Les trois étapes historiques du transfert de modèles d’aménagement et de développement entre la France et le Maghreb

5Trois étapes successives peuvent être identifiées dans les transferts de politiques de développement vers les pays du Maghreb : le développement industriel, le développement local, le développement territorial [2]. Chacune de ces phases a pris différentes formes et intensités (Koop et al., 2010).

6Le développement industriel correspond à la première phase, avec le concept des « industries industrialisantes » développé en Algérie après l’indépendance (Destanne de Bernis, 1971) [3]. Ce modèle a fait l’objet d’importantes critiques du fait de surcoûts et de charges d’ingénierie importantes, caractéristiques de la construction d’un modèle de développement par le haut, de manière systémique. Au Maroc et en Tunisie, le développement industriel a été aussi inscrit dans ce processus de planification, avec une orientation plus marquée vers l’agriculture et les services qui y sont liés. Les pouvoirs français et maghrébins ont eu recours à la planification comme mode de programmation et de préparation du futur. Des plans successifs ont été mis en place, néanmoins leur efficacité a été de plus en plus contestée. La conclusion du rapport d’évaluation du dernier plan économique et social du Maroc (2000-2004) l’a souligné : «…Le système actuel de planification est caractérisé par des dysfonctionnements ayant trait au manque d’études diagnostics, à l’appropriation insuffisante du Plan par les partenaires économiques et sociaux, aux difficultés de coordination et de mise en cohérence des actions de développement et à la faible articulation entre les niveaux national et territorial… Dans ce cadre, une approche rénovée de la planification basée sur une meilleure connaissance des réalités économiques et sociales du pays et une anticipation de leur évolution future est pour le moins nécessaire [4]. »

7Le concept du « développement local », apparu en France comme dans d’autres pays occidentaux durant les années 1980 et visant à aider les régions « en difficulté » auxquelles les planifications nationales et sectorielles faisaient défaut, repose sur la « valorisation locale de ressources locales ». Il est resté relativement peu mobilisé dans les pays du Maghreb. Ce sont avant tout des ONG qui se sont saisies du modèle, au travers de projets locaux participatifs. Ce modèle a conduit à l’étude, au Nord de l’Italie, en contexte de récession, d’espaces de croissance qui questionnaient l’économie du développement. L’analyse sociologique des acteurs et de leur rôle dans le développement (Bagnasco, 1977) a été enrichie par une analyse plus économique (Beccatini, 1979). La réussite économique de ces zones italiennes était portée par les petites et moyennes entreprises, fonctionnant en réseau et travaillant dans une même branche industrielle. La stricte dimension économique se trouvait dès lors associée à d’autres paramètres, tels les phénomènes d’identité sociale des acteurs présents, et l’histoire longue de ces espaces ; autant de facteurs désignés sous le terme générique « d’effet territorial » ou plus largement des « économies externes » de Marshall (1919).

8Contrairement au concept du développement local, celui du développement territorial, en tant que modèle, a fait son entrée dans la politique d’aménagement des pays maghrébins. Il repose sur la construction de ressources « spécifiques » aux territoires qui portent la marque de leur histoire et de leur « identité » (Pecqueur et Zimmermann, 2004) à l’origine de nouvelles activités et produits valorisés sur des marchés élargis. Après l’échec relatif du transfert du modèle de rattrapage industriel, conçu à l’échelle nationale, qu’est-ce qui peut justifier cette nouvelle coopération Nord Sud dans les champs de l’aménagement et du développement territorial ? Tout comme celui du développement local, il paraît évident que cette approche dispose d’un atout majeur par rapport aux stratégies sectorielles et nationales : elle permet la prise en compte des acteurs locaux et des logiques socioculturelles et endogènes (souvent dites « informelles »), si longtemps négligées par les politiques publiques. En parallèle, un glissement sémantique notable peut être souligné. Il n’est plus question de parler de transfert, mais de coopérations, au sein desquelles sont impliquées des partenaires susceptibles de construire ensemble des connaissances partagées.

