a) La violence

7Dès le début des années 1980, le Sentier Lumineux est responsable de l’apparition d’une grande vague de violence qui secoue le pays : il causera la mort d’environ 69.000 personnes entre 1980 et 2000 [7]. L’objectif du Sentier Lumineux est de détruire le pouvoir en place et d’instaurer un nouvel ordre qui assurerait le triomphe des masses populaires opprimées. La voie choisie pour atteindre ce but consiste à imposer la terreur : "le triomphe de la révolution coûtera un million de morts", déclare le leader de l’organisation, Abimael Guzman [8]. Dans cette perspective, le contrôle des "ceintures de fer", c’est-à-dire des barriadas qui entourent la capitale, centre du pouvoir, est décisif. Il permettra, en effet, d’encercler les autorités nationales avant de procéder à l’assaut final : "Lima et les pueblos jóvenes [9] constituent la scène sur laquelle aura lieu la bataille finale de la guerre populaire" [10].

8On comprend donc l’importance stratégique de Villa el Salvador. Ce pueblo joven réunit de nombreuses caractéristiques qui en font une cible prioritaire de l’organisation terroriste. Tout d’abord, sa notoriété permet de donner aux actions terroristes une plus grande répercussion. Les sentiéristes pensent que la destruction de ce symbole de solidarité donnera plus de force à l’organisation. De plus, comme le souligne un des maires de Villa el Salvador, "le Sentier savait que s’il parvenait à contrôler Villa, il parviendrait à contrôler n’importe quoi" [11]. Ensuite, le système d’autogestion qui caractérise la barriada est fortement critiqué par le Sentier Lumineux qui considère que "l’autogestion, c’est de la trahison" [12]. Ce système de gestion ne servirait, selon les terroristes, qu’à amortir les effets de l’absence de l’État sur le terrain social et à retarder la révolte des masses populaires. Enfin, le district est, depuis le début des années 1980, le bastion du grand ennemi du Sentier Lumineux, le parti de gauche Izquierda Unida, accusé de trahir les intérêts des catégories populaires en participant à un système politique corrompu.

9Dans ces conditions, Villa el Salvador devient "le pueblo joven à abattre" : de nombreux attentats y sont perpétrés au début des années 1990, qui prennent pour cibles les autorités municipales et les dirigeants populaires [13], entraînant la fuite à l’étranger de nombreux leaders associatifs et la diminution de la participation locale.

10Mais la violence n’est pas la seule stratégie de déstructuration utilisée par le Sentier Lumineux, qui cherche également à déstabiliser les principales organisations communautaires. Ainsi, des sentiéristes infiltrent la CUAVES [14] en se faisant élire comme délégués. Il est dès lors facile de profiter de la rivalité qui oppose la CUAVES au conseil municipal, et d’aiguiser les conflits existants. La CUAVES entame alors une période de perte de crédibilité, et par conséquent de légitimité, dont elle souffrira durant les années 1990. D’autres organisations subiront le même sort, ce qui contribuera à affaiblir durablement le tissu social de Villa el Salvador.

b) Le développement du clientélisme

11Le paysage politique des années 1980 et 1990 est marqué, au Pérou, par le déclin des syndicats et des partis politiques traditionnels. La victoire d’un indépendant à la mairie de Lima en 1989, Ricardo Belmont, puis l’accession à la présidence de la République un an plus tard d’un quasi-inconnu, Alberto Fujimori, sont les premiers signes de cette évolution.

12Les districts populaires de Lima n’échappent pas à ce phénomène : quasiment tous les pueblos jóvenes (dont Villa el Salvador) élisent des candidats indépendants lors des élections municipales de 1993. Les catégories populaires, déçues par la politique de l’APRA (parti d’Alán García, président jusqu’en 1990), lassées de la corruption d’un monde politique qui selon eux ne représente plus leurs intérêts, se tournent vers des hommes éloignés du système politique traditionnel : sur 33 listes présentes aux élections municipales de 1993 à Villa el Salvador, 24 sont indépendantes. [15]

13Etroitement associée à ce phénomène, se développe, entre l’État et les catégories populaires, une forme particulière de relation qui renoue avec la tradition populiste. En effet, Alán García et Alberto Fujimori, au pouvoir de 1985 à 1990 pour le premier, et de 1990 à 2000 pour le second, mettent en place des relations clientélistes avec les quartiers populaires, par l’intermédiaire de programmes sociaux spécifiques. Ainsi, le PAIT (Programme d’aide au revenu temporaire) d’Alán García ou le PRONAA (Programme national d’assistance alimentaire) d’Alberto Fujimori, présentent des caractéristiques qui contribuent à déstructurer l’action collective et la participation politique à Villa el Salvador comme dans les autres districts populaires. En effet, ces programmes sociaux visent à assurer à leur promoteur un soutien populaire et un plus grand contrôle sur les gouvernements locaux ( municipios).

