1L’étude du cas italien permet d’amorcer une analyse historique du glissement continuel du sens du mot « crise » appliqué au logement dans la période 1950-1970. De la phase de reconstruction d’après-guerre jusqu’aux années 1960, le terme a principalement la signification habituelle de manque de logements confortables pour la majorité des familles de salariés. Les victimes de cette crise sont les populations évacuées à la suite des destructions de la guerre auxquelles s’ajoutent, dès la fin du conflit, les ruraux venus s’installer dans les agglomérations urbaines, souvent dans des sortes de bidonvilles en périphérie des métropoles. À partir des années 1960, en dépit d’une intense activité dans le secteur de la construction, la croissance incontrôlée des villes produit des déséquilibres très visibles des niveaux de vie et d’habitation, alimentant un climat de manque de confiance dans le marché immobilier ainsi qu’une mobilisation sociale qui débouche, en 1969, sur des protestations et des grèves pour le logement.

2L’aspiration à un logement moderne au sein de larges couches du prolétariat urbain ainsi que l’apparition d’une nouvelle sensibilité au confort de l’habitat et à l’environnement urbain engendrent également une crise qualitative. Dans un contexte de croissance démographique et de prospérité économique accrue, on assiste à la fois à l’élévation des normes du « bon » logement et à l’émergence de revendications populaires contre le manque d’habitations, la hausse des loyers et l’exclusion urbaine. Ce décalage saisissant entre besoins objectifs et aspirations subjectives, entre les rêves d’un habitat urbain moderne et les réalités de ce que la ville offre à ses nouveaux habitants, correspond à un moment où l’Italie se trouve au seuil de la société du bien-être. Il se caractérise, d’un côté, par le manque criant de ressources mises à la disposition de la majorité de la population et, de l’autre, par la transformation radicale des styles de vie, des formes de l’habitat et des aspirations des ménages.

« Il problema della casa » : « plus on construit de logements, plus il en faut »

3Même si, en Italie, le terme de « crise » n’est jamais utilisé explicitement, la « questione » ou le « problema della casa » acquiert une visibilité suffisante qui la rend prioritaire pour l’opinion publique et les gouvernements. Logement, construction en général et aménagement du territoire occupent une place centrale dans le débat économique et politique d’après 1945. Au cours de la reconstruction de l’immédiat après-guerre, au début des années 1960 ou au début des années 1970, le manque de logements est constamment inscrit à l’agenda politique. Les transformations sociales et morphologiques des villes, qui accentuent les déséquilibres entre bien et mal logés, deviennent socialement insupportables. Dans tous les cas, la question du logement devient un motif primordial de mobilisation, dans un contexte de revendications sociales médiatisées et utilisées à des fins politiques.

4Comme dans d’autres pays de l’Europe méditerranéenne, les destructions de la guerre, l’essor démographique et surtout le déplacement massif et incontrôlé de populations des campagnes vers les villes sont à l’origine de ces difficultés. Elles viennent s’ajouter à la stagnation de la construction qu’a connue l’Italie durant la période fasciste et participent à l’idée que le pays souffre d’un grave déficit de logements. On compte en effet 3,2 millions de pièces inhabitables, soit environ 10 % du parc immobilier national. Le problème de la cohabitation est particulièrement aigu : 45 millions de personnes vivent approximativement dans 36 millions de pièces [1]. Le recensement général de 1951 évalue à 3,5 millions le besoin de nouvelles pièces [2]. Cependant, abstraction faite d’une forte activité de reconstruction « sauvage », hors du cadre légal, la résorption de ce déficit s’avère extrêmement lente.

