Comment s’opère le passage de l’idée à l’action ?

8 La forme militante qu’entend se donner l’UEF souligne l’aspect révolutionnaire revendiqué par les fédéralistes : l’idée d’Europe correspondant, au moment de la Libération, à celle du renouveau, l’UEF doit être un mouvement de militants. On peut voir dans cette volonté le désir de rompre avec un passé où le débat européen, principalement dans l’entre-deux-guerres, restait très élitiste et sujet à l’inconstance du contexte politique. La construction européenne devient le sujet unique et central dans le discours de l’UEF, et le fédéralisme est présenté comme sa seule forme d’expression politique, économique et sociale. Comme l’explique dès 1944 Ernesto Rossi, l’un des premiers zélateurs de l’idéal fédéraliste de l’après-guerre, « Nous devons sortir des cénacles académiques pour développer une action proprement politique »  [4]. Pour qu’un tel changement puisse s’opérer, il faut une pensée claire, des leaders capables d’endosser et de personnaliser le débat, des militants en assez grand nombre pour rendre ce même débat crédible, une opinion et des gouvernements attentifs au thème de la reconstruction. Or, tous ces ingrédients semblent apparaître pendant et après la guerre. Certes, on doit noter la contradiction qui existe entre la forme militante de l’UEF et des origines doctrinales fondées sur la confidentialité et l’intellectualisme, tels qu’ils ont toujours été associés en Europe à la pensée fédéraliste.

9 Autre aspect : l’UEF est un mouvement qui se veut respectueux de la pensée fédéraliste dans son fonctionnement même, c’est-à-dire qu’elle ne fait que « chapeauter » les organisations membres, qui varient elles-mêmes de pays à pays (représentation fédéraliste monolithique en Italie, très éclatée en France). L’UEF est avant tout un forum capable de donner plus d’écho et de crédibilité à ces mouvements épars. En tant que centre d’impulsion, l’UEF dynamise et popularise une pensée exprimée dans les cercles fermés d’avant-guerre, bien que ces cercles, répartis dans les différents pays, gardent jalousement leur indépendance. Cette spécificité est d’ailleurs à l’origine de certaines lacunes dans les sources qui handicapent notre recherche et ne nous permettent pas toujours de bien cerner les rapports entre l’UEF et les groupes nationaux. Nombreuses sont les lettres de rappel envoyées par les responsables de l’UEF aux différents mouvements adhérents pour qu’ils fassent parvenir les informations ou, plus grave, l’argent, nécessaires à la cause commune. Il faut également rappeler que s’applique à l’UEF ce qui est connu sous le nom de principe de subsidiarité, un des piliers de la pensée fédéraliste : l’organisation décide des lignes directrices du combat, les modalités d’application dépendent des mouvements membres. Il faut préciser que le militant de l’UEF ne peut être approché que de manière indirecte, puisqu’il est avant tout militant de l’organisation adhérente. C’est pourquoi notre travail insiste beaucoup sur les congrès, dont la préparation revient aux principaux dirigeants du mouvement, mais dont les discussions et les répercussions concernent l’ensemble des fédéralistes.

Quelle est la place de l’UEF dans la mouvance pro-européenne ?

10 Le Congrès de La Haye de mai 1948, premier rassemblement d’envergure des mouvements militant pour la construction européenne, est traditionnellement associé au renouveau de l’idée européenne et à l’unité qui existerait entre ces mouvements quant aux objectifs à atteindre. Des hommes politiques de premier plan, tels que Winston Churchill ou Léon Blum, associent à cette occasion leurs noms à la revendication d’une formule politique qui dépasse les frontières des pays européens, au nom de l’intérêt commun (certains pessimistes diront qu’ils l’ont fait à un moment critique de leur carrière politique). Ce mouvement aboutit l’année suivante à la mise en place de la première instance politique européenne digne de ce nom, le Conseil de l’Europe, installé en mai 1949 à Strasbourg. Cette façon de présenter l’Europe naissante, dont nos manuels scolaires voient l’affirmation dans le Plan Schuman puis dans les Traités de Rome, évite d’entrer dans les subtilités qui suffiraient à remettre en cause l’unanimisme affiché à La Haye et que l’histoire de l’UEF illustre.

