou cognitifs (acquérir des outils) semblent en effet adossés à des logiques professionnelles et sociales très ancrées nationalement. À ce titre, la place d’IAP2 dans les différents pays peut être vue comme le reflet d’un modèle spécifique d’institutionnalisation de la norme participative. Par cette expression nous visons les dimensions institutionnelles des « cultures participatives » (Neveu, 2007), c’est-à-dire à la fois les caractéristiques politico-institutionnelles de l’offre de participation (offreurs au sens de sponsors de la participation : offre publique de participation portée par le gouvernement et les collectivités locales/offre privée portée par des collectifs militants ou des entreprises, secteurs de mise en œuvre, degré de contrainte juridique de la norme participative) et les caractéristiques du marché de l’expertise participative (caractéristiques sociologiques des professionnels de la participation publique et notamment degré de fermeture de la profession, types de formation à la participation, rapport à la recherche).

29Ainsi, si la standardisation des outils et des méthodes semble à première vue contribuer à la circulation internationale de l’ingénierie participative, elle nous permet surtout d’interroger les conditions et les limites de cette circulation. La technicisation et la procéduralisation de la participation publique facilitent la diffusion de la norme participative en permettant l’extrême diversité des appropriations. La mobilisation des outils et des pratiques par les acteurs locaux n’implique en effet ni adhésion normative ni appropriation mécanique. Il existe d’ailleurs de nombreux exemples de dispositifs qui sont vidés de leur substance et mobilisés pour des objectifs différents, voire contradictoires avec leur logique d’origine ; dit autrement, la plasticité du dispositif constitue alors sa force autant que sa faiblesse (au sujet du budget participatif, voir Ganuza, Baiocchi, 2012). Dans cette perspective, toute approche globalisante des phénomènes circulatoires conduirait à courir le risque de surévaluer les convergences observables de prime abord. Et cela d’autant plus que, comme nous l’avons démontré, l’ingénierie participative n’est pas réductible à ses outils. La participation publique s’apparente plutôt à une activité de services, ce qui n’est pas en soi un obstacle à toute standardisation internationale, dès lors que l’activité est suffisamment internationalisée pour que cela soit nécessaire (Graz, Niang, 2013), ce qui ne semble pas être le cas de la participation publique. Ajoutons que s’il est indéniable qu’on a assisté à l’émergence d’un marché de la participation, les dimensions marchandes et concurrentielles de l’institutionnalisation de la participation ne sont pas pleinement assumées et acceptées par tous les professionnels. La confusion entre des savoirs et savoir-faire proclamés généraux et des savoirs et savoir-faire particuliers comme supports d’activités marchandes [68] reflète ainsi non seulement l’ambiguïté de la stratégie d’IAP2 mais aussi de la professionnalisation de la participation. Or les processus de standardisation sont indissociables des jeux concurrentiels. La standardisation tend en effet à réduire la capacité d’innovation des professionnels sur laquelle ces derniers fondent leur valeur ajoutée. C’est pourquoi la standardisation résulte soit d’une situation dominante d’un opérateur économique qui parvient à imposer son standard, soit d’un accord volontaire entre les différents acteurs économiques. Sur ce point, notre enquête souligne tout d’abord combien IAP2 n’est pas en situation dominante pour imposer son modèle. Elle rappelle également qu’il n’y a pas ici de processus volontaire visant à mobiliser les parties prenantes pour la construction d’un standard professionnel commun aux différentes conceptions de la participation et aux différents contextes politiques et sociaux. Enfin, sur le secteur de la participation, cette enquête suggère aussi que la profession comme le marché de la participation sont faiblement internationalisés, ce qui, à l’image de ce qu’on peut observer dans le cas de la profession d’avocat et des effets structurants des systèmes juridiques nationaux (August, 2012), peut s’expliquer par l’existence de sentiers nationaux d’institutionnalisation et de professionnalisation de la norme participative. In fine, à rebours de l’analyse de dispositifs emblématiques comme les jurys citoyens ou les budgets participatifs, qui sont aujourd’hui relativement standardisés et circulent à travers le monde, notre étude de cas du réseau IAP2 invite à interroger les limites à la circulation internationale de l’ingénierie participative et les fragmentations du tournant participatif mondial.