L’interprétation sociale et la construction du sens

9Le premier niveau, micro, renvoie au processus de coordination, d’interprétation sociale et de fabrication du sens, par un individu ou un collectif, à l’égard d’un objet (situation, activité, infrastructure, politique, etc.). Considérant que la signification constitue le facteur-clé des contestations, par exemple lorsqu’un projet est vu comme une menace, de nombreuses études se sont attachées à dégager le facteur explicatif des perceptions individuelles et de l’opinion publique. Pour certains, les oppositions locales s’expliquent en comparant la situation locale observée et les résultats de sondages nationaux où une majorité soutient la filière éolienne. Une telle lecture, qui évoque souvent le « syndrome NIMBY », tend à délégitimer les individus et groupes contestataires, à les étiqueter comme « déviants » qu’il importerait de maîtriser, plutôt que comme porteurs d’une autre rationalité (cf. notamment les critiques de Wolsink, 2000 ; Aitken, 2010).

10Selon d’autres perspectives cependant, celles centrées sur les réseaux d’acteurs et l’alignement des cadres cognitifs notamment, le conflit est envisagé de manière ouverte, comme un jeu introduisant de nouvelles façons de penser des situations problématiques et ouvrant à de possibles solutions à la fois consensuelles et innovantes. À travers les interactions et l’action collective, des groupes sociaux tentent de s’influencer mutuellement sur le sens à accorder au parc de production d’énergie éolienne et à ses transformations, par exemple sur l’identité du lieu (Devine-Wright, 2009). Ces échanges s’inscrivent dans un tissu de sociabilités, dans des processus sociaux et des « microdécisions » qui orientent le débat, construisent des « cadres », possiblement adoptés par d’autres et ainsi « alignés » dans des rationalités partagées (Jolivet et Heiskanen, 2010).

11Toutefois, cette attention aux « acteurs » prenant la parole ne doit pas conduire à négliger les autres, sur lesquels pèsent en coulisse les mécanismes sociaux présents sur les territoires – et à commencer par le rôle symbolique joué par la communauté (ou l’identité et l’appartenance communautaires), qui dresse les frontières internes et externes au groupe (Parkhill, 2007). Pour les grands projets éoliens, le jeu de l’inclusion/exclusion sociale et du pouvoir de régulation est majeur : il délimite les espaces d’expression des opinions, sert à forger des conventions et à fixer des normes de conduite et d’action (Van Der Horst, 2007).

La formation de décisions légitimes et leur institutionnalisation

12À un deuxième niveau, méso, se situent les mécanismes de formation des décisions légitimes et des règles du jeu, qui permettent de concilier les diverses stratégies en présence et les grands conflits sous la forme d’arrangements institutionnels. Comment transmuer les compromis sociaux en arrangements légitimes (Bélanger et Lévesque, 1992) ? Les territoires fonctionnent désormais sur un mode souple et ouvert aux processus endogènes, où la capacité légitime d’intégration et de pilotage est multiple, précaire et sans cesse à reconstruire : l’intégration tend à se produire via l’institutionnalisation de dispositifs légers qui cadrent et orientent les pratiques des acteurs (Duran et Thoenig, 1996) ; le pilotage passe par la construction de coalitions et partenariats, publics et privés, orientés vers des buts précis (Le Galès, 1998).

13Le processus dialogique menant à la construction de compromis sociaux autour des projets énergétiques apparaît important (Breukers et Wolsink, 2007). La mise en place de processus d’échanges structurés mais ouverts permettrait aux acteurs de dépasser leurs intérêts particuliers pour construire l’intérêt général et des décisions reçues comme justes et légitimes (Gross, 2007). Cette idée d’« impératif délibératif » peut être aussi mise en rapport avec les capacités institutionnelles de la communauté territoriale, pour saisir les capacités différentes de groupes et d’acteurs à participer au pilotage et à l’intégration territoriaux. Cela soulève donc des questionnements sur la structure du pouvoir local, le cadre institutionnel englobant et l’impact du projet sur le local (Van Der Horst et Toke, 2010).

