1" Les négociations devant être menées au terme de la présente déclaration seront conclues au plus tard le 1er janvier 2005. "
Déclaration ministérielle de Doha, 20 novembre 2001

2" Nous réitérons notre détermination à mener à bien le Programme de travail de Doha dans son intégralité et à conclure avec succès en 2006 les négociations lancées à Doha. "
Déclaration ministérielle de Hongkong, 18 décembre 2005

3" En intensifiant nos travaux, nous pensons pouvoir trouver des convergences et contribuer à la conclusion des négociations à la fin de l'année 2007. "
Communiqué ministériel de la réunion du G6, New Delhi, 12 avril 2007

4Lancé il y a bientôt six ans, le " cycle du développement " de Doha paraît aujourd'hui dans une impasse. En dépit des nombreuses exhortations des directeurs de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et des ministres de la plupart des Etats membres, la date butoir convenue pour sa conclusion ne cesse d'être reportée au fur et à mesure que les réunions ministérielles " de la dernière chance ", censées débloquer les négociations, se soldent par de cuisants échecs.

5Ce vaudeville commercial, émaillé de faux-semblants, de tirades dithyrambiques et de portes qui claquent, pourrait prêter à sourire si les conséquences d'un échec des négociations n'étaient aussi graves pour les pays en développement (PED) et la lutte contre la pauvreté. Le cas du coton est tout à fait représentatif des enjeux de ces négociations. Les statistiques sont éloquentes : les Etats-Unis ont octroyé plus de 4,2 milliards de dollars en 2005 à leurs 25 000 producteurs de coton, les encourageant à surproduire. La même année, ils ont vendu 3,3 millions de tonnes d'excédents de coton sur les marchés mondiaux avec l'aide de mesures de soutien expressément conçues pour faciliter les exportations de coton. La Banque mondiale estime que la seule suppression des subventions au coton des Etats-Unis donnerait lieu à une hausse moyenne du prix du coton sur les marchés internationaux de 12,9 % [1]. Une telle hausse des prix mondiaux serait un véritable bol d'air pour les 20 millions de producteurs de coton d'Afrique subsaharienne.

6Certains vétérans des négociations commerciales qui ont connu les rebondissements nombreux du cycle précédent - lequel a été conclu neuf ans après son lancement - rétorqueront que les péripéties de Doha sont tout à fait normales pour une négociation commerciale d'une telle ampleur. Cet optimisme semble pourtant déplacé au regard ce qui est en train de se dérouler. En effet, en dépit des promesses faites aux pays en développement lors du lancement en novembre 2001 du cycle de Doha, les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) refusent d'accepter les réformes nécessaires à l'avènement d'un commerce plus juste qui donnerait enfin sa chance à tous les Etats membres de l'OMC, en particulier les pays les plus pauvres. Le mandat de Doha prévoyait de " mettre leurs besoins et leurs intérêts au centre du Programme de travail " de Doha et de " faire des efforts positifs pour que les pays en développement, et en particulier les moins avancés d'entre eux, s'assurent une part de la croissance du commerce mondial qui corresponde aux besoins de leur développement économique " par le biais d'un " meilleur accès aux marchés, de règles équilibrées, ainsi que de programmes d'assistance technique et de renforcement des capacités bien ciblés et disposant d'un financement durable ".

7Les promesses de Doha sur le développement ont fait place à une approche des négociations commerciales fondée sur un réalisme politique à courte vue et la défense d'intérêts particuliers. Les réformes qui répondraient aux besoins des pays en développement ont peu ou prou disparu de l'agenda. Certaines, comme la protection de filières agricoles où se concentrent les petits producteurs, ne correspondent pas à l'idéologie de libéralisation des échanges et de limitation du rôle de l'Etat prônée par les pays développés dans le tiers monde. D'autres, comme la réforme des subventions agricoles des pays développés, sont considérées comme trop onéreuses sur le plan politique. Le blocage des négociations s'explique ainsi par la dichotomie qui existe entre l'attente des PED de solutions adaptées à leurs problèmes, et la volonté des pays de l'OCDE de préserver leurs politiques agricoles tout en s'ouvrant de nouveaux marchés dans les PED, que ce soit dans les domaines agricole, industriel ou des services. Tant que cette situation prévaudra, il est à craindre que les négociations continuent à piétiner ou mènent à un accord minimal, très décevant au regard des attentes suscitées.

