1.1 Les caractéristiques comparées des projets

9 L'année 2001 a vu la naissance de plusieurs projets métallurgiques. En avril 2001, la firme INCO annonce le lancement de la construction de l'usine de traitement des latérites par hydrométallurgie dans le sud (à Goro). Fin juin, la Société Le Nickel (SLN), filiale du groupe Eramet, annonce l’extension de la capacité de son usine de Doniambo - située dans la rade de Nouméa, avec accès direct pour les minéraliers - et l’augmentation du rendement de la mine de Tiébaghi. Dans le Nord, Falconbridge et la SMSP travaillent à l’étude de faisabilité d'une l'usine pyrométallurgique. Fin juillet, la société russe Norilsk Nickel  [10] rend public qu’elle s’associe à la firme australienne Argosy Minerals (dont le partenaire calédonien est la Société des Mines de Tontouta) pour lancer un projet de construction d’usine métallurgique sur la côte est.

10 Les trois grands projets métallurgiques calédoniens concernent les entreprises INCO, la SLN et Eramet, la SMSP et Falconbridge. Ils sont présentés dans le tableau 1 (Perret, 2002).

11 Le projet de la SLN correspond à une extension des capacités existantes. A ce titre, il ne présente pas a priori d'inconnue technologique.

12 Le projet du Nord vise une extraction par pyrométallurgie [11]. Ce projet est le fruit d'une collaboration entre l'entreprise canadienne Falconbridge  [12] et la SMSP, qui ont signé un protocole d'accord en 1996 pour la construction de l'usine [13]. Il est prévu une extraction dans le massif de Koniambo, au nord-ouest de la Calédonie, dont les ressources sont évaluées à 150 millions de tonnes. L'usine serait installée au pied du massif du Koniambo à Voh [14]. Ce projet correspond à une création d’industrie. Il fait cependant appel à une technologie connue, et ne comporte donc pas de risque technologique.

Tableau n

1 : Les grands projets métallurgiques en Nouvelle-Calédonie

Tableau n 1 : Les grands projets métallurgiques en Nouvelle-Calédonie Nom de la société Projet Minerai traité Procédé Objectif annuel de production Montant de l’investissement (en $US) Montée en production Emplois directs créés Emplois induits ou indirects estimés Localisation INCO Usine métallurgique Latérites Hydrométallurgie 54 000 tonnes de nickel 5 400 tonnes de cobalt 1,4 milliards 3ème trimestre 2004 1000 1700 Baie de Prony Province Sud SLN/Eramet Accroissement de la capacité de production de l’usine de Doniambo, rénovation d’un four électrique, développement de la mine de Tiébaghi Garniérites Pyrométallurgie 75 000 tonnes de nickel (capacité actuelle : 60 000 tonnes, 80% de ferro-nickels et 20% de mattes) 180 millions Fin 2003 ou début 2004 210 à 230 Doniambo (Nouméa) Province Sud SMSP/Falconbridge Usine métallurgique Garniérites Pyrométallurgie 60 000 tonnes de nickel 1,5 milliards Fin 2005 800 2000 Région de Koné-Voh Province Nord

1 : Les grands projets métallurgiques en Nouvelle-Calédonie

13 Le projet INCO repose sur le pari de rentabiliser l'exploitation de latérites [15], jusque-là considérées comme trop pauvres en minerai de nickel. INCO développe pour ce faire un procédé hydrométallurgique [16] : nouvelle technologie, dite de lixiviation, par laquelle le nickel est extrait grâce à de l'acide sulfurique concentré, à chaud et sous pression. Ce procédé a notamment l'avantage de produire simultanément du cobalt [17]. Le site d'extraction est le plateau de Goro, situé à une soixantaine de kilomètres au sud-est de Nouméa. Les ressources sont évaluées à 200 millions de tonnes à 1,6% de nickel et 0,17% de cobalt [18]. En 1999, INCO construit sur le site de Goro une usine pilote, qui permet de tester cette technologie, avec succès, en grandeur nature (mais à petite échelle toutefois).

