Une mémoire familiale républicaine [3]

3Paul Jozon est représentatif de sa génération, formée au barreau de Paris, dans l’opposition aux menées liberticides de l’Empire. Fils d’un notaire agnostique hostile à Napoléon III, cet avocat, ancien élève du lycée Louis-le-Grand, fait valoir ses talents d’orateur à la « conférence Molé », école d’éloquence des opposants.

4Sa famille est caractéristique de l’avènement des « couches nouvelles » : issus de la paysannerie aisée de la Brie, les Jozon sont ruinés par les invasions de 1814-1815, mais leur ascension n’est retardée que d’une génération [4]. La prospérité, amplifiée par une boulangerie rue Mouffetard, débouche sur le notariat, instrument d’influence sur les populations rurales ; les mandats électifs se cumulent sur deux générations : le père, Dominique Jozon, maire de la Ferté-sous-Jouarre après Sedan, préside le conseil général de la Seine-et-Marne en 1876, menant le combat contre l’Ordre moral [5]. Il transmet la valeur de la réussite par l’excellence scolaire à ses fils, Paul Jozon, son frère cadet Marcel, reçu à Navale puis à Polytechnique avant d’être inspecteur général des ponts et chaussées, conseiller d’État et directeur des routes, de la navigation et des mines, enfin vice-président du conseil général des ponts et chaussées [6] ; enfin le benjamin Albert, notaire à Meulan, en est le premier maire républicain élu [7].

Le benjamin des coaccusés du « Procès des Treize », avocat des « libertés nécessaires »

5En dépit de sa libéralisation, le Second Empire continue de surveiller étroitement les activités de ses opposants. Ainsi la police intervient-elle le 13 mars 1864 pour dissoudre une réunion tenue à la veille de deux scrutins législatifs partiels à Paris au domicile de Garnier-Pagès. Trente-quatre personnes composent la liste des suspects inculpés par le parquet pour avoir fait partie d’une association non autorisée de plus de vingt membres, mais seuls treize sont renvoyés devant le tribunal correctionnel de la Seine. Paul Jozon est à 28 ans le benjamin des prévenus dont les défenseurs sont la fine fleur du barreau républicain et monarchiste : Marie, Grévy, Picard, Dufaure, Berryer ou Arago. Au cours de son interrogatoire, Jozon reconnaît avoir été chargé par Garnier-Pagès de transmettre des circulaires du comité consultatif électoral dans les arrondissements de Coulommiers et de Provins où, grâce à l’implantation de sa famille, il a été à même d’indiquer les électeurs auxquels les adresser de façon à les éclairer « sur leurs droits en matière d’élections » [8]. Or, dans le silence de la loi, le ministère public estime que les déclarations et circulaires du gouvernement ne peuvent être invoquées en leur faveur par les prévenus, qui en sont réduits à se référer aux précédents des clubs quarante-huitards et de la société Aide-toi, le Ciel t’aidera de 1827. Au surplus, il dénie au comité Garnier-Pagès le caractère de comité électoral, y voyant une véritable association de propagande politique permanente et illicite, qui cherche à couvrir le pays d’un réseau de filiales pour former un « gouvernement occulte » [9].

6Tirant les leçons de cette répression, Jozon et Hérold rédigent un guide électoral destiné à mettre les militants républicains en mesure de résister à une arrestation arbitraire, ou de la faire annuler. Les auteurs constatent la précarité de l’exercice de la liberté individuelle, encore aggravée par la loi de Sûreté générale du 27 février 1858. Leur manuel précise les cas où le citoyen peut résister à des arrestations illégales et les moyens à employer pour en obtenir réparation, sur le modèle des « protections précieuses comme l’habeas corpus de la libre Angleterre » [10]. D’ambition pragmatique, ce manuel détermine qui peut faire l’objet d’une arrestation, quelles formalités la rendent régulière, qui peut l’ordonner et l’opérer, la durée et les modalités de détention et les voies de recours et de réparation en cas d’illégalité [11]. Toutefois, ces juristes se montrent soucieux de préserver les prérogatives de la puissance publique au nom de l’obéissance à la loi ; leur esprit de responsabilité préfigure le pragmatisme des fondateurs de la III^e République : s’ils contestent l’application de l’article 75 de la constitution de l’an VIII au profit des agents du gouvernement, ils mettent leur espoir dans l’avènement inéluctable d’une démocratie respectueuse des libertés.