De nombreux échecs

8L'OMC, dont le fonctionnement a été calqué sur le modèle de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Gatt), fondé en 1947 sous l'impulsion des pays occidentaux, est aussi confrontée au changement de la géographie économique mondiale. Certes, la part des PED dans le commerce mondial est de 36 %, tandis que celle des pays les moins avancés (PMA) plafonne à 0,9 %, mais cela reste bien peu au vu de leurs besoins et de leur poids démographique : 80 % de la population mondiale vit en effet dans les pays en développement. Il n'en reste pas moins que l'explosion des échanges Sud-Sud, qui croissent deux fois plus vite que le commerce mondial [2], et les taux de croissance impressionnants des pays émergents rendent inéluctables un rééquilibrage des pouvoirs au sein de l'OMC. Un tel changement sied fort peu aux pays de l'OCDE, qui s'étaient arrogé le droit de décider pour tous du bien commun en matière de règles commerciales mondiales. Certains pays comme l'Australie, le Japon ou le Canada ont ainsi vu leur pouvoir d'influence fondre au profit de la Chine, de l'Inde et du Brésil. Mais les deux éléphants du commerce mondial, les Etats-Unis et l'Union européenne, refusent toujours de renoncer à leur pré carré. Dans ce combat de titans, les plus faibles font office de figurants et sont d'ores et déjà les perdants annoncés des négociations de Doha. L'Afrique, par exemple, pourrait perdre une partie des maigres parts de marché mondial qu'elle possède aujourd'hui à cause de la concurrence accrue d'autres pays du Sud, de l'érosion de ses préférences commerciales avec les pays les plus riches et de son enfermement dans la production peu lucrative de matières premières. Il a ainsi été estimé que, sur la base de l'accord qui se dessine actuellement, l'Afrique subsaharienne perdrait jusqu'à 0,4 % de ses parts de marché dans les exportations agricoles [3].

9En outre, douze ans après sa création, l'édifice légal de l'OMC reste bien fragile. Tout d'abord, l'OMC s'est montrée incapable jusqu'ici d'endiguer l'épidémie de bilatéralisme qui ronge le principe de la clause de la nation la plus favorisée (selon laquelle tous les pays membres doivent se voir offrir les mêmes conditions commerciales, sauf exceptions qui devraient être justifiées et limitées). Aujourd'hui, 30 % du commerce mondial sont régis par quelque 250 accords bilatéraux et régionaux de commerce, et deux accords bilatéraux d'investissement sont en moyenne conclus chaque semaine [4].

10La raison de l'échec de l'OMC en matière de réglementation des accords bilatéraux est simple. Aucun des pays membres, et en premier lieu les pays développés, ne veut accepter de réelles contraintes dans sa capacité à conclure des accords bilatéraux qui sont utilisés à des fins géopolitiques ou dans le but de conforter des rapports de domination et de dépendance économique de partenaires plus faibles. La multiplication des accords bilaté­raux est particulièrement néfaste dans les rapports Nord-Sud. Leurs termes sont très souvent déséquilibrés en faveur des inté­rêts économiques des pays de l'OCDE, et beaucoup d'entre eux remettent en cause certains accomplissements de l'OMC. Par exemple, l'Union européenne pousse pour inclure la question de l'investissement dans les négociations des accords de partenariat économique en cours avec les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), alors même que ces pays se sont opposés au lancement de telles négociations dans le contexte de l'OMC.

