Émergence progressive d’une nouvelle catégorie

8 La naissance et la formalisation du concept se sont peu à peu forgées depuis quelque 60 ans. Si dès 1948 William Vogt évoquait les personnes déplacées en raison d’un environnement dégradé [4], en 1976 Lester Russell Brown sera le premier à établir le lien entre l’accroissement des migrations internes ou internationales et les processus de dégradation de l’environnement (déforestation, désertification, etc.) [5]. Il faudra attendre l’année 1985 pour trouver officiellement le concept « environmental refugee » dans la littérature d’une agence onusienne. En effet, Essam El-Hinnawi, auteur d’un rapport pour le Programme des Nations unies pour l’environnement (pnue), a défini les “réfugiés environnementaux” comme « ceux qui sont forcés de quitter leur lieu de vie temporairement ou de façon permanente à cause d’une rupture environnementale (d’origine naturelle ou humaine) qui a mis en péril leur existence ou sérieusement affecté leurs conditions de vie » [6]. En 1988, Jodi Jacobson a ensuite fait entrer les impacts du « changement climatique » dans le concept de “réfugiés environnementaux” [7]. Depuis, ce concept n’a cessé de s’étoffer et de susciter d’importants débats dans la littérature anglophone avec pour objectif de parvenir à une définition consensuelle, mais en vain.

9 Le concept de “réfugiés environnementaux” et les autres expressions voisines se sont peu à peu forgés dans un contexte de prise de conscience lente et globale des menaces qui pèsent sur les êtres humains en raison des conséquences des changements climatiques résultant pour la plupart des activités anthropiques. Ainsi, dans un premier temps, au cours des années 1970, la “communauté internationale” a pris conscience des dégradations environnementales de la planète notamment en réagissant au niveau politique avec des déclarations ou des sommets internationaux sur la protection de l’environnement : avec la Conférence des Nations unies sur l’environnement de Stockholm en 1972, le Sommet de la Terre de Nairobi en 1982, le rapport Brundtland en 1987, le deuxième Sommet de la Terre de Rio de Janeiro avec la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement en 1992, l’adoption du protocole de Kyoto sur le climat en 1997 et le Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg en 2002, etc. Dans un second temps, on a assisté à une prise de conscience plus ciblée sur les impacts des dégradations de l’environnement sur les êtres humains (raréfaction des ressources naturelles renouvelables, conditions de vie, santé — épidémies, nouvelles maladies — alimentation, etc.). Ainsi, depuis 2001, le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (giec) évoque certains impacts des changements climatiques sur les sociétés humaines. Pour la première fois, dans le rapport rendu en 2007, le groupe ii du giec établit clairement des liens entre les déplacements de populations ou les phénomènes migratoires et les changements climatiques. Depuis la Conférence de Bali sur le climat en décembre 2007, il semble que certains experts, universitaires et décideurs européens soient entrés dans une troisième phase avec la prise de conscience « des besoins d’une protection, d’un statut, voire d’une gouvernance » pour les “réfugiés environnementaux” [8]. En juin 2009 à Bonn, les dernières négociations sur les changements climatiques ont intégré la question des déplacements de populations dans la perspective du sommet de Copenhague. Ainsi le concept se forge-t-il petit à petit dans le cadre de réflexions globales actuellement menées sur les stratégies d’adaptation, d’atténuation ou de mitigation face aux changements climatiques.

10 Dans cette entreprise récente de recherche de solutions concrètes pour les réfugiés environnementaux, la “mise en avant” du concept présente d’importants enjeux et certaines limites.

Usages de la catégorie “réfugiés environnementaux” : enjeux et risques

11 Depuis ces dernières années, plusieurs actions tournées vers la reconnaissance du concept “réfugiés environnementaux” ont été conduites aussi bien par les populations concernées ou leurs représentants que par des ong, des institutions ou encore des universitaires à des fins à la fois d’expertise, de recherche, d’informations et de sensibilisation politique.

