Élaboration d’une politique : les règles de l’art

1Une politique culturelle et en particulier, une politique culturelle municipale, dite de proximité et de décentralisation, représente une action de communication et de mobilisation publiques, en faveur de missions civiques, de valeurs et de principes d’intervention propres à une collectivité et aux communautés locales qui la composent. Une forte dimension identitaire ou de légitimité y est associée.

2Mais, avant tout, une politique culturelle incarne un effort collectif, dont le rôle est d’identifier des enjeux, des manques, de relever des défis et surtout de répondre à des besoins ou de combler des écarts, par la définition de priorités et d’objectifs spécifiques liés à des ressources, des moyens, des cadres d’intervention et des actions planifiées. Dans ce contexte, une politique n’est pas seulement un outil de gestion et de management public, mais un vecteur de vision, de mobilisation et de planification stratégique, une occasion pour une ville de faire des choix et de cibler ses interventions à court et moyen terme. C’est l’occasion d’identifier une cible et de dessiner une trajectoire plausible pour l’atteindre, ce que l’on nomme « approche téléologique ». Nous le verrons, l’approche montréalaise souffre d’un manque de vision stratégique qui lui permettrait d’établir des priorités. C’est une approche plus tactique que stratégique. Une vision plus stratégique nécessiterait de mieux cibler les objectifs et de se projeter sur un calendrier proche. Les plans d’actions triennaux ont d’ailleurs plus de chance de coller aux objectifs que les plans d’actions quinquennaux. Que penser du plan montréalais qui est, lui, décennal (2007-2017) ? En une décennie, bien des réalités, ciblées initialement par les objectifs de la politique et mises en œuvre par le plan d’actions, risquent d’évoluer sans que l’on puisse réagir en temps réel.

3Or, une politique est un texte d’intentions qui risque de demeurer lettre morte s’il n’est pas concrétisé par un plan d’actions concrètes et spécifiques pouvant contribuer à mesurer l’impact des propositions politiques initiales. Nous y reviendrons concernant les passerelles entre la politique et le plan d’actions montréalais.

4Le cas de Montréal ne respecte pas, selon nous, les principales règles de l’art dans l’élaboration d’une politique culturelle. Et cela, malgré une volonté politique indéniable une mobilisation constante des groupes concernés et un discours éloquent (image de marque, rayonnement à l’échelle nationale et internationale).

5Cela n’a pas empêché le texte de la politique culturelle d’être confus, mal structuré et parfois mal écrit. Présenté sous forme de catalogue, sans ordonnancement ni hiérarchie, surchargé d’éléments disparates, il renvoie une image de confusion. L’absence d’objectifs et de priorités desservent la structure. Parce que « ce qui se conçoit bien s’énonce clairement et les mots pour le dire arrivent aisément [1] », on peut reprocher au texte ses maladresses. On peut citer, par exemple, p.11 : « Montréal sera considérée comme une ville : qui considère qu’une préoccupation constante de qualité (…) » ; et p.18 : « la Ville affirmera sa position de métropole culturelle auprès de ses citoyens (…) en misant (…) sur la synergie entre savoir, création artistique et patrimoine ». N’est-ce pas là une vue de l’esprit qui mériterait une proposition opérationnelle ? En effet, une politique municipale n’a pas besoin de considérations académiques très élaborées ; c’est un texte de mobilisation et de pédagogie publique afin de légitimer l’intervention publique et lui donner une démarche cohérente qui entraîne l’adhésion des citoyens. En outre, les citoyens doivent être la source de cette légitimité plus que l’objet passif de la politique culturelle.

