1Ce titre à l’emporte-pièce traduit l’idée reçue qu’Israël a été amené, à un moment donné, à mettre un terme à l’immigration de travailleurs palestiniens pour les remplacer par d’autres travailleurs étrangers venant de pays aussi lointains que la Chine.

2La plupart des Arabes citoyens d’Israël [1] se considèrent comme palestiniens. Ce sentiment ne change rien au fait qu’ils font partie intégrante de la société israélienne et de son marché du travail, et que l’on ne saurait par conséquent les considérer comme des travailleurs palestiniens.

3Les travailleurs palestiniens viennent de la bande de Gaza et de la Cisjordanie [2], qui étaient respectivement sous le contrôle de l’Égypte et de la Jordanie de 1949 à 1967 (cf. carte).

4Les travailleurs chinois n’ont jamais constitué la majorité des travailleurs étrangers en Israël, ni même le groupe le plus important. L’expression même, « travailleurs chinois », est un terme générique commode pour mettre en exergue l’apparente absurdité qu’il y a à importer des travailleurs de pays lointains en lieu et place de travailleurs palestiniens, au demeurant si proches et adaptés aux besoins d’Israël.

5Depuis plus de cinquante ans, pour gagner leur vie, les Palestiniens ont massivement recours au travail migrant dans cette région du Moyen-Orient. Entre 1950 et 1960, sous le régime d’annexion hachémite, 450 000 Palestiniens émigrent de Cisjordanie vers le Golfe, soit 45 000 par an ! Entre 1967 et 1989, sous le régime d’administration israélienne, ce flux en direction du Golfe tombe à moins de 14 000 par an (60 % en provenance de Cisjordanie et 40 % de Gaza [3] ).

6On pense généralement qu’Israël décida, pour des considérations de sécurité liées à la première Intifada (1987-1993), d’arrêter le flux des travailleurs palestiniens et de remplacer ceux-ci par des travailleurs migrants étrangers. Cette assertion n’est pas correcte, car, en réalité, les travailleurs étrangers n’ont pas remplacé les travailleurs palestiniens : ils sont venus s’ajouter à eux. Ces deux flux combinés ont atteint une telle ampleur que leur effet cumulatif a commencé à produire des effets désastreux sur l’économie et la société israéliennes. Le gouvernement israélien a donc été contraint d’élaborer une politique destinée à tenter de maîtriser ce phénomène et d’en limiter les dégâts.

Le flux des travailleurs palestiniens

7Le flux des travailleurs palestiniens en Israël prend naissance presque aussitôt après la guerre des Six Jours. Il procède de la disparition de la ligne de démarcation entre, d’une part, Israël et la Cisjordanie et, d’autre part, Israël et la bande de Gaza [4].

8On peut distinguer quatre périodes principales dans les variations de ce flux : 1967-1987 ; 1987-1994 ; 1994-2000 ; 2000-2006.

9Entre 1967 et 1987, le flux des travailleurs palestiniens s’est peu à peu développé. De sporadique, limité et non soumis à contrôle, il est devenu stable, de grande ampleur et partiellement soumis à contrôle.

10En juillet 1968, la commission des ministres chargée des affaires économiques décide d’autoriser l’emploi en Israël de travailleurs palestiniens. Elle allait ainsi à l’encontre des conclusions de la commission d’experts dirigée par le professeur Michael Bruno [5], qui recommandaient au gouvernement de « n’autoriser que la libre circulation des marchandises entre les Territoires et Israël, et non celle des facteurs de production, notamment les travailleurs [6] ».

11Le processus d’autorisation sera complété et formalisé deux ans plus tard, en octobre 1970, par la décision de la commission des ministres chargée des affaires de sécurité d’autoriser l’emploi de travailleurs palestiniens. Cela conduira à l’ouverture dans les villes de Cisjordanie d’offices gouvernementaux de placement octroyant des permis de travail en Israël.

