Introduction

1En Belgique, le système de l’aide sociale fait office de dernier rempart institutionnel contre la pauvreté. Il permet aux individus ne disposant pas d’un revenu minimum pour vivre décemment de bénéficier d’une aide qui peut prendre diverses formes, même si la plus courante consiste en une aide financière. Ce système a gagné en importance depuis la crise économique de 2007 qui a dégradé encore un peu plus le paysage socioéconomique. Pour illustrer cette érosion, nous pouvons mettre en avant à la fois l’augmentation du taux de chômage  (1), mais également celle du nombre de personnes faisant appel à l’aide sociale  (2). Cette hausse conjointe s’est vue complétée au cours de la même période par des transformations importantes des politiques sociales belges. Ces mutations proclament notamment un renforcement de la logique de contrepartie. Dans le cas du dispositif de lutte contre le chômage, qui est l’exemple le plus illustratif, l’instauration en 2004 du Programme d’accompagnement et de suivi des chômeurs (PAS) marque un tournant. Ce dispositif (depuis lors renforcé) se différenciait du système précédent par la mise en place d’un contrôle de la disponibilité des demandeurs d’emploi effectué par l’Office national de l’emploi (Onem), l’institution publique fédérale en charge de la gestion du système d’assurance chômage. Le dispositif né de cette réforme est désormais marqué par la logique de contrepartie, car il suppose qu’un demandeur d’emploi indemnisé doit prouver une recherche active d’emploi pour pouvoir continuer à bénéficier de l’allocation de chômage. Cette réforme implique également un accompagnement plus individualisé des demandeurs d’emploi. En effet, l’allocataire social doit pouvoir satisfaire aux exigences prévues par le dispositif, et est de fait contrôlé plus régulièrement au regard des démarches qu’il aura entreprises. Le contrôle renforcé constitue donc la contrepartie de l’octroi des allocations de chômage. Cette transformation prévoit en outre un durcissement des sanctions pour celles et ceux qui ne satisfont pas aux conditions requises pour pouvoir bénéficier des allocations prévues; ces sanctions peuvent désormais aller jusqu’à l’exclusion du chômage. Face à ce contexte de précarisation et aux réformes du système de chômage, l’aide sociale s’est trouvée de plus en plus mobilisée. En effet, un rapport du SPP Intégration sociale (2014) montre en ce sens qu’une partie des personnes qui n’ont pas répondu favorablement à la demande de contrepartie – et qui sont dès lors exclues du chômage – frappent aux portes des Centres publics d’action sociale (les organismes publics présents dans chaque commune qui appliquent les dispositifs liés à l’aide sociale). Pour autant, ce dispositif a lui aussi connu de profondes mutations depuis la fin des années 1990, plaçant le principe de contrepartie au centre de celui-ci.

2Ce principe de contrepartie doit notamment son intronisation à l’émergence de la notion de vulnérabilité qui fut utilisée pour justifier les transformations des politiques sociales qui eurent lieu durant cette même période. Au départ, cette notion ne constituait pourtant qu’un concept scientifique, utilisé par le monde académique pour analyser le monde social et ses diverses problématiques. Aujourd’hui, elle constitue une véritable catégorie administrative au nom de laquelle les registres de l’action publique se déploient. L’introduction des principes d’activation, de responsabilisation, de conditionnalité et par là même de contrepartie fut donc liée à la montée en puissance de la notion de vulnérabilité. Dans le cadre de l’aide sociale, elle est d’ailleurs incontournable puisque la lutte contre cette dernière en est devenue l’un des objectifs majeurs.

3Partant de ce constat, cet article se propose de mettre en perspective le lien entre l’émergence de la logique de contrepartie au sein de l’aide sociale et la montée en puissance de la notion de vulnérabilité dans le débat public. Pour ce faire, une première partie sera consacrée à l’analyse de la notion de vulnérabilité. Elle sera l’occasion d’interroger celle-ci et de montrer comment elle a modifié le système belge de l’aide sociale, et comment elle a participé à la montée en puissance de la logique de contrepartie en son sein. Une seconde partie décrira l’évolution du système de l’aide sociale et la manière dont le principe de contrepartie y est mobilisé.