Pour une meilleure lecture de la situation à Montréal

6Revenons maintenant au contexte d’élaboration de la politique culturelle. Pourquoi selon Gilbert Rozon, promoteur culturel et fondateur du festival Juste pour rire de Montréal, « Montréal ne sait plus où elle va [2] » ? Selon le quotidien montréalais Le Devoir, Gilbert Rozon appelle à une « psychanalyse urgente » de la métropole. Pour lui, « Montréal est à l’heure des choix (…), c’est une vraie ville avec beaucoup de bonnes cartes dans son jeu, mais qui ne semble pas en mesure de les lire (…), sa personnalité est diffuse, pas claire, ça part dans toutes les directions. C’est un signe de confusion plutôt que de clairvoyance. Tant que l’on n’a pas compris qui on est, ce que l’on veut et où l’on va, cela va être difficile d’avancer ». Rozon considère que Montréal n’est pas une véritable métropole culturelle, elle ne peut prétendre à ce titre pour le moment, elle « peut être considérée comme une ville des festivals, sans plus. (…) Quand on dit que Montréal est une métropole culturelle, c’est un discours parapluie ». Nous y reviendrons.

7La démarche adoptée par Montréal correspond à une planification complexe des arts et de la culture, qui tente d’incorporer une partie des éléments du développement culturel local. On ne peut pas vraiment l’assimiler à un processus élargi de planification communautaire cher chant à intégrer la politique culturelle parmi d’autres documents de planification municipale plus large (comme des plans officiels), et cela malgré certains textes [3] qui peuvent le laisser entendre. De plus, la politique culturelle montréalaise privilégie une approche par discipline artistique ou culturelle plutôt que par fonctions, enjeux ou projets. Ce dernier type d’approche aurait l’avantage de rendre la politique plus opérationnelle. L’activité culturelle, dans l’approche montréalaise, demeure divisée par les frontières entre disciplines.

8Ce morcellement, courant au Canada, dessert la construction d’une identité partagée par le milieu culturel et nuit également aux efforts de promotion de la culture. La politique culturelle de Montréal s’appuie sur une démarche dite « incrémentale », justifiée par une approche moins formelle et typique d’un modèle, approche plus pragmatique, cherchant à satisfaire une grande diversité de demandes émanant de groupes d’intérêts, de pression et des élites locales. Cette politique prend aussi parfois l’allure du célèbre « jeu du catalogue » décrit, il y a près de vingt-cinq ans, par Philippe Urfalino et Erhard Friedberg [4].

9On aura compris, qu’avant d’entrer dans l’analyse détaillée du processus d’élaboration de la politique culturelle de Montréal et de son texte, il nous fallait introduire en amont le contexte macroscopique et évoquer les méthodes en la matière.

Première phase : de la volonté d’une nouvelle politique jusqu’à son adoption

10Le processus de légitimation de la politique culturelle de Montréal a surtout été mené par Culture Montréal [5], un organisme très actif qui défend les dossiers culturels au sein de la ville. C’est d’abord lors du Sommet de Montréal, organisé en juin 2002 par la ville, que les partenaires participants ont réclamé une politique culturelle pour la nouvelle ville : « Suite à la parution, en juin 2003, du rapport du groupe-conseil sur la politique culturelle, présidé par Raymond Bachand, Culture Montréal a initié une série de consultations avec les milieux culturels de même qu’avec ses membres regroupés autour de comités de travail [6] ». Il s’agissait, en fait, des rencontres préparatoires aux consultations publiques sur la politique culturelle.

11Une année s’est écoulée avant que la ville ne donne le mandat à l’Office de consultation publique [7] de Montréal, le 10 novembre 2004. Le lendemain, la ville rendait publique sa proposition de politique de développement culturel. Les consultations ont eu lieu en trois étapes. Tout d’abord, en janvier et février 2005 des séances d’informations ont été tenues, puis des ateliers thématiques ont permis d’enrichir la réflexion avant que la période d’audition des mémoires ne débute fin février 2005 [8].