11De plus, certaines des règles actuelles de l'OMC, notamment en matière de subventions agricoles, ne sont toujours pas appliquées. Un pays qui veut faire valoir ses droits dans le cadre de l'organe de règlement des différends (ORD) entre pays membres doit souvent attendre plusieurs années, voire une décennie, avant d'obtenir gain de cause contre un pays qui rechigne à appliquer la décision de l'ORD. Là encore, le cas du coton est exemplaire. Ainsi le Brésil attend-il toujours une décision définitive de l'ORD et sa mise en oeuvre par les Etats-Unis suite à la plainte qu'il a déposée contre les subventions américaines au coton en septembre 2002.

12Enfin, alors que les barrières tarifaires ont beaucoup baissé dans les faits (à part dans l'agriculture), les barrières non tarifaires - comme les standards phytosanitaires et techniques, les règles d'origine [5], ou les mesures anti-dumping [6] et de sauvegarde [7] - prolifèrent. Celles-ci sont nettement plus difficiles à réglementer compte tenu de leur complexité, de leur manque de transparence et de la diversité des opinions quant à leur légitimité. Mais elles sont particulièrement pernicieuses et coûteuses, notamment pour les entreprises des pays en développement souhaitant conquérir de nouveaux marchés. Par exemple, les réglementations dans le secteur des textiles peuvent conduire à ce que le fil de coton d'une chemise doive être produit aux Etats-Unis, puis expédié en Afrique, afin que cette même chemise puisse bénéficier de meilleures conditions tarifaires à son retour aux Etats-Unis. En fait, l'OMC éprouve de telles difficultés à résoudre ces conflits réglementaires que ces mesures ne seront probablement même pas incluses dans un accord potentiel de Doha.

13Au regard des difficultés qu'elle rencontre déjà dans le cadre du " cycle du Développement ", l'OMC semble bien incapable d'affronter les grands défis du futur, comme la lutte contre le changement climatique, qui ne manquera pas de remettre en cause certains de ses principes fondamentaux pour tenter de réduire les gaz à effet de serre de manière suffisante et éviter ainsi des coûts économiques gigantesques. En effet, tout porte à croire que cette lutte passera, au moins en partie, par des mesures de discrimination fiscale et commerciale entre produits en fonction du volume de gaz à effet de serre lié à leur production et à leur transport. Une telle mesure est en contradiction avec les règles existantes de l'OMC, et sa mise en place sera extrêmement complexe et controversée compte tenu de l'impact économique et commercial qu'elle pourrait engendrer.

Un accord pro-développement comme préalable aux réformes de fond

14Dans ce contexte, la question est donc de savoir si l'avenir de l'OMC n'est pas déjà derrière elle. L'Organisation est sans aucun doute à la croisée des chemins et sa destinée, comme ne manque jamais de le rappeler le directeur général de l'OMC, est entre les mains des pays membres. Les problèmes de fond qui affectent le fonctionnement du système commercial multilatéral ne pourront être résolus sans un accord pro-développement, préalable nécessaire au rétablissement d'un niveau de confiance suffisant entre les différents pays membres de l'institution.

15Une des principales demandes des pays en développement dans ces négociations était de parvenir à des réformes à même de limiter l'impact du dumping des produits agricoles par les pays du Nord sur les marchés internationaux. Bien entendu, toutes les subventions n'ont pas des effets néfastes ; c'est la prérogative des gouvernements de soutenir leurs agriculteurs. Mais les subventions versées dans le Nord ne devraient jamais porter atteinte aux paysans les plus pauvres de la planète. De plus, les paiements actuels sont particulièrement concentrés et une majorité d'agriculteurs n'en bénéficient pas. Aux Etats-Unis, 67 % des producteurs ne sont pas éligibles aux soutiens du gouvernement parce que leurs cultures ne font pas partie des matières premières subventionnées. Parmi les 33 % de producteurs qui reçoivent des subventions, les 10 % les plus importants reçoivent 52 % du total des subventions [8]. De la même manière, en France, les grandes exploitations (plus de 100 hectares) concentrent près de 40 % des aides directes, alors qu'elles ne représentent que 10 % des exploitations. A l'inverse, les très petites fermes, qui représentent près de la moitié des exploitations françaises, ne reçoivent pas 10 % des aides [9].