1. L’émergence de la vulnérabilité

4Depuis le début des années 2000, la notion de vulnérabilité connaît une certaine notoriété dans le monde scientifique. Elle doit ce succès au caractère polysémique qu’elle revêt. En effet, il n’existe pas une définition précise et partagée par tous, elle peut de fait recouvrir une diversité de situations. Pour autant, les différents auteurs qui l’ont analysée s’accordent pour dire que cette notion renvoie principalement à l’idée d’une faiblesse, d’une fragilité dont seraient victimes les individus. Cette faiblesse ne leur permettrait pas de faire face à une menace extérieure qui peut survenir. Cette acception du mot « vulnérabilité » permet donc de couvrir plusieurs types de populations, dès lors qu’elle renvoie à cette idée de fragilité. Elle peut par exemple être utilisée pour désigner des enfants, des jeunes, des femmes isolées ayant la charge d’enfants, des femmes en couple sacrifiant leur carrière, des personnes âgées, voire plus généralement une période de la vie comme l’adolescence, etc. L’intérêt de mobiliser la vulnérabilité s’explique dès lors par le fait qu’elle suppose que toute personne peut à certains moments de sa vie être frappée par celle-ci. La forme que prendra la vulnérabilité sera par conséquent liée au contexte dans lequel le chercheur fonde son analyse et peut se manifester à des degrés divers (Pritchard, 2001). Dans cette optique, la vulnérabilité peut prendre des formes assez diversifiées, comme la survenance d’une maladie, une perte d’emploi ou une situation de chômage de longue durée. Ce concept a donc tendance à individualiser l’analyse, et oriente la focale sur les trajectoires sociales personnelles. Pour Martuccelli (2015), la vulnérabilité désigne en ce sens l’expérience humaine à la fois universelle et commune d’être exposé à une blessure. En faisant ce parallèle avec l’idée de blessure, les auteurs qui mobilisent la notion entendent ainsi mettre en avant le fait que tout le monde est susceptible d’être blessé à un moment donné. Cette acception de la vulnérabilité renvoie ainsi à la notion d’épreuve à laquelle nous devons tous faire face.

5La notion de vulnérabilité a commencé à émerger dans le courant des années 1970, au moment où les chocs pétroliers ont pour effet de remettre en question les dispositifs prévus par la protection sociale, et de réduire leur portée. Son apparition découle donc de la crise qu’a connue l’État social durant cette période; en effet, cette crise a eu pour conséquence de pousser le monde scientifique à renouveler sa conception du monde social. Soulet précise dans ce fil que « si les concepts chargés de nommer la réalité sociale changent, c’est bien parce que la réalité sociale change elle aussi » (Soulet, 2014). La notion d’exclusion qui prévalait jusqu’alors se voit progressivement remplacée par celle de vulnérabilité. Dans ses récents travaux, Calvez (2014) montre que la crise économique liée aux chocs pétroliers a eu pour effet de modifier la finalité de l’intervention sociale. Il observe qu’au sortir de la Seconde Guerre mondiale, lorsque la société entrait dans une période de croissance économique, l’intervention sociale était alors portée par un idéal d’intégration. Dans cette période de quasi plein-emploi où les demandeurs d’emploi sont supposés en trouver rapidement un, les actions qui sont entreprises vis-à-vis des personnes en marge de la société ont une visée principalement socioéducative. On estimait alors que les individus en difficulté l’étaient en raison d’un problème de socialisation, et qu’une réponse collective était nécessaire. L’objectif de l’intervention sociale consistait donc à atteindre l’homogénéisation de la société, et pour ce faire, on prévoyait des actions dont la finalité était d’intégrer les personnes en marge de la société. Les chocs pétroliers modifieront cette finalité. Cela s’explique tout d’abord par le fait qu’ils entraîneront une crise de l’emploi ; en effet, cette période se caractérisa par une augmentation importante du nombre de personnes qui ne parviennent plus à être insérées durablement sur le marché du travail. Face au chômage à grande échelle, devenu entre-temps structurel, les préoccupations sociales vont changer d’orientation. Elles auront des conséquences sur les politiques sociales belges et le travail social qui en découle. Désormais, on est passé à un idéal d’insertion. Ce dernier ne prévoit plus de réponses collectives mais proclame plutôt l’idée d’une autonomie individuelle. En effet, suite à la crise, on assiste à une individuation de l’intervention sociale. De ce point de vue, les personnes qui ne parviennent pas à s’insérer dans la société se trouvent dans cette situation car elles ne disposent pas des ressources suffisantes pour y parvenir ; par conséquent, l’assistance sociale leur propose des interventions à visée émancipatrice dont le but est de leur permettre de prendre en charge leur destin. L’insertion par le travail est vue comme l’instrument principal pour y arriver. Ce passage opère un glissement de la responsabilité qui n’est dès lors plus à attribuer à la société, mais à l’individu qui devient acteur de son insertion sur le marché de l’emploi, et par là même au sein de la société (Bonvin et Moachon, 2005).

