1 15 novembre 2017

2 Le débat sur la politique migratoire a marqué de nos jours la politique allemande. Il n’a pas été la seule raison des mauvais résultats des partis au pouvoir lors des dernières élections parlementaires de septembre 2017, mais un facteur important qui a compté : bien que le pic du flux de réfugiés soit (au moins pour l’Allemagne) depuis longtemps surmonté en 2017 et même si les autorités allemandes sont moins dépassées, la rhétorique de « crise » s’est imposée dans la campagne. Tous les partis au pouvoir ont enregistré de fortes pertes. L’Alternative für Deutschland (AfD) protestataire, populiste et au moins en partie d’extrême droite, qui avait largement thématisé la question migratoire et le poids de l’islamisme en Allemagne, n’a pas seulement fait son entrée au Bundestag, elle est devenue la troisième force du pays. Dans le Land de Saxe elle a même pris de peu la première place devant le parti d’Angela Merkel. En particulier dans ses propres rangs (Union chrétienne-démocrate et Union chrétienne-sociale bavaroise, CDU/CSU) on observe une montée du refus de la politique migratoire de la chancelière. Or, un virage à droite sur ces questions compliquerait les négociations pour former une coalition et un éventuel gouvernement avec les Verts (voire dans une moindre mesure avec le parti libéral). La politique des réfugiés restera donc à l’avenir aussi une question de grande importance.

3 Le débat sur la « crise des réfugiés », depuis 2015, a politisé l’Allemagne précocement et puissamment, de même qu’il est surtout lié à la personne de la chancelière Angela Merkel. « Nous y arriverons », tel était son slogan d’ouverture aux réfugiés [1]. En 2015 l’Allemagne s’attendait à un brusque gonflement des arrivées de réfugiés vu l’aggravation des crises en Syrie, en Irak et en Afghanistan. Le pronostic dut être cependant corrigé entre mai et août de l’année, le chiffre passant de 450 000 à 800 000 personnes. La politique allemande des réfugiés, plus anarchique que prévu en 2015 et en 2016, eut pour conséquence l’opposition de parties de la CDU au cours de madame Merkel. Cela valait en particulier pour la CSU bavaroise qui se présente traditionnellement comme plus conservatrice que la CDU dans le reste de l’Allemagne. Un partage des tâches qui a aussi des raisons stratégiques : sous Angela Merkel la CDU a adopté un profil nettement plus à gauche et réussi par là à affaiblir la concurrence du deuxième grand parti que sont les sociaux-démocrates (SPD). Comme la CDU et la CSU sont étroitement liées et travaillent toujours de concert [2], cela permettait au moins sur le plan rhétorique de couvrir toute la palette de droite de l’électorat. Mais au sommet de la crise des réfugiés, l’hostilité des conservateurs bavarois alla massivement au-delà de toute raison stratégique : il fut même envisagé de ne pas soutenir la candidature d’Angela Merkel [3].

4 Le débat dans l’opinion joue sur les émotions. Les statistiques objectives entrent en concurrence tant avec les rapports particuliers que les chiffres arbitraires répandus sur Internet. La discussion rationnelle a été rendue difficile par le reproche d’un préjugé favorable des médias (singulièrement des radios publiques) en faveur de la politique du gouvernement. Tout comme dans le cas des attaques pour fake news lors de la campagne des présidentielles de 2016 aux États-Unis, des réserves à l’encontre de la « presse mensongère » se sont fait jour [4].

5 Sur le plan international, le « tournant humanitaire » de la politique des réfugiés sous Angela Merkel a eu des échos aussi bien positifs (par exemple aux Nations unies que négatifs (entre autre chez le candidat aux présidentielles américaines Donald J. Trump) [5]. Alors que les pays de l’Union européenne étaient assaillis par les forces populistes de droite et que des gouvernements d’États membres suspendirent leur coopération, la chancelière allemande s’est signalée par son humanité. Cela étant : le tournant 2015 fut le premier gros effort de l’Allemagne dans le sens d’une politique des réfugiés solidaire à l’intérieur de l’Europe. Auparavant, le pays avait à peine accueilli des réfugiés car ce sont les pays alentours qui en avaient la responsabilité. L’Allemagne s’était protégée derrière un droit d’asile très rigide, donc en un premier temps et pour une courte durée une interprétation fort pragmatique du droit allemand et européen devant la fuite massive hors d’une Syrie en proie à la guerre civile.