16Malheureusement, ni les Etats-Unis ni l'Union européenne ne proposent à l'heure actuelle de réductions suffisantes de leurs subventions génératrices de distorsions commerciales. A titre d'exemple, la dernière proposition formelle des Etats-Unis impliquerait un plafond de subventions à 22 milliards de dollars alors même que les subventions versées en 2006 ne dépassent pas 14 milliards.

17Enfin, pour permettre aux pays en développement un meilleur accès aux marchés, il paraît également essentiel de traiter l'impact sur ces PED de certains des outils les plus opaques utilisés dans le domaine agricole, tels que les quotas, les barrières non tarifaires, les règles d'origine ou les normes sanitaires.

La sanctuarisation de la marge d'action des PED

18Les négociations sur la question de l'accès au marché des pays en développement sont également représentatives de l'approche très déséquilibrée des débats actuels. Tout pays qui se permet de remettre en cause les objectifs de libéralisation ou de faire un parallèle historique sur le rôle de l'Etat dans les processus de développement des membres de l'OCDE ou des pays émergents est aussitôt traité de dangereux idéaliste ou de passéiste.

19Le cas des " produits spéciaux ", qui ont pour objectif de protéger la sécurité alimentaire et les petits exploitants agricoles dans les PED en leur permettant d'exclure certains produits des engagements tarifaires, est ainsi exemplaire dans ce contexte. Cette exemption sur la base de critères relatifs au développement démontrerait que les membres de l'OMC affinent leurs analyses sur les besoins des économies du Sud. Malheureusement, cet outil a été stigmatisé par les pays développés et son impact sur les échanges commerciaux surévalué afin de bloquer son introduction dans l'accord agricole.

20Mais cette problématique va bien au-delà du seul cas de l'agriculture. En effet, le principe de l'engagement unique, qui implique que tous les dossiers soient négociés en parallèle, est également utilisé pour pousser les PED à d'importantes concessions sur les produits industriels et les services, en échange de concessions jusqu'ici essentiellement théoriques sur le dossier agricole. Ces concessions pourraient mener à la disparition de pans entiers de l'économie et à une augmentation du chômage, alors que les bénéfices de l'utilisation ciblée de protections tarifaires sont clairement établis. De nombreux exemples ébranlent en effet le raisonnement selon lequel de bas tarifs et moins de flexibilité stimuleraient la croissance et le développement. La Chine et le Vietnam, deux pays qui se développent avec succès grâce au commerce, ont largement eu recours à des tarifs élevés et à l'intervention de l'Etat. En 1992, les tarifs douaniers moyens en Chine dépassaient encore 40 %, et au Vietnam, un pays qui connaît une croissance impressionnante de son PIB - à un taux de plus de 8 % par année depuis le milieu des années 1980 -, ils se situent toujours entre 30 et 50 %.

21Il est ainsi essentiel qu'un accord au terme du cycle de Doha reconnaisse les besoins des pays en développement en termes de flexibilités dans l'usage des barrières tarifaires, qui restent le principal outil de politique commerciale encore disponible. De plus, le cas particulier des PMA doit également recevoir davantage d'attention à travers des solutions ambitieuses sur les questions de l'accès au marché, de l'érosion des préférences et de l'aide pour le commerce. Enfin, ces flexibilités doivent cesser d'être considérées comme des concessions par les pays riches, mais plutôt comme des instruments nécessaires à leur développement.

Un nécessaire rééquilibrage des pouvoirs

22Au-delà de la nécessité d'un accord à court terme qui permette de rendre les règles commerciales multilatérales plus équitables pour les pays en développement, d'autres réformes de fond sont également nécessaires pour préserver la crédibilité et la légitimité du système commercial multilatéral. Il paraît difficile d'envisager un accord sur les réformes profondes qui sont nécessaires au vu de l'inertie et du manque de volonté politique qui caractérisent certains pays de l'OCDE au sein de l'OMC. La préservation du système commercial multilatéral est toutefois à ce prix.