14 Le projet du sud, contrairement aux autres, est un projet totalement novateur. A cet égard, il comporte un risque technologique (dans le sens, notamment, où il n’y a pas de certitude que le procédé hydrométallurgique soit rentable une fois étendu à une échelle industrielle).

1.2. Projet du Sud : la présentation des acteurs

15 INCO est propriétaire à 85% de la Compagnie des Mines de Xéré, 15% restant détenus par le BRGM de France [19]. Cette compagnie est une "holding" possédant 69 concessions minières pour le nickel, le cobalt et le chrome. Goro Nickel SA, créée en Nouvelle-Calédonie en 1992, est une filiale en propriété exclusive de la compagnie [20]. Son actif comprend 7 concessions minières et des droits couvrant 5 950 ha, une usine pilote, ainsi que les droits sur les technologies de traitement mises au point par INCO. Les relations entre les acteurs industriels impliqués dans le projet d'usine du Sud sont rassemblées sur le schéma 1. Le dernier acteur est la Province Sud, qui est l’interlocuteur d’INCO au niveau politique et réglementaire.

16 En juillet 2002, la Province Sud a attribué à INCO un permis de recherche A (PRA) [21] sur le gisement de Prony (contigu à celui de Goro, cf. carte), sans aucune contrepartie de la part de la FMN [22].

17 Nous examinons les principales retombées que la Calédonie peut obtenir du projet du Sud.

2.1 La staple theory

19 La staple theory  [24] est une théorie selon laquelle la croissance économique générale de certains pays est déterminée par leurs exportations de produits primaires [25]. Cette théorie vaut pour les pays dont le marché domestique est limité et dans lesquels le facteur travail est peu abondant par rapport aux autres facteurs et le facteur ressources naturelles abondant par rapport aux autres. Ces pays ont alors un avantage comparatif concernant les biens à forte intensité de ressources naturelles (les produits primaires). Le pays concerné doit, de fait, se spécialiser dans les produits primaires, l'exportation de ces produits fixant alors le rythme de la croissance économique [26]. Il y a un effet direct sur la croissance (effet égal à la part des exportations de produits primaires dans le PIB), et un effet indirect, qui correspond à la diffusion de la croissance du secteur exportateur aux autres secteurs de l'économie.

20 Le mécanisme de transmission de la croissance aux autres secteurs correspond aux liaisons suivantes (Sid Ahmed, 1988,724-725) :

1. effet de liaison amont : investissement domestique induit, résultant de la demande d'inputs du secteur d'exportation,
2. effet de liaison aval : investissement induit dans les industries domestiques utilisant les outputs de l'industrie d'exportation comme inputs,
3. effet de liaison de la demande finale : investissement domestique induit par la demande de biens de consommation destinée à satisfaire les besoins de la main-d'œuvre engagée dans les industries d'exportation.

21 Le premier effet de liaison correspond à l'argument traditionnel en faveur des pôles de croissance : la consommation du pôle stimule la productivité de sa périphérie en consommant les biens intermédiaires produits par la périphérie. Cet effet est d'autant plus fort que les industries domestiques sont capables de fournir les biens intermédiaires du secteur exportateur à un coût compétitif. La seconde liaison signifie que, dans les premiers temps de l’exploitation, l'augmentation de la production du secteur exportateur diminue son coût moyen. Une telle diminution fait baisser le prix des inputs des industries domestiques consommant l'output du secteur exportateur. La baisse du prix des facteurs réduit en retour le coût total et leur permet de nouveaux investissements. La troisième liaison est spécifique au facteur travail. La croissance du secteur exportateur entraîne une augmentation de la masse salariale totale versée par ce secteur. Il y a accroissement du pouvoir d'achat qui crée de nouveaux débouchés pour les producteurs de biens de consommation. S'ensuivent des investissements productifs dans des secteurs tels que la consommation alimentaire, l'habillement…