12Pendant près de vingt ans, de 1967 à 1987, quelque 200 000 Palestiniens de Cisjordanie et de la bande de Gaza sont venus travailler régulièrement en Israël, la moitié seulement étant munis d’un permis. L’ensemble de ce flux représente plus de 20 % de la force de travail des Territoires palestiniens, et le montant des revenus qu’il a générés avoisine le tiers des ressources de la Cisjordanie et de la bande de Gaza. Le travail des Palestiniens en Israël a été un facteur décisif de l’accroissement spectaculaire du PNB des Territoires palestiniens [7].

13La deuxième période débute avec le déclenchement de la première Intifada, en décembre 1987, et se termine avec les accords d’Oslo, matérialisés par l’échange de lettres entre le président de l’OLP, Yasser Arafat, et le Premier ministre d’Israël, Yitzhak Rabin [8], ainsi que par la déclaration de principe israélo-palestinienne de Washington du 13 septembre 1993.

14Cette période de sept ans a été ponctuée par des manifestations et des affrontements entre la population palestinienne de ces territoires et les forces israéliennes qui ont souvent conduit ces dernières à boucler les zones de troubles. Ces mesures momentanées vont cependant sérieusement affecter le flux des travailleurs palestiniens, qui va désormais devenir intermittent. Le nombre hebdomadaire ou mensuel des travailleurs palestiniens restera le même, mais les variations quotidiennes seront énormes. L’agriculture et la construction, deux secteurs largement dépendants du travail palestinien, seront les plus perturbés, alors qu’Israël est en plein boom économique du fait de l’immigration juive massive provenant surtout de l’ancienne URSS et secondairement d’Éthiopie. Incapables de tenir leurs engagements, inquiets de la multiplication de petits sabotages [9], les entrepreneurs du bâtiment exigeront du gouvernement l’autorisation d’importer des travailleurs de l’étranger et, au bout de deux ans de pressions, finiront par l’obtenir. À partir de 1990, on observe une augmentation rapide de ce flux (cf. graphique 1).

Graphique 1

Travailleurs non israéliens employés en Israël de 1990 à 2005

Graphique 1 : Travailleurs non israéliens employés en Israël de 1990 à 2005 Source : Ministère des Finances, cabinet du directeur général, division de l’économie et de la recherche, Information économique (en hébreu), juin 2005, p. 9.

Travailleurs non israéliens employés en Israël de 1990 à 2005

15La troisième période s’étend de 1994, première année de mise en œuvre des accords d’Oslo, à la fin de septembre 2000, date du déclenchement de la seconde Intifada. Pendant ces sept années, le flux des travailleurs palestiniens se stabilise et redevient régulier, puis s’accroît rapidement jusqu’à retrouver son niveau maximal antérieur, soit plus de 120 000 travailleurs munis de permis.

16La dernière période va du déclenchement de la seconde Intifada à nos jours. La seconde Intifada, caractérisée par la multiplication et la systématisation des attentats suicides perpétrés par les différentes organisations palestiniennes contre les centres civils d’Israël, atteindra son paroxysme au printemps 2002, avec deux à trois attentats quotidiens provoquant chaque jour plusieurs dizaines de tués et plusieurs centaines de blessés, souvent handicapés à vie. Seule l’opération « Bouclier protecteur », menée pendant plusieurs semaines en Cisjordanie, au printemps 2002, parviendra à neutraliser l’offensive terroriste et à réduire substantiellement ce carnage, ramenant le nombre des attentats à deux à trois par mois.

17Pendant ces vingt mois sanglants, le nombre de permis accordés aux travailleurs palestiniens sera réduit des neuf dixièmes, chutant à 12 000 en 2001 [10]. Pourtant, contre toute attente, les progrès dans la neutralisation des attentats suicides – notamment grâce à la construction en Cisjordanie d’une barrière de sécurité suivant très largement la ligne de démarcation de 1967 [11] – ne rétabliront pas la situation antérieure. En 2005, selon l’Office national des statistiques, on comptait 43 300 travailleurs palestiniens en Israël, dont 20 000 étaient munis de permis [12]; en juillet 2006, le nombre d’emplois déclarés de travailleurs venant de Judée, Samarie et Gaza s’élevait à 14 700 [13].

