1.1 Le statut de membre : une fiction juridique

9 Comme dans de nombreuses organisations universelles, parmi les États membres de l’OMC, il est possible de distinguer les membres originels et d’accession [4]. Dans le cas du Groupe des PMA, six États seulement sont membres originels (Bangladesh, Myanmar, Ouganda, Sénégal, Tanzanie, Zambie). Ces pays appartiennent donc de facto à l’OMC en ce qu’ils ont participé à l’élaboration du droit originel de l’Organisation. En revanche, les vingt-six autres PMA membres de l’OMC ont dû initier une procédure d’accession, ce qui crée une distinction supplémentaire au sein des PMA membres de l’OMC : il existe des PMA membres originels et des PMA membres admis au sein de l’Organisation.

10 Afin de bénéficier du statut de membre, l’État requérant doit suivre la procédure d’accession dont les conditions de fond sont prévues par l’article XII de l’Accord instituant l’OMC, les conditions de forme étant, quant à elles, dictées par les études détaillées du Secrétariat réalisées en collaboration avec les membres de l’Organisation (WT/ACC/1, 1995 ; WT/ACC/11/ Rév.9 et WT/ACC/14, 2010 ; Luff, 2004). Sur la forme, l’État doit respecter deux phases. La première est dite phase institutionnelle : elle regroupe la demande d’accession stricto sensu. La seconde consiste, d’une part, en une étape de questions-réponses entre les États membres et le requérant et, d’autre part, en une phase des négociations sur les concessions. À l’issue de cette procédure, le groupe de travail rédige un projet de rapport. Le dossier final est présenté au Conseil général, puis soumis au vote des membres de l’OMC. Si les deux tiers votent pour, l’État en question peut accéder à l’OMC. La dimension formelle du processus d’accession ayant été établie simplement par les études du Secrétariat, il ressort que ladite procédure rime avec imprécision et partialité (Michalopoulos, 2002). Cette faiblesse normative permet une véritable instrumentalisation politique, défavorisant les PMA et alimentant les jeux de pouvoirs à l’OMC. Les PMA se trouvent de facto dans une situation politico-juridique critique, la difficulté majeure étant de prouver toute situation de discrimination potentielle de la part des autres membres de l’Organisation. Il faut alors noter le rôle décisif des membres originels : ils peuvent faire partie des groupes de travail déterminant l’accession d’un État requérant, influençant donc directement le processus d’accession d’un point de vue politique. Ces éléments démontrent la difficulté d’accéder à l’OMC mais aussi, et surtout, celle de soutenir l’accession d’autres États.

11 Chacun des PMA membre de l’OMC mentionne le groupe et présente ses arguments d’après les besoins du groupe. D’ailleurs, les déclarations les plus significatives sont celles émanant de la Tanzanie et de la Zambie qui en ont été coordonnateur à plusieurs reprises (WT/MIN(01)/ST/123, 2001 ; WT/MIN(03)/ST/79, 2003 ; WT/MIN(05)/ST/152, 2005). Tour à tour porte-parole du groupe et simple PMA membre, la Zambie émet des déclarations témoignant de l’assimilation entre intérêt étatique et intérêt du groupe, ce qui corrobore la démarche des PMA observateurs s’exprimant au nom du groupe. Ce lien est encore plus remarquable en ce qui concerne le Tanzanie : en 2009, le ministre de l’Industrie de la Tanzanie présente une déclaration « au nom du Groupe des PMA », alors que la communication en question est réalisée indépendamment de tout acte décidé par le groupe. On sort alors des limites du rôle de coordinateur ou de simple porte-parole ; l’assimilation entre PMA et groupe est si forte que l’un de ses membres peut s’exprimer au nom du groupe entier sans être expressément mandaté.