Rénover le droit par l’histoire et la comparaison des législations

7Avec son beau-frère Camille Gérardin, professeur de droit romain à la faculté de droit de Paris [12], Paul Jozon relance la diffusion en France de l’œuvre de Savigny en traduisant son traité sur Le droit des obligations [13]. En dépit de convictions politiques opposées à celles du très conservateur ministre d’État et de la Justice du royaume de Prusse, ils louent son érudition et sa science historique dignes d’un Cujas [14]. Mais le dilemme des traducteurs réside dans la difficulté à ne pas altérer la beauté du style d’une pensée en opposition avec l’extension des libertés individuelles qui leur est chère. Leur credo libéral justifie cette entreprise, le débat doctrinal ayant tout à gagner à chercher les lumières chez des adversaires « aussi éminents que M. de Savigny ». L’excellent accueil de cet ouvrage en France tient beaucoup à ce qu’il traite d’un sujet carrefour pour l’intelligence du droit français, à son intersection avec les droits romain et étranger [15].

8La volonté de mettre en perspective le droit français conduit Paul Jozon à participer à la création de la Société de législation comparée. Fondée le 16 février 1869 pour répandre la connaissance des lois étrangères et créer un centre scientifique d’études à Paris, elle est le fruit de son initiative concertée avec Alexandre Ribot [16]. Ses deux premiers secrétaires généraux vont trouver Édouard de Laboulaye, professeur d’histoire des législations comparées au Collège de France et principal interlocuteur français de Savigny, pour lui demander de présider la nouvelle association [17]. Le but fixé par Laboulaye est de sortir du cadre national afin de rechercher les moyens d’améliorer la législation en s’inspirant des meilleures expériences. Si la guerre franco-prussienne interrompt ses travaux, la Société de législation comparée apparaît encore plus nécessaire pour contribuer au redressement intellectuel de la nation, Laboulaye allant jusqu’à attribuer ses malheurs à « l’ignorance de la loi et de la justice ». La Société entreprend de publier un annuaire législatif annoté et commenté contenant en français les principales lois étrangères. L’ampleur du travail suppose l’aide du ministère de la Justice, facilitée par la présence de Ribot aux côtés du ministre Dufaure. C’est sous son impulsion que sont créés en 1872 à la Chancellerie un bureau puis un comité de législation étrangère, ancêtre du service des affaires européennes et internationales. Reconnue d’utilité publique dès 1873 [18], la Société acquiert la personnalité juridique et publie en plus de son bulletin et des annuaires des codes étrangers. Ainsi Paul Jozon présente les règlements des chambres du Congrès américain, particulièrement en matière budgétaire [19]. Cet intérêt pour le fonctionnement de la démocratie américaine remonte au voyage d’études aux États-Unis de son frère cadet ingénieur, qu’il charge de rencontrer les correspondants de la Société, dont le grand avocat démocrate Dudley Field. Cette connaissance des réalités étrangères nourrit ses interventions parlementaires : lors de la discussion du caractère d’urgence du projet de réforme du jury, il s’appuie sur les précédents anglais et autrichiens pour repousser toute précipitation nuisible à la démocratie [20].

Le syndic de faillite du régime bonapartiste

10Sa réputation de rigueur financière [21] lui accorde l’honneur de rapporter les travaux de la commission des marchés passés par les administrations publiques depuis le 18 juillet 1870 [22]. Persévérant dans cet audit financier, il se place dans le sillage de Thiers pour dénoncer l’impasse budgétaire, et préconise de rappeler la responsabilité du bellicisme impérial par le titre même des nouveaux impôts [23], justifiant cette mention par le fait même qu’il a combattu, lors de la campagne plébiscitaire de janvier 1870, le « soin jaloux et persévérant » de Napoléon III de se réserver le droit de déclarer la guerre [24]. Il assigne au centre gauche la mission de parvenir au plus vite à « l’équilibre sérieux, véritable » des comptes, loin des faux-semblants du Second Empire et pour épargner les générations futures. Dans ce but, il propose d’indiquer les emplois publics à supprimer et les simplifications à mettre en œuvre, estimant ces gisements d’économies d’une « proportion malheureusement considérable ». Il vise avant tout une amélioration des services rendus, à travers une décentralisation municipale.