Point de départ : l’Allemagne « île fortunée »

6 Avant la crise la politique allemande des réfugiés se caractérisait par une grande rigidité : déjà fin des années 1980 il y avait eu une forte poussée des demandes d’asile provenant d’Europe centrale et orientale. Semblable montée fut relancée par la guerre civile en Yougoslavie à partir de 1991. 438 000 demandes d’asile en 1992, le pic jusqu’en 2014. Hideux point d’orgue : les violences anti-demandeurs d’asile et travailleurs étrangers vietnamiens dans un foyer du nord de l’Allemagne. Par la suite on allait durcir les critères de l’octroi avec le « compromis sur l’asile » de 1992 : les personnes qui étaient passées par des pays membres de l’UE ou bien des « pays tiers sûrs » n’avaient plus droit à la demande d’asile. Outre cette modification constitutionnelle le Bundestag adopta fin 1993 une loi qui diminuait les aides publiques aux migrants. Ce qui concernait avant tout le montant versé pour les moyens d’existence, finalement 60 % de ce que recevait un chômeur allemand de longue durée [6]. Angela Merkel était à l’époque déjà ministre fédéral des Femmes et de la Jeunesse.

7 L’accord de Dublin permet depuis 1997 la reconduction des demandeurs d’asile : est en règle générale responsable de la procédure d’asile l’État où le demandeur d’asile a fait son entrée initiale dans l’UE. Les règlements Dublin II (2003) et Dublin III (2014) ont élargi le domaine d’application aux nouveaux États membres, à la Norvège, à l’Islande, à la Suisse et au Lichtenstein. Du même coup l’Allemagne est juridiquement entourée de pays où la réglementation s’applique. Demander (légalement) l’asile dans le pays par la route terrestre est devenu en fait impossible [7]. L’Allemagne resta du même coup longtemps une « île fortunée » avec un nombre très restreint de demandeurs d’asile.

8 Entre-temps l’aide allemande à l’Italie et à la Grèce auxquelles leur position géographique conférait la responsabilité d’une grande partie des réfugiés resta limitée, même s’il s’agissait là d’une tendance générale en Europe. Dans la période pré-2015 s’étaient donc manifestées des phénomènes de surcharge des pays qui – en particulier la Grèce – subissaient encore la crise financière et de la dette et dont les performances étaient entravées par l’austérité prescrite à l’intérieur de l’UE [8]. Après la catastrophe de 2013 au large de Lampedusa où plus de 360 réfugiés allaient se noyer, ce furent des vagues de consternation dans toute l’Europe. Afin d’éviter que ne se reproduise ce genre de catastrophe et de permettre à sa Marine de sauver les réfugiés en Méditerranée, l’Italie organisa la mission « Mare Nostrum ». Mais elle devait la financer à elle seule et fut même critiquée par des partenaires européens. Encore dans cette période tardive l’ex-ministre allemand de l’Intérieur reprochait à la mission de construire des « ponts vers l’Europe » et de mettre nos frontières extérieures en péril [9]. Compte tenu de la surcharge financière pesant sur l’Italie on renonça à « Mare Nostrum » qui fut remplacée par « Triton » sous mandat de Frontex, l’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (jusqu’au 6 octobre 2016) dont le but était cependant expressément non pas le sauvetage humanitaire des réfugiés mais la garantie des frontières extérieures de l’Europe.

Le tournant humanitaire : politique pragmatique d’accueil en chiffres depuis 2015

9 Depuis la fin des années 2000 les chiffres de la demande d’asile en Allemagne allaient croître de nouveau et rapidement. Une grande partie des réfugiés provenait des Balkans occidentaux qui furent déclarés pays tiers sûrs en 2013. On voulait du même coup accélérer le traitement des dossiers et les chances de succès pour les ressortissants de ces pays continuèrent de s’amenuiser.

10 En revanche, le nombre des réfugiés en provenance du Moyen-Orient recommença à augmenter et une préparation à des mouvements migratoires importants n’aurait pas dû surprendre. Le gouvernement Merkel se vit contraint, compte tenu de la surcharge des riverains de la Méditerranée mais également des réticences politiques des partenaires d’Europe centrale et orientale, d’accepter d’ouvrir les frontières de l’Allemagne à des demandeurs d’asile dont le pays n’était à vrai dire pas responsable. Ce que les adversaires de la politique migratoire d’Angela Merkel qualifièrent plus tard en partie d’infraction au droit. Il est vrai que l’accord de Dublin prévoit expressément le « droit d’examen ». Et les tribunaux ont à diverses reprises interdit déjà avant 2015 des reconduites de demandeurs d’asile, de même que précédemment la Cour européenne des droits de l’homme avait condamné la Belgique pour ses reconduites en Grèce, le système d’asile dans ce dernier pays présentant des lacunes flagrantes et une surcharge se manifestant [10].