6C’est donc dans la mobilisation de la commune potentialité à être blessé que l’on peut trouver l’explication de ce basculement de la responsabilité. Puisque nous sommes tous vulnérables mais que seuls certains d’entre nous sont effectivement blessés, c’est qu’ils le sont en raison de leurs caractéristiques individuelles. On estime que leur responsabilité peut être engagée dès lors qu’ils n’auraient pas tout fait pour éviter l’avènement du risque. De ce point de vue, la vulnérabilité prend tout son sens et est même consacrée dans une nouvelle vision de la société, appelée « société du risque » (Beck, 2001). Dans la mesure où l’État social tente tant bien que mal de maintenir les garanties de protection minimale, et où il n’est plus capable de prévenir l’ensemble des risques qui peuvent survenir, le concept de vulnérabilité appelle désormais à ce que les individus mettent tout en œuvre pour prévenir ces risques. Pour Soulet, cela signifie en d’autres termes que les sociétés contemporaines placent en leur cœur l’incertitude qui devient dès lors une réalité ordinaire. Cette « montée des incertitudes » (Castel, 2009) reporte sur l’individu la tâche de se construire et de se maintenir dans la société comme sujet responsable. Milburn (2013) complète cette idée en ajoutant que la vulnérabilité appelle à la responsabilité individuelle des personnes – derrière laquelle la responsabilité collective de l’État s’efface.

7La vulnérabilité a donc favorisé l’émergence d’une nouvelle forme de solidarité que Soulet (2005) appelle la « solidarité de responsabilisation ». Celle-ci invite les individus à ne pas s’exposer aux situations vulnérabilisantes, ainsi qu’à faire en sorte de prévenir leur émergence. Les individus y sont donc vus comme des acteurs et promoteurs de leur propre protection. Cette vision « responsabiliste » rejoint les théories de Genard pour qui nous serions passés d’une anthropologie disjonctive – marquant l’opposition entre les personnes responsables et irresponsables – à une anthropologie conjonctive qui conçoit que l’on peut être les deux à la fois (Genard, 2007). Pour expliquer cette transition, l’auteur mobilise également la notion de vulnérabilité. Dans l’anthropologie conjonctive, l’individu est considéré vulnérable, mais il dispose toujours malgré tout de ressources mobilisables qu’il peut solliciter s’il est effectivement souffrant. C’est cette capacité à se prendre toujours en main qui fait que même si la personne est souffrante, cela n’exclut en rien sa responsabilité. C’est justement autour de la notion de capacité que l’anthropologie conjonctive se déploie. Alors que dans l’anthropologie disjonctive, la distinction était opérée entre les personnes capables qui disposaient de droits acquis et les personnes incapables à qui l’ont refusait certains droits, l’anthropologie conjonctive considère que tout le monde dispose de capacités et peut donc disposer desdits droits. Si certains sont dépourvus des capacités suffisantes, des dispositifs d’intervention sociale sont prévus pour leur permettre de parer à ce déficit et pouvoir à nouveau les mobiliser.