La constitution des grands compromis et modèles de développement

14Le troisième niveau, dit macrostructurel, recouvre des processus qui relèvent de temporalités longues. Ils touchent à la constitution des grands compromis sociaux qui nourrissent les modèles de développement et structurent les économies. Les travaux de la théorie de la régulation sont porteurs ici, pour rappeler combien pèsent le modèle historique de développement (Jenson, 1989), mais aussi le rôle des mouvements sociaux qui visent à contester les structures socioéconomiques profondes au nom des solidarités démocratiques et territoriales (Lipietz, 1990).

15Ce rappel de l’importance des variations locales du capitalisme (et de ses contestations) est d’autant plus important actuellement que l’une des tendances majeures du marché de l’énergie est la combinaison entre l’internationalisation et la déréglementation des marchés nationaux. Ces tendances transforment considérablement le contexte des acteurs, confrontés à la concentration des filières productives et à un modèle favorisant les projets de forte taille, portés par quelques grands joueurs dominants, l’État et des grandes corporations (hard path) [Szarka, 2007]. Mais, sur les territoires, le jeu est plus complexe : les études montrent des formes de résistance à ce modèle international. Des adaptations sont en effet visibles selon les pays qui détiennent toujours des capacités pour influencer la structuration de leurs économies par divers mécanismes (tarifs fixes, quotas, etc.) et des héritages nationaux qui pèsent sur les options présentes (sentiers de dépendance) [Lewis et Wiser, 2007]. En ce sens, une attention devrait aussi être portée à la place que des acteurs sociaux, comme les coalitions locales et régionales, peuvent tenir dans la définition de ces arrangements sociopolitiques.

16Ces trois niveaux d’analyse permettent de saisir les grandes coordonnées d’une proposition de définition récemment avancée : l’acceptabilité sociale est définie comme « un processus d’évaluation politique d’un projet sociotechnique mettant en interaction une pluralité d’acteurs impliqués à diverses échelles et à partir duquel se construisent progressivement des arrangements et des règles institutionnels reconnus légitimes car cohérents avec la vision du territoire et le modèle de développement privilégiés par les acteurs concernés » (Fournis et Fortin, 2013, p. 13).

17Cette proposition permet d’envisager l’émergence de résistances aux projets éoliens sous l’angle des mouvements sociaux territoriaux (Dionne, 1992) mais aussi de la construction de la citoyenneté (Jenson, 1996) : ces résistances reposeraient sur la cristallisation de mobilisations territoriales (souvent dites « communautaires »), qui animeraient un questionnement démocratique de l’économie et de son inscription territoriale. À cet égard, la notion de communauté territoriale offre à examiner comment ces trois processus d’évaluation se combinent dans des territoires. En ce sens, la « communauté » est l’un des outils intégrateurs de la grille analytique, à condition de mettre en valeur sa complexité. Avant de revenir sur ces questions en conclusion, il convient de montrer comment le cas de la filière éolienne au Québec est une illustration parlante de cette complexité.

Acte 1. Relancer l’économie gaspésienne avec l’énergie éolienne

19Dans les années 1990, la Gaspésie traverse une crise structurelle. Les ressources naturelles (mines, forêt, papier), piliers historiques du développement de la région, font l’objet de moratoire et de fermetures, ce qui provoque un taux de chômage record de 23,5 % en 1997. Les leaders politiques de la région élaborent un diagnostic pour diversifier l’économie : le Plan stratégique de développement. L’énergie éolienne, en forte demande dans le monde, y est ciblée comme un secteur d’activité à fort potentiel, conformément à la présence historique d’un grand parc (Le Nordais, 1997-1998) et aux inventaires des « gisements éoliens » québécois.

20Il existe donc un consensus pour que la production d’énergie éolienne soit un enjeu pour le développement régional : les élus se mobilisent et obtiennent un investissement accru du gouvernement central. Deux principaux instruments sont mis à contribution. D’abord, le programme Action concertée de coopération régionale de développement (Accord) du MDEIE (ministère du Développement économique, de l’Innovation et de l’Exportation), dans lequel chaque région du Québec définit les grands secteurs d’activités qui lui sont propres. L’énergie éolienne figure parmi les trois « créneaux d’excellence » retenus en Gaspésie en 2002. Bénéficiant d’un plan et de mesures fiscales de soutien est lancée une démarche de concertation de l’ensemble des acteurs publics et privés en vue d’implanter une filière industrielle. Un deuxième instrument, institutionnel et national, est mobilisé : le système d’appels d’offres d’Hydro-Québec (avec trois appels en 2003, 2005 et 2009), visant à signer des contrats d’achat d’électricité avec des promoteurs privés pour un total de 4 000 MW de capacité. La politique combine mesures incitatives et coercitives pour favoriser la construction de grands parcs éoliens sur une période d’une douzaine d’années, d’abord en Gaspésie et au Bas-Saint-Laurent afin d’y créer un marché local. Celui-ci devrait inciter les quelques grandes firmes étrangères détenant le savoir technologique à construire des usines de fabrication d’éoliennes dans la région et favoriser la diffusion et l’ancrage de cette expertise.