11 Tout cela rappelle combien vague est la notion d’« européisme ». Après la Seconde Guerre mondiale, « européisme » est d’un emploi beaucoup plus compliqué, dans la mesure où l’idée européenne a revêtu de nombreuses nuances et, par conséquent, recouvre de multiples fondements idéologiques, parfois opposés [5]. L’UEF devient, très vite, dans le camp des européistes, un « trouble-fête » qui cultive sa différence dès son deuxième Congrès (Rome, novembre 1948), tout en jouant parfois le jeu de la collaboration avec les autres mouvements, quand les circonstances l’exigent (comme le montre l’exemple des relations houleuses entretenues avec le Mouvement européen).

12 Il est donc essentiel de ne pas faire une étude en vase clos, connaissant l’importance du dynamisme européiste de l’après-guerre : il serait même absurde de couper l’UEF de ses différents partenaires, dont elle a parfois besoin pour mieux faire entendre sa voix lorsqu’il y a cause commune (par exemple, à l’occasion de la campagne pour la création du Conseil de l’Europe).

Quel est le rôle de la guerre froide dans le développement de l’UEF ?

13 Le fédéralisme tel qu’il est exprimé dans les écrits isolés de la Résistance va devoir tenir compte, après la guerre, d’une conjoncture que l’on imaginait mal dans le feu du combat. C’est tout le drame d’un mouvement qui avait pour but de créer un ensemble continental que de changer peu à peu son fusil d’épaule pour se concentrer, bon gré mal gré, sur son seul appendice occidental. L’UEF doit entamer ce « virage pragmatique » qui explique à lui seul les soupçons de dépendance vis-à-vis des États-Unis vite formulés à l’encontre de ceux qui défendent l’Europe, parfois même par d’anciens compagnons de route tels que les « non-conformistes » de la revue Esprit. On verra que l’UEF connaît deux périodes différentes en fonction de ce virage : idéaliste et très préoccupée de questions doctrinales dans un premier temps, celui de la mise en place du mouvement, elle accepte de s’engager dans l’action politique et militante à une époque où anticommunisme rime avec construction européenne et où la quête de l’argent nécessaire passe souvent par Washington.

Absence de documentation sur les débuts du mouvement

15 La fondation même de l’UEF reste largement une énigme. Les sources sont en effet quasiment nulles pour l’année 1946 et encore très irrégulières pour l’année 1947 [7]. La conséquence principale en est que l’on est obligé de se référer à des témoignages publiés sur la création et les premiers moments de l’UEF, témoignages qui n’engagent, comme toujours, que leurs auteurs, mais qui nous rappellent l’importance des origines culturelles et des appartenances politiques initiales dans la vision et les attentes que l’on a de l’aventure fédéraliste [8]. Les six premiers mois de l’UEF nous sont donc quasiment inconnus, et les archives ne deviennent conséquentes qu’à partir de la rencontre d’Amsterdam (avril 1947) et surtout du premier congrès à Montreux (août 1947) qui marque le début d’une documentation continue.

L’administration interne de l’UEF

16 Certains documents permettent de s’attaquer aux problèmes concernant les buts et les moyens de l’UEF : il s’agit, en particulier, des statuts qui reflètent les ambitions des fondateurs, notamment en ce qui concerne les particularités d’un système qui se veut, dès le départ, trans-européen et fédéraliste jusque dans sa propre organisation.

17 Pour ce qui est de l’organisation interne de l’UEF, une étude simultanée des différents rouages (administration financière, Comité central, Bureau exécutif, Secrétariat général) met en lumière l’activité d’un « groupe de pression idéologique », et non d’un parti politique, dans les tâches quotidiennes comme dans les activités d’envergure plus large. L’étude de la vie courante de l’UEF s’appuie sur une très dense correspondance (celle du Secrétariat général pour la seule période 1947- 1960 couvre 65 dossiers !) avec un réseau d’adhérents de plus en plus important.