9L’application de la stratégie du développement territorial paraît particulièrement séduisante pour les Suds, car elle ouvre une voie pour échapper à la contrainte de la compétitivité globale dévastatrice, en mettant en avant la mise en valeur des ressources différenciées (Koop et al., 2011). Même si elles sont latentes, l’observation montre que ces ressources peuvent être aussi révélées dans les espaces marginalisés. Elles peuvent être de plusieurs ordres : agricoles, d’élevage, artisanales, historiques, paysagères et patrimoniales, matérielles ou immatérielles. Elles portent la marque de l’histoire et du patrimoine des territoires, donc celle de leurs singularités. C’est aussi le cas des situations extrêmes, tels que les déserts et oasis. Cette situation a pu par exemple être décrite à Béni Keddache, dans le gouvernorat de Médenine [5]. Ce sont des activités touristiques, artisanales, agricoles qui sont développées à partir des « Jessour et Ksour », éléments patrimoniaux issus des modes locaux de gestion de l’eau et de conservation des récoltes.

Les contenus des coopérations dans le champ du développement territorial

10L’approche territoriale intègre des acteurs de dimensions multiples et de façon systémique, participative, partenariale et réticulaire (Gumuchian et al., 2003). En cela, elle se veut globale et transversale, par opposition aux approches sectorielles. En réponse à une très forte diversité des problèmes posés, elle s’inscrit dans des logiques de projet (Boutinet, 2001).

11L’attractivité économique a été le plus souvent hypertrophiée, à partir du modèle des pôles de compétitivité qui est devenu en France le paradigme du développement reposant sur la proximité d’unités productives au sens large : entreprises industrielles, services, centres de recherches et de formations, interfaces. Utilisé pour les pays du Sud (Courlet, 2008), le terme de système productif localisé (SPL), caractérisé par l’intensité des liens entre ses différentes composantes, est devenu une référence du développement économique. Les SPL constituent une des bases des programmes de transfert organisés entre la France et les pays du Maghreb, avec la mobilisation de quatre instruments d’accompagnement : le diagnostic stratégique de territoire, la prospective territoriale, la contractualisation et l’évaluation. Ces quatre entrées ont formé la structure des programmes de coopérations.

Trois coopérations successives entre la France et les pays du Maghreb

12Durant la dernière décennie, trois opérations de coopérations ont été décidées puis mises en œuvre au niveau des États. De 2001 et 2007, le Maroc a mis en place un programme intitulé « appui institutionnel à la mise en œuvre d’une politique d’aménagement du territoire rénovée au Maroc » avec la participation de l’État français, dans le cadre d’un projet du Fonds de solidarité prioritaire. La coopération avec la Tunisie s’est inscrite de 2006 à 2009 dans le cadre d’un jumelage, impulsé par la Commission européenne, et associant des partenaires français et italiens. L’objectif affiché est de « renforcer les capacités institutionnelles des organismes de développement régional en matière de promotion de l’investissement privé ». Enfin, l’Algérie met en œuvre, depuis 2008, un nouveau projet du FSP intitulé « Appui institutionnel à la mise en œuvre de la politique d’aménagement et de développement durable en Algérie ». Il s’agit d’opérations longues, mobilisant des moyens importants, impliquant au niveau français la Délégation interministérielle à l’aménagement territorial et à l’attractivité régionale (DATAR).

13Ces coopérations, conçues au niveau des services centraux des États, ont posé la question de la mobilisation des échelons territoriaux. Après plusieurs tentatives d’expérimentations [6], une démarche plus complète a pu être développée sur le gouvernorat de Tozeur en Tunisie.

Des impacts limités et des freins manifestes

14Les impacts des programmes de transfert restent difficiles à apprécier. Les participations aux séminaires montrent que ce ne sont, dans chaque pays, que quelques dizaines de cadres des échelons centraux et déconcentrés qui ont été touchés. L’impact territorial est resté limité, à l’exception des quelques actions locales réalisées dans le cadre de la coopération, sans qu’elles n’aient pu être généralisées. Le rapport d’évaluation auquel nous avons pu avoir accès, souligne une résistance de l’administration centrale aux transferts de compétence vers les autorités régionales et la difficulté à intégrer les mutations des politiques d’aménagement du territoire. Des agents « ont perdu leurs repères par rapport aux missions exercées préalablement, sollicitant l’acquisition de nouvelles compétences intégrant les ressources locales [7] ».

