1Par régime foncier nous désignons l'ensemble des règles sociales et juridiques qui président à l'appropriation des terres rurales et des terrains urbains. Les régimes fonciers d'Afrique subsaharienne présentent nombre de caractéristiques communes et sont soumis à des contraintes comparables. On peut, sans trop forcer le trait, fournir une description générale de leurs fondements et de leur évolution. La méthode consiste ici, non pas à décrire de manière exhaustive, mais à esquisser quelques principes afin d'encourager le débat.
Une pratique sociale paisible
2"Au commencement" sont les pratiques d'occupation et de culture de la terre sous le regard de voisins, avec l'acquiescement des autorités locales (autorités administratives, communautaires, autorités foncières dans les cas où existent des "chefs de terre", qui ont pour mission de veiller à la paix foncière). Ces pratiques se conforment aux coutumes locales, en bonne intelligence avec les autres usagers, en conformité avec les usages agricoles qui peuvent imposer ou prohiber certaines cultures à certaines saisons, ou encore obliger à clore, ou non, le terrain. Ces règles d'occupation sont inséparables des normes sociales - respect de l'autorité, politesse, bienséance... L'occupation se suffit à elle-même, sans que ne se pose la question de l'étendue du pouvoir du maître (de l'"appropriant") sur le bien, ni de sa capacité à en interdire l'accès.
3Il suffit cependant d'un événement banal pour compliquer cette situation, par exemple le désir de l'occupant de s'absenter quelques années, tout en conservant sa terre, pour s'y établir de nouveau à son retour. Il faut alors imaginer que l'occupant absent peut se prévaloir d'un droit à récupérer son bien. Le recours au droit s'impose pour fixer les rapports entre l'absent, la personne qui va assurer l'exploitation ainsi que la garde des terres et l'autorité locale en matière foncière. C'est cette dernière qui devra dire comment tout cela doit être organisé, puis formalisé. Elle pourra demander que ce "montage juridique" fasse l'objet d'engagements solennels à prendre devant elle oralement, et qui pourront éventuellement être consignés par un secrétaire de séance afin d'"acter" l'accord. L'autorité pourra s'engager (si elle est dotée d'un tel pouvoir dans la tradition locale) à ne pas procéder à la réaffectation des terres tant que l'occupant originel donne de ses nouvelles et montre qu'il est encore vivant et en mesure de rentrer au pays.
4Ce droit coutumier a pour fonction de perpétuer le groupe social par la conservation des règles qui le structurent et de faire face aux défis pratiques, par exemple en cas de mouvements migratoires. Ce droit donne la possibilité de recourir à une juridiction qui, éventuellement, viendra examiner la plainte de l'occupant originel contre le gardien exploitant refusant de lui rendre sa terre. Il faut reconnaître à ce système rustique de grandes qualités d'accessibilité, d'immédiateté et d'acceptabilité par les intéressés... A la condition de ne pas interroger les femmes et les jeunes, qui sont tenus à l'écart des allocations de terres.
Remise en cause des pratiques locales par le marché et l'Etat
5Imaginons qu'une partie du terroir villageois soit un fond de vallée, convenant parfaitement à des cultures maraîchères, et qu'un développement urbain récent fournisse à cette production des débouchés commerciaux inespérés. On va voir se développer une demande de terres de la part d'entrepreneurs en cultures. Ces derniers peuvent s'adresser à l'autorité foncière traditionnelle, qui leur accordera, à certaines conditions, des sortes de concessions de maraîchage sans droit de propriété sur le sol. Dans ces conditions, on peut dire que l'autorité foncière reste dans la tradition sociale et politique, les concessionnaires se présentant comme des étrangers au corps social, tant du point de vue culturel que du point de vue économique. De fait, la quasi-totalité des coutumes prévoit la possibilité d'accueillir des étrangers et de leur allouer des terres.