22 De façon générale, si un secteur exportateur en croissance génère des opportunités nouvelles d'investissement pour le pays concerné, il faut, pour que ces opportunités puissent être saisies, que ce pays dispose d'une certaine base industrielle. Un pays, dont l'économie arrive à répondre aux opportunités d'investissement suscitées par la hausse des exportations, devrait connaître, du fait de la croissance, une diversification de ses secteurs exportateurs. Cette diversification provient de la diffusion de la croissance. Considérons un secteur produisant des biens intermédiaires pour le secteur exportateur. Ce secteur est amené à augmenter sa production pour suivre le rythme de croissance du secteur exportateur ; il en résulte une diminution du coût moyen [27]. Si la diminution est suffisante, le secteur peut devenir compétitif au niveau mondial, et éventuellement devenir lui-même exportateur. Le mécanisme peut se répéter avec d'autres secteurs fournissant des inputs au nouveau secteur exportateur, et ainsi de suite. De fait, il peut suffire d'une hausse, très forte mais ponctuelle, des exportations pour initier le processus de croissance.

23 Une fois les exportations diversifiées, la demande intérieure doit pouvoir "prendre le relais", et les exportations cessent d'être le seul facteur de la croissance économique [28]. (En revanche, si la diversification ne se produit pas, les exportations de produits primaires ne pourront alimenter la croissance indéfiniment.) [29] On peut relever, également, qu'un échec d'une stratégie de croissance par les exportations (une concentration des ressources dans le secteur exportateur, non accompagnée de diversification) rend l'économie nationale particulièrement dépendante des fluctuations de la demande mondiale (Suárez, 1993,67).

24 L’annexe 2 résume les mécanismes sous-tendant la staple theory.

2.2 Quelles perspectives en Nouvelle-Calédonie ?

25 Examinons les effets de liaison présentés supra : (2) effet de liaison aval  [30], ( 1) effet de liaison amont, (3) effet de liaison de la demande finale.

26 Le deuxième effet de liaison (aval) dépend de la mesure dans laquelle les biens exportés sont transformables. A priori, plus le bien exporté incorpore de valeur ajoutée et plus il se prête à un effet aval, puisqu’il sera utilisé dans un processus de création de valeur ajoutée. Considérant que la totalité de la production de nickel et dérivés est exportée, il n’existe pas d’industrie locale qui aurait pu être avantagée par une augmentation de l’extraction minière (puisque aucune n’utilise le nickel comme bien intermédiaire). Cet effet semble non valide dans le cas de la Nouvelle-Calédonie. Les deux autres effets sont plus intéressants.

27 Le premier effet de liaison (amont) est d'autant plus fort que les industries domestiques sont capables de fournir les biens intermédiaires du secteur exportateur à un coût compétitif. De fait, il est dans la stratégie officielle de Goro Nickel et du BTH d'employer un maximum d'entreprises calédoniennes, sous réserves qu'elles soient compétitives [31], ce qui induirait des effets positifs pour l'économie locale. Parmi les effets induits, deux types peuvent être distingués.

28 Premièrement, les effets liés à la construction elle-même. Il s'agit des travaux de terrassement, de génie civil, de construction des infrastructures métalliques, mécaniques, puis électriques, et de la construction d'un port en eaux profondes. Ces effets sont importants (il était prévu que BTH emploie jusqu'à 3000 personnes sur le site), mais temporaires, puisqu'ils s'achèvent avec les constructions.

29 Secondement, les effets liés à l'exploitation. Il s'agit, essentiellement, des activités de roulage et de chalandage [32]. Pour le projet du Sud, plusieurs entreprises locales ont été choisies, notamment pour le terrassement, soit directement, soit en sous-traitance.

30 Cependant l'effet direct sur l'emploi local devrait être limité, comme en témoigne l'arrivée massive de main-d'œuvre philippine [33]. On estime que les effets durables devraient se traduire, pour le Sud par la création de 1000 emplois directs et de 1700 emplois indirects (CCI-NC [34], 2002) [35] Pour le Nord, on avance les chiffre de 800 emplois directs et de 2000 emplois indirects (mais l'évaluation est plus complexe que pour le Sud, où le projet a déjà débuté).