18Selon la Banque mondiale, chaque tranche de 10 000 travailleurs palestiniens autorisés à travailler en Israël générerait 120 millions de dollars pour l’économie palestinienne, soit un accroissement de 2,5 % du PNB palestinien. On mesure donc l’effet de la fermeture du marché du travail israélien consécutive à la seconde Intifada sur le taux de chômage et de pauvreté des Palestiniens. Entre 2000 et 2005, l’économie palestinienne s’est contractée de 25 %, ce qui a induit un taux de chômage de plus de 30 % et a placé plus de la moitié de la population au-dessous du seuil de pauvreté.

19Il ne faut cependant pas non plus perdre de vue que le travail en masse des Palestiniens en Israël a également eu un effet pénalisant pour leur propre économie en privant celle-ci de son principal avantage relatif : le moindre coût de sa main-d’œuvre. Comme le souligne un rapport :

20

L’exposition […] aux salaires élevés d’Israël a provoqué une grave distorsion sur le marché du travail palestinien […]. Les salaires plus élevés pratiqués dans les Territoires par rapport à ceux de Jordanie et d’Égypte ainsi que les problèmes de sécurité ont rendu ces Territoires moins attractifs pour les investissements. Ainsi, l’industrie textile s’est déplacée d’Israël en Jordanie et non vers les Territoires palestiniens […].
De fait, le travail en Israël est une sorte de drogue qui accroît le revenu des individus et même de l’Autorité palestinienne et qui réduit à court terme le taux de chômage, mais qui porte atteinte au processus de développement de l’économie palestinienne à moyen et long terme [14].

21Ce point de vue est partagé par des responsables palestiniens, qui toutefois insistent sur les conditions qui devraient présider à un renversement de tendance :

22

Le haut niveau relatif des salaires plaçait les employeurs palestiniens dans une difficile compétition en réduisant l’incitation à investir et en freinant la croissance économique […]. L’intérêt de l’économie et du bien-être palestiniens pourrait nécessiter la réduction graduelle du nombre de travailleurs palestiniens en Israël, mais seulement si, en parallèle, les frontières palestiniennes étaient ouvertes au monde extérieur afin d’attirer les investissements pour accroître la production et les exportations [15].

Le flux des travailleurs étrangers

23 On peut distinguer trois phases essentielles dans l’afflux des travailleurs étrangers en Israël.

24La première couvre une période de six ans, de 1990 à 1996, au cours de laquelle le nombre des travailleurs étrangers va croître de façon quasi exponentielle (cf. graphique 1). Parti de presque rien, ce flux ne cessera de s’amplifier, passant rapidement de quelques centaines en 1990 à 50 000 en 1994, et atteindra un chiffre presque trois fois plus élevé en 1996 !

25Pendant la deuxième période, qui s’étend de 1996 à 2001, on observe toujours un accroissement substantiel du nombre des travailleurs étrangers, mais moins spectaculaire : ils étaient 150 000 en 1997, ils seront plus de 250 000 en 2001.

26La phase suivante est caractérisée par un changement de tendance. Après une réduction brutale d’un tiers, le flux des travailleurs étrangers migrants va se stabiliser autour de 200 000, plus précisément : 200 000 en 2002 ; 189 000 en 2003 ; 200 000 en 2004 et 178 000 en 2005.

27L’intermittence et le manque de fiabilité croissants des travailleurs palestiniens ont sans doute été des facteurs décisifs dans l’amorce de leur substitution par des travailleurs étrangers. Mais ils ne sauraient suffire à expliquer l’augmentation fulgurante du nombre de ces derniers : celle-ci est à imputer pour l’essentiel non pas à la dégradation des conditions de sécurité ni à l’aggravation des intermittences et de la baisse de la fiabilité professionnelle, mais à la « découverte » par les entrepreneurs et agriculteurs israéliens du caractère hautement lucratif de l’importation de travailleurs migrants étrangers.