12Le 2 mars 2005, Culture Montréal dépose son mémoire présentant dix-sept recommandations [9]. Celles-ci ont d’ailleurs été entendues, comme le mentionne un communiqué de Culture Montréal [10], suite au rapport de consultation publique rendu disponible le 9 mai 2005 par l’Office de consultation publique de Montréal. Le dépôt du projet de politique de développement culturel s’est fait le 29 août 2005 et fut adopté le 6 octobre 2005. Cependant, la responsabilité de mise en œuvre n’a été déférée à aucun service, ce qui expliquerait pourquoi il n’y a pas eu de plan d’actions engagé rapidement. La ville se concentre plutôt sur un bilan de l’année 2005-2006, relatif à trente-huit engagements présentés en fin de texte de la politique culturelle.

13Il convient de rappeler que Culture Montréal a, en fait, imposé son rythme avec ce processus, puisque l’organisme a dirigé les rencontres préparatoires en 2003 et 2004. Ensuite, la procédure de l’Office de consultation publique de Montréal a été engagée rapidement en janvier et février 2005, tout comme le mémoire et l’adoption de la politique. Cette rapidité en fin de consultation suppose que les recommandations de Culture Montréal ont probablement constitué les bases de la politique. Néanmoins, afin de mettre en œuvre cette politique, il est primordial que la ville endosse le rôle de leadership et s’assure des engagements politiques et financiers.

Deuxième phase : de l’adoption de la politique au plan d’actions et sa mise en œuvre

14Une volonté politique à concrétiser ces engagements se fait entendre. Tout d’abord, un communiqué de Culture Montréal mentionne que huit partenaires – le ministère des Affaires municipales, du Sport et du Loisir du Québec, le ministère de la Culture et des Communications du Québec, Développement économique Canada, le ministère du Patrimoine canadien, la ville de Montréal, la communauté métropolitaine de Montréal, Montréal International et Tourisme Montréal – se sont associés dans l’objectif de contribuer à la mise en œuvre des résultats de l’étude menée sur la ville de Montréal par Richard Florida [11]. On peut souligner également l’appui de la Chambre de commerce du Montréal métropolitain lors d’un déjeuner-conférence tenu par Richard Florida qui réunit plus de 500 personnes [12]. Un autre document de Culture Montréal sous-entend que les leaders montréalais issus de tous les domaines – notamment les milieux culturels, les milieux d’affaires et l’administration – sont mobilisés pour le développement de la culture montréalaise [13]. En réalité, Simon Brault révèle que « Les milieux culturels et leurs alliés qui avaient été sollicités, engagés et mobilisés pendant l’incubation de ces politiques, ont alors poussé un soupir de satisfaction, tout en feignant momentanément d’ignorer que les ressources nécessaires n’étaient pas au rendez-vous. Il fallait se consoler avec l’idée qu’il y avait dorénavant une forte volonté politique à l’échelle de la ville en faveur des arts et de la culture [14] ».

15S’il y a eu effectivement une volonté politique tout au long du processus, le manque de fonds a freiné l’adoption d’un plan d’actions. Culture Montréal s’est dit prête à collaborer avec la ville pour une bataille politique visant à bénéficier d’un nouveau pacte fiscal [15]. Par ailleurs, l’organisme mentionne que la levée de fonds doit également se faire auprès des acteurs privés et constitue « un passage obligé du développement économique et social au 21^e siècle [16] ». Cependant, l’appui du milieu des affaires locales semble incertain alors qu’il est l’un des quatre piliers du succès de la planification culturelle municipale [17]. Si le soutien des « organismes qui jouent un rôle de coordination et de défense de la culture [18] », soit Culture Montréal est bien visible, les deux autres piliers sont moins évidents. L’appui politique semble présent mais celui des fonctionnaires reste ambigu ou discret [19]. La place hégémonique de Culture Montréal n’y est sans doute pas étrangère.