12 Les actions très médiatiques menées à l’égard de l’État de Tuvalu (petit archipel du Pacifique menacé de disparaître avec la montée des eaux) sont des initiatives de sensibilisation. En effet, des associations spécialisées et des représentants des Tuvaluens ont souhaité informer la “communauté internationale” en insistant sur la probable disparition de leur archipel en raison des conséquences des changements climatiques et en recommandant surtout la ratification urgente du protocole de Kyoto. En 2002, les pouvoirs publics de Tuvalu ont pensé s’engager, avant d’y renoncer, dans un grand procès international en attaquant l’Australie, l’un des principaux pays émetteurs de gaz à effet de serre. Jusqu’à présent, les Tuvaluens ne se sont pas vraiment mobilisés pour une reconnaissance internationale des “réfugiés climatiques” étant donné que, pour la plupart, ils ne veulent pas partir de leur archipel et préfèrent défendre des stratégies d’adaptation des îles.

13 Puis, des actions émanant d’ong, d’associations écologistes ou de défense des droits de l’homme ont milité en faveur d’une protection pour les “réfugiés environnementaux”. Ainsi, l’association Living Space for Environnemetal Refugee (liser) a été créée pour promouvoir la reconnaissance et l’institution d’une protection pour les “réfugiés environnementaux”, et a lancé en 2004 l’Initiative de Toledo sur les réfugiés environnementaux et la restauration écologique  [9]. En 2007, l’ong Les Amis de la Terre - Australie a publié un document de vulgarisation visant à reconnaître les “réfugiés climatiques” [10] et a lancé en 2009 la Climate Displacement Coalition en faveur de la nécessité pour l’Australie d’accepter une “part équitable” des personnes déplacées par le réchauffement de la planète. En mai 2009, l’appel L’ultimatum climatique  [11] lancé par un collectif d’ong de protection de l’environnement (Greenpeace, wwf, etc.) et des droits de l’homme (Fédération internationale des droits de l’homme, Médecins du monde) évoque la situation des “réfugiés climatiques” et l’urgence de l’adoption d’un texte ambitieux sur les changements climatiques à Copenhague.

14 Des actions de lobbying politique relativement isolées ont également été menées avec pour objectif de reconnaître en droit une protection pour les “réfugiés climatiques”. En 2006, le Parti travailliste australien a appelé à réfléchir à un « droit d’asile environnemental ». En juillet 2007, la sénatrice Kerry Nettle (Parti écologiste australien) a proposé en vain d’amender la loi sur l’immigration en demandant que soit créée une nouvelle catégorie de visa — « Climate refugee Visa » — qui permettrait d’accueillir annuellement 300 personnes en provenance de Tuvalu et d’autres îles du Pacifique. En Europe, des actions politiques ont également été menées. Ainsi, en 2004, deux députés écologistes, Marie-Anne Isler Béguin et Jean Lambert, ont — sans succès cependant — proposé au vote du Parlement européen une « Déclaration sur la reconnaissance d’un statut communautaire des réfugiés écologiques ». Le 11 juin 2008, Hélène Flautre, présidente de la sous-commission des droits de l’homme du Parlement européen, a contribué à cette catégorisation en organisant une conférence internationale à Bruxelles. Cette initiative a été clôturée par l’adoption par le groupe politique des Verts/Alliance libre européenne d’une déclaration sur les migrations climatiques à l’intention des institutions européennes. En janvier 2009, la Commission des migrations, des réfugiés et de la population et la Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ont adopté une résolution [12] et une recommandation [13] sur les migrations environnementales. Enfin, en 2009, dans son rapport sur les liens entre les changements climatiques et les droits de l’homme, le Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme [14] a encouragé la “communauté internationale” à trouver des solutions politiques pour les déplacements de populations liés aux changements climatiques.

15 Les spécialistes du climat et des migrations ont aussi investi cette thématique : un programme européen de recherches (each-for  [15]) et des experts de l’université des Nations unies ont publié un certain nombre de documents [16]. Les agences, les programmes, les bureaux onusiens (hcr, pnue, Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies [17]) et le Groupe de travail informel sur les migrations, les déplacements et le changement climatique du Comité permanent inter-agences des Nations unies (cpia) [18] ont cherché, à l’aide d’experts, à évaluer et à mieux connaître la question. Enfin, la doctrine juridique a récemment beaucoup écrit sur la thématique, notamment sur les potentialités du droit à protéger les “réfugiés environnementaux” [19].