L’action militante et les rapports des congrès

18 Un autre thème apparaît à la lecture de ces fonds, celui de l’action militante que l’on peut aborder selon trois approches :

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• Les congrès : renseignements sur les grandes tendances idéologiques, les grandes questions d’actualité et les solutions que l’on compte y apporter. Ces congrès sont au nombre de six et sont des moments privilégiés de l’histoire de l’UEF puisque les débats opposant les fédéralistes entre eux y sont consignés.
• Les campagnes d’action : c’est sûrement l’étude qui renseigne le mieux sur les ambitions et l’identité profonde de ce mouvement. Ces campagnes renseignent en particulier sur les différents résultats des fédéralistes de pays à pays, et donc sur l’inégalité de l’impact fédéraliste dans les opinions et les appareils politiques nationaux (campagne pour un Pacte européen fédéral, campagne autour du Conseil européen de vigilance).
• Les rapports : les ressemblances sont fortes avec l’approche précédente, mais il s’agit là d’un travail de proposition, autre versant de l’activité d’un groupe de pression, dans lequel on peut trouver de multiples contributions (rapports, mémorandums) et un aperçu des grands débats du moment.

20 La documentation n’est pas très sûre en ce qui concerne deux aspects importants de la vie d’un mouvement quel qu’il soit. Le premier concerne le nombre d’adhérents, pour lequel nous ne pouvons compter que sur des approximations tout au long de la période : l’UEF se voulant par nature un mouvement fédéraliste, certains renseignements restent à la discrétion d’organisations membres avares de chiffres. Ainsi, dans une réponse à Robert Bichet qui lui demandait le nombre d’adhérents à l’UEF (1949), Henri Frenay reste dans le vague et répond :

21

« Vous le savez, peut-être, l’UEF comprend dans les différents pays libres à peu près 120000 membres que, naturellement, nous ne connaissons pas, puisque nous n’avons pas de fichier central. Nous ne sommes nous-mêmes qu’une Fédération de mouvements »  [9].

22 Pour les mêmes raisons statutaires, on ne peut avoir qu’une vision fragmentaire de l’administration financière de l’UEF : le budget, on peut le voir dans certaines lettres désespérées du Secrétaire général, est un problème quotidien pour l’UEF, qui n’a aucun moyen de contraindre les mouvements membres à payer leurs cotisations, et qui, bien souvent, doit se contenter d’expédients (parfois substantiels) que l’on peut repérer grâce à des reçus ou des dépôts épisodiques à la banque où l’UEF a son compte...

23 Le fait que le nombre de militants soit mal connu des dirigeants de l’UEF éclaire également une autre lacune des sources : le militant de base est pratiquement exclu de cette histoire. Ceci s’explique par des raisons d’ordre statutaire : l’UEF n’enregistre que l’adhésion de groupes, et refuse celle d’individus. L’UEF ne revendique donc que les mouvements membres, ce qui crée un filtre supplémentaire entre les dirigeants et une base dont il n’est pas toujours facile de connaître les motivations profondes.

Les relations avec d’autres organisations

24 Le gigantesque fonds du Mouvement européen, le plus important en volume de ceux qui sont rassemblés aux Archives historiques de Florence, contient les rapports échangés entre l’UEF et l’organisme censé coordonner l’activité de tous les groupes européistes. Sa consultation permet ainsi de se demander s’il existe ou non une stratégie commune de la part de ceux qui veulent faire l’Europe. Nous avons donc le moyen de replacer l’UEF dans son champ d’action européen et d’évaluer les spécificités dont elle se réclame, comme le montre cette pointe d’indignation et d’orgueil de Henri Brugmans, définissant les membres de l’UEF par comparaison avec d’autres mouvements :

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« Pour ma part je trouve inadmissible qu’on relègue au second ou au troisième rang des hommes qui consacrent leur vie entière à cette cause [...] Nous, Marc, Silva, Voisin, Hytte, moi-même et les autres qui nous suivent (des dizaines, des centaines, des milliers et bientôt des centaines de milliers de militants !) nous apportons au combat autre chose qu’un ralliement intellectuel. Nous y apportons toute notre existence, notre foi de tous les instants et un gaspillage fou de toutes nos forces personnelles »  [10].