15La principale question porte sur la volonté et la capacité des acteurs et organisations à intégrer les objets de la coopération. La fragilité des institutions ou collectivités nouvellement créées [8], en particulier au niveau régional, a freiné leur capacité d’intervention dans l’accompagnement au montage de projet de territoires. Cela a rendu aléatoire leur légitimité par rapport aux autres acteurs sectoriels (ex : directions régionales thématiques). De même, l’absence d’échelons décentralisés dotés de moyens d’intervention suffisants limitait la possibilité d’introduction de la notion de contractualisation. Parmi les effets positifs, quelques résultats peuvent être soulignés. En tout premier lieu, ont émergé des réseaux d’acteurs construits sur un mode « horizontal », permettant de relier des agents des administrations déconcentrées de l’État entre eux ou avec d’autres acteurs (agences, ONG…). Plusieurs guides méthodologiques ont pu être réalisés, en particulier dans le champ du diagnostic de territoire et de l’évaluation. Leur rédaction a impliqué directement des cadres de l’administration qui en ont assumé la responsabilité. Ils ont constitué l’amorce d’une collection de publications de « bonnes pratiques [9] », au travers du développement d’approches comparatives des expériences développées sur les territoires. La démarche a permis de poser la question de l’intégration d’acteurs locaux non publics dans les processus de décision et de réalisation de projets de territoire.

Territoires de projet et projet de territoire

16Le déroulement des programmes d’appui sur la durée et leur application à différents terrains, ont permis aux experts et aux acteurs locaux réunis dans ces projets d’interroger progressivement la distinction entre « territoire de projets » et « projets de territoire » qui paraît pertinente dans l’analyse des processus de coopération. Le plus souvent, au niveau local, les acteurs bénéficient d’aides extérieures au gré des opportunités, s’inscrivant dans les objectifs et les cadres d’action définis par les partenaires financiers. On va parler de territoires de projets, le plus souvent définis par l’État, sur des limites « données » par l’histoire administrative des pays. C’est ainsi que l’État algérien a décidé de concentrer ses moyens d’intervention en faveur du développement rural au travers des plans de proximité et de développement rural intégré (PPDRI) mis en œuvre depuis 2003 [10], pour rapprocher l’État des populations qui en sont éloignées. De la même façon, le Maroc a engagé l’élaboration de plans communaux de développement, à partir de diagnostics territoriaux participatifs.

17Un changement d’optique intervient au travers du recours au concept de « projet de territoire ». Les acteurs du territoire ont vocation à devenir les sujets du projet, à partir d’un processus de participation à la construction d’un projet pour le territoire (Gorgeu, Jenkins, 1997). C’est le sens de la dénomination « projet de territoire », qui pose comme hypothèse que les acteurs du territoire seraient dotés de suffisamment d’autonomie pour devenir les auteurs de leur propre projet. Le tableau ci-dessous d’illustre cette distinction entre « territoire de projet » et « projet de territoire ».

Tab. 1

Différences entre « territoire de projet » et « projet de territoires »

Territoire de projets Projet de territoires Auteurs du projet Partenaires institutionnels extérieurs aux territoires, avec un recours croissant à la notion d’appel à projet. Acteurs du territoire, engagés dans une logique de coordination Caractéristiques du territoire Territoires « donnés » au sein de limites labiles, en fonction de l’évolution des procédures Territoires « construits » par les acteurs du territoire Temporalités Liée à la procédure mise en œuvre Longue Ressources mobilisées Mobilisation de ressources génériques et spécifiques au territoire Processus continu de révélation, construction et coordination de ressources spécifiques au territoire Moyens financiers et humains Dépendants des procédures mobilisées Stabilisés au travers d’une recherche d’autonomie financière et humaine Principes de gouvernance Juxtaposition de systèmes de normes issues des partenaires externes Recherche de coordination de normes externes voire production de systèmes de normes spécifiques au territoire, au travers de la construction de modes de gouvernance adaptés