Une réponse républicaine à l’inefficacité bureaucratique : la décentralisation

11Dès le 2 mai 1871, il obtient l’approbation de la gauche sur l’ajournement de la nomination d’une commission sur la proposition de loi municipale de Broglie ; après le dépôt du projet Raudot d’organisation municipale, il dépose une proposition libérale quant aux attributions des conseils municipaux et des maires [25]. Celle-ci est adoptée, mais ne peut éviter l’entreprise répressive à l’encontre des élus républicains [26]. Il entend conforter la mise en œuvre du suffrage universel en évitant toute restriction sous le prétexte d’une gradation en fonction de la population agglomérée [27]. Présentant le travail de la commission, il rappelle la « double idée » initiale de la proposition : codifier les règles éparses du droit municipal, à destination « des maires et des employés de mairie qui n’ont point fait, en général, d’études de droit » [28], mais aussi « y introduire des progrès conformes aux idées et aux institutions politiques actuelles ». S’il se montre un partisan de l’émancipation communale, son combat se porte sur le terrain des libertés électorales. En 1874, il est l’orateur de l’opposition à la réactionnaire « loi des maires ». Déclenchant des rires d’approbation à gauche, il condamne les palinodies des monarchistes, la peur ayant changé de camp ; pour lui, les républicains ont « tout à gagner de la liberté : c’est notre meilleur auxiliaire, c’est notre meilleur guide », alors que le détournement partisan de la loi a remplacé des maires appréciés par des « sous-sous-préfets » aux ordres [29]. Quant aux conditions de fortune, il s’y oppose en constatant que, la foi monarchique étant minoritaire, « le suffrage universel, aujourd’hui, est, au fond, la seule assise solide sur laquelle on puisse édifier la société française ».

Réformer l’organisation du travail administratif : pour une République moderne

12Reprenant une aspiration exprimée sous la monarchie de Juillet, les républicains souhaitent doter la France d’un statut qui protège les agents de l’État de l’arbitraire tout en modernisant leur recrutement [30]. La formation d’une fonction publique moderne nécessite de rompre avec les pratiques héréditaires et d’exiger un titre universitaire probatoire de la capacité professionnelle. Mandaté par Hérold, secrétaire général du Garde des Sceaux Crémieux, Jozon est rapporteur de la commission pour la réforme de l’organisation judiciaire instituée le 18 septembre 1870, qui auditionne les principaux chefs de service et remonte aux projets Peyronnet de 1825 et Vivien de 1841 [31]. Ce rapport pointe les vices d’organisation, les abus, et les réformes à opérer. Ainsi, les frais d’installation et de logement des familles du ministre, de son chef de cabinet et de son secrétaire général paraissent disproportionnés à l’intérêt général. Quant aux employés secondaires, ils sont trop nombreux, mal payés et peu considérés. Une telle absence de considération a pour conséquence une indifférence au travail dont ils sont « les premières victimes plus que les coupables ». En conséquence, la situation est dégradée : la durée de travail effectif d’un employé sans contact avec le public ni avec sa hiérarchie est à peine de quatre heures par jour, la qualité étant « loin de compenser l’insuffisance de sa qualité ». Autre facteur clé de cette médiocre productivité, les modalités de déroulement de la carrière : recruté sur recommandations et « trop souvent par faveur », l’employé n’avance que par ancienneté. En outre, faute de moyen de récompenser le mérite, on crée un état-major pléthorique et une inflation artificielle des tâches et de la correspondance de pure forme, pour donner une raison d’être à des postes inutiles. Tous ces maux sont encalminés par une inamovibilité de fait, un esprit de corps qui limite la sanction des fautes aux cas extrêmes. Cette impunité a pour revers une faible distinction des classes qui laisse croupir à des places d’expéditionnaires des docteurs en droit. Lorsqu’ils deviennent enfin rédacteurs, la routine les a rendus « moins capables d’exercer cette fonction qu’ils ne l’étaient lorsqu’on les a nommés expéditionnaires ». Enfin, la parcellisation des bureaux et l’isolement des services ont pour inconvénient de multiplier leurs effectifs par simple intérêt propre de division et d’engendrer des inégalités de traitement, d’avancement, de charge de travail tout en nuisant à la mobilité du personnel.