6Mais, dans d'autres cas, les entrepreneurs en maraîchage veulent acquérir la propriété des terres sur lesquelles ils vont investir. C'est une marchandisation de la terre qui se profile et que va, par exemple, renforcer une urbanisation rampante le long de la route. Ces entrepreneurs et ces urbains sont des allochtones qui ne veulent rien savoir du droit coutumier. Ils exigent que les terres qu'ils sont prêts à acheter soient dûment repérées topographiquement et dûment certifiées juridiquement comme propriétés. L'autorité gouvernementale sera souvent encline à faciliter la délivrance de titres fonciers adéquats, afin de sécuriser un investissement assez lourd.
7La constitution d'un marché foncier portant sur des biens échangeables selon un système de prix et enregistrés dans des livres fonciers annonce la mort du système coutumier antérieur, ou en tout cas son affaiblissement : il ne s'appliquera alors qu'aux terres restées hors du marché, à une sorte de terroir économiquement "inutile".
8Cette conversion "capitalistique" se produit aussi aujourd'hui, à une tout autre échelle, quand certains Etats, désireux de moderniser leur agriculture nationale, vendent d'énormes étendues de terres ou en confient l'exploitation par concessions de très longue durée à des investisseurs internationaux. En vertu de la concession accordée par l'Etat, agissant comme maître d'un domaine national foncier comprenant l'ensemble des terres ne faisant pas l'objet d'un titre de propriété, les exploitants originels, dépourvus de titres de propriété, n'ont plus qu'à quitter les lieux. Ils ne peuvent espérer qu'une indemnité pour les récoltes pendantes et les mises en valeur pérennes réalisées - ou éventuellement un emploi sur l'exploitation.
9On le voit : aussitôt que le marché et l'Etat débarquent en force dans un terroir, la coutume est mise en danger. Dans ces conditions, une réforme foncière peut sembler indispensable.
Les deux logiques des réformes foncières
10On peut classer les réformes foncières en deux grandes catégories : celles qui visent à rationaliser les pratiques foncières populaires et celles qui ont pour ambition, à travers une construction législative, de fixer les modes d'appropriation foncière les plus prometteurs pour le développement national.
11Les réformes qui partent des pratiques foncières consistent le plus souvent à perfectionner et à renforcer les instances existantes. Il faut en effet que ces tribunaux ou quasi-tribunaux expriment et explicitent les règles de droit qu'ils appliquent. On peut à cette fin envisager de recourir à l'une des deux méthodes suivantes. D'une part, la rédaction des coutumes : cette méthode a souvent pour inconvénient de privilégier les avis des plus anciens, qui ont tendance à mettre en valeur les coutumes de leurs aïeux, sans tenir compte des évolutions récentes. Soit, d'autre part, la publication des tables de jurisprudence, même si celle-ci doit être rédigée avant d'être répertoriée : malgré le travail à fournir, cette méthode est très intéressante car elle ne dissocie pas les faits et le droit, et empêche toute généralisation abusive.
12L'autre type de réforme, plus fréquemment appliqué, procède "par le haut", à travers l'action de l'Etat législateur, maître du droit et qui impose son propre choix du mode de développement. Dans ces conditions, la loi doit proclamer ce qui doit être et, notamment, les rapports entre les biens fonciers et les personnes. Cette loi doit être reçue par des institutions qui auront à la faire connaître, à la propager, à la pourvoir de tous les instruments nécessaires à son application. Comme toute nouvelle loi, elle fait l'objet d'un contentieux abondant, ce qui oblige les tribunaux à dire le droit en formulant des réponses aux questions dont ils sont saisis.
13Quel que soit le type de réforme - législative ou de mise en valeur des pratiques -, le risque est de rester au milieu du gué. Dans le premier cas, la loi n'atteint pas les simples citoyens, qui ont du mal à se l'approprier. Dans le second, les pratiques sont ignorées ou méprisées par les sommets de l'Etat qui, au mieux, les considèrent comme un ensemble d'usages locaux. Il faudrait donc agir dans les deux sens : une légalisation législative des coutumes, ainsi qu'un effort pour faciliter la réception de la loi par les instances locales.
