1Depuis le mois de mars 2003, l’Union européenne remplace l’OTAN en Macédoine dans le cadre de la mise en œuvre des accords d’Ohrid conclus en 2001. L’opération « Concordia » constitue ainsi la première opération militaire de l’Union européenne et un premier test pour la Force de Réaction Rapide de l’Union européenne. La prochaine étape prévue était le passage sous contrôle de l’Union européenne des soldats de la SFOR (Force de stabilisation), stationnés en Bosnie-Herzégovine. À l’automne 2002, il semblait acquis que les États-Unis, désireux de se désengager militairement en Europe, souhaitaient voir les Européens assumer des responsabilités militaires accrues dans ce qu’il est convenu d’appeler leur « arrière-cour ». Les événements des derniers mois, marqués par une profonde détérioration des relations francoaméricaines et germano-américaines, ont amené Washington à réviser sa position. La politique de défense européenne, dont les opérations en Macédoine et au Congo sont les premières réalisations concrètes, est en butte, comme il fallait s’y attendre, à la méfiance, voire l’hostilité des États-Unis et même d’une partie des partenaires européens. Faire passer les troupes de la SFOR sous le contrôle de l’Union européenne reviendrait à lui confier la responsabilité politique des accords de Dayton ( 14 décembre 1995).

2L’opération « Concordia » devait être le premier pas d’une « européanisation » dans les Balkans.

3La guerre d’Irak a fait voler en éclats le concept sans doute illusoire d’une Europe puissance qui n’existait déjà pas à 15 et qui n’a, en l’état actuel des choses, pas la moindre chance de voir le jour à 25. La politique étrangère et de sécurité communes (PESC ) dont on fête cette année le dixième anniversaire,

4n’a guère donné de résultats tangibles. Tout est donc à construire, une politique commune, et aussi un instrument d’action militaire [1]. Dès 1992, le président de l’Union de l’Europe occidentale (UEO ), Hartmut Soell, insistait sur l’impérieuse nécessité pour l’Union européenne de se doter d’une force militaire : « Nul ne considère qu’une Union européenne appelée à développer une politique étrangère et de sécurité communes puisse se dispenser d’exercer une action militaire, ne serait-ce que pour contribuer au maintien de la paix là où elle est menacée, à sa restauration là où elle est rompue [2]. »

5La non-existence de cette force, mais aussi l’absence de consensus européen (pour ne pas parler de désunion) devant la question yougoslave, ont révélé l’incapacité de l’Union européenne à trouver une solution globale et pacifique à cette crise. Dès l’automne 1991, consciente de son impuissance, elle s’en est remise à l’ONU, sans plus de succès, car la question centrale était bien déjà celle d’un engagement militaire qui aurait sans doute dû aller audelà du simple envoi de forces de maintien de la paix [3]. Les contingents européens dépêchés dans l’ex-Yougoslavie en proie aux massacres, aux exactions de toutes sortes rangées à la catégorie « purification ethnique », n’ont pas redoré auprès des peuples victimes d’agression le blason d’une communauté européenne accusée d’impuissance, voire même de tacite complicité avec les agresseurs [4]. On comprend les réticences ultérieures de ces États victimes (dont la Macédoine) face à une Europe incapable d’assurer la sécurité dans son arrière-cour.

6Près de dix ans plus tard, l’Europe paie le prix de son incapacité à maintenir ou à rétablir la paix à ses frontières. Le désastre politique induit par la pusillanimité européenne se traduisant, entre autres, par la lettre des Huit, puis des Dix de janvier-février 1993. Et la réaction du président Chirac traitant les pays candidats de « pays pas très bien élevés », ayant « perdu une occasion de se taire », le tout accompagné de menaces à peine voilées quant à leur adhésion à l’Union européenne n’a peut-être pas été la meilleure réponse aux craintes légitimes de ces États. Dans une région encore très instable, où les fronts sont figés en un équilibre précaire, la question de la sécurité militaire revêt une importance vitale, ce qui vaut bien entendu aussi, plus généralement, pour les pays de l’ancienne Europe orientale.

7Ce sont finalement les États-Unis qui sont intervenus [5], bousculant l’attentisme européen. L’Américain Richard Holbrooke imposant au pas de charge les accords de Dayton. L’intervention de l’OTAN au Kosovo, en 1999, a eu lieu hors mandat de l’ONU et avec une forte participation américaine (forces aériennes). Là encore, l’Europe aura été à la traîne des États-Unis. Pourtant, fait nouveau, l’Allemagne fédérale a participé pour la première fois de son histoire à une opération de l’OTAN, hors zone et sans mandat onusien, contre la Serbie.