11 En tout sont venus en Allemagne l’année 2015 890 000 demandeurs de protection, plus 320 000 en 2016 [11]. De fait, la plupart des demandeurs d’asile ne purent présenter leur demande avant 2016, phénomène indicatif de la surcharge des autorités au début de la crise. 442 000 personnes firent leur demande initiale en 2015 ; en 2016 suivit une lente normalisation des séquences de procédure, l’enregistrement de plus de 722 000 demandes initiales et d’en gros 23 000 demandes ultérieures. Sur l’année 2017 ce furent jusqu’en octobre (inclus) en tout 187 000 demandes (dont 20 000 demandes ultérieures). Pour ce qui est de l’Allemagne, la charge principale a donc pesé dans les années 2015 et 2016. La crise s’est depuis nettement atténuée.

12 Dont un tiers de demandes féminines en moyenne. La majorité des demandeurs de protection a moins de 25 ans. Autre expression de la surcharge initiale des autorités allemandes, le fait que le pays n’ait quasiment pas accordé en 2015 la protection subsidiaire (statut octroyé à une personne qui ne peut être considérée comme réfugié mais que l’UE ne renvoie pas dans son pays car il risque d’y subir des violences). Il ne s’agit pas ici d’asile officiel qui requiert la persécution politique, laquelle implique un acteur étatique. Ce titre de séjour est octroyé quand il y a « menace sérieuse » dans le pays d’origine. Il doit être renouvelé assez fréquemment et n’est pas valide sur la durée. Il pourrait s’appliquer également à la Syrie en proie à la guerre civile, mais 0,6 % seulement des demandes de 2015 ont été sanctionnées par cette décision. En 2016-2017 la plupart des demandeurs d’asile venaient encore de Syrie (devant l’Afghanistan et l’Irak). À partir de 2016 la protection subsidiaire fait également l’objet systématique d’un examen pour les demandeurs provenant de Syrie et la part des arrêts en ce sens va croissant : 153 700 en 2016 ; 90 200 jusqu’en octobre pour l’année 2017.

13 Le statut de réfugié a été octroyé en 2015 à 137 000 personnes ; 256 000 en 2016 ; 113 000 pour l’année 2017. Le quota global en matière de protection s’élevait en 2016 selon le Bundesamt für Migration und Flüchtlinge à 62,4 % ; il est retombé jusqu’ici pour 2017 à 43,7% [12].

Du pragmatisme au durcissement : les changements juridiques depuis 2015

14 Les autorités allemandes furent en un premier temps surchargées par l’afflux des personnes. Les lacunes durent être compensées par une « culture de la bienvenue » accentuée et une implication considérable de la population ; de nouvelles places d’accueil furent créées ; les procédures assouplies. De fait, la situation allait se normaliser assez rapidement. Toutefois, surtout en raison d’une polarisation de la société, les demandeurs d’asile et surtout les personnes en voie d’expulsion firent l’objet de durcissements juridiques et de limitations. En somme il semble que l’évolution juridique se conforme (tout comme l’évolution politique) à celle de la crise. L’afflux des personnes se réduit, mais le cadre juridique se durcit de plus en plus en fonction de nécessités pragmatiques.

15 Le « paquet asile I » entré en vigueur au mois d’octobre 2015 répondait à des nécessités pragmatiques, répartissant la charge entre l’État fédéral, les Länder et les municipalités. L’État fédéral accorde un montant mensuel de 670 euros par demandeur (budget prévisionnel pour 2016 : 2,7 milliards d’euros). Il débloque qui plus est annuellement jusqu’en 2019 500 millions d’euros pour le logement social et 300 millions pour l’assistance aux réfugiés mineurs non accompagnés. Entre-temps l’obtention du permis de construire (des centres de premier accueil) et l’accès au marché du travail pour les candidats à l’asile (au bout de trois mois de séjour en tant que travailleurs intérimaires spécialisés) sont assouplis. De même que les demandeurs d’asile et les personnes tolérées avec perspective de séjour peuvent avoir accès aux cours d’intégration.

16 En même temps on adopte cependant des mesures qui représentent un durcissement de la politique des réfugiés. Afin de réduire l’appel d’air en direction de l’Allemagne, de nombreuses prestations en numéraire sont remplacées par des prestations en nature. Les candidats refusés qui ont laissé passer la date de départ volontaire voient se réduire le volume des prestations jusqu’à l’expulsion. Les expulsions doivent être accélérées et s’effectuer sans prévenir.