Pas de droit sans juridiction
14Quel que soit le cheminement choisi, les normes produites définissent les conditions dans lesquelles les personnes privées comme les instances publiques peuvent prendre possession de l'espace foncier. Il est clair que ces normes participent au droit le plus commun et le plus fondamental, de même qu'il n'y a pas de droit sans la possibilité de recourir à des tribunaux susceptibles d'en examiner la bonne application, à l'issue d'un débat contradictoire. Par définition, la norme foncière est droit et tout droit est soumis à l'appréciation d'un juge. C'est là une question difficile dans beaucoup de pays, où l'idée que le droit puisse parfois s'opposer aux puissances publiques et politiques, et leur donner tort, n'est pas couramment admise ni mise en pratique.
15La question se complique lorsque l'on considère que dans l'option "partir des pratiques", il est demandé aux juridictions coutumières de formaliser ce droit local. C'est une tâche supplémentaire qui ne va pas de soi.
16La conduite d'une réforme foncière est un travail d'une ampleur considérable et d'une importance nationale, qui nécessite la création de plusieurs services aux fonctions pédagogiques, instrumentales ou conservatoires (conservation des droits sur les sols). On ne confondra pas ces administrations foncières avec celles qui auront pour objet l'organisation de l'espace afin de valoriser les droits qui s'y seront installés, qu'il s'agisse d'espaces urbains à équiper ou d'espaces ruraux à aménager.
La prise en compte de la diversité des espaces fonciers et l'enjeu écologique
17La tentation des juristes est d'envelopper les biens fonciers dans des concepts ou des notions de validité universelle, sans tenir compte de leur situation géo-écologique. Ainsi, le même droit de propriété va servir à une propriété rurale et urbaine, la notion de domaine public va s'appliquer à la voie publique comme au littoral... L'approche économique la plus évidente oblige à modeler le régime foncier pour tenir compte du site dans lequel on se trouve : on ne peut pas être propriétaire en ville comme on l'est dans l'espace rural. Par exemple, l'aménagement est une contrainte (parfois un obstacle) à l'appropriation privative et le poids de l'aménagement urbain est considérable, au point de rapprocher la propriété urbaine d'une propriété d'usage.
18De manière générale, l'emprise des nécessités du développement durable sur le droit de propriété est devenue si forte que la conception dite napoléonienne du droit de propriété - un droit absolu, ayant vocation à s'étendre à l'ensemble de la planète - n'a plus guère de sens. Il est temps de mettre hors de portée de l'appropriation privative les biens d'intérêt général et écologique. Et de renoncer à l'idée, longtemps défendue, que l'appropriation universelle serait la méthode la plus sûre pour assurer à chaque chose la meilleure conservation possible (sous prétexte que le propriétaire prend naturellement soin de son bien).
19Il est temps également de limiter la portée du droit de propriété lorsqu'il met en cause l'intérêt collectif (en convoquant les doctrines de la fonction sociale du droit) afin, par exemple, d'empêcher tout propriétaire d'aménager de nouveaux quartiers sous prétexte qu'il est propriétaire des sols. Beaucoup de juristes des années 1950-1960 avaient prédit le déclin de la propriété individuelle sous les coups du développement industriel. Espoir déçu : le néolibéralisme a défendu victorieusement le renouveau du droit de propriété et réussi à faire croire que tout débat à ce sujet est dépassé. Pour l'Afrique subsaharienne, on peut parier qu'en choisissant le type de réformes qui prend appui sur la coutume, on évite la surenchère néolibérale.
Le modèle urbain colonial
20La question foncière urbaine est particulièrement cruciale pour l'Afrique, qui est en voie d'urbanisation rapide. Les villes sont-elles justiciables d'un régime foncier spécifique qui les placerait en dehors du régime général (présenté de ce fait comme rural), sous prétexte de se conformer aux exigences de l'urbanisme ? Sans remettre en cause le principe d'adaptation du régime foncier à la situation géo-écologique des biens, nous faisons l'hypothèse de la plasticité du régime coutumier qui peut s'intégrer au cadre de la gestion foncière et de l'aménagement urbain.