14Le cas du PRONAA est révélateur : ce programme dépend directement du "ministère de la Présidence", sorte de secrétariat personnel d’Alberto Fujimori et deuxième ministère en termes budgétaires après le ministère de l’Economie. Ce ministère permet au chef de l’État d’associer directement son nom à la mise en œuvre de projets, comme la construction d’écoles ou de routes. Le PRONAA, qui est l’un des nombreux programmes financés par le ministère de la Présidence, gère exclusivement le domaine de l’assistance alimentaire : il s’agit pour Fujimori de contrôler les milliers de cantines populaires apparues dans le pays pendant la décennie 1980 en leur faisant parvenir directement des vivres, contournant les institutions qui faisaient auparavant office d’intermédiaires, et notamment les municipalités.

15Mais ce programme devient rapidement une arme politique pour le chef de l’État, qui l’utilise comme moyen de pression sur les femmes travaillant dans les cantines populaires. Ces dernières sont fortement incitées à se mobiliser en faveur de Fujimori lors de manifestations d’appui au gouvernement ou lors de célébrations comme l’anniversaire du président. A Villa el Salvador, les femmes des cantines populaires n’échappent pas à ce chantage.

16La relation directe instaurée par le chef de l’État avec elles a, en outre, d’autres conséquences directement visibles sur le tissu social de Villa et qui remettent en cause les relations entre certains acteurs de la communauté. En effet, Villa el Salvador compte deux grands groupes d’organisations de femmes : d’un côté, les clubs de mères, qui disposent des cantines populaires aidées par le PRONAA ; de l’autre la FEPOMUVES, associée à la municipalité du district, notamment dans le cadre de la gestion d’un autre programme lancé par la mairie de Lima, le Verre de Lait [16].

17La politique de promotion des cantines populaires menée par le gouvernement provoque une confrontation entre ces deux groupes d’acteurs. Pour la présidente de la FEPOMUVES, " il y a des pressions par l’intermédiaire des programmes. Les cantines sont organisées par le PRONAA et les bénéficiaires sont obligés de soutenir le gouvernement. Les cantines sont sous pression. Avant, la FEPOMUVES avait beaucoup de cantines populaires autogérées, les ONG nous appuyaient. Mais depuis que le gouvernement centralise tout avec le PRONAA, ces institutions ne reçoivent plus de dons. Tout est géré par le PRONAA, qui est contrôlé par le gouvernement et qui contrôle les cantines. Alán García avait bien organisé les clubs de mères. Il n’a pas supprimé ce qui existait, il a simplement créé son propre secteur. Mais le gouvernement actuel n’a pas respecté les organisations existantes" [17].

18Une dirigeante de cantine populaire explique le conflit de la façon suivante : " Il existe des conflits entre la FEPOMUVES et les clubs de mères, car les clubs ne reçoivent rien de la municipalité. La FEPOMUVES est très politisée, mais pas nous, car la faim n’a pas de couleur politique" [18].

19Toutefois, ces reproches dissimulent un autre enjeu, celui de la détention de ressources précieuses : les fonds du PRONAA pour les femmes des cantines populaires, et ceux du Verre de Lait pour la FEPOMUVES. Au total, l’État parvient, par l’intermédiaire de programmes d’assistance alimentaire, à déstructurer l’action collective à Villa el Salvador, en provoquant des tensions entre les groupes d’acteurs.

20Bien que travaillant sur le même terrain et avec le même objectif, les femmes engagées dans l’action d’assistance alimentaire se divisent alors à Villa el Salvador en deux blocs antagonistes. Comme le souligne Camille Goirand dans l’une de ses études sur les favelas de Rio, " les stratégies de bienfaisance (… ) ont un caractère antidémocratique car, tout en produisant des effets de redistribution, elles détournent de la mobilisation et de la revendication sociale" [19].

a) Comment se met en place le budget participatif ?