31 Le troisième effet de liaison, entendu au sens large, dépend de la redistribution des revenus dans la société. Plus la part des résidents dans la répartition des revenus est importante et plus la croissance sera stimulée par les exportations. La valeur ajoutée se répartit (notamment) entre salaires et profits. Les résidents bénéficieront de la hausse de la masse salariale qui suivrait une hausse de la production du secteur exportateur, mais la répartition du profit est plus incertaine. Ainsi, confier l'exploitation des ressources naturelles à des sociétés multinationales est peu susceptible de stimuler la croissance économique du pays considéré, puisque tout ou partie des profits est rapatrié dans le pays où est implantée la société-mère. Il n’y a pas non plus de garantie que les postes à salaires élevés dans ces entreprises ne soient pas largement occupés par des ressortissants étrangers. De plus, les exemptions attribuées [36] privent aussi la Calédonie de rentrées fiscales directes (il est toutefois prévu que l'entreprise soit imposée sur ses bénéfices futurs, à hauteur de 35% ( cf. infra, conclusion) ; en conséquence, il est improbable que le projet permette de financer des services nouveaux pour la population. Pour ces raisons, on peut fortement douter que l’effet de liaison de la demande finale soit opérant dans le cas des futures exploitations du nickel calédonien.

32 L'étude des effets de liaison semble peu favorable à des effets d’entraînement du nickel sur l'économie calédonienne, à l'exception du second type d’effet et des possibles effets positifs sur l'emploi. Notons aussi qu'il existe un effet global (le "syndrome hollandais"), susceptible de bloquer les effets de liaison en distordant l'économie [37].

33 L'étude des effets attendus de l'usine du Sud laisse augurer d’une situation favorable pour la FMN, via les exemptions et des effets nuls ou très incertains pour le territoire. Pourtant la FMN a pris la décision de geler le projet. Pour éclairer cet apparent paradoxe, nous analysons dans la section suivante les conséquences, pour la Calédonie et la FMN, de la suspension du projet.

3.1 Effets immédiats et à plus long terme pour la Nouvelle-Calédonie

35 En septembre 2002 le projet de Goro est suspendu quelques semaines, afin de resynchroniser l'ingénierie sur le terrain et les activités du bureau d'études, ce qui signifie que les travaux avancent plus vite que les études devant les guider. Est alors évoqué un dépassement de 15% du budget initial.

36 En décembre 2002 le chantier est arrêté et le projet est interrompu. Est alors mis en avant un dépassement d'environ 45% du budget. Après cette décision, un redémarrage du chantier est régulièrement annoncé, sans qu'une date précise soit jamais communiquée. En tout état de cause, INCO conserve les avantages déjà octroyés et surtout le permis de recherches sur le gisement de Prony.

37 La suspension du projet a pour effet direct de supprimer les effets positifs sur l'emploi local de la construction de l'usine. Les problèmes économiques de la suspension sont à chercher du côté des investissements déjà réalisés par des entreprises calédoniennes dans l'optique de la réalisation du projet. Ces investissements (actuellement difficiles à quantifier) deviendront non amortissables pour les entreprises calédoniennes si le projet est définitivement stoppé (sinon, il y aura un décalage dans le temps). Le matériel acheté devra, autant que possible, être réorienté vers d'autres chantiers. L'investissement public pourrait alors permettre un débouché (se poserait, dès lors, le problème du financement). Mais, même dans ce cas, persiste le problème des défiscalisations : les exemptions fiscales ont été accordées à ces investissements dans le cadre de la mine ; elles pourraient être retirées, et des investissements initialement rentables risquent de ne plus l'être.

38 Un autre effet négatif est à considérer. Le projet du Sud prévoit la construction d'une centrale thermique de 100 mégawatt, en partenariat avec la compagnie calédonienne d'électricité, puisque la centrale devrait également fournir de l'énergie au territoire. L'arrêt du projet compromettrait, de fait, la construction de la centrale.

