Les premiers comités

6 Quand la guerre éclate en Europe, le secrétaire d’État, Cordell Hull, charge son assistant spécial, Leo Pasvolski, de s’occuper des problèmes de la paix. Ce dernier crée alors, en janvier 1940, et donc avant l’attaque sur Pearl Harbor et l’entrée en guerre des États-Unis, un premier comité pour l’étude des problèmes posés par les relations avec les pays étrangers après la guerre, l’Advisory Committee on Problems of Foreign Relations [1]. C’est là que débuteront les discussions concernant l’ordre de l’après-guerre au département d’État – que ce soit au niveau mondial ou au niveau européen.

7 Ce comité est subdivisé en un comité économique et un comité politique et limite son étude à l’Europe à l’ouest de la frontière russe, « wherever that may be fixed ». Il part de l’idée qu’il est dans l’intérêt des États-Unis de créer une organisation en Europe de l’ouest qui stabiliserait la région et l’empêcherait de sombrer de nouveau dans une guerre dont les États-Unis ne pourraient pas se désengager.

8 Il n’arrive pourtant pas à une conclusion très claire. Il propose la création de plusieurs blocs ou de groupes de libre-échange qui seraient gouvernés par une autorité politique composée de représentants de chaque groupe. Le pouvoir réel resterait entre les mains des grandes puissances car les États-Unis ne peuvent pas encore imaginer créer en Europe une union fédérale sur le modèle des États-Unis. Le comité entérine l’idée que l’union politique doit précéder l’union économique et considère que la création d’une union fédérale en Europe est plutôt improbable. Cette idée que l’union politique doit précéder l’union économique est assez surprenante et sera reprise par les comités créés ultérieurement.

9 L’Advisory Committee est dissous au milieu de l’année 1940 mais les événements de l’année 1941 réactivent l’intérêt d’étudier la politique de l’après-guerre. La signature de la Charte de l’Atlantique, l’attaque de Pearl Harbor et finalement l’entrée en guerre des États-Unis scellent leur destin de puissance mondiale qui ne peut plus se permettre de rester à l’écart des problèmes internationaux.

10 C’est ainsi qu’un deuxième comité est créé pour analyser la question de l’ordre mondial en général et de l’ordre européen en particulier, l’Advisory Committee on Postwar Foreign Policy [2].

11 À la différence du premier, qui était encore appuyé sur la structure de la SDN, le nouveau comité est créé après la signature de la Charte de l’Atlantique et il commence à travailler d’une manière efficace après la déclaration des Nations Unies en janvier 1942. Son optique est donc différente et il ne pense plus à réformer la SDN, mais à instaurer une organisation mondiale dont les États-Unis seraient membres. De plus, les circonstances politiques sont fondamentalement différentes de celles qui avaient déterminé le travail du premier comité. La victoire est désormais probable et les États-Unis sont conscients du fait qu’ils partageront la responsabilité des vainqueurs pour définir l’ordre mondial de l’après-guerre [3]. Le comité considère que les États-Unis doivent jouer un rôle qui corresponde à leur statut de plus grande puissance économique et militaire de l’époque. Ils doivent influencer les décisions de la politique mondiale et ne doivent pas devenir un jouet des intérêts européens. Il s’agit de créer le monde qui convient le mieux aux idées américaines. Cette ligne de pensée apparaît clairement lors d’un échange entre Mrs McCormick et Sumner Welles au cours d’une réunion préparatoire dans le bureau de ce dernier. Quand Anne McCormick demande s’il s’agit d’examiner les problèmes en partant du point de vue des États-Unis et fidèle au principe : « the kind of world we want », Sumner Welles répond : « Exactly »  [4].

12 Dans l’esprit du Président Roosevelt, ce comité doit préparer plusieurs solutions parmi lesquelles il pourra choisir la meilleure une fois la guerre terminée. Pour l’instant, son objectif principal est de gagner la guerre. Il laisse au comité le soin de déterminer les problèmes de l’avenir et de fournir les informations et les recommandations pour faire face à ces problèmes. Il précise à Sumner Welles : « I want to be sure to reach in my basket and find what I need, and in the meantime I am going to have blinders on my eyes looking at ways and means to win the war »  [5].