23Malgré le manque flagrant de capacités financières et humaines de nombreux PED, ces derniers sont beaucoup plus actifs lors du cycle de Doha que lors des cycles précédents. Ce processus a notamment été facilité par un travail croissant sous forme de coalitions, telles que le groupe Africain, le groupe des PMA, le groupe des ACP, le G90, le G20, le G33 ou le G4 [10]. Ces coalitions ont permis aux pays en développement de défendre au mieux leurs intérêts à travers de nombreuses propositions de négociations et une présence croissante dans les instances de décision informelles de l'OMC que sont les réunions du " salon Vert " [11] et les " mini-ministérielles " [12].

24Si le travail en coalition permet dans une certaine mesure d'améliorer la représentativité des PED dans les négociations, cela ne peut en aucun cas être un substitut à des réformes plus profondes du mode de fonctionnement de l'OMC, seules à même de renforcer la légitimité de l'Organisation. L'OMC, dont le mandat est de décider des règles qui régissent le commerce international, est ironiquement démunie de règles précises pour l'organisation des cycles de négociations ou des confé­rences ministérielles. Si le consensus est la règle, l'essentiel des négociations se fait à travers un enchevêtrement de réunions formelles et informelles, sous différentes formes qui excluent très souvent les pays pauvres.

25De plus, le travail en coalition ne résout pas le problème plus large du manque de capacités de nombreuses délégations. Au-delà du manque de négociateurs basés à Genève ou participant aux réunions ministérielles, de nombreux pays sont contraints de signer de véritables chèques en blanc en raison d'un manque de données précises disponibles au niveau national. Ce problème, déjà soulevé lors du cycle Uruguay, notamment dans le cadre des négociations sur la propriété intellectuelle, n'a toujours pas reçu suffisamment d'attention et n'est nulle part plus prévalent que dans le domaine des services. Pour reprendre le titre d'un ouvrage d'un expert du Third World Network sur ce sujet, les négociations sur les services pour les pays en développement sont un exercice équivalant à " chasser un chat noir dans une pièce toutes lumières éteintes avec un bandeau sur les yeux " [13].

26Enfin, l'accès à l'organe de règlement des différends, célébré comme un des grands succès de l'OMC en raison du caractère contraignant de ses décisions, reste limité pour un grand nombre de pays. En effet, les ressources humaines et financières nécessaires pour déposer une plainte et suivre le processus jusqu'à son terme excluent de fait la majorité des pays en développement. Ainsi, durant la période 1995-2003, un seul PMA a-t-il participé à une procédure de l'ORD, et ce uniquement en tant que " témoin ". L'ORD est un pilier essentiel du système OMC en cela qu'il permet un contrôle de la mise en oeuvre des accords signés par tous les membres. Son rôle va même au-delà, et il joue un rôle important dans l'interprétation et l'application des accords de l'OMC. Si le principe de l'ORD est séduisant, d'importantes réformes sont nécessaires pour garantir sa crédibilité et permettre l'accès de tous les pays membre à ce mécanisme.

27A moins que les négociations de Doha ne mènent à un véritable " cycle du Développement ", l'avenir de l'OMC en tant qu'organe multilatéral régulateur des échanges mondiaux semble donc fortement compromis au regard des défis auxquels cette institution est aujourd'hui confrontée. L'avènement de règles commerciales plus justes est une condition nécessaire à la mise en oeuvre des réformes de fond dont l'OMC a tant besoin. Malheureusement, les négociations semblent s'éloigner chaque jour un peu plus d'une telle vision. A moins d'un miracle, les formidables espoirs suscités par la déclaration de Doha seront donc déçus, remettant en cause non seulement la légitimité de l'OMC, mais aussi les chances de coopérations multilatérales fructueuses entre pays du Nord et du Sud dans d'autres dossiers encore plus brûlants, comme la lutte contre le changement climatique ou la sécurité internationale. ?