A. Un régime juridique protecteur du domaine public culturel

20 De la domanialité publique de certains biens culturels découle une protection particulière concrétisée par l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité des biens, mais aussi une protection de leur intégrité.

21 Deux principes sont au cœur du régime de la domanialité publique, celui de l’inaliénabilité et celui de l’imprescriptibilité. Tous deux protègent les biens du domaine public de l’appropriation privée. En vertu du premier, il est interdit aux personnes publiques propriétaires d’aliéner les biens de leur domaine public, d’en subir l’expropriation d’utilité publique, entendue comme une cession forcée de leur propriété, ou encore de consentir des démembrements de leur droit de propriété sur des dépendances domaniales en constituant des servitudes ou en reconnaissant l’existence de droits réels sur ceux-ci.

22 Cette protection conférée par le principe d’inaliénabilité n’est cependant pas absolue. Le principe, de valeur législative  [20], peut faire l’objet d’exceptions définies par la loi. De plus, bien souvent il n’impose que des contraintes formelles et procédurales aux personnes publiques propriétaires qui ne pourront aliéner un bien de leur domaine public sans au préalable l’avoir incorporé dans leur domaine privé en déclassant et désaffectant le bien.

23 La question se pose en termes différents dans les rares cas où la collectivité propriétaire n’est pas maître de l’affectation décidée par le législateur lui-même qui peut imposer une procédure particulière à la sortie du domaine public.

24 En se limitant aux biens culturels, deux exemples suffiront à illustrer cette hypothèse. D’abord le statut des édifices du culte appartenant en 1905 à des personnes publiques et non revendiqués dans les délais fixés par la loi du 9 décembre 1905, qui relèvent avec les meubles les garnissant du domaine public de l’État (cathédrales) ou des communes (Églises). Ces biens sont affectés par la loi à l’exercice du culte, et ce n’est que de manière exceptionnelle qu’ils pourront être désaffectés  [21].

25 Dans la même logique, le Code du patrimoine institue un mécanisme spécifique aux collections des Musées de France appartenant à des personnes publiques qui ne pourront sortir du domaine public que par une décision de déclassement émanant de l’autorité administrative après avis conforme, c’est-à-dire avec l’accord d’une commission scientifique instituée à cet effet (L. 451-5 CP).

26 Le principe d’imprescriptibilité quant à lui est souvent présenté comme le corollaire de l’inaliénabilité. Ce principe s’oppose à l’existence d’une prescription acquisitive qui aboutirait à priver une personne publique d’une dépendance de son domaine public.

27 L’application de ce principe comporte des modalités variables selon la nature du bien. En matière immobilière, il s’oppose à ce que l’occupation du bien fasse naître un droit quelconque au profit de l’occupant. En matière mobilière, il s’oppose à l’application de l’article 2279 du Code civil suivant lequel « en fait de meuble, possession vaut titre ».

28 Par ailleurs, ce principe d’imprescriptibilité comporte une implication particulière en terme de délais et de possibilités d’action. L’action en revendication ou l’action en responsabilité pour les dommages causés au domaine public sont imprescriptibles.

29 L’administration est également tenue d’assurer l’entretien et la conservation de son domaine public afin que ce dernier réponde au mieux à l’affectation donnée au bien. Cette obligation d’étendue variable est particulièrement perceptible à propos du domaine public immobilier artificiel au travers du régime des ouvrages publics. Le défaut d’entretien normal d’un ouvrage public, lorsqu’il provoque un dommage, ouvre à la victime un régime de responsabilité pour faute présumée de l’administration  [22].

30 Pour les biens mobiliers du domaine public, la question se pose en termes différents dans la mesure où la théorie de défaut d’entretien normal, limitée aux ouvrages publics, donc aux ouvrages immobiliers, ne leur est pas applicable. On peut en revanche noter l’existence de textes spécifiques qui imposent une obligation d’entretien aux personnes publiques propriétaires  [23].