12 La distinction entre membre originel et membre d’accession relève de bien plus de subtilités qu’il n’y paraît. Tout d’abord, elle souligne l’absence de neutralité de la procédure d’accession : à ce titre, c’est le silence des textes quant à l’aspect formel de la procédure qui est remarquable. Ensuite, elle met en évidence la nécessaire audace juridique dont doivent faire preuve les PMA pour contrecarrer le système élitiste de l’OMC : l’informel étant la règle à suivre, seule une utilisation flexible à l’extrême du droit permettra au groupe de profiter des mesures institutionnelles et substantielles élaborées par l’OMC en faveur des PMA. Ainsi, les PMA membres originels agissent au nom du Groupe des PMA sans avoir de mandat préalable. Il s’agit, en quelque sorte, d’une réappropriation du droit de légation. Enfin, la distinction entre membre originel et membre d’accession met en évidence la difficulté majeure pour les PMA d’accéder à l’Organisation et donc, plus largement, leur quasi-incapacité de contribuer au droit du commerce mondial, car être membre de l’OMC, c’est avoir non seulement le droit de participer aux négociations, mais aussi avoir le droit de participer aux procédures de l’Organe de règlement des différends (ORD). Ce dernier est une véritable enceinte de création du droit, et si l’action des PMA, pris individuellement, est quasi inexistante, en se regroupant, il leur devient plus aisé de prendre part aux différends. C’est d’ailleurs ce qu’illustre le différend DS267 États-Unis-Coton Upland avec le C4 (Luiss, 2014). Par ce biais, les PMA peuvent donc potentiellement détourner les difficultés de la procédure d’accession et du stigmate politique du statut d’observateur : en se faisant représenter auprès de l’ORD par des PMA membres qui agissent en défense des intérêts propres au groupe, les difficultés de la procédure d’accession sont quelque peu atténuées.

1.2 Le statut d’observateur : un stigmate politique

13 Il est classiquement admis que le statut d’observateur limite considérablement l’usage des compétences qui leur sont attribuées et l’encadrement de la participation de ces États par l’OMC en témoigne (Garcia, 2012). En outre, à l’OMC, le Groupe des PMA observateurs rassemble deux catégories : les PMA observateurs simples et les PMA observateurs en cours d’accession (CNUCED, 2005). Pour l’État demandeur, le premier type de statut d’observateur est un préalable à son intégration à l’OMC. Toutefois, en vertu de l’article XII, ce statut restrictif est destiné à perdurer. La participation des représentants des gouvernements observateurs reste strictement encadrée : ils « pourront normalement être invités à prendre la parole aux réunions des organes auprès desquels (ils) ont le statut d’observateur après que les membres de l’organe en question se seront exprimés. Le droit de prendre la parole ne comprend pas le droit de faire des propositions, à moins qu’un gouvernement ne soit invité expressément à le faire, ni à participer à la prise de décision » (WT/L/28, 1995). Parallèlement à cette modalité de fond, il faut prendre en compte la lenteur de la procédure d’accession au statut de membre de l’OMC. Or, au regard de l’annexe 2 du document WT/L/28, le lancement du processus d’accession doit intervenir dans les cinq ans au moins après que le gouvernement en question ait obtenu le statut d’observateur. Mais dans le cas présent, les PMA observateurs, en raison de leur faible développement, présentent leur demande d’accession sans souvent avoir les moyens politiques et économiques de poursuivre la procédure (Nguyen, 2008).

14 Considéré comme majoritairement satisfaisant en théorie, le statut d’observateur s’avère bien plus handicapant pour les États en pratique. À mi-chemin entre l’observation stricto sensu et la participation, les États appartenant à cette catégorie ne peuvent que difficilement défendre leurs intérêts. Ils sont cantonnés à un rôle d’observation participante : ils peuvent être présents lors des négociations bien qu’ils n’aient pas de réelle possibilité d’action. En outre, à l’OMC, il existe un statut d’observateur temporaire concernant les États qui souhaitent assister seulement à la Conférence ministérielle : « les gouvernements qui désirent avoir le statut d’observateur à la Conférence ministérielle adresseront une communication à cet organe en indiquant les raisons pour lesquelles ils désirent ce statut » (WT/L/28, 1995). Sur le modèle de la progression observateur-membre, le statut d’observateur temporaire pourrait donc être l’antichambre de celui d’observateur permanent, mais, dans les faits, l’existence d’une telle hiérarchie souligne un peu plus les difficultés que doivent franchir les PMA pour accéder à l’OMC. La création d’une action en groupe prend alors tout son sens pour ces États qui souhaitent participer au commerce mondial : en s’unissant, les PMA tempèrent les effets néfastes de ce découpage.