28Au début des années 1990, le coût d’un travailleur étranger migrant était bien moindre pour un employeur israélien que celui d’un travailleur palestinien. Certes, l’écart n’était pas aussi fantastique que ne le prétendaient certains observateurs, selon lesquels « un Chinois revenait à 10 dollars pour dix heures de travail, alors que le Palestinien revenait à 30 dollars pour le même temps [16] », mais il était tout de même suffisamment substantiel pour constituer une incitation majeure à l’importation de travailleurs étrangers. Bien sûr, dans le secteur de la construction, par exemple, le salaire brut était identique pour un travailleur palestinien ou pour un travailleur étranger ; ainsi, en 2003, il s’élevait à 2 080 NSI. Mais le coût pour l’employeur était respectivement de 3 110,55 et de 2 098,86 shekels, soit une différence de plus de 30 % [17].

29Mais ce n’était pas là le seul bénéfice tiré de l’importation de travailleurs étrangers migrants : il convient également de tenir compte des commissions dont s’acquittent ceux-ci pour obtenir un permis de travail. Ainsi, un Chinois doit payer 9 000 dollars, un Thaïlandais 6 000 dollars, un Philippin 5 000 dollars et un Roumain 2 000 dollars.

30Ces commissions, en principe illégales, étaient pratique courante. Elles étaient versées à des intermédiaires ou à des agences spécialisés dans le recrutement, qui en rétrocédaient une partie… aux employeurs et même, comme dans le cas de la Chine, à l’État du pays d’origine [18].

31L’importation de travailleurs étrangers a donc donné lieu à un trafic lucratif tant pour les agents recruteurs que pour les employeurs, qui, ensemble, ont constitué un puissant groupe de pression veillant à ce que le gouvernement maintienne, voire augmente le quota des permis alloués aux divers secteurs.

Tableau 1

Nombre des permis alloués aux divers secteurs d’activité (1996-2002)

Tableau 1 : Nombre des permis alloués aux divers secteurs d’activité (1996-2002) * L’assistance à domicile se rapporte aux aides et soins aux personnes âgées et handicapées qui nécessitent parfois la présence permanente de l’employé. Source : Israel’s Immigration Administration

Nombre des permis alloués aux divers secteurs d’activité (1996-2002)

32Le tableau 1 montre clairement l’accroissement substantiel du nombre des permis accordés en 2001 et 2002, alors que l’économie israélienne était dans une profonde récession du fait, notamment, de la seconde Intifada.

33Dans le secteur de l’assistance à domicile, les deux tiers des travailleurs étrangers étaient des femmes venant des Philippines. Dans les autres secteurs, presque tous étaient de sexe masculin : dans l’agriculture, ils provenaient de Thaïlande et du Népal ; dans la construction et l’industrie, de Roumanie, de l’ex-URSS, de Chine, de Turquie, de Bulgarie et d’Amérique du Sud ; dans l’hôtellerie et la restauration, des Philippines, de Chine, de Thaïlande, du Népal et d’Inde.

34En 2005, selon l’Office national des statistiques d’Israël, les travailleurs étrangers munis de permis étaient originaires de plus de 100 pays, mais 80 % d’entre eux venaient de cinq pays : Thaïlande (29 %), Philippines (23 %), ex-URSS (12 %), Roumanie (12 %) et Chine (6 %) [19]. Les travailleurs étrangers démunis de permis et entrés en Israël avec un visa touristique provenaient surtout des douze pays suivants : ex-URSS (23 %), Jordanie (14 %), Roumanie (7 %), Brésil (5%), Pologne (5%), Colombie (5 %), République tchèque (4 %), Mexique (3 %), Turquie (3 %) et Hongrie (3 %) [20].