La presse fédéraliste

26 Autre piste, plus partielle mais qui rend son ton polémique au débat : la lecture des bulletins et des périodiques fédéralistes. Ces nombreuses publications nous permettent de mieux entrer dans les querelles idéologiques qui finiront par faire exploser l’UEF. La lecture de ces revues, dont la durée de vie est parfois très courte, est indispensable, d’autant qu’elles sont bien souvent le seul lien qui unit les militants fédéralistes entre chaque congrès. On peut se borner à donner ici le titre des trois principaux journaux fédéralistes que nous avons utilisés : Bulletin de l’UEF pour l’organisation elle-même, Fédération pour l’expression du fédéralisme intégral [11] et Europa federata pour le fédéralisme constitutionnel. Nous avons également utilisé les articles de certains grands quotidiens, en particulier français pour des raisons d’accessibilité, mais également parce que certains acteurs de l’UEF s’y expriment dans les grandes occasions. Parmi ces quotidiens, Le Monde a une place de choix, car on y trouve, notamment à partir de 1950, une tribune de grande qualité sur les problèmes que posent l’armée européenne et ses conséquences.

Les organisations membres de l’UEF

29 Si l’UEF se réclame d’une parfaite neutralité politique, il n’en est pas de même des mouvements membres, qui restent maîtres de leurs choix. Il serait fastidieux d’en énumérer la liste complète. On peut distinguer ces différents groupes en fonction de leur date d’apparition.

30 Les groupes fédéralistes nés avant la guerre peuvent être qualifiés de « généralistes » : la couleur politique des membres importe peu, le groupe étant vu comme un forum d’idées qui cherche à séduire des élites de plus en plus conquises par l’idéal nationaliste. Ces groupes servent de modèle, au point de vue de l’organisation, aux mouvements nés dans l’après-guerre. Deux groupes fédéralistes membres de l’UEF sont dans ce cas. Il s’agit d’abord de l’Europa-Union suisse, créé en 1933. L’autre groupe est Federal Union, créé en 1938 à Oxford, qui rassemble socialistes et libéraux autour de l’idéal fédéraliste, et qui continuera à jouer un rôle d’impulsion fédéraliste pendant la guerre avec la création du Federal Union Research Institute.

31 Les groupes nés pendant la guerre sont résolument de gauche, au nom des principes révolutionnaires dont se targue la plus grande partie de la Résistance, et revendiquent le terme de « militants ». Ils représentent la nouvelle génération fédéraliste, très hostile aux méthodes du passé, et donc plus combative. Ainsi, le groupe le plus important, en nombre et en activistes, du fédéralisme européen, apparaît en plein cœur du conflit : il s’agit du Movimento federalista europeo, créé en août 1943 à Milan à la suite de la publication du texte le plus ambitieux du fédéralisme résistant, le Manifeste de Ventotene (1941)  [13].

32 Les autres groupes naissent dans les derniers jours de la guerre, et sont véritablement un produit de l’idéal résistant. En France, le Comité international pour la Fédération européenne (CIFE), issu du Mouvement de libération nationale, en est l’illustration, même si son existence est relativement éphémère. Aux Pays-Bas, l’Europeesche Actie (devenu le Beweging van Europese Federalisten le 4 octobre 1947) est créé le 29 janvier 1945. En Allemagne, le mouvement Europa-Union (le nom a été choisi en référence au modèle suisse) naît dans la zone britannique et revendique très tôt un nombre important d’adhérents, principalement démocrates-chrétiens.