21Si l'on écoute certains urbanistes, il n'y aurait pas d'urbanisme possible en Afrique sans une maîtrise foncière parfaite et préalable, qui ferait de l'urbaniste l'auteur de la ville, de son dessin, de son parcellaire et de son avenir. Il est demandé en quelque sorte que le régime foncier s'efface devant le projet urbain. Le régime foncier urbain, de droit à l'intérieur du périmètre de la ville, se présente comme une sorte d'écran sur lequel l'urbanisme projette son dessin : il ne lui reste qu'à donner forme foncière et force juridique aux plans et projets d'urbanisme.
22Pour l'Afrique subsaharienne, s'engager dans cette voie, c'est entreprendre la reconstruction du modèle urbain colonial, d'une ville vitrine de la colonisation, créée de toutes pièces. Il n'est évidemment ni possible ni souhaitable d'oeuvrer dans ce sens. D'autant plus qu'un urbanisme colonial, comme celui qui a été pratiqué au Maroc, par exemple, n'avait pas effacé le régime foncier de droit commun. De même qu'il n'avait pas pu assurer dans tous les cas de figure un ordre parfait, dont on le crédite pourtant. N'oublions pas que les bidonvilles se sont installés en abondance dans les villes coloniales, à partir des années 1930 au Maroc et dans l'immédiat après-guerre à Dakar. Ni que l'ordre social instauré par cet urbanisme était basé sur des statuts personnels qui avaient parfois des fondements politiquement douteux. Cet ordre urbain tant admiré est en fait l'expression de l'ordre colonial : les deux sont inséparables. Il faut, en particulier, remettre en cause le principe foncier fondamental de l'urbanisme colonial, en tout cas subsaharien, qui est l'interdiction faite aux pratiques foncières de nature coutumière d'entrer dans la ville.
Le modèle urbain libéral n'est pas transposable
23Le modèle urbain qui domine actuellement est le modèle libéral, européen ou américain. Favorable à la propriété privée et aux opérations de promotion, il pratique une sorte de régulation à base de réglementation de l'usage du sol et de lancement d'opérations publiques d'aménagement lorsque déclinent les initiatives des promoteurs, afin de soutenir le développement de la ville. La planification assure en même temps une fonction de programmation des équipements publics, notamment des grands ouvrages de transport collectif.
24Si l'on se réfère au cas français, l'urbanisme s'appuie sur de très nombreux et très volumineux documents, à toutes les échelles requises, de celles d'aménagement du territoire qui peuvent aller jusqu'au 1/50 000e (les schémas de cohérence territoriale) à celles de l'urbanisme opérationnel de projet (de l'ordre du 1/1 000e), en passant par les plans de ville au 1/5 000e (plans locaux d'urbanisme). Ce travail de planification, de réglementation et de réalisation (lancement d'opérations publiques, soutien et contrôle d'opérations privées) est pris en charge par un personnel abondant. Un rapide comptage de celui de la Métropole de Strasbourg montre que, pour une agglomération de 500 000 habitants, plus de 300 personnes (techniciens supérieurs y compris) travaillent à l'élaboration et à la bonne application de l'urbanisme "métropolitain". Si l'on ajoute à cette population les techniciens qui oeuvrent dans les services municipaux et dans les organismes de promotion urbaine supposés traduire en investissements et en construction les opérations inscrites dans les différents documents d'urbanisme, on obtient une population d'"urbanistes", au sens le plus large, de 400 personnes. Soit, en moyenne, un "urbaniste" pour près de 1 000 habitants. Même si ce chiffre est très imprécis, il en dit long sur le besoin en personnel d'un tel système qui prétend "réguler" le développement urbain.
25L'encadrement du foncier inhérent à ce type d'urbanisme peut paraître pesant, mais il semble bien accepté par les usagers. Ces derniers sont enclins à respecter ces contraintes, dans la mesure où ils savent qu'il leur faut insérer leur production dans le tissu urbain, insertion qui est assurée par les règles qu'on leur impose. Paradoxalement, il se pourrait que, dans la plupart des villes africaines, une "réception-acceptation" de ce type se manifeste dans la majeure partie de la population, lasse d'être délaissée et de vivre dans l'incertitude.