Différences entre « territoire de projet » et « projet de territoires »

18Au final, le modèle du projet de territoire confère aux acteurs coordonnés la capacité de développer des solutions qui leur sont propres, au regard de leurs capacités. Le territoire devient le support de la confiance entre les différents acteurs dont les buts principaux sont de diminuer les incertitudes, et d’éviter les ruptures par une réappropriation de marges de man œuvre. Émergent ainsi la notion de résilience territoriale, définie par la capacité des territoires à résister à des chocs qui leur sont externes, et mobilisant des organisations territorialisées et des métiers dont les contours méritent d’être explorés.

L’autonomie territoriale : facteur indispensable et déterminant la capacité de réception des destinataires des transferts

19Différentes questions restent posées pour apprécier la capacité des acteurs à participer à des programmes de coopération dans le champ du développement territorial. Celles-ci portent sur la maîtrise du territoire, sa diversité autant économique que décisionnelle ou culturelle et sur la prise en compte des rapports sociaux, de solidarité et d’exclusion issues des particularismes locaux.

20L’autonomie des territoires peut être analysée au regard de trois entrées. La première a trait aux capacités humaines mobilisables au niveau des territoires. Au-delà des savoir-faire liés à l’ingénierie territoriale (diagnostic, prospective, contractualisation, évaluation), l’intelligence territoriale associe la culture territoriale et l’intelligence informationnelle (Janin et al., 2011). La question de la culture territoriale porte sur l’existence d’une sphère culturelle propre au territoire du projet. « L’approche de la culture commence quand l’homme ordinaire devient le narrateur, quand il définit le lieu (commun) du discours et l’espace (anonyme) de son développement » (De Certeau, 1980). Elle réunit les comportements, savoir être et savoir faire permettant de construire des capacités collectives pour intégrer les diversités et transversalités des territoires, tout en préparant les acteurs « aux échanges internationaux et interculturels auxquels l’interdépendance croissante générée par la conjugaison de la globalisation et de la révolution technologique les a condamnés » (Hofmann et Najim, 2003, p. 19). L’intelligence informationnelle mobilise les systèmes d’informations, sources des outils de représentation qui accompagnent la construction des projets de territoire.

21La seconde entrée est d’ordre financière. Elle peut être évaluée au travers des ressources financières du territoire, tout en incluant deux variables. La première est la part des ressources prélevées directement par la collectivité, au regard de celles qui sont issues des États. La seconde traduit la capacité des collectivités territoriales à mobiliser des fonds extérieurs pour le développement des projets, au travers d’une capacité de montage des dossiers de demande de subvention et des capacités d’articuler plusieurs cofinancements sur un même projet. Il s’agit maintenant de véritables techniques d’ingénierie qui sont mobilisées pour permettre la construction des réponses aux appels à projet, qui deviennent un cadre courant de mobilisation de moyens financiers pour les projets de territoires, qu’il s’agisse de fonds publics que de ceux issus d’ONG ou d’autres organisations.

22La troisième entrée est organisationnelle. Elle s’intéresse aux normes, règles et principes relatifs au montage des projets et à leur mise en œuvre. Comme nous l’avons montré précédemment, les territoires deviennent des réceptacles de normes, règles et principes qui sont issues de l’extérieur au gré de la complexification des interventions publiques et de la multiplication des acteurs. Cette différenciation par la norme est d’autant plus intense que les acteurs sont nombreux et que les moyens d’intervention publique se réduisent. Les acteurs du territoire jouent sans cesse de ces dispositifs externes, en adaptant leurs projets au gré des procédures, au risque de variations préjudiciables à la qualité du projet [11]. En travaillant sur la coordination entre ces systèmes de normes, les acteurs contribuent à accompagner la capacité du territoire à renforcer son autonomie au travers de la construction d’un système de règles, de normes et de principes qui lui soit propre. Le mécanisme repose sur une capacité du territoire à coordonner des systèmes de normes différenciés qui lui sont externes, voire à les transcender. Le projet ainsi défini s’impose aux partenaires externes, de par sa capacité à fédérer des acteurs au départ dissociés, autour de ressources spécifiques au territoire.