5La gravité de la stagnation économique ressort clairement des enquêtes parlementaires menées au début des années 1950. La jeune République doit prendre des mesures d’urgence pour juguler le chômage et relancer l’activité de construction. L’Enquête sur le chômage [3] et l’Enquête sur la misère et les moyens de la combattre [4] du ministère du Travail constatent la pauvreté de la population italienne et dénoncent en particulier l’insalubrité d’environ 62 % des logements [5]. Ces enquêtes mettent l’accent sur le lien entre chômage et « mal-logement », en s’appuyant sur une conception principalement économique du secteur du logement. Dès la fin des années 1940, dans le cadre d’une politique d’expansion économique, la lutte contre les taudis vise donc à réactiver le secteur public de la construction et surtout à stimuler l’initiative privée.

6Dans le but explicite de soutenir l’emploi dans ce secteur stratégique, capable de répondre à la demande de travail non qualifié, les gouvernements démocrates-chrétiens se proposent d’accélérer la production de logements et de résoudre les problèmes de standard des habitations. Un grand effort est déployé pour cerner les besoins des habitants, chiffrer l’habitabilité des logements, établir des indicateurs de surpeuplement, de confort et d’hygiène. Des normes minimales de surface et de confort sont instaurées afin de permettre l’abaissement des prix de revient par la normalisation des éléments de la construction. Mais lors de la reconstruction, au lieu de suivre la tendance internationale vers la production industrielle de logements standardisés, soutenue par les architectes et les ingénieurs, l’État privilégie une approche traditionnelle et extensive des techniques de la construction, afin d’employer le maximum de travailleurs non spécialisés [6].

7La loi 43 de 1949 lance un programme de constructions pour travailleurs sur sept ans, financé par des prélèvements sur les salaires – payés par les travailleurs eux-mêmes et par les employeurs – ainsi que par une contribution de l’État égale au montant total de ce produit. Fondé sur un principe de solidarité d’inspiration catholique, ce programme, intitulé INA-Casa – il s’appuie en effet sur les structures de l’Institut national d’assurance (INA) –, constitue la base des politiques concernant les logements sociaux de l’époque démocrate-chrétienne. Il s’agit de l’une des expériences les plus importantes de réalisation de logements sociaux sur l’ensemble du territoire national [7]. Entre 1949 et 1962, 355 000 logements environ sont construits dans ce cadre, dynamisé par la conjoncture économique favorable de la fin des années 1950. L’amélioration des standards moyens d’habitation est également manifeste, ce qu’entérine l’accord de renouvellement du plan (1956-1962) entre le gouvernement et l’opposition. Pourtant, en comparaison avec d’autres expériences européennes, ce plan apparaît avant tout comme un ensemble de mesures d’assistance et de réaction au chômage de l’après-guerre : la construction d’habitations sert d’abord à créer des emplois.

8Bien qu’ambitieux, les programmes de construction de logements populaires ne s’attaquent pas aux causes structurelles du manque d’habitations bon marché. Faute d’un plan d’aménagement du territoire à grande échelle, d’une réflexion sur la propriété privée des sols, d’une rationalisation du processus productif des constructions, le plan INA-Casa ne constitue pas une solution durable au problème du logement pour les couches les plus démunies de la population. Il contribue cependant à rééquilibrer l’offre et la demande et parvient à réaliser l’idéal de solidarité sur lequel il repose à travers une distribution territoriale très étendue. Les limites de l’expérience apparaissent cependant clairement : durant les vingt années qui séparent l’immédiat après-guerre du miracle économique, le manque de logements convenables pour les classes populaires s’aggrave [8]. L’hébergement de personnes dépourvues d’un toit se transforme en quelques années en une urgence permanente. Si l’on met à part les catastrophes comme l’inondation du Polesine en 1951, l’écroulement de la digue du Vajont en 1963 et le tremblement de terre en Sicile en 1968, cette urgence est due à une carence structurelle d’habitations bon marché aggravée par la vague migratoire vers les villes.