26Le modèle urbain libéral permet en tout cas de composer avec le droit coutumier. Il s'agit en effet de façonner le droit à construire sans exiger la production de titres fonciers. Cette intervention "libérale" orientant l'utilisation d'un sol qu'on laisse dans son état coutumier est envisageable au Congo Kinshasa, par exemple. Elle serait même susceptible de faire naître une véritable demande sociale d'urbanisme, appuyant la production de plans capables de rassurer les constructeurs, en tout premier lieu les constructeurs modestes. Il est clair qu'un certain ordre urbain est assuré par les lotissements organisés par les chefs coutumiers. Certains quartiers ainsi constitués peuvent vivre dans une relative paix foncière. Bref, paradoxalement, une certaine gestion coutumière peut tenir lieu d'urbanisme rustique. Dans ce système, toute opération d'aménagement et d'équipement doit faire l'objet d'un pacte avec les chefs coutumiers. On peut parler alors de "concertation". On a là l'esquisse d'une conjonction fertile entre l'urbanisme que nous nommons "libéral" et cet urbanisme de fait que nous nommons "rustique". Cependant, on peut s'inquiéter de la difficulté pour un pays comme le Congo de former tant de compétences urbanistiques et gestionnaires.
27Il ne s'agit pas ici de porter un jugement sur les qualités et les défauts de la politique urbaine française - dont le bilan n'est pas positif (quelques succès, mais qui laissent sur le pavé trop de sans-abri et de mal-logés). Nous limitons notre appréciation à la "transposabilité" du modèle institutionnel et foncier : on peut l'estimer possible sur le plan foncier, mais elle se heurte à une insuffisance considérable des compétences africaines. Peut-on partir de là pour reformuler un nouvel urbanisme qui concentrerait ses forces sur l'essentiel ?
Partir des forces mobilisables
28On ne peut à ce stade que s'en tenir à quelques principes. Il faut, d'abord, prendre la mesure de l'urbanisation attendue. Les démographes prévoient des vagues suffisamment importantes pour étouffer les villes existantes. S'il en est ainsi, le renfort de la ville existante et la structuration de la nouvelle doivent être menés de front.
29Il faut ensuite dresser un tableau objectif des compétences disponibles pouvant être mobilisées sur le terrain de l'aménagement urbain, puis prévoir un programme réaliste de formation de nouveaux techniciens. On n'oubliera pas une règle assez courante en matière de formation, selon laquelle sur trois techniciens formés, un seul sera capable de faire le travail prévu. En cette matière, l'"évaporation" est intense.
30Enfin, il est nécessaire de partir non d'une planification complète et idéale, mais des moyens disponibles pour assurer le minimum indispensable à la survie et au progrès des villes subsahariennes. Parmi les missions incontournables : (a) doter la ville populaire existante d'une armature minimum de voies, d'écoles, d'eau, de traitement des déchets ; (b) interdire à la nouvelle urbanisation de se déverser dans les sites les plus dangereux et les plus coûteux à réaménager et à équiper ; (c) construire une ville capable de tenir son rang dans la compétition économique et universitaire ; (d) assurer un minimum de cohérence et de continuité entre ces trois missions.
31Il convient d'abandonner tout raffinement dans la production des plans pour se concentrer sur le déploiement des quelques mesures à mettre en oeuvre. Il est également évident que la poursuite de l'idéal de la ville coloniale (et de toute ville nouvelle), à savoir assurer la production de parcelles à distribuer aux bons clients, n'a plus aucun sens. On ne peut assurer aux citoyens et aux citadins que le cadre de leur installation : une garantie de sûreté foncière (le secteur à habiter ne sera pas remis en question), ainsi que la proximité de voies correctement maillées offrant la possibilité de se déplacer pour profiter des opportunités de formation et d'emploi.
32En somme, nous soumettons au débat la proposition suivante : travaillons à la conjonction d'un ordre urbain minimum et d'un ordre foncier que le droit peine à qualifier de coutumier. Le qualificatif plus politique de "populaire" lui irait mieux s'il n'était pas si dévalorisé et dévalorisant.