15 Au-delà de l’action de morcellement institutionnel de l’OMC, c’est en étudiant l’apparente prise en compte des revendications des PMA que l’on peut alors raisonnablement se prononcer sur le degré d’instrumentalisation des faiblesses des PMA par l’OMC.

2.1 La volonté expresse de l’OMC de ne pas démocratiser les relations commerciales internationales : les actes décisoires

17 La décision du 14 novembre 2001 précise la nature des dispositions à prendre au sein de chaque accord de l’OMC afin que les mesures particulières prévues initialement pour les PMA soient effectives (WT/MIN(01)/17), 2001). Pourtant, malgré les requêtes de ces États, les thèmes particulièrement chers au groupe ne sont pas traités. Sur les questions transversales, même si les dispositions sont favorables à l’adoption de mesures effectives sur le TSD, elles sont cependant amputées d’une partie de leur objectifs, et les formules qui les introduisent restent très équivoques : le Comité du commerce et du développement doit simplement procéder à une identification des dispositions de TSD en vue d’en examiner les conséquences juridiques et pratiques. Sa fonction principale consiste donc, dans le cas présent, en une simple observation suivie d’un examen superficiel et de quelques recommandations. À aucun moment il n’est question d’obligation ni d’engagement contraignant, ce qui est surtout notable dans l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle touchant au commerce (ADPIC) et au sein de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), domaines particulièrement sensibles pour les PMA.

18 Lors de la Conférence ministérielle de Doha, la Déclaration sur l’Accord sur les ADPIC et la santé publique reconnaît, dans son paragraphe 6, que les membres de l’OMC ayant des capacités de fabrication insuffisantes doivent s’en remettre au Conseil des ADPIC afin de trouver une solution rapide à ce problème, soit avant la fin de 2002 (WT/MIN(01)/DEC/2, 2001). Ce sera chose faite puisque le 27 juin de la même année le Conseil rend une décision sur la prorogation de la période de transition prévue à l’article 66 :1 de l’ADPIC (IP/C/25, 2002). Mais l’insuffisance de cette mesure est clairement actée en 2005 : le Groupe des PMA présentera une demande de prorogation de la période de transition prévue à l’article 66 :1 de l’ADPIC (IP/C/W/457, 2005). En d’autres termes, malgré les dispositions de la décision rendue par le Conseil des ADPIC, le Groupe des PMA proposera une nouvelle prorogation. Loin d’être une provocation politique, cette démarche met plutôt en lumière toute l’insuffisance des mesures adoptées par l’OMC. L’Organisation utilise les instruments juridiques à sa disposition, de sorte que la manifestation du groupe, bien que pouvant permettre une action significative, reste cependant peu efficace.

19 Pour ce qui concerne l’AGCS, les lignes directrices et les procédures pour les négociations sur le commerce des services (S/L/93, 2001) seront élaborées sur la base d’une libéralisation progressive passant par la consécration d’exigences de transparence et de flexibilité dans les négociations. Cette première décision, antérieure à la Conférence de Doha, semble répondre aux attentes du groupe. Pourtant, elle sera insuffisante : en 2003, le Conseil du commerce des services se réunira à nouveau en session extraordinaire et adoptera des « modalités de traitement spécial pour les PMA membres dans les négociations sur le commerce des services » (TN/S/13, 2003). Suite à la parution des lignes directrices sur le commerce des services (S/L/93, 2001), le document TN/S/13 précise dans quelle mesure il sera accordé une « priorité spéciale » aux PMA. La notion de flexibilité y est rappelée, confirmant l’insuffisance de la décision de 2001 et contribuant à faire de la décision de 2003 un acte diplomatique.

2.2 La volonté tacite de l’OMC de ne pas démocratiser les relations commerciales internationales : les actes non décisoires