8En outre, ces dispositifs vont mettre en place des pressions responsabilisantes pour éviter tout risque que les individus souffrants ne s’installent durablement dans la situation vulnérable dans laquelle ils se trouvent. En décortiquant justement la notion de responsabilité, Milburn montre comment elle appelle les individus à assumer leurs actes et à en répondre, tout en cherchant à développer des capacités d’action pour réagir. Comme il le précise, « il s’agit désormais de répondre de ses actes face aux autres (respons-) mais aussi de développer des capacités d’action (-abilité) » (Milburn, 2013, p. 166). En ce sens, l’individu ne peut plus être passif face au risque mais doit y répondre activement, et le rôle de l’action publique consiste par conséquent à lui donner les moyens pour y faire face. Puisque les individus sont néanmoins tenus responsables lorsque la situation vulnérabilisante survient, les actions prévues par les dispositifs de l’action publique prévoient des contreparties. En d’autres termes, la logique de responsabilisation de l’individu va induire également une logique de réciprocité. Pour pouvoir continuer à bénéficier des différentes aides octroyées par l’État, telles que prévues par les systèmes du chômage ou de l’aide sociale, l’individu vulnérable devra en contrepartie répondre favorablement à toute une série d’exigences que ces systèmes seraient en droit de lui demander de remplir.

9On constate donc que les profondes transformations qui ont touché les politiques sociales découlent de la mobilisation de la notion de vulnérabilité. Celle-ci agit ici en qualité de véritable référentiel et a de fait introduit un basculement de la responsabilité, qui est désormais attribuée à l’individu. Dans la lignée de cette responsabilisation accrue, une logique de contrepartie est également placée au cœur de la structure des politiques sociales. Parmi celles-ci, le dispositif de l’aide sociale a également été touché par ces transformations ; la seconde partie de l’article explore comment la contrepartie a été mise au centre du dispositif.

2. Les transformations de l’aide sociale et l’émergence de la contrepartie

10Depuis la fin des années 1980, la Belgique a connu plusieurs transformations au niveau des politiques sociales : elles touchèrent notamment le système de l’aide sociale qui vit sa structure modifiée suite au tournant pris par les politiques publiques européennes, accordant désormais une prévalence forte à l’économique. Ces modifications se sont notamment teintées d’une forme d’activation des dépenses liées aux politiques sociales, et aussi de responsabilisation des individus ; elles sont une réponse à toute une série de critiques envers l’État providence. Cette mutation de la protection sociale fut initialement portée par le référentiel de l’État social actif, théorisé par Anthony Giddens et son modèle de la « troisième voie » (Giddens, 1998). Par ce modèle, ce chercheur entendait critiquer la relative passivité des dépenses relatives aux politiques de l’emploi. Selon lui et les partisans ce de paradigme, les diverses allocations prévues par l’État entretenaient passivement leurs bénéficiaires dans leur statut et ne les poussaient pas à mettre tout en œuvre pour chercher à sortir de cette relation de dépendance (Autès, 2002). Dans le cas du chômage par exemple, ils considéraient que les allocations de chômage n’incitaient pas les demandeurs d’emploi à chercher un emploi. Pour pallier à ce manque d’incitant, ils soutenaient qu’il était nécessaire d’activer les dépenses de l’État et de conditionner leur octroi. En Belgique, ce nouveau modèle fut introduit lors de la déclaration gouvernementale du 14 juillet 1999. Il fut porté par Frank Vandenbroucke, alors ministre des Affaires sociales, des Pensions et de l’Emploi, et proclame notamment l’importance de la participation active de tous. Depuis lors, chaque individu doit tout faire pour contribuer à la société. Différents dispositifs de protection sociale ont donc vu ce principe d’activation devenir un point central de leur fonctionnement. Ce principe introduit également celui de responsabilité des individus. En effet, on estime aujourd’hui qu’une personne en situation de précarité est responsable de son sort car il n’aurait pas tout mis en œuvre pour l’éviter. Chaque individu doit donc gérer sa propre vie, « travailler sur soi » (Vrancken, 2007, p. 43) pour limiter les risques qui se dressent face à lui. Initialement, l’État était en effet tenu pour responsable lorsque des individus se trouvaient en situation de précarité; l’intégration au sein de la société constituait pour ces derniers un droit. Désormais, les personnes les plus fragilisées sont tenues pour responsables de leur statut et ont l’obligation de chercher à s’intégrer (Lebaron et Schultheis, 2007). Cette responsabilisation des individus appelle aussi un principe de conditionnalité, puisqu’une grande part des dispositifs actuels de protection sociale suppose qu’une personne peut bénéficier des aides de l’État à condition qu’elle fasse preuve de sa volonté de s’intégrer. Pour pouvoir obtenir lesdites aides, l’individu devra répondre favorablement à toute une série de procédures de contrôle qui sont institutionnalisées. Cette aide conditionnelle se traduit essentiellement par la figure du contrat. Par celui-ci, les parties fixent leurs rôles respectifs ainsi que les droits et devoirs de chacun, permettant l’individualisation de l’accompagnement. C’est de cette relation contractuelle qu’émane la logique de contrepartie.