46En novembre 1999, la municipalité soumet à référendum le troisième plan de développement de Villa el Salvador, qui doit régir le développement de la ville jusqu’en 2010. Les axes principaux de ce " Plan Integral de Desarrollo hacia el 2010" sont discutés durant les mois qui précèdent le référendum, dans le cadre d’une consultation populaire sans précédent dans l’histoire de Villa el Salvador. Sous l’impulsion de la municipalité et de plusieurs ONG, des espaces de dialogues sont aménagés, afin de consulter la population sur les principaux problèmes que rencontre le district et sur les solutions qui peuvent être envisagées.

47Bien que cette consultation soit organisée par le gouvernement local dans un souci de relégitimation, elle permet le réveil d’une certaine dynamique participative : plusieurs ateliers sont constitués, ainsi que des tables (tables du commerce, de l’éducation, des jeunes, des industriels) qui aboutissent, en novembre 1999, à une esquisse de plan de développement proposant l’objectif général suivant : " Villa el Salvador est un district de producteurs, leader, organisateur et générateur de richesse. C’est une ville moderne et saine, avec des hommes et des femmes de toutes les générations, porteurs de valeurs humaines, qui jouissent d’une égalité des chances, de formation et d’emploi, et qui participent démocratiquement à la gestion de son développement : êtes-vous d’accord ?".

48Le plan est approuvé le 14 novembre 1999 par 83,7% de "oui". Environ 48.000 personnes ont participé au scrutin sur une population totale de 320.000 habitants, qui compte 120.000 électeurs [40]. Deux priorités de développement sont également approuvées : "Villa el Salvador, une ville saine, propre et verte" et "Villa el Salvador, une communauté éducative".

49En reconstituant des espaces de dialogue et en se posant comme le trait d’union entre les différentes composantes du tissu social, la municipalité cherche à retrouver la légitimité perdue. Mais c’est paradoxalement au résultat contraire qu’aboutit cette consultation, les comptes rendus des ateliers de discussion soulignant la rupture du lien entre le gouvernement local et la base associative de la barriada. Promoteur de cette initiative, la municipalité n’en retire pas les fruits escomptés, et cela, malgré l’approbation du plan.

50Cependant, la dynamique participative semble être lancée ; elle est confirmée par la mise en place, dans le cadre de ce plan de développement, d’un nouveau mode de gestion de la ville : le budget participatif. Sur le modèle de villes comme Porto Alegre ou Belém au Brésil, l’équipe municipale de Villa el Salvador, associée à des ONG, esquisse à l’issue du référendum les bases d’une gestion du budget qui sera menée par les habitants eux-mêmes. La première " Rencontre internationale du budget participatif" a lieu à Villa el Salvador, en septembre 2000, en présence des représentants des villes de Santo André et de Porto Alegre (Brésil), Montevideo (Uruguay), Ciudad Guayana (Venezuela) et Villa el Salvador, à l’initiative du Programme de Gestion Urbaine de l’ONU.

b) Le fonctionnement du budget participatif

51Mis en place dès l’année 2000, et officialisé en 2001 [41], Le montant du budget participatif est prélevé sur la part budgétaire que la municipalité destine aux travaux et aux investissements. C’est le conseil municipal qui décide du montant prélevé chaque année (pour l’année 2000, le montant alloué était de 2 millions de sols). Chaque secteur de la ville dispose d’une part budgétaire différente en fonction de ses besoins estimés.

52Une fois que le montant a été défini pour chaque secteur, ce budget est discuté par les groupes d’acteurs de Villa El Salvador organisés selon deux axes : un axe territorial et un axe thématique (en cela, l’organisation est calquée sur le modèle du budget participatif de Porto Alegre). Il s’agit, pour la base territoriale, de "comités de développement territorial ou sectoriel" (la ville étant dans cette perspective divisée en huit secteurs) auxquels participent les associations de base (en général les associations de quartier) et les représentants des agences municipales [42]. En ce qui concerne la base thématique, plusieurs "tables thématiques" sont constituées, traitant chacune d’un sujet spécifique (éducation, santé et environnement, jeunesse, PME, commerce, genre) et permettant une vision plus large, censée couvrir la totalité du district.