16 En définitive, toutes ces actions visent à sensibiliser tant l’opinion publique que les politiques sur les impacts humains et notamment les déplacements de populations induits par les conséquences des changements climatiques. L’objectif est également de renforcer la lutte politique pour réduire l’émission de gaz à effet de serre. Le lobbying associatif insiste davantage sur les pistes d’action pour protéger les populations menacées (nouveaux visas, création d’une protection juridique, stratégies d’adaptation, etc.). Tout cela accule les gouvernants à se positionner et à agir sur la question de la reconnaissance et de la protection des “réfugiés environnementaux”. Ces gouvernements, et notamment ceux des pays du Nord, sont particulièrement silencieux, trop crispés par les enjeux actuels des politiques d’harmonisation et de rationalisation des flux migratoires. On peut d’ailleurs s’interroger sur l’impact de ces actions de lobbying, de sensibilisation et d’éveil nécessaire des consciences qui peuvent pourtant s’avérer contre-productives dans un contexte de logiques sécuritaires et de discours populistes. En définitive, cette croissance récente du nombre d’études, de rapports, d’expertises et de recherches montre combien une partie du monde scientifique réfléchit à cette thématique complexe, en marge de toute véritable initiative politique.

17 Certaines de ces études insistent sur la nécessaire reconnaissance juridique des victimes de la dégradation de l’environnement et donc sur l’émergence d’une nouvelle catégorie juridique de réfugiés, ce qui impliquerait la mise en œuvre d’une protection juridique. Quels sont les contours de cette catégorie d’analyse ? Quid du droit actuel pour protéger ces “réfugiés environnementaux” ?

Les contours indéfinis de la catégorie “réfugiés environnementaux”

19 En premier lieu, il s’avère difficile de circonscrire précisément la catégorie “réfugiés environnementaux” et donc d’en établir une typologie. En effet, derrière les différents termes et l’approche globalisante se cache une réalité complexe. Qu’est-ce que ces personnes fuient ? Les causes migratoires sont difficiles à cerner précisément en raison de l’interdépendance des motifs de départ. En effet, les causes écologiques, politiques et socioéconomiques qui conduisent au déplacement des populations sont multiples et imbriquées. C’est souvent un faisceau d’éléments qui pousse à partir. De surcroît, ces causes restent encore peu étudiées. Ainsi, l’aboutissement à un consensus sur une définition claire des “réfugiés environnementaux” demeure une réelle difficulté. Plusieurs typologies ont été réalisées par les chercheurs. Les contours de la catégorie “réfugiés environnementaux” posent la question de savoir de quelle atteinte à l’environnement l’on parle. Doit-on retenir toutes les personnes qui migrent lorsque leur environnement est dégradé ? Certains proposent de ne retenir que les victimes des impacts directement liés aux changements climatiques. Une sous-catégorie émerge alors : les “réfugiés climatiques”. Ces derniers n’engloberaient que les personnes forcées de quitter leur lieu de vie en raison d’impacts liés aux seuls changements climatiques clairement démontrés. Ils sont alors définis par certains universitaires et experts comme les « personnes qui ont quitté immédiatement ou sont sur le point de quitter dans un futur proche leur lieu de vie en raison d’une soudaine ou graduelle altération du milieu naturel causée par l’un des trois impacts dus aux changements climatiques suivants : conséquences de l’augmentation du niveau de la mer, événement climatique extrême (cyclones, tempêtes), sécheresse, raréfaction de l’eau » [20]. On assiste alors à une sorte de recentrage de la catégorie “réfugiés environnementaux” sur celle de “réfugiés climatiques”.

20 La seconde difficulté tient au lieu de destination de ces personnes. En effet, si les causes des départs sont variées, les types de destination des migrations “forcées” le sont tout autant. Or, les destinations des migrants sont très importantes, puisqu’elles n’entraînent pas les mêmes conséquences en droit. D’abord, le départ forcé pour cause écologique peut donner lieu à un déplacement interne. Ce “réfugié de l’environnement” est alors une personne déplacée à l’intérieur de l’État auquel il ressortit ou où il a sa résidence habituelle. La migration est parfois simplement périurbaine, locale, régionale, etc. Il semble que la plupart des migrations dues aux phénomènes climatiques attendues dans les prochaines années seront d’abord internes. Dans ces multiples hypothèses de déplacement interne, les personnes demeurent placées sous la protection et donc sous la souveraineté de l’État auquel elles ressortissent. Ensuite, la migration peut être internationale, c’est-à-dire impliquant un franchissement de frontière internationale, seule une protection internationale pouvant être envisagée dans ce cas. Mais laquelle ? La mise en place d’une protection internationale soulève d’importantes interrogations sur la capacité [21] du droit international public à construire un instrument juridique véritablement protecteur pour ces “réfugiés environnementaux” (cf. infra).