8La France et l’Allemagne ont depuis élaboré, au sein de la PESC, une politique européenne de sécurité et de défense (PESD ) pour doter l’Union européenne, entre autres, de moyens d’intervention militaire. La Grande-Bretagne, longtemps réticente à toute coopération militaire européenne qui se ferait hors du cadre de l’OTAN, ayant commencé à évoluer depuis que Tony Blair est devenu Premier ministre (cf. La déclaration de Saint-Malo du 4 décembre 1998 [6]).

9La présence militaire de l’OTAN en Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM ) obéit à d’autres critères. Il s’agit, dès le début, d’une opération préventive dont le but est d’éviter que se reproduisent des événements semblables à ceux du Kosovo. Cette présence militaire limitée ( 700 hommes, 400 depuis le début de l’opération « Concordia ») n’a pu empêcher les affrontements entre Slaves macédoniens et minorité albanaise, mais elle a réussi à en limiter l’ampleur. Les accords d’Ohrid, en août 2001, ont stabilisé une situation qui demeure cependant très fragile.

10Dès 1991, la Macédoine a souhaité, elle aussi, se détacher de la fédération yougoslave comme la Slovénie et la Croatie [7], parce qu’elle redoutait une suprématie des Serbes dans ce qui restait de la Yougoslavie. On sait que l’Allemagne fédérale, nouvellement réunifiée, a fortement soutenu l’indépendance de ces deux derniers pays [8]. La Macédoine aura moins de chance, la Grèce s’opposant farouchement à son indépendance, alors que les autres États de la Communauté européenne sont prêts à reconnaître l’indépendance d’un État qui prendra finalement le nom d’Ancienne République Yougoslave de Macédoine [9], faute d’accord sur un nom qui ne mécontenterait pas la Grèce ; celle-ci ravivant, dans un accès de nationalisme exacerbé, le souvenir de la légendaire Macédoine grecque, terre d’Alexandre le Grand, lui-même fils de Philippe de Macédoine. L’antagonisme entre la Grèce, favorable aux Serbes orthodoxes, et l’Allemagne, accusée d’avoir partie liée avec le Vatican dans son soutien aux indépendances croate et slovène, atteint son paroxysme en 1993. Le souvenir des atrocités commises par les troupes allemandes pendant la seconde guerre mondiale en Yougoslavie occupée et en Grèce demeure très vivace dans celle-ci où le gouvernement du Premier ministre socialiste Papandréou, farouchement hostile à l’émergence d’une entité nationale macédonienne au nord de la Grèce, l’instrumentalise [10].

11Sans doute l’Union européenne a-t-elle pris conscience de l’effet désastreux que produisaient son inaction et sa désunion dans les Balkans [11] et du fait que son influence, déjà fortement balancée par celles des États-Unis, risquait encore de diminuer, même si certains pays ont pu conserver un rôle dans la crise par le biais d’autres instances internationales et leurs propres canaux, la question centrale restant bien celle d’une politique européenne ?

12Les contingents déployés en ARYM par l’OTAN comprennent une forte composante française et aussi des contingents allemand, italien et britannique. Autant de pays qui ont pris avec les États-Unis l’initiative politique, au printemps 2001, d’anticiper sur une crise majeure, un nouvel affrontement intercommunautaire.

13Il y a toujours eu des communautés albanaises sur une partie du territoire de l’actuelle Macédoine : en particulier dans la région de Kumanovo et à l’ouest du pays de Tetovo à Ohrid. Du temps de la Yougoslavie, le Kosovo et son université de Pri‰tina constituaient pour les Albanais de Macédoine un point économique et intellectuel de focalisation. La guerre du Kosovo a entraîné un afflux de réfugiés dans le nord du pays, avec un déséquilibre démographique difficile à évaluer faute de statistiques sûres. L’exacerbation, tant du côté slave que du côté albanophone, des nationalismes a fait resurgir la question macédonienne dans toute son acuité, les objectifs des différents partis albanais restant souvent, aussi bien en Macédoine qu’au Kosovo, d’une imprécision entretenue à dessein par un double langage permanent [12] : veulent-ils l’autonomie ou l’indépendance ? Personne ne saurait l’affirmer [13]. Mais les choses ne sont guère plus claires du côté slave macédonien [14]. Il y avait donc urgence en 2001 à éteindre très rapidement un conflit interne qui risquait d’enflammer à nouveau toute une partie des Balkans, de faire éclater l’équilibre fragile de la Macédoine, voire de mettre en cause son intégrité territoriale, la Bulgarie surveillant de très près tout ce qui se passe dans une région slave et orthodoxe. Les accords d’Ohrid d’août 2001 ont mis fin aux hostilités et permis que s’amorce un processus encore très névralgique.