33 Du côté français, l’hétérogénéité est flagrante, bien que le fédéralisme intégral y soit majoritaire. Deux groupes principaux naissent à ce moment : La Fédération, initialement appelée Centre d’études pour l’organisation de la société française, est créée le 4 octobre 1944. Il s’agit du mouvement le mieux organisé (d’après les fédéralistes eux-mêmes) et le plus à droite. À côté de ce groupe se signalent les Cercles socialistes, fédéralistes et communautaires pour une République moderne, créés en 1945 par Claude-Marcel Hytte, ancien communiste devenu socialiste libertaire, où l’influence proudhonienne est largement revendiquée. On peut également signaler, au même moment, l’existence de quinze autres groupes fédéralistes français qui, par leur existence, illustrent la vaste palette politique du fédéralisme hexagonal (dont on trouve un équivalent chez les Belges).

34 Enfin, il faut tenir compte de groupes adhérents à l’UEF qui ne sont le reflet que d’eux-mêmes : ce sont les mouvements issus de pays passés, depuis 1945, sous le contrôle soviétique et qui ont donc pour charge de rappeler constamment la vocation « continentale » du fédéralisme, auxquels il faut ajouter des groupes plus « régionaux » représentant une autre « terre totalitaire », l’Espagne (mouvements basque et catalan).

La difficile définition du militant fédéraliste

35 L’UEF ne fait donc que « chapeauter » différentes organisations fédéralistes qui ont décidé de mettre en commun leurs forces dès l’immédiat après-guerre.

36 On peut définir cet organisme naissant comme un groupe de pression dans la mesure où, dès le départ, on retrouve dans l’UEF les caractéristiques d’un ensemble à vocation idéologique, à la fois par le nombre, la détermination de ses dirigeants, le travail auprès des États ou de l’opinion : l’UEF multiplie les contacts personnels avec certains acteurs de la vie politique, économique et sociale et informe dans le même temps l’opinion, en organisant de nombreux meetings ou en éditant brochures, tracts et affiches destinés à un large public. Ce mouvement est alors sur tous les fronts de l’Europe, que ce soit pour la constitution d’une assemblée européenne, la mise en place d’un marché intégré ou la réalisation d’une Europe de la défense. Très tôt, le groupe fédéraliste impressionne certains observateurs par son action de propagande ainsi que par le nombre et la qualité de ses adhérents à travers l’Europe [14]. Cependant, l’UEF échappe très vite aux critères traditionnels des groupes de pression dans la mesure où il existe plusieurs États et plusieurs opinions à toucher par la propagande fédéraliste. Il faut remonter aux sources de la Résistance pour comprendre à quel point les fédéralistes rejettent le combat politique classique, préférant jouer le rôle d’un catalyseur auprès de forces « progressistes » quelles qu’elles soient, afin de faire aboutir dans tous les pays un projet qui ne se limite pas seulement à la forme et à la constitution d’un gouvernement.

37 Le militant fédéraliste, dans chacun de ces mouvements, se définit par son adhésion à des idées très générales qui portent sur l’organisation de l’Europe. Les campagnes sont décidées au plus haut niveau, et les grandes lignes en sont expliquées par une multitude de brochures qui portent le débat sur la scène publique. Le problème est que le militant de base est singulièrement absent de cette réflexion en perpétuel bouillonnement. Les statuts mêmes de l’organisation fédéraliste mettent en avant, on l’a dit, les groupes constitués plutôt que les individus et le travail préparatoire ainsi que le pouvoir de décision sont confiés à des personnalités qui maîtrisent parfaitement l’art de la parole et de la persuasion. Même si le nombre total des militants fédéralistes peut paraître substantiel et permettre ainsi de reconnaître à l’UEF un poids certain, ce même nombre pesé de pays à pays rappelle à quel point les groupes fédéralistes membres de l’UEF restent des « clubs » dont le recrutement est assez limité. L’étude de l’appartenance sociale des militants de l’UEF renforce d’ailleurs cette impression de confidentialité et d’élitisme : la plupart ont un niveau d’études assez élevé, et sont surreprésentés dans certaines catégories intellectuelles telles que le professorat ou le journalisme. La notion de militantisme appliquée au fédéralisme doit donc être fortement tempérée, et cela renforce la différence entre groupe de pression et parti politique. Le militant fédéraliste semble ainsi appartenir à une catégorie très particulière de l’engagement et se montre très volatile en fonction des luttes d’influence qui divisent la direction de l’UEF.