B. Les insuffisances du régime juridique à l’égard de la protection des biens culturels

31 Si les implications de la domanialité publique des biens culturels permettent d’assurer une protection adaptée au but recherché, elles n’en comportent pas moins des insuffisances et des limites.

32 Une première série de limites apparaît au regard des critères de la domanialité publique elle-même. Pour qu’un bien soit protégé par ce régime, il doit appartenir à une personne publique, et être affecté à l’utilité publique.

33 La protection conférée par la domanialité publique trouve sa première limite par l’indispensable appartenance du bien à une personne publique, laissant ainsi sans protection des biens d’une nature et d’une consistance identiques mais appartenant à une personne privée. Or, figurent dans le patrimoine culturel un certain nombre de propriétés privées.

34 De même, la nécessaire appropriation du bien, même si elle peut être facilitée par des mécanismes fiscaux (dation en paiement, par exemple) n’en présente pas moins des contraintes en terme de coût d’acquisition en dehors de cette technique et génère également dans tous les cas des coûts induits en terme de conservation et de restauration qui pèsent sur les budgets publics.

35 Ainsi les pouvoirs publics se trouvent placés dans leur politique de préservation face à une alternative : l’appropriation publique des biens culturels ou la réglementation des biens privés destinée à les protéger.

36 De même, l’application du second critère jurisprudentiel n’est pas sans soulever des difficultés. Le critère de l’affectation peut paraître inadapté.

37 En effet, dès lors que l’affectation du bien à un service public (en général, le service public culturel  [24]) ou à l’usage direct du public est l’une des conditions de la domanialité publique, les biens culturels appartenant à des personnes publiques ne sont pas protégés du fait de leur intérêt propre (artistique, archéologique, esthétique, scientifique, technique ou historique) mais de leur affectation. Si celle-ci est absente  [25] ou remise en cause, le bien cesse d’être protégé par la domanialité publique. Ainsi lorsque des biens culturels sont acquis et conservés par les personnes publiques sans être présentés au public ou affectés à l’usage direct du public, ils relèvent du domaine privé de la personne publique et deviennent de ce fait aliénables et prescriptibles  [26].

38 La seconde série de critique adressée à la domanialité publique des biens culturels porte sur la rigidité de gestion qu’elle impose.

39 Hormis les cas où un texte spécifique organise les principes de gestion de ces biens, la seule appartenance d’un bien au domaine public est vecteur de contraintes et de lourdeurs en terme de procédures à mettre en œuvre pour assurer la circulation juridique et matérielle des biens. Ainsi comme le souligne Marie Cornu  [27], les personnes publiques ne pourront aliéner un bien culturel relevant de leur domaine public, ceci alors même qu’une telle cession leur permettrait d’obtenir les fonds nécessaires à l’acquisition d’un bien d’un intérêt supérieur  [28].

40 Par ailleurs, on peut douter de la pertinence d’une protection s’appliquant à tous les biens immobiliers comme mobiliers relevant du domaine public sans égard pour les particularités qu’ils présentent.

41 Si la théorie de la domanialité publique présente un bilan mitigé comme mécanisme, comme technique de protection, elle retrouve malgré tout un intérêt comme modèle de protection spécifique détaché de la propriété publique pour s’appliquer à l’ensemble des biens culturels, ou du moins à ceux présentant un intérêt particulier.

A. Des mécanismes protecteurs étendus au-delà de la domanialité publique

43 Ces mécanismes passent tout d’abord par une volonté de conservation de certains biens présentant un intérêt social particulier, indépendamment de la nature de la personne propriétaire, en encadrant voire en interdisant leur exportation  [29].

44 Par ailleurs, l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité qui sont les caractéristiques majeures des dépendances du domaine public ne semblent plus aujourd’hui réservées à cette seule catégorie juridique.

45 Si le phénomène d’extension d’un régime protecteur des biens culturels quel qu’en soit la personne propriétaire est ancien, figurant déjà dans la loi de du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, il n’en connaît pas moins une certaine généralisation.