Un processus dévastateur échappant à tout contrôle

35Mise en place au début des années 1990 pour compenser l’intermittence et la fiabilité chancelante des travailleurs palestiniens, l’importation de travailleurs étrangers a largement outrepassé cette fonction dès lors que les employeurs en ont « découvert » le caractère hautement lucratif.

36Cette « découverte » n’a nullement arrêté ni même seulement freiné le recours aux travailleurs palestiniens, dont le flux a retrouvé dès 1997 son niveau antérieur : leur emploi restait en effet très avantageux pour les employeurs israéliens, leur salaire moyen étant inférieur d’au moins 55 % à celui des travailleurs israéliens [21]. Les deux flux, loin de se compenser, se sont cumulés, de telle sorte que le nombre de travailleurs non israéliens employés en Israël a connu un apogée en 1999, dépassant les 300 000. En réalité, ce chiffre est probablement de 410 000, soit 6 % de la population israélienne, comme le laisse entendre l’une des administrations concernées [22] : c’est l’un des taux les plus élevés des pays de l’OCDE, si ce n’est le plus élevé. Le phénomène est encore plus prononcé si l’on se rapporte à la part des travailleurs non israéliens dans le secteur des affaires (cf. graphique 2), soit 16,5 % en 1999 [23] !

Graphique 2

Part des travailleurs non israéliens employés en Israël entre 1990 et 2005

Graphique 2 : Part des travailleurs non israéliens employés en Israël entre 1990 et 2005 Source : Bank of Israel, Annual Report, 2005, p. 209.

Part des travailleurs non israéliens employés en Israël entre 1990 et 2005

37Même en pleine récession, comme ce fut le cas en 2001 et 2002, les employeurs israéliens ont continué d’importer massivement des travailleurs étrangers ! On semble être en présence d’un phénomène d’emballement sans rapport avec l’état de l’économie et échappant à toute régulation.

38Cet emballement est évidemment à imputer avant tout à ce caractère extrêmement lucratif de l’importation de travailleurs étrangers et aux pressions exercées par tous ceux qui, intermédiaires et employeurs, en profitent, y compris en contrevenant aux lois, notamment aux lois du travail. Il est également accentué par l’augmentation régulière du nombre de travailleurs démunis de permis et le contournement du système des quotas établi pour maîtriser le flux des travailleurs étrangers.

39L’augmentation du nombre de travailleurs démunis de permis, dits également « illégaux » ou « non déclarés », et la diminution du nombre de ceux qui en possèdent un est manifeste dans le graphique 2. Le rapport entre eux, qui était de deux à trois en1995, s’est inversé à presque deux pour un en 2001 et se maintient de nos jours aux alentours de ce niveau.

40Les étrangers restés en Israël au-delà de la validité de leur visa touristique constituent bien sûr la première source de ces travailleurs sans permis. En 1995, ils étaient déjà 46 000, et 139 000 cinq ans plus tard [24].

41La seconde source est celle des travailleurs qui ont perdu leur permis après que leur employeur a décidé de se séparer d’eux et de les transférer à d’autres employeurs, ou parce qu’ils ont eux-mêmes décidé de changer d’employeur.

42Ce dernier cas de figure est le plus intriguant, car le passage à un statut illégal paraît aller à l’encontre de l’intérêt du travailleur étranger ; pourtant, c’est alors que sa situation économique… s’améliore ! Selon une étude du ministère de l’Industrie, du Commerce et du Travail [25], la raison principale pour laquelle un travailleur étranger prend le risque de quitter son employeur légal, et donc de perdre son permis, est le sentiment d’être exploité. En sautant le pas, il améliore sa capacité de marchandage : « Il peut choisir entre différents emplois, et même avoir plusieurs emplois, selon le salaire offert [26]. » De fait, les salaires sont plus élevés sur le marché noir du travail, comme en témoigne un travailleur étranger :

43

Depuis quelques années, je suis un travailleur illégal. Je travaille pour une société huit heures par jour, cinq jours par semaine, je gagne entre 800 et 1 000 dollars [entre
3 500 et 4 400 shekels], selon le nombre d’heures supplémentaires. J’ai une assurance privée pour 185 shekels (37 dollars) par mois et j’envoie chaque mois
400 dollars à la maison [27].