38 Le mouvement fédéraliste a-t-il disparu avec l’échec de la CED ? On peut légitimement se poser la question quand on constate l’effacement progressif de tous les groupes qui se réclament de cette doctrine à partir du milieu des années cinquante. L’affaiblissement des fédéralistes est dû à la conjoncture politique : après la disparition, physique ou politique, des Pères de l’Europe, les interlocuteurs gouvernementaux se font rares. À partir des négociations qui mènent aux Traités de Rome, la construction européenne dépend des impulsions des États, contrairement à ce que l’on pensait aux heures historiques de la Libération et dans les affres de la guerre froide la plus tendue. Inutile de préciser que l’accession du Général au pouvoir ne fait que renforcer la marginalisation des groupuscules fédéralistes.

39 Si l’on considère les débuts du mouvement, on peut facilement se rendre compte des difficultés auxquelles l’organisation naissante allait s’exposer : diversité des origines culturelles de ses membres et lectures différentes des événements politiques qui en découlent ; méfiance générale, tous bords politiques confondus, à l’égard du débat européen ; concurrence de mouvements, certes moins importants en nombre, mais plus prestigieux en personnalités… Cependant, si tous ces handicaps font quotidiennement frôler la rupture au sein d’un mouvement dont les moyens matériels sont limités, on ne voit pas qu’il ait baissé les bras. C’est au contraire les coups du sort qui soudent à chaque fois un peu plus des éléments en apparence inconciliables : perte de l’idéal résistant, de l’idée d’Europe troisième force, apparition du Mouvement européen… Cependant, soit avec tact et prudence, sous la houlette de Henri Brugmans, soit avec autorité et audace avec Henri Frenay et Altiero Spinelli, ils ont pu profiter de toutes les opportunités politiques pour dynamiser des groupuscules, jusque-là inorganisés et isolés. S’il existe un phénomène de « génération spontanée » en politique, on peut le trouver chez ces leaders fédéralistes de l’après-guerre, même s’ils ne sont pas ignorants des leçons du passé [15].

40 L’échec de l’UEF est le signe de la fin d’un engagement inédit, rendu possible par le contexte de la guerre froide, celui fait au nom de l’Europe, sans précédents et sans continuités. La fin de la CED révèle certaines fragilités : en tant que militantisme, le fédéralisme n’a trop souvent été qu’une collection d’individus, trop dépendants d’un contexte politique qui reste aux mains d’hommes d’État dont ils ne sont que les conseillers, ainsi que de partis politiques avec lesquels ils n’ont jamais voulu passer de véritables alliances. Surtout, les deux dernières années, les plus dramatiques, démontrent que l’idéal fédéraliste a plus été modelé par les vicissitudes de la guerre froide qu’il n’a modelé la construction européenne [16].

41 Pour Henri Brugmans, la nature particulière du militantisme fédéraliste est la cause première de l’échec de l’UEF, dont la mort de la CED a brusquement révélé les insuffisances :

42

« En effet, alors que les autres groupements pouvaient maintenir plus ou moins leurs positions traditionnelles, celui qui avait pris son élan à Montreux s’était trouvé particulièrement touché par le désastre. Cela s’expliquait. La Ligue européenne de coopération économique (LECE), qui n’avait jamais recruté à la base et s’occupait surtout de travaux de recherches spécialisés, continuait comme auparavant [avant le 30 août 1954] : la valeur de ses rapports lui donnait toujours un prestige considérable. Par ailleurs, socialistes, libéraux et démocrates-chrétiens, organisés dans leurs mouvements européens respectifs, se maintenaient tout naturellement par le contact avec les “fractions” correspondantes à l’Assemblée consultative et au Parlement européen. L’UEF, au contraire, qui faisait appel à tous en général, mais ne pouvait s’appuyer sur aucun secteur nettement défini, ne pouvait compter que sur le nombre restreint de ses militants »  [17].