46 Ainsi, le principe d’imprescriptibilité fait l’objet d’une application très large, s’étendant au-delà de la domanialité publique. Il est appliqué indistinctement à l’ensemble des collections disposant du label Musée de France sans égard pour la personne du propriétaire  [30] et, conséquence logique de ce principe, vient prévoir que les actions en nullité ou en revendication pourront toujours s’exercer  [31]. C’est également à ce principe que sont soumis les archives qu’elles soient publiques (Art. L. 212-1 du C. Pat.) ou privées classées comme archives historiques (Art. L. 212-20 du C. Pat.), les immeubles classés au titre des monuments historiques (L. 621-17 du C. Pat.) ou enfin les objets mobiliers classés au titre des monuments historiques (Art. L. 622-13 du C. Pat.).

47 De même, les mécanismes d’aliénation des biens appréhendés par le Code du patrimoine font l’objet de procédures spécifiques quels qu’en soient les propriétaires. Si les textes sont muets sur la possibilité d’aliénation des archives publiques, la seule alternative à leur conservation paraît être leur destruction, ce qui pourrait conduire à penser qu’elles sont inaliénables. Les archives privées quant à elles sont aliénables mais leur propriétaire doit notifier au préalable à l’administration son intention d’aliéner (Art. L. 212-13 du C. Pat.). Par ailleurs en cas de vente publique, l’État dispose d’un droit de préemption sur les archives privées.

48 Suivant la même logique, les collections des musées de France, lorsqu’elles appartiennent à une personne publique, sont inaliénables et ne peuvent être cédées qu’après déclassement suivant une procédure particulière. Sont aussi parallèlement imposées des contraintes pour les collections privées disposant de ce label qui ne peuvent être cédées qu’à une personne publique ou à une personne privée s’engageant à maintenir l’affectation de la collection et seulement avec l’accord de l’autorité administrative. Des contraintes procédurales sont ainsi posées à l’aliénation des biens quels qu’en soient les propriétaires.

49 Les débats sur la portée exacte du principe d’inaliénabilité ont divisés la doctrine. René Capitant y voyait une garantie de l’affectation du bien à l’utilité publique.

50 C’est aussi ce que l’on pourrait aujourd’hui déduire des dispositions du Code du patrimoine relatives aux Musées de France qui, si elles encadrent les mécanismes d’aliénation, se veulent avant tout garantes de l’affectation des biens en prévoyant par exemple qu’un transfert de propriété entre personnes publiques est possible dès lors que l’acquéreur s’engage à maintenir l’affectation du bien (Art. L. 451- 8). Ainsi, dans la mesure où le principe d’inaliénabilité n’a qu’une valeur législative, le Parlement a tout loisir de l’assortir de limites  [32]. Les immeubles classés au titre des monuments historiques appartenant à des personnes privées sont librement aliénables (L. 621- 24 du C. Pat.) sous réserve pour le vendeur d’informer l’administration de l’aliénation et le nouveau propriétaire du classement. Ils peuvent cependant faire l’objet d’une expropriation dont l’utilité publique est consacrée par la loi (L. 621- 18 du C. Pat.). Quant aux biens meubles classés, s’ils peuvent faire l’objet d’une aliénation sous les mêmes réserves que celles précédemment énoncées, l’expropriation n’est pas possible à leur égard compte tenu de leur caractère mobilier. Cependant les contraintes liées à la conservation s’imposent aux propriétaires successifs.

51 Ainsi, comme le souligne Hervé Bastien, « il n’est pas nécessaire, en matière de biens culturels, de recourir à la domanialité publique pour bénéficier de ses deux principaux effets juridiques ; inaliénabilité, imprescriptibilité »  [33]. Le Code pénal semble aussi développer la même logique unitaire en prévoyant des peines aggravées en cas d’atteinte à l’intégrité des biens culturels  [34].

52 La conservation et protection matérielles des biens culturels donnent également lieu à des rapprochements.

53 Les collections des musées de France font l’objet de mécanismes de conservation particuliers notamment concernant le pouvoir attribué à l’administration de prendre les mesures pour remédier à une mise en péril (Art. 452-2 du C. Pat.).