11Au niveau de l’aide sociale, la contrepartie devient un élément central du système dès 1993. Cette année-là, Laurette Onkelinx, alors ministre de l’Intégration sociale, met en place le « Programme d’urgence pour une société plus solidaire », qui prévoyait la possibilité d’adopter un Projet individualisé d’intégration sociale (PIIS) pour les personnes de moins de 25 ans qui émargent au CPAS. Celui-ci est une sorte contrat au sein duquel l’allocataire social et le CPAS fixent les droits et devoirs de chacun. Par cette mise en place, la ministre entendait renforcer d’une certaine manière la conditionnalité du dispositif alors en place, appelé Minimex. Celui-ci prévoyait effectivement que la seule condition pour pouvoir bénéficier de l’aide sociale était de ne pas disposer d’un revenu suffisant pour vivre décemment. Ces droits et devoirs qui étaient précisés dans le Projet pouvaient dès lors constituer la contrepartie au bénéfice de l’aide sociale. Le PIIS avait pour objectif d’éviter que le jeune ne bénéficie passivement de son allocation. Pour ce faire, il établit toute une série d’objectifs que l’allocataire social devra chercher à atteindre pour conserver une aide financière complète. Le PIIS permettait donc aux parties signataires de fixer la forme que pouvait prendre la contrepartie. Celle-ci pouvait être considérée dans un sens relativement large puisqu’elle pouvait avoir trait, par exemple, à l’enseignement, à la recherche d’un logement, ou être liée au marché de l’emploi.

12Ce principe de contrepartie s’est ensuite vu renforcé en 2002 lors de la mise en place du Droit à l’intégration sociale (DIS), en remplacement du Minimex, et qui prévoyait dès lors une utilisation plus systématique du PIIS. La signature du PIIS devenait de fait une condition essentielle d’octroi du Revenu d’intégration sociale (l’aide financière prévue par le DIS) pour une bonne partie des bénéficiaires de l’aide sociale. Celui-ci était même obligatoire pour tous les allocataires sociaux de moins de 25 ans tandis qu’il était facultatif pour les plus de 25 ans. Le but de cet outil consistait donc à activer les individus et par là même à les responsabiliser. Sa systématisation marque une individuation de l’intervention sociale. Il oblige le jeune bénéficiaire de l’aide sociale à s’engager vers la réinsertion sous peine de sanctions. En d’autres termes, le DIS suppose qu’il ne suffit plus aujourd’hui de fournir un revenu minimum à ses bénéficiaires, mais qu’il est également et surtout nécessaire de les activer. Dès lors, l’aide sociale ne se construit plus comme auparavant autour du seul critère de l’insuffisance de moyens d’existence. Elle prévoit également d’autres conditions pour pouvoir en bénéficier : parmi celles-ci, le dispositif actuel suppose aujourd’hui qu’un individu peut bénéficier de l’aide sociale à la condition qu’il fasse preuve de sa volonté de s’intégrer au sein de la société. Dès lors, toute une série d’entretiens avec un travailleur social sont prévus, durant lesquels le bénéficiaire sera évalué sur sa volonté de s’intégrer. Satisfaire à cette exigence constitue donc la contrepartie à l’octroi de l’aide sociale et entraîne une responsabilisation plus forte des bénéficiaires.