13Les réformes préconisées se limitent à la réduction du nombre d’employés, leur meilleure rétribution, la mention marginale sur tout travail du nom de celui qui a préparé la décision, préalables à l’exigence d’un doublement de la quantité de présence et d’activité fournie. L’expérience du fonctionnement du ministère à Versailles semble confirmer l’intérêt d’un regroupement en un lieu, et Jozon voit même dans l’hypothèse du transfert républicain du ministre à Paris l’opportunité de vendre ou de donner à bail à bon prix les hôtels particuliers inutilisés.

Le projet de statut des employés des administrations centrales de l’État

14Paul Jozon précise les exigences de compétence des fonctionnaires dans un amendement visant à empêcher que les sous-officiers ne bénéficient d’un examen de faveur pour devenir rédacteurs. Il propose de limiter aux emplois d’expéditionnaires auxquels on ne demande « qu’une belle écriture » les places réservées [32]. Mais c’est en tant que rapporteur de la commission des services publics qu’il ébauche un statut de la fonction publique civile en 1873 [33]. Il puise ses propositions dans la consultation des réformes étrangères, allemandes, américaines et du service des Indes britanniques. La commission envisage une réglementation commune à condition de s’en tenir aux employés des administrations centrales [34]. Il s’agit de consacrer la généralisation d’un conseil d’administration consultatif. L’autre innovation est la division des employés en deux classes pour attirer les « jeunes gens instruits et capables » exclusivement par concours, les titulariser après une année de stage probatoire, en supprimant le surnumérariat et en uniformisant les règles d’avancement et de discipline. Lors du débat consacré en 1880 à la suppression des tribunaux d’arrondissement peu actifs, il conteste que cette rationalisation nuirait au justiciable, le tribunal voisin n’étant pas fatalement le plus abordable, le mieux desservi, et surtout celui où l’on juge souvent, avec une sûreté qui évite des réformes en appel [35].

La liberté de la presse, meilleur stimulant de la pensée française

16Jozon propose, dès juillet 1871, par amendement, la dispense de cautionnement pour tous les organes non quotidiens. Il déplore l’excès de timidité de la commission, qui en a restreint le bénéfice aux seuls organes non politiques. Ainsi, le cautionnement frapperait surtout les revues de réflexion générale ou philosophique, qui paraissent à intervalles éloignés, alors qu’elles ne présentent pas de danger de violence [36]. Pire encore, surtout à Paris, cette distinction pénalise les feuilles les plus utiles, celles qui relatent « le mouvement et le courant des idées littéraires et scientifiques ». Il évoque à l’appui son expérience de secrétaire général du bulletin de la Société de législation comparée pour conclure à l’impossibilité pour une revue de ne pas commettre des « excursions accidentelles » dans le domaine de la politique et de l’économie sociale. Dans une conclusion de tonalité gambettiste, les inconvénients des normes restreignant la liberté sont replacés dans le contexte de l’exigence du relèvement patriotique : le regret du retard de la diffusion des revues scientifiques par rapport à l’Angleterre et à l’Allemagne est l’argument déterminant pour libérer ces vecteurs d’une « pensée libre et élevée ».

Le corollaire de l’obligation scolaire : la laïcité « demandée par l’opinion publique »

17À l’instar des militants républicains de sa génération, Paul Jozon ne dissocie jamais la question scolaire de l’avenir du régime ni des progrès sociaux. Lors de la discussion du projet de loi tendant à rendre l’enseignement primaire obligatoire, il vient en appui de Paul Bert pour réfuter les objections des orateurs de la droite. Il considère que le manque d’instruction primaire est devenu une véritable « infirmité intellectuelle » tant pour les individus que pour les nations [37], et en veut pour preuve a contrario la prospérité démocratique suisse et nord-américaine, que la France se doit de rejoindre dans l’excellence scolaire afin de garantir l’exercice du suffrage universel par le libre arbitre et la méritocratie.