16Le manque de fonds ou le manque à gagner chronique de Montréal ont eu pour conséquence de retarder le plan d’actions. Dans l’optique de faire avancer ce dossier, Culture Montréal organise le Rendez-vous novembre 2007 réunissant divers acteurs culturels : « Près de 1300 personnes étaient inscrites au Rendez-vous novembre 2007, et quelque 80 organismes ont participé à la Place du Rendez-vous avec des projets culturels forts [20] ». C’est ainsi qu’un plan d’actions prend enfin forme, suivi d’un bilan de l’année 2007 effectué par la ville de Montréal en mai 2008.

Contenu de la politique et du plan d’actions

17La politique culturelle de Montréal comporte un problème de spécificité des objectifs et d’ordonnancement des priorités. Tout d’abord, le texte n’indique pas clairement les sections de sa politique, ce qui rend la lecture difficile, d’autant plus que le texte s’étale sur de nombreuses pages. On a l’impression que la ville n’a pas su établir de priorités et que tout a été listé afin de satisfaire l’ensemble des acteurs concernés. Ce manque de clarté se reflète au sein du plan d’actions qui ne concorde pas avec l’énoncé politique.

18La mission que se donne la politique de développement culturel est la suivante : « Offrir aux citoyens, aux visiteurs et aux entreprises des services de première qualité, au moindre coût. Promouvoir le caractère unique de Montréal et réussir son développement. Contribuer à confirmer Montréal, métropole culturelle d’envergure internationale [21] ». Mais cette mission n’est pas reportée au plan d’actions. En fait, dans le plan d’actions, la mission correspond à une partie des orientations de la politique.

19La politique culturelle a établi les enjeux suivants : « démocratisation culturelle, soutien aux arts et à la culture et qualité de vie du cadre de vie [22] ». Ces orientations sont reportées dans le plan d’actions mais il s’y ajoute les deux orientations suivantes : « le rayonnement culturel de Montréal et les moyens d’une métropole culturelle [23] ». Cette situation particulière nous conduit à penser que le plan d’actions est plus complet que le texte de la politique culturelle du point de vue des axes d’intervention. Le processus de concertation aurait dû pourtant permettre de bien déceler les priorités. C’est aussi un signe que les orientations ont évolué en deux ans. Il est possible que les perspectives de Culture Montréal, qui a chapeauté la réunion dédiée au plan d’actions, aient prévalues. Ces nouveaux objectifs diffèrent des trente-huit engagements présents à la fin du texte de la politique culturelle. Ce sont pourtant ces engagements qui devraient nécessairement se retrouver dans le plan d’actions afin de pouvoir les concrétiser.

20Il convient de mentionner, pour conclure, que ce plan d’actions n’apporte pas de détails précis, contrairement à ce que l’on retrouve habituellement dans ce type de texte, tels que les personnes responsables et les sommes allouées ou encore les échéances et les indicateurs de performance [24]. Sans responsables ni nouveaux fonds, il n’est pas possible d’élaborer un plan d’actions plus détaillé.

21Plus récemment, en mai 2008, un bilan de l’année 2007, réalisé par la ville de Montréal, revient sur les éléments de la politique culturelle : les trois enjeux ainsi que les trente-huit engagements [25]. On se rappelle que le plan d’actions comportait cinq enjeux et qu’il ne tenait pas compte des trente-huit engagements. On peut donc dire que la discordance est toujours présente dans ce processus. Si la ville de Montréal et Culture Montréal semblent être deux entités qui collaborent, il faudra une meilleure harmonisation entre les deux partenaires ou un leadership plus grand de la part du service municipal, pour mener à bien un tel projet dans la métropole. En effet, dans une situation municipale normale, la Direction municipale du développement culturel devrait assumer la responsabilité de l’élaboration du plan d’actions, en collaboration avec les acteurs culturels les plus opérationnels et les plus proches. Le leadership de la ville, à travers son service municipal de la culture, devrait être dominant, permettant à la ville d’assurer la maîtrise d’œuvre de ce chantier culturel stratégique pour la métropole. Dans le contexte du rôle historique et hégémonique de Culture Montréal dans le dossier, cette maîtrise d’œuvre municipale n’a pu être observée.