21Ainsi, dans cette phase, les élus de la Gaspésie ont construit une large coalition, endogène et exogène, mobilisant les acteurs étatiques autour d’un projet territorial où le vent serait une ressource naturelle permettant de relancer l’économie et d’instaurer un système productif régional qui inclurait des manufactures, des parcs éoliens et une expertise en devenir. Ce projet et ses modalités ne remettent cependant pas en question le modèle historique de développement. Certes, la ressource du « vent » a la particularité d’être renouvelable par rapport à d’autres plus traditionnelles (halieutiques, forestières, minières). Mais il s’agit bien d’un mégaprojet, en continuité avec le modèle canadien des ressources naturelles dit du staples (Howlett et Brownsey, 2007), c’est-à-dire porté par la grande entreprise d’origine étrangère et visant une exploitation « brute » de la ressource à des fins d’exportation (Fournis et Fortin, 2014). Un test demeure pourtant pour les élites locales : comment ce projet, encore restreint aux institutions, sera-t-il accueilli par les populations locales ?

Acte 2. Des projets en discussion sous le regard citoyen

22La construction des premiers grands parcs dans l’Est-du-Québec semble susciter une certaine acceptation des arrangements proposés : les quelques préoccupations exprimées lors des premières audiences publiques ne débouchent pas sur des conflits ouverts. Toutefois, les critiques se renforcent à partir de 2005, avec l’avancement de plusieurs projets de grands parcs (de 58 à 300 MW de capacité installée). Les contestations au Bas-Saint-Laurent font ressortir un décalage entre l’élite locale et des groupes de la société civile. Confrontés à la réalisation possible de projets dans leur voisinage, des citoyens, chasseurs, écologistes et intervenants touristiques protestent au nom de la préservation du paysage, de la qualité de vie et des risques pour l’industrie touristique. Des habitants portent l’essor des oppositions citoyennes, d’abord à l’échelle locale, mais aussi via une coalition interrégionale. Les réseaux d’opposants interpellent les élus, dans le privé et dans les tribunes disponibles (conseils municipaux, audiences publiques). Dans certaines localités, ils réussissent à mobiliser les médias et à interpeller l’opinion publique. Cette stratégie force des élus à revoir leur position et à recourir aux instruments juridiques à leur disposition pour freiner des projets [3].

23Les revendications portent sur nombre de sujets, mais deux dimensions remettent plus fortement en cause les grands principes de mise en œuvre. En premier lieu, sur fond d’une critique du manque d’information et d’implication, les habitants questionnent les modalités de gouvernance des projets et réclament d’être reconnus comme des acteurs incontournables dans la planification du projet. En deuxième lieu, les critiques portent sur le modèle de développement encouragé par les appels d’offres qui, sous certains aspects, s’inscrit en continuité avec le modèle historiquement dominant au Québec, favorable à l’exploitation des ressources par les grandes firmes privées (mines, forêts), alors qu’il avait été remplacé dans le domaine de l’énergie depuis les années 1960, par un modèle public [4] (Fortin et Le Floch, 2010). Au Bas-Saint-Laurent, certains grands compromis touchant l’équation entre ressources, secteur privé et grands projets sont donc remis en question par des citoyens, en dépit de la prégnance de la trajectoire historique.

24Cette deuxième phase révèle comment les dynamiques sociales jouent simultanément sur plusieurs niveaux. Dans certaines collectivités, des opposants critiquent les impacts des projets sur la quotidienneté et la qualité des lieux (micro-interprétation des changements) pour dénoncer le modèle de développement sous-jacent aux arrangements institutionnels proposés (grands compromis historiques). Leurs actions collectives pèsent aussi sur les arrangements politiques au niveau méso, objet de toutes les pressions. Ces critiques ne restent cependant pas sans réponse, comme le montrera le troisième acte.