54 De plus, les immeubles classés au titre des monuments historiques qu’ils soient publics ou privés ne peuvent être détruits ou déplacés, ni être l’objet d’un travail de restauration, ni de modification quelconque sans l’accord de l’autorité administrative (Art. L. 621-9 du C. Pat.), cette dernière aura également à suivre les modalités d’exécution des travaux, ou encore faire exécuter les travaux jugés indispensables à la conservation du bien (Art. L. 621-11 du C. Pat.) au besoin d’office et avec une participation financière égale à au moins 50 % du montant des travaux (Art. L. 621-12 du C. Pat.).

55 Cette tendance au rapprochement des régimes juridiques des biens culturels publics ou privés paraît devoir progressivement donner naissance à une catégorie de biens autonomes, relativement unitaire, dans laquelle la qualité de la personne propriétaire est placée au second plan.

B. La construction d’un régime juridique autonome et protecteur des biens culturels

56 Cette évolution s’inscrit dans un contexte plus large de remise en cause de la domanialité publique. La domanialité publique est aujourd’hui malmenée, elle fait l’objet de critiques renouvelées tant au regard de son existence que de sa nécessité.

57 Son existence est remise en cause par une partie de la doctrine qui replace sur le devant de la scène des théories apparues à partir du début du siècle dernier  [35] et tendant à classer les biens, propriétés des personnes publiques, sur une échelle de la domanialité. La rigidité de la distinction duale entre domaine public et domaine privé n’aurait qu’une faible valeur explicative et ne résisterait pas à un examen plus fin des différentes catégories de biens publics. Les propriétés publiques obéiraient ainsi à des régimes variés comportant suffisamment de particularités pour altérer la distinction duale au profit d’une déclinaison de régimes juridiques. Prolongeant cette idée, on peut se demander si la distinction propriété publique et propriété privée appliquée à certaines catégories de biens, notamment les biens culturels, est réellement pertinente. La nécessité de la domanialité publique est également sujette à critique  [36]. Là encore la théorie développée n’est pas nouvelle, elle vise à prendre acte de la diversité matérielle des biens protégés qui devraient l’être par des régimes particuliers plus adaptés aux buts poursuivis. La protection des biens culturels ne peut rester étrangère à ces débats et constitue au contraire un terrain d’étude privilégié. Les biens culturels sont spécifiques et le droit tend à les appréhender comme une catégorie particulière de biens. Semble ainsi émerger un régime propre aux biens culturels qui sans être totalement uniforme tend à transcender la distinction propriété publique/propriété privée.

58 Cette extension traduit une volonté d’unification des règles applicables à la protection de certains biens indépendamment de la personne du propriétaire. Ce changement de perspective est particulièrement perceptible dans le Code du patrimoine qui consacre à propos des collections des musées de France un régime dans lequel les règles communes dépassent largement les questions de la nature de la personne publique ou de l’affectation donnée aux biens. L’un des exemples frappants de ce rapprochement peut être trouvé dans la consécration du principe d’insaisissabilité qui s’applique à l’ensemble des propriétés publiques et que le code du patrimoine étend aux collections des musées de France appartenant à des personnes privées  [37], contre lesquelles on ne pourra avoir recours au procédures d’exécution de droit commun. La nouvelle approche tend à protéger les biens au regard de leur nature même et de leur intérêt social et non plus au regard de la personne du propriétaire ou de l’affectation du bien. Est ainsi développée une approche à la fois plus large et plus efficace, qui met en valeur la spécificité des biens reconnus comme culturels.

59 Il paraît ainsi légitime de s’interroger sur la pertinence de maintenir à propos des biens culturels la domanialité publique dès lors qu’une protection équivalente peut être trouvée dans l’établissement d’un régime plaçant au second plan tant la question de la propriété du bien que celle de son affectation. Une idée est ainsi largement remise en cause : la domanialité publique n’est plus le seul moyen de protéger des biens d’un intérêt public particulier  [38], à ses côtés émergent des régimes spécifiques adaptés à des catégories particulières de biens.

60 F.B.