44Le contournement du quota alloué aux différents secteurs par le gouvernement pour maîtriser l’importation de travailleurs étrangers résulte parfois de la gabegie de certains fonctionnaires [28], mais surtout de la brèche ouverte dans ce système par l’absence de quota pour le secteur des « soins à domicile », où l’on constate que « les employés quittent leurs employeurs pour travailler sans permis mais pour des salaires plus élevés. Ce qui […] conduit à l’entrée de travailleurs étrangers supplémentaires pour le même permis [29] ».

45Le flux sans cesse grandissant de travailleurs étrangers est devenu l’objet d’un intense débat interne. Certains ont dénoncé le grave risque qu’il représentait dans un avenir proche pour le délicat équilibre ethnique de la société israélienne. Jusqu’à présent, les dispositions légales empêchant les travailleurs étrangers d’obtenir la résidence permanente, et par là la citoyenneté, avaient paru suffisantes pour que l’on ne prête pas sérieusement attention au danger. Toute-fois, une brèche a été tout récemment ouverte dans cette protection, lorsque Israël a accordé pour des raisons humanitaires le statut de résident permanent à des douzaines d’enfants de travailleurs étrangers nés en Israël [30]. Pour l’instant, le nombre de cas est très limité, mais c’est tout de même un précédent légal qui pourrait ne pas rester sans lendemain.

46Des responsables palestiniens ont souligné que le recours aux travailleurs palestiniens était plus commode pour Israël puisque, la plupart rentrant chaque jour chez eux, « ils ne risquaient pas de devenir une communauté ethnique à l’intérieur d’Israël [31] ». Ce point de vue est également partagé par des hauts fonctionnaires israéliens, pour qui le « travail palestinien est préférable à tout travail étranger, car il ne représente pas un danger démographique [32] ».

47Ainsi, les travailleurs palestiniens n’ont pas été perçus comme un danger démographique, et moins encore comme un danger économique ou une menace pour la sécurité des populations civiles.

48Jusqu’à tout récemment, on ne considérait pas en Israël que les travailleurs palestiniens menaçaient l’emploi des travailleurs israéliens peu ou non qualifiés. Pendant des décennies, les gouvernements israéliens n’ont vu dans le travail des Palestiniens en Israël qu’un levier dans leur politique de la carotte et du bâton envers l’Autorité palestinienne et ont ostensiblement fermé les yeux sur ses effets négatifs pour l’économie et la société israéliennes. Depuis trois ans, cette perception est en train de changer.

49Quant au risque sécuritaire, contrairement aux idées reçues, les va-et-vient quotidiens de centaines de milliers de Palestiniens n’ont jamais été considérés comme dangereux, même au plus fort de l’offensive terroriste palestinienne de 2002. Une telle menace a certes été invoquée par des officiels israéliens pour justifier l’interruption du flux, mais plus pour obliger l’Autorité palestinienne à prendre des mesures antiterroristes que par crainte que les travailleurs palestiniens ne soient impliqués dans de telles attaques, comme l’a souligné de façon péremptoire le général de réserve Dov Sedaka :

50

Les travailleurs palestiniens ne représentent en aucune manière un risque. Durant toutes les années de travail palestinien en Israël, on ne recense qu’un seul incident terroriste ayant impliqué un travailleur muni d’un permis. Le côté palestinien a toujours été très attentif au contrôle des travailleurs palestiniens, et le système de cartes magnétiques a bien fonctionné pour Gaza. De fait, Gaza montre comment une clôture peut rendre plus sûr le contrôle des travailleurs [33].