18En juriste, il balaie l’objection selon laquelle l’obligation scolaire ne pourrait réussir en France. Pour ce disciple de Savigny, une loi réussit quand elle est « demandée par l’opinion publique, appelée, exigée » par une « espèce de conspiration universelle » qui peut surmonter les difficultés d’application. Or, du fait des efforts réalisés depuis Guizot et prolongés par Duruy, les enfants qui ne reçoivent pas le bénéfice de cette instruction sont rares, donc les formalités d’obligation légères. Sur la laïcité, corollaire « obligé de l’obligation » (sic), il reconnaît qu’elle conduit directement à la séparation de l’Église et de l’État, désirable puisqu’elle ne saurait blesser la conscience d’aucun père de famille. Il tire de la méthode même de la pédagogie moderne par raisonnement et par examen des faits l’impossibilité d’enseigner comme vérité absolue un dogme religieux au sein de l’école, au risque de faire douter les élèves de l’honnêteté intellectuelle de l’instituteur. Paul Jozon s’attire les applaudissements en dénonçant l’attitude des catholiques, tellement habitués à être favorisés qu’ils en viendraient à prendre la liberté de conscience comme de l’hostilité caractérisée. La critique porte d’autant mieux que le député de Seine-et-Marne est respecté pour sa tolérance, singulièrement en matière d’enseignement [38].

L’amnistie plénière, signe de force d’une République apaisée

19Les enjeux de mémoire de la Commune de Paris le conduisent à s’opposer en 1873 à la demande d’autorisation de poursuites contre le député Ranc. S’il se désolidarise de l’insurrection parisienne, il combat les conclusions du rapport de la commission au nom du principe d’immunité parlementaire. Intervenant au nom de la Gauche républicaine [39], il dénie à l’Assemblée toute légitimité à s’ériger en cour de justice ou à jouer le rôle du Conseil d’État quand il était chargé d’autoriser de poursuivre les fonctionnaires pour des faits relatifs à leurs fonctions. En conséquence, la question se réduit à savoir si la poursuite contre ce député est fondée sur des motifs uniquement judiciaires. Or, « ce n’est pas M. Ranc qui est accusé, c’est M. Thiers » [40]. Jozon refuse de cautionner l’extension de la poursuite des auteurs de violences jusqu’à des responsables secondaires. L’une de ses dernières interventions à la tribune est faite au nom de la commission sur l’amnistie plénière [41]. Il replace le débat dans un cadre résolument politique, estimant qu’un geste d’apaisement témoignerait de l’affermissement de la République [42].

20Paul Jozon meurt d’une phtisie galopante en 1881 à 45 ans [43]; laissant deux filles artistes, la pianiste Hélène et la sculptrice Art Nouveau Jeanne Jozon [44]. Outre le projet pionnier de statut des fonctionnaires, sa postérité politique est à rechercher dans la carrière et les alliances de ses collatéraux privilégiés vont contribuer à la constitution d’un réseau informel de « républicains de gouvernement » à la jonction entre la haute fonction publique, le corps préfectoral et les milieux politiques. Son frère Marcel, vice-président du conseil général des ponts et chaussées, marie ses filles à deux proches de Clemenceau, le député Jules Jeanneney et le préfet puis président de la section de l’Intérieur au Conseil d’État, Georges Maringer, qui prend à son cabinet son fils André Jozon. Celui-ci, par son mariage avec la fille du maire radical de Malesherbes et géographe Paul Vuillot [45], se lie à une autre dynastie préfectorale du sillage de Waldeck-Rousseau, les Bluzet, Albert étant inspecteur des services sanitaires au ministère de l’Intérieur puis chef de cabinet de Sarrien [46]. L’influence de ce réseau familial radical culmine dans les cabinets Clemenceau de 1906 puis de 1917, avec pour marque l’organisation de l’administration préfectorale [47], puis la tentative d’intégration de l’Alsace et de la Moselle recouvrées à la République laïque et centralisée [48].