21 La troisième difficulté réside dans la confrontation de cette nouvelle catégorie avec les grilles classiques du droit, les catégories juridiques qui relèvent du droit international public s’avérant inadaptées. La terminologie elle-même n’est pas sans ambiguïté lorsque l’on parle de “réfugiés environnementaux”. En effet, le terme “réfugié” est réservé en droit à ceux qui ont été reconnus comme tel au sens de la convention de Genève ; or dans ce texte il n’y a aucune référence aux victimes de catastrophes naturelles, écologiques ou climatiques. Ainsi, l’expression “réfugiés environnementaux” ne fait pas l’unanimité, notamment auprès du hcr qui ne retient pas ce terme “connoté” et qui préfère employer la notion d’« environmentally displaced persons ». Pourtant, ce dernier concept n’est pas neutre non plus, car il renvoie souvent aux concepts de personnes déplacées internes. Pour l’Organisation internationale pour les migrations (oim), il s’agit plutôt de « migrants environnementaux ». En définitive, la grille de lecture classique (réfugiés, personnes déplacées, migrants, etc.) semble inopérante, voire contre-productive. Il s’agit ici précisément de mettre en avant un “nouveau” motif de migration, et la finalité même de cette catégorisation serait niée si l’on se cantonnait dans une approche formaliste classique. Mais le simple ajout d’une nouvelle catégorie de migrants à celles existantes ne paraît pas non plus convaincant. Les motifs migratoires sont imbriqués et multidimensionnels, et les modalités de migration multiples. Appréhender le phénomène obligera probablement à repenser la catégorisation même des migrants.

22 En définitive, nombreux sont les obstacles de “qualification”, surtout si l’objectif de celle-ci est de servir de fondement à une éventuelle protection juridique.

Une catégorisation pour une ou des protections juridiques à construire

23 La catégorie “réfugiés environnementaux” vient bousculer le droit et plus largement le droit international des réfugiés. Dès lors, la création d’une protection pour les “réfugiés environnementaux” soulève d’importants défis, et elle reste à construire et à inventer. Plusieurs protections peuvent être discutées. Mais lesquelles ? Divers horizons se dégagent avec leur lot d’avantages et d’inconvénients [22].

24 D’abord, il a été proposé d’ajouter un protocole additionnel à la convention de Genève de 1951 en élargissant la définition du “réfugié”. Cette idée a été développée par la doctrine [23]. Le principal avantage d’un ajout à cette convention réside dans son application qui serait mise en œuvre facilement puisque les États parties ont mis en place un système de reconnaissance déjà opérationnel, par exemple l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) et la Cour nationale du droit d’asile (cnda) en France. En revanche, un tel mécanisme ne permettrait pas d’inclure les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Or il n’est pas certain que les “réfugiés environnementaux” arrivent à franchir les frontières et invoquent avec succès cette nouvelle protection internationale. Par ailleurs, l’application de la convention de Genève par les organismes de reconnaissance des pays du Nord est depuis quelques années très restrictive : en conséquence, il est peu probable que cette solution offre une protection “massive”, surtout dans un contexte de repli et de fermeture des frontières.

25 L’idée de créer une nouvelle convention internationale a été émise à plusieurs reprises [24]. En mars 2009, des universitaires de Limoges et des chercheurs australiens ont respectivement proposé de réfléchir sur un projet de convention relative au statut international des “déplacés environnementaux” [25] et sur un projet de convention pour les personnes déplacées en raison des changements climatiques [26]. Une convention spécifique et autonome par rapport à la convention de Genève présenterait l’avantage de définir les obligations des États pour accueillir les “réfugiés environnementaux”. Pour être pertinente, il faudrait qu’elle dépasse les limites de la convention de Genève, c’est-à-dire qu’elle offre une protection “englobante” qui couvrirait tous les “réfugiés environnementaux” dans le pays d’origine (ce qui semble peu probable au regard du principe de droit international de non-ingérence) et hors de ce pays avec une approche prima facie (par groupe). Elle devrait pouvoir fixer des règles coutumières de non-refoulement ou d’accueil temporaire. On pourrait imaginer différents types de protection, à durée variable, selon les catastrophes, les résiliences des milieux ou les stratégies d’adaptation. Toutefois, un tel texte serait difficile à négocier, à rédiger et à ratifier au regard du contexte de restriction des politiques d’asile, de la fermeture des frontières et de la complexité des causes environnementales. Par ailleurs, si cette convention était adoptée, sa mise en œuvre effective risquerait de rester lettre morte en raison des lourdes obligations qui pèseraient sur les États parties, notamment sur les pays les moins fortunés, qui ne disposent ni de fonds ni d’autre système de compensation.