51Ainsi, pendant de nombreuses années, ces deux flux ont été considérés par de nombreux dirigeants israéliens comme une bénédiction économique, qui plus est dénuée d’effets secondaires négatifs d’ordre démographique ou social. À partir de 2002, cependant, un changement notable se fait jour dans cette perception, et l’on commence à voir dans l’importation massive de travailleurs palestiniens et étrangers l’origine de trois évolutions préjudiciables à l’économie.

52L’évolution néfaste la plus manifeste est l’augmentation du taux de chômage des travailleurs israéliens non qualifiés ou faiblement qualifiés, désormais très élevé dans les zones en voie de développement, en particulier dans le secteur arabe.

53La deuxième évolution négative réside dans l’affaiblissement du pouvoir de marchandage du travailleur israélien, la réduction de son salaire réel et l’accroissement des inégalités sociales, donc des transferts sociaux via le budget national [34]. Concluant un débat de la Knesset spécialement consacré aux inégalités sociales, le Premier ministre Ariel Sharon observa :

54

Le niveau de l’emploi en Israël est inférieur de 10 % à la moyenne de celui des pays développés dans le monde. Certains estiment que cela crée un manque à gagner de
9 milliards de dollars. […] Nous ne serons pas en mesure de soutenir indéfiniment [cette situation] où des citoyens de ce pays vivent grâce aux allocations de chômage tandis que les travailleurs étrangers bâtissent le pays à leur place. Un pays qui compte
280 000 chômeurs ne peut se permettre d’accueillir 300 000 travailleurs étrangers.
Nous avons décidé de mettre un terme à cette situation [35].

55Enfin, une autre évolution dommageable est le ralentissement de la modernisation des branches où étaient employés les travailleurs palestiniens et étrangers, principalement la construction et l’agriculture [36].

Maîtriser ce processus dévastateur

56Les conséquences économiques et sociales de ce processus dévastateur, exacerbées par la profonde récession économique – notamment l’arrêt quasi total du tourisme et la chute des investissements étrangers – qu’a provoquée la seconde Intifada, ont contraint le gouvernement à adopter une politique qui permette la maîtrise et le contrôle du flux des travailleurs étrangers en Israël.

57Jusqu’en 2001, le gouvernement avait limité son intervention à l’émission de permis de travail et à la promulgation de lois ou à l’édiction de règlements détaillant les droits économiques et sociaux des intéressés. Ainsi a été adoptée en 1991 une loi sur les droits des travailleurs migrants pour ce qui concerne le nombre de jours de vacances (12 jours) et de jours de fêtes publiques et religieuses (9 jours) payés, les allocations de maternité, l’assurance maladie et les indemnités de licenciement. Une nouvelle loi sur l’emploi des travailleurs étrangers a été adoptée en 1999, puis modifiée en 2001, qui étendait aux Palestiniens et aux travailleurs étrangers le bénéfice de la loi sur le salaire minimum garanti et les avantages s’y rapportant, faisait obligation à l’employeur de fournir un logement décent et autorisait une durée de résidence de cinq ans et trois mois pour tous les travailleurs gardant le même employeur.

58À partir de la fin de l’année 2001, le gouvernement s’employa à mettre en œuvre des mesures visant à freiner et à maîtriser le flux croissant des travailleurs étrangers. Il commença par réduire le nombre de permis alloués aux divers secteurs, à l’exception de celui de l’assistance à domicile.

59Durant l’été 2002, après avoir avalisé les recommandations de la commission Rachlevsky sur « la réforme du marché du travail », le gouvernement adopta les résolutions 2327 (juillet) et 2469 (août) sur « l’éloignement des travailleurs étrangers ». Pour la première fois, le gouvernement israélien mettait en œuvre une politique claire en matière d’emploi des travailleurs étrangers, fondée sur les objectifs suivants :

1. Mettre fin à l’anarchie caractérisant l’attribution des permis grâce à la centralisation au sein d’une seule administration de toutes les informations et décisions les concernant [37];
2. Fixer au nombre de permis un plafond qui, à long terme, devra être inférieur à 30 000 ;
3. Pour 2003, réduire de 50 000 le nombre de travailleurs étrangers ;
4. Rendre l’emploi d’un travailleur étranger plus coûteux que celui d’un travailleur israélien en assujettissant l’employeur, dans le premier cas, à une taxe de 8 % ;
5. Appliquer strictement les lois sur le travail et sur l’entrée en Israël.