Les premières observations comparatives sur les dynamiques territoriales observables sur le pourtour méditerranéen

23Une première synthèse des travaux d’analyse comparative menés sur différents pays du pourtour méditerranéen a permis de souligner différentes dynamiques, susceptibles de permettre l’évaluation des possibilités réelles d’un aboutissement des coopérations et de leurs objectifs [12].

Les différents modes de construction de connaissances territorialisées

29Les évolutions vers des dispositifs localisés à l’échelle communale témoignent de mécanismes de transfert de pratiques, du Nord vers le Sud, s’inscrivant dans des modèles largement empruntés à la culture administrative et organisationnelle des pays impliqués. La notion de projet est omniprésente dans les pays du Nord, avec la recherche constante de la meilleure efficacité. Comme démontré dans le chapitre précédent, la transposition aux Sud nécessite une grande prudence, au regard de l’avancement des processus de décentralisation, et des difficultés à intégrer des acteurs territoriaux non publics, tenant compte des institutions coutumières.

30Le choix de l’échelle territoriale dans la construction de coopérations ne cesse d’interroger la méthode de travail. Cette dernière mobilise la notion d’apprentissage désignée comme « le processus par lequel un acteur acquiert de nouvelles connaissances et compétences qui l’amènent à changer durablement ses manières de penser et d’agir » (Delpeuch, Vassileva 2010). Ainsi, au Maroc, les plans communaux de développement, dont la méthodologie a été définie au niveau central, passent par la rédaction d’enquêtes auprès des ménages, puis la rédaction formelle de monographies qui vont contribuer à l’élaboration d’un Plan Communal de Développement, faisant l’objet d’allers retours entre les participants au diagnostic et le Conseil communal. Ces méthodes interrogent les processus de construction des connaissances sur le territoire.

31Cette question a fait l’objet de différentes approches dans l’initiative européenne LEADER (Liaison entre acteurs du développement rural) [13]. Elles ont permis de distinguer trois dimensions dans la construction des connaissances liées aux territoires. Les connaissances déjà acquises et transmises de génération en génération sont fortement localisées. Elles sont faites des caractéristiques du milieu, de sa géographie, de son histoire, de son économie, de sa culture, et des rapports sociaux ainsi générés. Elles sont véhiculées de génération en génération selon des modalités complexes, dont l’intensité dépend de la cohérence du territoire.

32Les connaissances transférées d’ailleurs sont souvent de nature méthodologique, à partir de l’observation d’expériences localisées. Ces approches consistent à repérer des expériences qui fonctionnent sur d’autres territoires. L’expertise tient ici une place spécifique, au travers de sa capacité à mobiliser des connaissances existantes, en réponse à une question posée sous la forme d’une commande.

33Les connaissances produites sur le territoire méritent d’être questionnées. Ce processus mobilise, certes, des expériences produites localement, à partir d’analyses d’actions réalisées, de réunions, de la production de documents de synthèse ou d’autres formes de restitution de l’action. Nombre d’expressions apparaissent pour illustrer la démarche : « Penser avec ses pieds, apprendre en faisant, apprendre à tâtons ». Les acteurs, porteurs des expériences, vont engager une démarche qui peut être caractérisée par l’exigence de ruptures avec les pratiques habituelles. Il peut s’agir de questionner l’expérience et de la problématiser au regard d’une question qui va sembler centrale et déterminante, de la confronter au regard d’autres acteurs, qui peuvent être externes au territoire, de l’insérer dans une démarche d’évaluation. L’essentiel est de sortir de l’action quotidienne, faite de la juxtaposition d’une multitude d’actions et de projets, pour prendre le temps du débat et de la confrontation, de sélectionner ce qui mérite d’être transmis et de le reformuler, à l’issue de ce processus de capitalisation de l’expérience.