13En outre, la forme que pouvait prendre la contrepartie s’est vue modifiée lors de la réforme de 2002. D’une acception large retenue lors de son introduction en 1993, le DIS en a précisé les contours et l’a restreinte. En effet, il a proclamé l’instauration d’un lien explicite entre l’aide sociale et les politiques de l’emploi et du marché du travail (Barbier, 2009). En ce sens, le DIS a mis au centre du dispositif l’intégration professionnelle comme moyen de lutte contre la précarité. L’insertion professionnelle est dès lors devenue l’une des principales missions des CPAS. Cette activation par l’emploi, qui était auparavant octroyée sur la base de la volonté des allocataires sociaux, est devenue depuis une véritable obligation contractuelle pour bon nombre d’entre eux. Sauf exceptions prévues dans le dispositif, ceux-ci doivent désormais être disposés à accepter un emploi jugé « adapté », ou à s’engager dans un projet d’insertion sur le marché du travail si leur profil ne leur permet pas de l’intégrer directement en contrepartie de l’octroi du RIS. Il entraîne également une exigence pour l’usager d’apporter la preuve qu’il a cherché activement un emploi, sous peine d’être sanctionné. L’aide sociale est donc imaginée de manière individualisée comme la contrepartie d’une démarche personnelle responsable diffusant, au travers de ses pratiques, le discours prôné par l’État social actif.

Conclusion

14Au vu de tous ces éléments, force est de constater que l’instauration du DIS est le fruit de l’émergence de la notion de vulnérabilité au sein de de l’aide sociale. Parmi d’autres modifications majeures, cette notion a notamment mis au centre du dispositif une exigence de contrepartie. Cette transformation de l’aide sociale la rapproche en quelque sorte du concept anglo-saxon de workfare. Dans sa conception la plus stricte, le workfare consiste à rendre obligatoire une prestation de travail pour toute personne apte à travailler en échange des prestations sociales reçues (Boismenu et Bernier, 2000). Les partisans de ce concept considèrent que chaque « pauvre » a donc l’obligation de contribuer à la société (Danziger et al., 2002). Il limite le bénéfice d’aides sociales aux individus sans emploi, avec l’objectif de les inciter à se réinsérer dans la société. L’introduction de la contrepartie au sein de l’aide sociale s’est donc inspirée en partie des politiques d’insertion américaines et anglo-saxonnes. On peut cependant estimer qu’elle n’est pas appliquée de manière aussi stricte en Belgique (Michel, 2009), même si la réforme du PIIS depuis le 1^er novembre 2016, prônée par le ministre en charge de l’Intégration sociale (Willy Borsus), semble tendre vers cette lecture rigoureuse du workfare  (3). En effet, celle-ci rendra obligatoire la signature d’un Projet pour tous les nouveaux bénéficiaires de l’aide sociale en contrepartie de l’octroi du RIS. Elle entend donc supprimer la distinction entre les allocataires sociaux de moins de 25 ans et ceux de plus 25 ans, et ainsi responsabiliser l’ensemble de ceux-ci  (4). La réforme prévoit aussi et surtout l’instauration d’un service communautaire qui peut être vu comme une nouvelle forme de contrepartie. Pour des personnes trop éloignées du marché du travail et pour qui il est objectivement difficile d’exercer une activité professionnelle, le nouveau dispositif prévoit ainsi qu’un service communautaire puisse être intégré dans le PIIS. Celui-ci permettrait donc à toute une série d’individus, initialement préservés de la logique de contrepartie, de « contribuer à la vie en société »  (5). Même s’il se fera sur base volontaire, on peut néanmoins se demander si l’intronisation du service communautaire n’est pas une manière de renforcer davantage la logique de contrepartie au sein de l’aide sociale…