39 A long terme, si l'arrêt du projet devait se confirmer le coût ne serait qu’un coût d'opportunité pour INCO, alors que la Calédonie se trouverait, en quelque sorte, dans une situation de blocage, liée au PRA accordé à INCO. Ce PRA permet à la firme de ne pas produire, tout en empêchant un concurrent d’effectuer des recherches. Le PRA correspond à six ans de permis de recherche. A l'issue de cette période, INCO devrait obtenir la concession sur le site. La concession peut être perdue si l'entreprise n'y fait pas de travaux, mais seulement au terme de 25 ans. Pendant une longue période, la Calédonie perdra le contrôle des ressources naturelles du Sud. S'il existe un réel potentiel de développement, il subira une totale mise entre parenthèses. Le nickel étant en pratique la seule ressource du territoire (la pêche est presque inexistante, le tourisme connaît une stagnation chronique), cela donne la mesure de l'ampleur du coût social. La réalisation des projets miniers aurait permis d'envisager que la part de la population active calédonienne employée dans le nickel passe de 4%, actuellement, à 10% (CCI-NC [38], 2002), ce qui montre l’incidence qui était attendue de ces opérations sur l’emploi.

3.2 La stratégie d'INCO

40 Officiellement, le gel du projet est dû aux surcoûts de la construction, les devis initiaux seraient largement dépassés. On peut toutefois s'interroger sur le montant du dépassement annoncé (environ 50%). Il apparaît surprenant qu'une entreprise de la taille et de l'expérience d'INCO puisse tant sous-évaluer les coûts. Par exemple, "est-il sérieux d'annoncer qu'il faudra 160 000 mètres cubes de béton pour aménager les sols, au lieu des 80 000 prévus, que les coûts des équipements de contrôle et d'instrumentalisation de tous les composants du cœur de l'usine ont considérablement augmenté par rapport aux devis initiaux ?" (Pitoiset, 2003,6).

41 Parmi les causes plausibles, il faut s'interroger sur les risques techniques. Le procédé de lixiviation n'a encore jamais été utilisé à une échelle industrielle ; il n'est pas sûr que le passage de l'usine pilote à la production industrielle puisse se faire aussi facilement qu'annoncé (l'usine pilote ne produit que 12 tonnes par jour). Jusqu’à présent le secret industriel a empêché l’accès aux résultats précis de l’usine.

42 Notons, en outre, que le report de l'exploitation du nickel de Goro ne présente pas pour INCO de coûts majeurs. Si le minerai n'est pas exploité, il pourra l'être dans le futur. La ressource étant non renouvelable, différer son exploitation, ne signifie pas une perte d'opportunité d'exploitation [39].

43 Ainsi, INCO peut suspendre ou arrêter son projet calédonien et concentrer son effort sur son projet canadien de Voisey's Bay. INCO a acquis le gisement de Voisey's Bay en 1996 pour 2,1 milliards de dollars US (ce qui témoigne de l'ampleur du don que représente pour la firme le gisement de Prony). Le projet de Voisey's Bay devait coûter environ trois fois moins cher que celui de Goro (680 millions $ US) pour la même production (et avec l'avantage de la proximité géographique avec le centre d'INCO dans la ville de Sudbury, en Ontario).

44 Pour dissiper les doutes quant à son engagement en Calédonie, INCO affirme que l'investissement déjà réalisé (750 millions $ US) est un point de non-retour [40]. On comprend bien cependant que l'intérêt d'une FMN est de pouvoir jouer sur la concurrence entre au moins deux pays d'accueil pour maximiser les avantages obtenus (voir sur ce point Haaland et Wooton, 1998). En développant le projet de Goro, cela permettait d'obtenir des concessions de la part des autorités locales canadiennes de Voisey's Bay (menace de produire en Calédonie si les avantages étaient insuffisants au Canada). Dans ce cas, le coût de Goro peut-il être perçu comme le prix de la crédibilité de la menace ? Cela apparaît improbable (coût de l'investissement trop élevé) ; l'explication semble plus complexe. Il faut revenir aux activités d'INCO à Voisey's Bay.