La capitalisation vectrice du passage de l’expérience vécue à la connaissance transmissible

34Les démarches de capitalisation sont nées dans les années 1980, dans les réseaux associatifs et les ONG (De Zutter, 1994). Ces organisations émergentes interrogeaient la question du passage de l’expérience accumulée à partir d’une succession d’actions situées dans l’espace et le temps, à la construction de connaissances transmissibles à l’intérieur ou à l’extérieur des organisations impliquées. L’hypothèse essentielle reposait sur l’impossibilité et l’inutilité à transmettre l’expérience en l’état. Seul un processus construit, à partir d’une accumulation d’expériences étudiées sur la base d’une méthodologie impliquant un dialogue entre des acteurs et des experts extérieurs au territoire, permet le passage à une connaissance transmissible. Dans le cas du développement territorial, l’objectif porte sur la capacité d’un territoire à intervenir sur son contexte de développement. Il s’agit de réinterpréter les évolutions, d’en comprendre les enjeux, et de l’intégrer dans un processus collectif permettant de bien positionner le rôle que les acteurs du territoire peuvent y jouer, et la nature de l’intervention. Au final, il s’agit de favoriser l’identification des ressources territoriales, et de travailler sur les modes de gouvernance favorisant leur ancrage au territoire, leur développement, leur protection, et leur mise en réseau avec d’autres ressources. Des démarches de capitalisation ont été menées par des ONG, avec l’appui de la Fondation pour le progrès de l’homme (FPH) [14].

35L’engagement d’un processus de capitalisation dans l’approche du développement territorial repose sur la mise en place d’une interface entre le territoire et d’autres intervenants, qui peuvent être des acteurs externes (experts, chercheurs), ou d’autres territoires, au travers d’un dispositif en réseau (figure 1). À l’intérieur du territoire, la première phase consiste à co-construire une problématique partagée, à partir des problèmes posés par les acteurs du territoire. En premier lieu, se développe une phase d’échanges interne aux acteurs du territoire, au travers de la reconstitution de l’histoire, de ses mutations et transformations dans un environnement évolutif, puis d’identification des problèmes rencontrés. Il s’agit de constituer une base de questionnements articulés entre eux à partir d’entrées historiques et thématiques. Ces questions vont permettre de co-construire une problématique commune à un ensemble d’acteurs, justifiée à partir du degré de partage des questions posées.

Fig. 1

Le processus de capitalisation des pratiques dans le champ du développement territorial

Le processus de capitalisation des pratiques dans le champ du développement territorial

36Dans un second temps, une organisation va permettre la construction de regards contradictoires. Il pourra s’agir de privilégier des regards externes au territoire, par des interventions d’experts ou de chercheurs, voire de favoriser la construction de regards croisés entre des territoires selon des protocoles facilitant la compréhension de leur fonctionnement. Ce processus aboutit à l’identification de ressources potentielles et spécifiques à partir desquelles un projet pourra être construit. Il les intègre dans un dispositif d’appropriation, justifiant l’ancrage territorial de la ressource.

37Enfin, dans un troisième temps, le territoire intègre ces éléments pour construire son propre projet à partir des ressources identifiées. C’est ce processus de capitalisation, caractérisé par son irréversibilité, ainsi que la différenciation entre une information brute et une connaissance transmissible qui permet la compréhension pour atteindre une certaine autonomie. Le schéma ci-dessous illustre ce mécanisme de constitution d’un espace d’autonomie au sein duquel se construit le processus de capitalisation.

38Au regard des quatre instruments mobilisés dans la construction du projet de territoire, la capitalisation peut être rapprochée de l’évaluation, en ce sens qu’elle repose sur la construction d’un regard extérieur. Toutefois, alors que l’évaluation est mobilisée pour permettre d’apporter un jugement sur une politique, la capitalisation est mobilisée par les acteurs du territoire pour faciliter la construction de connaissances transmissibles à partir des pratiques et expériences mobilisées sur le territoire.