Acte 3. L’aménagement pour encadrer l’économie

25L’essor des conflits ouvre une période délicate pour le gouvernement provincial et les ministères. Ils y répondent de manière volontariste. Au sein d’une table interministérielle s’élabore ainsi un nouveau cadre cognitif visant à guider l’action publique : le problème y est défini comme un déficit d’« acceptabilité sociale » des parcs éoliens, et cela pour trois principales raisons. D’abord, les démarches de planification du territoire sont jugées mal adaptées à ce type de grands projets. Puis, les impacts négatifs et positifs sont répartis inégalement entre les localités d’accueil des parcs de production et celles qui reçoivent les usines. Enfin, les pratiques de certains promoteurs sont jugées dépassées, car trop peu sensibles aux préoccupations citoyennes touchant le cadre de vie (Fortin et al., 2010). En filigrane, cette interprétation de la situation revalorise le poids des populations locales, dont l’appui indispensable doit être construit puisqu’il conditionne la réalisation des projets de parcs.

26Pour concrétiser ce nouveau cadre cognitif, deux entrées sont privilégiées, qui dessinent de nouveaux dispositifs de gouvernance, voire une certaine recomposition du système d’acteurs. La première, centrale pour les acteurs institutionnels régionaux, concerne les retombées économiques : afin « d’assurer des revenus récurrents aux communautés locales [qui soient] équitablement répartis sur le territoire » [5], certaines institutions prennent une part active aux projets des parcs soumis au troisième appel d’offres communautaires. Les élus locaux en Gaspésie deviennent un partenaire financier des projets en créant une nouvelle institution originale : la Régie intermunicipale de l’énergie Gaspésie-îles-de-la-Madeleine, qui construit un délicat montage financier et politique pour s’instaurer comme le seul interlocuteur territorial auprès des divers promoteurs, apte à limiter les concurrences locales [6].

27La seconde entrée concerne l’introduction de nouvelles propositions dans les politiques publiques d’aménagement et d’occupation du territoire. Au niveau provincial, cinq propositions de planification territoriale sont avancées sur l’enjeu central du paysage, incluant toutes des formes variées de participation. Certaines démarches sont innovantes, en phase avec de nouvelles approches valorisées dans le domaine [7] ; elles ne sont cependant pas nécessairement appliquées. Au niveau local, l’on assiste plutôt au retour des élus, professionnels et institutions de la planification et de l’aménagement du territoire (MRC – municipalités régionales de comté, ministère des Affaires municipales et des Régions), jusque-là effacés. Mais surtout, plusieurs municipalités mobilisent à l’échelle microrégionale le règlement de contrôle intérimaire (RCI), un outil juridique permettant d’établir des normes de localisation des équipements éoliens pour les éloigner des lieux de vie.

28En définitive, cette troisième phase permet d’observer que les acteurs publics, d’une part, effectuent un travail de recadrage du problème pour donner un sens élargi à la situation (micro-interprétation) et, d’autre part, s’activent à mettre en place des normes et mesures nouvelles, des mésoarrangements originaux, pour concilier les exigences contradictoires d’un certain modèle de développement remis en cause par les mobilisations citoyennes. Ces initiatives restent cependant de portée très limitée, les normes les plus ambitieuses n’étant pas mises en œuvre.

29Ce constat souligne d’une part la difficulté de traduire, de façon opératoire, la variété des intérêts et aspirations portés dans un territoire et de les fédérer dans un projet cohérent. En ce sens, tout en reconnaissant que les élus et leurs institutions disposent d’une marge de manœuvre pour avancer des arrangements originaux susceptibles de dépasser des contradictions fortes, l’exercice renvoie aussi à leurs capacités à saisir et à représenter ces communautés, toujours en mouvement. D’autre part, ce constat montre aussi comment toutes ces mobilisations restent soumises aux contraintes majeures de l’économie politique canadienne, caractérisée par le poids des acteurs économiques de l’extraction des ressources (staples) et le rôle effacé de l’État régulateur, qui confèrent aux acteurs territoriaux une place marginale dans le développement économique de leurs espaces.