17 Depuis le 17 mars 2016 le « paquet asile II » (Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren) comporte un nouveau durcissement. La procédure d’asile est accélérée pour certaines catégories de personnes, en particulier celles qui proviennent de « pays d’origine sûrs » et dans les cas où les documents d’identité ont été détruits (ou supposément détruits) par les titulaires [13]. Les organisations de défense des réfugiés critiquent le fait que la procédure accélérée pourrait devenir la norme, puisque nombre de réfugiés sont privés de documents d’identité dans les pays d’origine [14]. De même que quitter sans autorisation l’installation d’accueil est une raison de considérer la demande d’asile comme retirée. En outre : le cadre des problèmes de santé après refus de protection est réduit. Désormais l’expulsion peut avoir lieu quand il n’y a pas de menace vitale, une partie des pays d’origine disposant de l’environnement médical approprié. En particulier les troubles post-traumatiques sont exclus en tant qu’empêchement. D’où la critique d’une association de psychothérapeutes faisant valoir que le trouble constitue une pathologie lourde qui peut mener à la mort (par suicide) [15]. Plus généralement, c’est à la personne susceptible d’expulsion de faire valoir les raisons de santé de même que des délais stricts ont été imposés [16].

18 De plus, le regroupement familial en cas de protection subsidiaire a été assorti d’un délai de deux ans. Dans le cas de la plupart des demandes accueillies positivement pour l’année 2015, cela n’a pas d’importance vu que seulement 0,6 % des réfugiés se sont vu octroyer la protection subsidiaire. Mais comme celle-ci s’applique en réalité aussi aux guerres civiles (a droit à l’asile quiconque fait l’objet de persécutions politiques par l’État) le nombre des personnes concernées a augmenté rapidement en 2016. De même qu’a été introduite une cotisation des demandeurs d’asile pour les cours d’intégration ; elle subsiste globalement, indépendamment de la possibilité de participation aux cours.

19 Le droit d’asile a été durci aussi en 2017. Cela vaut d’une part pour la procédure de demande : l’autorité compétente a la possibilité en cas de demandeurs sans documents d’identité d’exploiter les données des portables afin de déterminer l’identité de la personne. Reste à savoir si c’est pratiquement réalisable. En ce qui concerne les demandeurs sans grandes chances d’aboutir, l’hébergement à moyen terme dans une installation de premier accueil jusqu’au refus doit être rendu possible. La durée autorisée de la détention en attente d’expulsion a été prolongée (de quatre à dix jours). Les personnes susceptibles d’expulsion et crédités d’un danger (Gefährder) de graves violences doivent être gardées sous surveillance avec bracelets électroniques aux pieds ; dans ce cas aussi la durée autorisée de la détention peut être prolongée.

20 Il a été discuté d’autres durcissements (par exemple la suspension durable du regroupement familial pour les personnes sous protection subsidiaire) ; leur réalisation sous un nouveau gouvernement fédéral avec participation des Verts semble cependant douteuse. Autre sujet de dispute, les expulsions vers l’Afghanistan qui avaient été suspendues après l’attentat sur l’ambassade d’Allemagne à Kaboul en mai 2017 mais ont repris fin octobre [17].

21 À côté de ces durcissements destinés d’une part à contrecarrer les reproches de politique trop molle ou trop incontrôlée en matière d’immigration et d’autre part à diminuer l’appel d’air vers l’Allemagne, le gouvernement « bénéficie » aussi d’accords européens susceptibles de réduire les mouvements migratoires en direction de l’UE. C’est ainsi que la situation s’est détendue avec la fermeture de la route des Balkans en particulier depuis l’accord UE-Turquie. La puissance des symboles et des émotions (médiatisation tant de situations chaotiques dues aux arrivées massives en Allemagne que de la mort de réfugiés sur les routes terrestre et maritime) s’en est trouvée limitée. Angela Merkel avait fortement contribué au succès des négociations avec la Turquie [18]. De fait l’accord avec Ankara comporte en soi un gros potentiel de chantage. En particulier depuis l’instauration d’un régime présidentiel, les arrestations de masse et la restriction des libertés consécutivement au putsch raté de 2016, on peut se demander combien de temps l’Allemagne et l’UE pourront maintenir cette situation. Toutefois, il y a aussi des voix pour présenter le deal turc comme un exemple de coopération avec d’autres États, par exemple la Libye, bien que l’État de droit dans ce pays reste encore incertain [19].

22 Du côté allemand, la déception quant à l’absence d’une stratégie européenne commune en marge de l’accord est grande. Car ce sont le cloisonnement national et le refus d’appliquer des quotas décidés qui dominent [20]. Ici fait nécessité un engagement renouvelé du futur gouvernement. Et dans ce cadre le partenariat avec la France est central. Si Angela Merkel voulait par contre virer à droite en raison de son dernier recul électoral et s’orienter vers un cours européen plus dur, les efforts de l’Allemagne s’en trouveraient probablement compliqués.