45 Après l'achat du gisement, le projet a été stoppé par le gouvernement de la Province du Newfoundland & Labrador et par les communautés Inuites et Inuies, qui réclamaient des garanties de préservation de l'environnement et des garanties d'intéressement. Les négociations ont alors été bloquées pendant six ans. Elles reprennent en 2002, le projet peut alors démarrer. Il est logique pour une entreprise de répartir les risques, surtout pour une très grande entreprise. Quand INCO a constaté le blocage au Canada, il était important d'avoir une position de repli. C'est alors lesens à donner au projet de Goro. En réalité, Goro pouvait valoir position de repli, dans le cas de non-reprise des négociations. Dans les faits, Goro a servi à influencer les Inuits et les Inuies, ainsi que le gouvernement du Newfoundland & Labrador : les responsables de ces communautés voulaient un intéressement et étaient soucieux d'environnement, mais ils souhaitaient, en priorité, les emplois de l'usine. Craignant que l'usine ne se construise ailleurs, ils ont accepté un accord avec INCO.

46 Dès lors, le projet de Goro n'est plus prioritaire, et ne revêt, grâce au PRA obtenu, aucune urgence (voir supra, note 21). Selon cette logique, la reprise du projet ne devrait intervenir qu'après la fin des travaux de Voisey's Bay, soit au plus tôt en 2006.

47 Par ailleurs, le coût de la suspension du projet peut se compenser automatiquement, au moins partiellement. Si le gisement de Prony n'est pas exploité, l'offre de nickel en sera réduite d'autant, ce qui participera à la croissance des cours mondiaux de nickel. Cette évolution peut, d'une part, permettre d'exploiter plus tard avec une rentabilité accrue : "la société domine tellement le marché que toute mauvaise nouvelle, y compris la concernant, lui profite" [41]. D'autre part, la hausse des cours augmenterait la valorisation des actifs de la firme. Le cours des actions augmenterait, à la satisfaction des actionnaires. De ce point de vue financier, après avoir "réservé" le gisement, la firme peut avoir intérêt à ne pas l'exploiter.

48 Une décision récente laisse augurer d’une stratégie plus complexe et plus favorable pour la FMN. Scott Hand, le Pdg d'INCO, a déclaré en avril 2003 qu'INCO envisage de construire une usine pour traiter en Chine une partie de son produit fabriqué à Goro [42]. Il s'agit d'une contradiction avec l'objectif affiché de production de nickel pur, qui constituait un des objectifs de l'usine pilote, et c'est sur cette base qu'a été lancé le projet d'usine en 2001.

49 Cette décision, bien que présentée comme positive par les responsables de la Province Sud, semble mettre fin aux incertitudes sur le futur du projet : la transformation du minerai se fera en partie hors de Calédonie. Plus cette part sera importante et moins il y aura de retombées pour cette entité, la transformation étant nettement l'étape d'exploitation la plus créatrice de valeur ajoutée. Considérant la différence de coût en main-d'œuvre, il semble logique que, lorsque l'activité sera lancée en Chine, toute la transformation s'y déroulera.

50 Plus intéressante pour INCO, la vente de minerai à une de ses filiales devrait permettre à la firme de réaliser son profit en Chine, l'usine de Goro elle-même n'en dégageant pas ou peu, en vendant sa production à sa filiale à prix coûtant ou à un prix légèrement supérieur ; la filiale située en Chine réalise le profit, via le raffinage. Ainsi la firme éviterait l'imposition prévue de 35% ses profits futurs en Calédonie (en fonction des zones, la fiscalité chinoise sur les entreprises prévoit des taux s’élevant de 0 à 24%). Dans ce cas, elle aura maximisé ses avantages, avec une contrepartie fiscale nulle pour la Calédonie, une contrepartie en emplois très faible [43], mais avec un coût. Le coût, pour la Nouvelle-Calédonie, concerne, à court terme, l'amortissement des investissements déjà réalisés dans le cadre du projet, et surtout, à long terme, la perte de contrôle d'une grande part de sa ressource, puisque INCO y bénéficie d'une option durable.