20 Au sein de la Déclaration ministérielle de Doha, seuls les paragraphes 42 et 44 reconnaissent les préoccupations du groupe énoncées dans la Déclaration de Zanzibar (WT/L/409) d’août 2001. Afin d’y répondre, les membres de l’Organisation s’engagent « en faveur de l’objectif d’un accès aux marchés en franchise de droits sans contingent pour les produits originaires des PMA (…) ». En outre, il est donné « pour instruction au Secrétariat de traduire dans les plans annuels d’assistance technique la priorité à l’accession des PMA (…) » (WT/MIN(01)/DEC/1, 2001). Ce paragraphe, bien que soulignant les besoins du groupe, reste limité et limitant. En effet, la nature des mesures additionnelles n’est pas précisée, leur existence n’est d’ailleurs qu’envisagée et les améliorations souhaitées par l’OMC doivent répondre à une certaine progressivité, faisant fi de l’urgence de la situation. Enfin, et surtout, la mise en œuvre de ces mesures embryonnaires est renvoyée au Secrétariat, en charge de traduire l’idée d’une réforme prioritaire de la procédure d’accession. Et si ce dernier point semble être le plus efficace pour résoudre les difficultés des PMA, il reste que l’idée même de procéder à une traduction dénote une volonté manifeste de la part de l’Organisation de ralentir plus encore le processus. Le paragraphe 44 « note les préoccupations exprimées (…) pour ce qui est de remédier aux contraintes spécifiques auxquelles se heurtent (…) en particulier les pays les moins avancés » (WT/MIN(01)/DEC/1, 2001). L’emploi du verbe noter implique, a fortiori, une certaine inaction de l’OMC qui donc, dans le cas présent, se bornerait à une simple observation, tout au plus, à une remarque. Dans ce contexte, certains membres de l’OMC – dont deux PMA : l’Ouganda et la Tanzanie – ont présenté une proposition d’Accord-cadre sur le TSD (WT/GC/W/442, 2001). Ces dispositions seront « réexaminées en vue de les renforcer et de les rendre plus précises, plus effectives et plus opérationnelles » (WT/MIN(01)/DEC/1, 2001). Même si l’objectif de ce réexamen est d’apporter plus de précisions aux mesures proposées par les PMA, on est en droit de penser que l’OMC risque de moduler les volontés du groupe dans un souci de plus grande cohérence juridique. La prise en compte de cette revendication reste donc, là aussi, illusoire ou, pour le moins, simplement politique, car fortement encadrée par la logique néolibérale de l’Organisation.

21 La Déclaration de Hong Kong, de décembre 2005, poursuivra cette logique de réforme de façade, notamment dans ses paragraphes 36 et 47 (WT/MIN(05)/DEC, 2005 ; Lee and Wilkinson, 2007) [5]. À la différence des documents produits pendant la Conférence de Doha, la Déclaration de Hong Kong est plus précise sur la nature des engagements que l’OMC souhaite tenir en faveur du groupe. Toutefois, aucune mesure concrète n’est adoptée. Il s’agit de simples rappels d’engagements à prendre. En outre, l’exigence de rapidité est liée à l’examen des données, non à l’adoption de mesures contraignantes. On se retrouve à nouveau face à une logique politico-économique à l’inefficacité juridique certaine. Bien que le paragraphe 47 rappelle l’importance d’intégrer les PMA au commerce mondial, cela reste très sommaire. Ainsi, la décision du Conseil des ADPIC, les modalités pour les services, ou les engagements pris dans la Déclaration de Doha, seront mentionnés au même titre que la Déclaration de Livingstone ou l’Annexe F de la Déclaration de Hong Kong. Ces références sont utilisées comme un outil nécessaire pour démontrer la bonne foi de l’Organisation dans la production de ses actes mais aucune mesure concrète ne sera présentée. Parallèlement, conformément au paragraphe 42 de la Déclaration de Doha, le Sous-Comité des PMA adoptera, le 13 février 2002, le Programme de travail de l’OMC en faveur des PMA. Plus largement, durant l’année 2002, le Sous-Comité a produit des documents visant à témoigner de l’effectivité de l’intégration des PMA à l’OMC – ou tout du moins d’une volonté d’intégration effective –, en établissant des mesures formelles et matérielles précises (WT/COMTD/LDC/11, 2002). C’est, par exemple, le cas pour ce qui concerne l’accession, pour laquelle il est prévu que le Sous-Comité examinera chaque année le point intitulé « Amélioration de la participation des PMA au système commercial multilatéral et à l’économie mondiale (…) » (Ibid.). Et si la régularité des examens du Sous-Comité et son statut d’organe composant l’OMC confèrent une certaine portée aux actes ainsi adoptés, ces derniers n’ont qu’une valeur normative limitée.