9Les mesures législatives des années 1950 et 1960 visent à réguler directement l’offre d’habitations et de façon indirecte seulement le taux de variation de leurs prix. Plutôt que de réguler le marché immobilier par l’encadrement des loyers, les pouvoirs publics se concentrent sur la construction de nouveaux logements. Les piliers de la politique de soutien à la construction deviennent l’exemption d’imposition pour les nouvelles constructions, les plans de crédit à long terme pour l’accession à la propriété et le déblocage des loyers des nouveaux logements. Ces mesures favorisent l’accès à la propriété du logement, surtout pour les classes moyennes, cible privilégiée de l’action de l’État. La notion de crise est alors analysée comme un déséquilibre entre offre et demande de logements, selon le principe de la levelling up theory [9]. Les objectifs sont amplement atteints : face à un besoin fixé en 1955 aux alentours de 13 millions de pièces, plus de 19 millions sont construites dans les dix ans qui suivent. L’intervention publique, en revanche, se réduit sensiblement : de 25,9 % de l’investissement total dans le secteur des constructions en 1951, elle tombe à 4,2 % en 1964. Pendant la décennie 1951-1961, caractérisée par la plus grande vague d’urbanisation de l’Italie contemporaine, le secteur privé réalise 78 % des logements bâtis pour atteindre 90 % dans les dix années qui suivent [10].

10La participation privée s’oriente vers des constructions bourgeoises, pour lesquelles le marché est désormais saturé, alors que la demande en habitations bon marché demeure largement insatisfaite. Conformément aux conventions de l’enquête sociale établies depuis le XIX^e siècle, le regard officiel sur la ville et l’habitat ne prête souvent attention ni à ses bruits, ni à ses voix [11]. Le secteur immobilier se retrouve ainsi caractérisé par un fort déséquilibre entre un marché des prix légaux – les loyers des vieux logements, bloqués depuis la guerre – et une augmentation incontrôlée des loyers libres des nouvelles constructions. Entre la demande populaire et l’offre privée, le dialogue est impossible : les loyers pèsent anormalement sur les revenus des familles, 17,5 % en moyenne du budget d’un ménage italien en 1970 – contre 7,1 % en République fédérale d’Allemagne et 6,3 % en France –, avec des pics allant de 40 à 50 % sur les revenus des travailleurs subalternes [12].

11La spéculation aggrave la situation : le nombre de pièces habitables passe de 37 millions en 1953 (pour 47,5 millions d’habitants) à 63 millions en 1971 (pour 54 millions d’habitants). Le parc immobilier augmente donc beaucoup plus rapidement que la population et l’investissement dans le secteur du logement représente 6 % du produit national brut entre 1951 et 1973. Pourtant, l’augmentation quantitative du parc ne rime pas nécessairement avec l’amélioration des conditions d’habitat. Au contraire, le besoin de logements croît avec le nombre de pièces construites. Si, en 1955, le programme national de construction Vanoni estime à 13 millions le besoin de pièces pour les dix ans à venir, le programme Giolitti prévoit des besoins optimaux de 20 millions de pièces pour la période 1965-1969. Tout calcul des besoins est biaisé du fait que « plus on construit de logements, plus il en faut » [13]. Il n’y a pas de toits disponibles pour les trois millions d’Italiens qui, entre 1951 et 1971, quittent les campagnes pour s’installer dans les villes. Le parc privé dégradé fait alors fonction de logement social de fait. Les taudis surpeuplés des vieux centres-villes ou les cités d’urgence construites dans les périphéries sont les seuls à pouvoir répondre aux besoins.

Les espaces en crise

12L’absence d’une législation adéquate et le manque de logements du fait des mouvements de population modifient la morphologie urbaine et rendent précaire l’habitat dans les villes en expansion. On parle alors de « crise de la ville » pour désigner les diverses formes de dysfonctionnement [14]. Même si la loi 167 de 1962 reconnaît la nécessité de corriger les distorsions du marché foncier en donnant aux communes la possibilité d’exproprier et d’acquérir des terrains pour bâtir des logements sociaux, les mesures visant à résoudre le problème se focalisent, jusqu’à la fin des années 1960, exclusivement sur la production de nouveaux logements. Le double régime de soutien au marché public et privé de la construction conduit à un enrichissement rapide de propriétaires et de constructeurs générant des phénomènes d’urban sprawl. C’est pourquoi l’apprenti spéculateur de La spéculation immobilière d’Italo Calvino, jetant un regard sur sa ville, ne voit qu’une « superposition géométrique de parallélépipèdes et de polyèdres, d’angles et de pans de maisons » [15].