14Après trois missions successives de l’OTAN, le président macédonien Boris Trajkosvski a accepté que la nouvelle mission soit confiée à l’Union européenne. La France souhaitant que la Force de Réaction Rapide de l’UE relève les troupes de maintien de la paix actuellement en ARYM. Ce transfert de compétence ne faisait d’ailleurs pas l’unanimité en Macédoine. Et la France s’est inscrite en faux, lors du Conseil de l’OTAN à Prague les 21 et 22 novembre 2002, contre les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Allemagne qui s’opposaient résolument à une présence militaire de l’Union européenne en Macédoine hors « arrangements permanents » entre OTAN et UE. Paris considérait qu’un mandat européen en Macédoine donnait corps et visibilité à la PESD et administrait la preuve sur le terrain d’une capacité européenne à jouer un rôle dans la prévention des conflits. La France n’a malheureusement pas été suivie par ses partenaires.

15L’insistance française et le blocage qui a suivi ont retardé l’adoption du plan de la nouvelle mission en Macédoine (celle de l’OTAN s’achevant le 15 décembre 2002). Là encore, les divergences européennes ont pu donner l’impression aux autorités macédoniennes que les États-Unis et l’OTAN restaient le meilleur garant, en définitive, de leur sécurité.

16L’initiative française doit s’évaluer comme un pas en direction d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD ). Les Balkans où la France essaie de reconquérir une position diplomatique forte sont le terrain privilégié de cette politique. Depuis le 1^er janvier 2003,500 policiers européens ont pris le relais de la force de police des Nations unies en Bosnie et l’Union européenne a donc relevé les forces de l’OTAN en Macédoine. Le remplacement de la SFOR par des troupes de l’UE en Bosnie devrait être la prochaine étape de ce processus auquel la Grande-Bretagne s’associe.

17La Macédoine sera un premier test pour la PESD, mais un test limité. L’Europe n’a pas encore été en mesure d’élaborer une politique de sécurité et une stratégie globale qui réponde aux grands défis du XXI^e siècle (terrorisme, armes de destruction massive, prolifération nucléaire). Et des divergences franco-allemandes se font jour : Paris insiste (comme Londres) sur les aspects militaires de la PESD, dans le droit fil de la déclaration de Saint-Malo. Berlin soulignant d’abord les aspects civils (coopération et prévention). La mission en Macédoine est le plus petit dénominateur commun d’une politique qui se met difficilement en place. L’opération menée au Congo sous l’égide de l’Union européenne est dans la logique des initiatives adoptées lors du minisommet de Bruxelles en avril dernier ; elle devait marquer une nouvelle étape mais se heurte tant à l’hostilité ouverte des États-Unis et du secrétaire général de l’OTAN  [15] qu’au scepticisme de l’Allemagne, embarquée semble-t-il à contrecœur dans une opération au profit exclusif de la « Grande Nation ».

18Y a-t-il dans l’opposition américaine à ce que les 12 000 soldats de la SFOR en Bosnie soient remplacés par un contingent de l’Union européenne une mesure de rétorsion sur une politique européenne de défense commençant à se concrétiser ? Ou bien les États-Unis, réévaluant leur présence militaire en Europe, veulent-ils envoyer un signal à la soi-disant « nouvelle Europe » qui veut nouer un partenariat fort avec eux [16] ?

19Si le besoin de sécurité extérieure qu’affichent les États balkaniques est tout à fait légitime, il serait vain de croire que l’OTAN peut s’attaquer à l’ensemble des maladies qui les minent : faiblesse économique, criminalité organisée, obsolescence des structures administratives et politiques. L’Union européenne a un rôle considérable à jouer en Macédoine et dans les Balkans. Il y a de l’ambition dans le projet européen qui s’est concrétisé depuis 1999 dans le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est, avec deux aspects indissociables : politique de sécurité assurée par une mission essentielle – crédibilité – de l’UE dans une région où les États ont vocation à en faire partie, mais aussi soutien actif à des réformes institutionnelles, économiques et politiques impliquant fortement les sociétés civiles [17]. Favoriser le rapprochement entre les communautés de Macédoine est un des enjeux majeurs de l’Union européenne, car la Macédoine ne survivra qu’en tant qu’État multiethnique.

Limite entre Guègues (au nord) et Tosques (au sud)