60Une « administration des migrations » chargée d’appliquer cette politique fut créée. Placée sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, elle se vit octroyer l’ensemble des prérogatives exercées auparavant par divers ministères. Entre autres missions lui fut assignée celle « d’empêcher l’entrée de nouveaux travailleurs étrangers, de faire usage des permis non utilisés dans la limite du plafond en tirant parti du réservoir des travailleurs étrangers travaillant déjà en Israël [38] ». En 2003, l’objectif de réduction du nombre des travailleurs étrangers fut fixé à 100 000 pour l’année 2004. En août, cet objectif fut ramené à 70 000 pour 2005.

61L’application de cette politique ne permit pas d’atteindre ces ambitieux objectifs. Elle parvint cependant à réduire substantiellement le nombre de travailleurs étrangers et à accroître l’emploi de travailleurs israéliens peu qualifiés dans les secteurs de l’agriculture et de la construction. Entre septembre 2002 et la fin de l’année 2003,65 000 à 75 000 travailleurs étrangers furent « éloignés » ou « partirent de leur propre volonté [39] ». Selon le chef de la police des migrations, « quelque 90 000 étrangers furent expulsés au cours des dix-huit derniers mois [40] ».

62On constate également une nette amélioration de la présence des travailleurs israéliens dans la construction. En 1999, ce secteur employait 120 000 travailleurs israéliens (49 %), 59 000 travailleurs étrangers (24 %) et 64 700 travailleurs palestiniens (27 %). En 2004, les chiffres étaient respectivement de 128 700 (66 %), 48 500 (25 %) et 17 000 (8 %). Selon un rapport du ministère des Finances, c’était là la preuve que la combinaison

63

[du] contrôle étroit du nombre de travailleurs étrangers, [des] mesures prises par le gouvernement pour renchérir le coût de l’emploi des travailleurs étrangers et [de] la réduction du montant des transferts sociaux avait conduit au remplacement des travailleurs palestiniens par des travailleurs israéliens (principalement du secteur arabe), et non à leur remplacement par des travailleurs étrangers [41].

64Il convient également d’avoir présent à l’esprit qu’à la même époque, en juin 2005, le gouvernement décida qu’Israël se retirerait complètement de la bande de Gaza en démantelant toutes les agglomérations juives qui s’y trouvaient et qu’il faudrait, d’ici à 2008, « ramener à zéro » l’importation de travailleurs palestiniens.

65L’application de toutes ces décisions n’a pas encore permis d’atteindre les objectifs fixés quant à la réduction du nombre de travailleurs migrants : après une baisse de plus de 20 % en 2003 et 2004, leur nombre a de nouveau légèrement augmenté, de 2,7 %, en 2005. Selon la Banque d’Israël, cette hausse serait due à la combinaison de « la croissance économique, qui en a dopé la demande, et [d’]un relâchement de la politique visant à leur réduction [42] ».

66Il est trop tôt pour évaluer pleinement l’efficacité de la politique israélienne qui, fondée sur la présomption que le facteur clef de l’accroissement irrésistible du nombre de travailleurs migrants réside dans le profit que les employeurs en tirent, cherche à renchérir le coût de leur emploi et à réduire par divers procédés la marge des profits, par exemple en retirant aux employeurs la gestion des permis de travail, en imposant une taxe spéciale et en veillant à ce que le droit du travail soit rigoureusement respecté, notamment en ce qui concerne le salaire minimum garanti.

67Le talon d’Achille de cette politique est sans doute de n’être pas appliquée strictement, en particulier pour ce qui est de la législation du travail, comme le soulignait le Contrôleur de l’État lorsqu’il dénonçait le laxisme des pouvoirs publics en la matière.