13Les critiques les plus fortes devant les dégâts causés par ceux qui font « main basse sur la ville » [16] proviennent du champ naissant des études urbaines. Au milieu des années 1950, les enquêtes du journaliste Antonio Cederna dénoncent « les vandales à la maison » et lancent le mouvement ambientalista (écologiste) [17]. À la même époque, la publication d’enquêtes pionnières en sociologie urbaine met en lumière les aspects sociaux du mal-logement dans les nouvelles périphéries métropolitaines [18]. Grottes, étables et fermes insalubres dans les campagnes arriérées ; taudis, baraques et caves dans les zones d’habitat précaire des grandes villes : les images que donnent à voir ces enquêtes, mais aussi la presse et le cinéma, choquent l’opinion publique. En abolissant les frontières entre ville et campagne, le développement des transports et des nouveaux moyens de communication montre à la nation tout entière les visages cachés de la misère, et aux misérables des campagnes les lumières de la ville prospère.

14Au vrai, dès 1934, les enquêtes sur l’habitat dans les campagnes avaient souligné que, sur un total d’environ 3,5 millions de logements, près de la moitié n’étaient pas habitables sans engager de profondes réparations et qu’environ 10 % d’entre eux devaient être détruits. Les lacunes les plus graves concernaient le manque d’isolation, l’absence de salle de bain et de chambres à coucher. Les enquêtes dénonçaient également la promiscuité des sexes et des générations ainsi que l’utilisation simultanée des espaces pour les activités agricoles et les besoins domestiques [19]. En 1945, une grande partie de la population rurale italienne connaissait donc des conditions de logement très dégradées, en particulier dans les régions de montagne et dans le Sud.

En lutte pour un toit : les conflits sociaux

24Bien que relégués à la périphérie de l’espace métropolitain, les victimes de la crise urbaine s’affirment également, à la fin des années 1960, comme des acteurs à part entière de la scène politique. Avec la fin de l’INA-Casa, le nouveau plan décennal GESCAL (Gestione Case Lavoratori, 1963-1973), financé par la liquidation du parc existant, les cotisations des travailleurs et des employeurs et la participation de l’État, se caractérise par une activité plus centralisée et encore moins efficace. Alors que les migrations internes déplacent des millions de personnes vers les villes du Nord – qui concentrent 35 % de la population en 1971 –, la GESCAL réduit le capital public investi. Le scandale éclate au début de l’année 1968 : tandis que les travailleurs continuent à payer mensuellement les contributions pour la construction de logements sociaux, une grande partie de ces fonds reste inutilisée. Le retard est dû à des procédures très lentes, à des travaux en adjudication désertés par les entreprises à cause de rémunérations trop basses, au chaos législatif sur l’aménagement du territoire et à l’abusivismo (illégalité) dans le secteur privé. La protestation contre le manque de logements et le renchérissement des loyers débouche sur une série de grèves des loyers, mouvements et occupations d’habitations vides dans les quartiers populaires des métropoles, puis sur une grève nationale en novembre 1969.