53C’est dans le cadre de ces institutions géographiques et thématiques que sont établies les priorités et que sont votés les projets. Ces trois dernières années, les principales réalisations ont concerné la restauration d’écoles, le dallage de certaines rues, la construction de locaux sportifs ou l’installation du tout-à-l’égout dans les quartiers les plus pauvres du district. Les résidents sont invités à participer aux travaux en apportant leur savoir-faire ou du matériel de construction.

54Supervisant l’ensemble du processus, un "Comité de gestion du plan de développement et du budget participatif", composé des conseillers municipaux et des représentants des comités de développement territorial et des tables thématiques, est censé vérifier la cohérence entre les priorités et les orientations du Plan de développement. En réalité, c’est le conseil municipal qui, jusqu’à présent, évalue la réalisation des travaux et dresse un compte-rendu pour chaque secteur.

c) Les limites du budget participatif

55L’expérience du budget participatif rencontre, depuis sa mise en œuvre en 2000, divers obstacles de nature financière qui entravent son fonctionnement, notamment les dettes contractées par l’équipe municipale de Martín Pumar. Le nouveau maire de Villa el Salvador, Jaime Zea, élu au début de l’année 2003, qui a fait campagne sur la " nécessaire moralisation de la vie publique à Villa El Salvador", mise toutefois sur la poursuite et le perfectionnement de cette expérience pendant son mandat. Le budget participatif ne s’élève pour l’instant qu’à 8,5 % du budget général du district, mais ce pourcentage est relativement élevé, compte tenu de la jeunesse du projet. A titre de comparaison, Porto Alegre, qui expérimente ce mode de gestion depuis 1988, n’attribue au budget participatif que 15% du budget total de la ville [43].

56De plus, certains des rouages du processus fonctionnent avec difficulté, ou pire, ne sont pas opérationnels. Ainsi, l’instance de supervision générale qu’est censé être le Comité de gestion du plan de développement et du budget participatif n’a pas d’activité effective. C’est le conseil municipal qui a rempli jusqu’à présent les fonctions qui sont attribuées à cet organe. De même, la relation entre les deux niveaux, thématique et territorial, qui devrait s’établir par un dialogue entre les Tables thématiques et les comités de développement, demeure embryonnaire. A cet égard, quelques Tables, comme celle du commerce, sont très dynamiques, alors que d’autres, comme celle de la jeunesse, le sont beaucoup moins.

57Le budget participatif est également confronté aux nombreux défis de la participation. Ainsi, les acteurs engagés dans le processus ont mis l’accent, lors des entretiens, sur leur difficulté à mobiliser les jeunes, sur l’absence de femmes aux postes de direction (alors qu’elles participent activement aux réunions), sur la difficulté à renouveler les cadres dirigeants (les leaders du budget participatif sont, en général, les anciens dirigeants des groupes résidentiels) et sur l’inégale participation des différents secteurs. Il apparaît que la participation la plus dynamique s’effectue au niveau des associations qui ont compris les avantages qu’elles pouvaient retirer de ce nouveau mode de gestion urbaine. Les résidents, en tant qu’individus isolés, sont plus réticents à participer aux réunions et aux débats qui s’y tiennent. En cela, le processus du budget participatif est moins mobilisateur que la structure communautaire de la CUAVES dans les années 1970.

58Le démarrage difficile de cette initiative est cependant compréhensible. En effet, tout comme à Porto Alegre, où la participation avait été faible les premières années, les habitants paraissent attendre les premiers résultats concrets avant de s’impliquer dans un processus de participation coûteux en termes de disponibilité. De plus, le budget participatif souffre d’un déficit de légitimité, dans la mesure où il est encore perçu comme la continuation des anciennes structures communautaires aujourd’hui discréditées. C’est pour inverser cette situation que les ONG [44] préparent aujourd’hui une vaste campagne d’information (quasiment inexistante jusqu’à présent) destinée à présenter à la population du district le caractère novateur du processus.

Schéma institutionnel et décisionnel du budget participatif à Villa El Salvador représentants Municipalité siège représentants Comité de gestion du plan de nomme développement et du BP Bureau de coordonne le plan développement dedéveloppement et lebudget urbain municipal participatif attribue le budget ( 3 critères) représentants élaboreles dossierstechniques pour l'exécution des projets 6 Tables thématiques ( associations& administrations) : - Santé 8 Comités de5 Agences municipales - Education développement territorialde développement - PME ( associations & résidents)( fonctionnaires municipaux) - Commerce - Jeunesse - Genre établissent les priorités appui technique 3 ONG - Desco - Fovida - Calandria