26 Par ailleurs, avant de mettre en place une protection globale, une protection bilatérale et locale par le biais d’accords spéciaux pourrait être envisagée. Par exemple, dans le cas de Tuvalu, l’un des premiers États menacés de disparaître, il s’agirait d’offrir à ces premiers “réfugiés des changements climatiques” un accueil régi par un accord bilatéral pensé et ratifié avant la catastrophe. Une sorte de protection anticipée qui serait un exemple de manifestation d’une solidarité d’un État voisin à l’égard d’un État menacé de disparaître. Cet accord poserait une politique préétablie d’accueil (nombre de personnes accueillies, droits offerts, lieux d’accueil, droit au travail, respect de la culture locale, de la langue, reconnaissance des traditions, etc.). L’adoption d’un tel accord serait sans aucun doute la solution la plus pragmatique : néanmoins, elle présente certaines limites. En effet, pourquoi faire peser le “fardeau” de l’accueil uniquement sur le pays voisin ? L’imposition de cette lourde responsabilité pourrait conduire à des blocages politiques dans les négociations, à moins que la “communauté internationale” décide de répartir la charge financière que représente l’accueil de ces populations. De surcroît, en décidant unilatéralement de la destination d’accueil, on prive le réfugié du choix de son futur lieu de migration. Enfin, un tel accord serait difficile à négocier et à conclure en raison de l’inégalité qui pèse entre les parties.

27 Un groupe de chercheurs propose d’offrir une protection aux seuls « réfugiés climatiques » [27]. Ils souhaitent que soit créée une protection sui generis avec une reconnaissance légale du concept de “réfugiés climatiques” grâce à l’adoption d’un « protocole sur les réfugiés climatiques » qui serait annexé à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 1992. Ce texte tournerait autour de cinq principes : principe de relocalisation ou de réinstallation, principe de réinstallation plutôt que de protection temporaire, principe de droits collectifs offerts aux populations locales, principe d’assistance internationale à l’intérieur des États, principe de répartition internationale du “fardeau” de l’accueil. Un comité exécutif de reconnaissance et de réinstallation des “réfugiés climatiques” veillerait à l’application effective de ce protocole grâce à l’instauration d’un fonds spécifiquement créé, le Climate Refugee Protection and Resettlement Fund (crprf). Le principal avantage d’une telle solution est qu’elle lie la protection des “réfugiés climatiques” à la responsabilité des États dans les changements climatiques. Toutefois, ce projet présente l’inconvénient de réduire la catégorie des “réfugiés” à protéger en n’offrant une protection internationale qu’aux “réfugiés climatiques”. En outre, même pour ces derniers, dont la définition reste encore à construire, elle suscitera les mêmes débats que ceux au sujet des “réfugiés environnementaux”.

28 Enfin, l’idée d’intégrer les “réfugiés environnementaux” dans la définition des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays et donc dans les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays de 1998 [28] est peut-être la piste la plus plausible. Elle aurait l’avantage d’offrir une protection à toutes les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays quel que soit le motif du déplacement et surmonterait la difficulté d’une définition non encore consensuelle des “réfugiés environnementaux”. En revanche, elle aurait pour inconvénient de ne pas permettre de faire émerger de responsables. Toutefois reste le problème de l’effectivité de ce droit et de sa mise en œuvre difficile dans les pays du Sud particulièrement exposés et vulnérables aux changements climatiques.

29 L’émergence et l’utilisation du concept de “réfugiés environnementaux” montrent que cette catégorie émergente de pratique et d’analyse préoccupe la communauté des chercheurs, des experts, des ong et, désormais, certains gouvernants. L’absence de définition consensuelle révèle avec éclat que cette nouvelle catégorie est encore en débat. Pourtant, seuls ses contours clairement et unanimement reconnus permettront d’envisager une véritable gouvernance globale de la question. Par ailleurs, les défis soulevés par la gestion de ces futures migrations et déplacements soulignent les inadaptations du droit international tel qu’il a été bâti jusqu’ici. Sans doute les enjeux des prochaines migrations liées aux changements climatiques nous conduiront-ils à repenser le droit international.