25Le mouvement de 1968 contribue indirectement à raviver la mobilisation pour le droit au logement mais aussi pour le droit à une « ville humaine ». Les revendications principales concernent le manque d’espace dans les vieux logements surpeuplés, l’augmentation des loyers et les gaspillages publics. Les dénonciations débutent à Milan, où l’insuffisance des services dans les nouveaux quartiers devient insoutenable, tandis que la gestion séparée des différents immeubles publics crée de fortes disparités entre les loyers. Les taux d’emprunts trop élevés obligent les organismes HLM à augmenter les loyers, qui dépassent le tiers des salaires ouvriers et auxquels s’ajoutent les frais de transport. Près de 80 % des logements milanais sont à loyer libre et hébergent des familles de travailleurs, alors que les 20 % de logements restants, à loyer bloqué, sont occupés par des familles qui exercent une profession libérale et jouissent de privilèges particuliers [40]. C’est alors que se produit la première « révolte des loyers » : sur les conseils de l’Unione degli inquilini, la nouvelle association des locataires, 40 % des locataires des quartiers publics de la banlieue de Milan refusent de payer leur loyer à l’échéance trimestrielle. La municipalité reconnaît le bien-fondé de la réclamation et décide de couvrir la première échéance.

26Le mouvement, qui réclame un loyer proportionnel aux salaires, reçoit un écho immédiat dans d’autres quartiers et d’autres villes [41]. À Milan, la base sociale de la protestation est mixte : elle s’étend aussi à des secteurs plus proches du centre où se forment des comités de quartier contre les évictions et le processus de gentrification. Dans la banlieue, les occupations des logements non attribués continuent pendant toute la décennie. À Turin, sous l’effet de la crise de l’industrie automobile et de la baisse des salaires, la mobilisation pour le logement devient une extension naturelle de la lutte dans les usines, à travers des grèves des loyers et l’occupation d’habitations inoccupées. À Rome, les occupations dénoncent la coexistence paradoxale d’un parc considérable de logements bourgeois vides et la prolifération des baraques dans les borgate. À Naples, deux immeubles bâtis abusivement sur des terrains hors planification s’écroulent, provoquant le décès de leurs habitants et la révolte de ceux des vieux quartiers délabrés.

27Le syndicat des locataires entame de longues négociations avec le gouvernement. Il réclame une politique fondée sur une intervention publique systématique, afin d’assurer à tous les citoyens des conditions de logement convenables et un niveau de vie décent. Sont demandés des investissements consistants en faveur du logement social, l’instauration d’un système d’equo canone (loyer juste) et des garanties d’emploi pour les employés du secteur de la construction. L’attentat à la bombe de la Piazza Fontana à Milan le 12 décembre 1969 et la marginalisation des luttes pour le logement contribuent à atténuer le débat pendant les années de plomb. Le caractère urbain des conflits sociaux est pourtant devenu un élément distinct de la réalité sociopolitique italienne. Les contradictions du système économique se traduisent désormais par des déséquilibres manifestes des territoires urbains.

28Pendant le second après-guerre, du fait de l’accélération de l’urbanisation et des transformations de la société, la question du logement change radicalement. Elle n’est plus seulement un problème privé, l’objet d’épargnes familiales, mais devient une question publique, à laquelle l’opinion et les administrations prêtent une attention inédite. Au sortir du conflit, le mouvement de la main-d’œuvre vers les régions industrielles en expansion rend inéluctable la recherche de solutions à la carence chronique de logements. Le développement du secteur de la construction est d’ailleurs reconnu comme un instrument essentiel pour la renaissance économique du pays. Mais si les bras peuvent être facilement déplacés, donner un toit à chaque tête est beaucoup plus lent et coûteux. Les travailleurs au service de la reconstruction et du boom économique sont ainsi obligés de se construire ou de trouver un abri sur le marché du logement insalubre et de l’exclusion. La question du logement devient ainsi un indice révélateur de la perversité des mécanismes de promotion sociale caractéristiques du miracle économique. À une époque où le mouvement de population est directement drainé par les entreprises et le travail en principe assuré, c’est par le logement que s’opère en premier lieu la ségrégation. Si la capacité de trouver rapidement un travail garantit le droit moral à la citoyenneté, l’habitat représente un critère privilégié d’accès à la collectivité territoriale. Il fixe les frontières de l’intégration, dont les traces restent visibles dans l’urbanisme et l’architecture de la ville contemporaine.