13 En s’appuyant sur plusieurs études, le comité propose deux options pour la question de l’Europe de l’après-guerre : une organisation de l’Europe dans son ensemble dans le cadre d’une organisation mondiale, ou une juxtaposition de plusieurs groupes régionaux, également dans le cadre d’une organisation mondiale.

14 La conclusion du comité est pourtant assez vague. On constate qu’il suit en grande partie les projets officiels du département d’État quand, en juin 1943, il conclut que la machinerie internationale est essentielle pour maintenir la paix dans le monde et que toute organisation européenne doit se situer dans ce cadre. Il affirme qu’il est nécessaire de développer avant la fin de la guerre une autorité des Nations Unies qui soit composée de représentants des quatre puissances majeures (États-Unis, Russie, Chine, Grande-Bretagne) qui choisiraient ensuite des représentants des neuf autres pays membres. Ce n’est pas par hasard si au même moment, la formulation d’un plan précis pour la création d’une organisation mondiale est confiée au sous-comité en charge l’organisation mondiale.

15 En ce qui concerne la réorganisation politique de l’Europe, le comité se limite à souligner que, dans toute forme d’accord concernant l’Europe, la survie de la souveraineté et de l’indépendance des petits États doit être assurée. Le comité n’est donc pas vraiment favorable à l’idée d’une Europe unie et indépendante mais plutôt à celle d’une Europe organisée en États souverains dont chacun serait en relation directe avec l’organisation des Nations Unies.

Le comité en charge des problèmes de l’Europe

16 Après la proposition de Churchill de créer un Conseil de l’Europe, en mars 1943, les projets pour une organisation européenne commencent à affluer, si bien que l’Advisory Committee se trouve très vite surchargé de travail. C’est ainsi que naît l’idée de créer, à l’intérieur du comité, un groupe spécial pour l’étude des questions touchant à l’organisation du continent européen. Ce groupe de fonctionnaires et d’experts [6] est effectivement créé en mai 1943 mais sa durée de vie est assez courte, de mai 1943 à mars 1944. Son existence est cependant très intéressante dans la mesure où il analyse d’une façon assez précise les différentes possibilités qui s’offrent à l’Europe après la guerre. Le comité se donne en effet pour objectif de découvrir les pressions qui existent en Europe en faveur d’un retour au système traditionnel des alliances ou pour l’organisation d’autres structures. La tâche du comité doit être d’analyser les forces et faiblesses de propositions spécifiques afin de savoir si elles correspondent aux intérêts des États-Unis [7].

17 Les différentes discussions montrent que, même si le comité essaie de prendre en compte la volonté des Européens et qu’il analyse leur désir d’unification, il pense surtout à ménager les intérêts américains et à garder un marché pour les produits américains.

18 Avant de commencer l’étude de la question, le comité précise que le terme « Europe » exclut aussi bien l’Union soviétique que la Grande-Bretagne. Ensuite, il étudie d’abord l’angle économique puis l’angle politique.

19 Au niveau économique, il examine notamment l’idée d’une union douanière européenne. Au niveau politique, il analyse différentes solutions : celle d’une confédération européenne ; celle d’une fédération européenne ; et celle d’une simple collaboration dans le cadre d’une « organisation informelle ».

20 Dans les deux domaines, le comité analyse le système en question par rapport au problème de l’Allemagne, à l’existence ou à l’inexistence d’une organisation mondiale et aux conséquences qui en découleraient pour les États-Unis.

21 L’unification économique de l’Europe est discutée à plusieurs reprises parce que les barrières douanières sont considérées comme une des plus grandes causes de conflit. Elles doivent être abolies pour que la paix puisse être sauvegardée d’une manière constante. Dans ce contexte, il est frappant de constater qu’en pleine guerre contre l’Allemagne, les membres des comités soulignent souvent qu’il serait peut-être intelligent de profiter des structures économiques que les nazis ont établies en Europe afin de pouvoir unir plus facilement l’économie européenne après la guerre. Ainsi, les structures nazies serviraient de base à la future organisation européenne. L’idée provoque néanmoins des débats sur l’inéluctabilité de la domination allemande sur l’Europe unifiée. Finalement, le comité entérine l’idée que l’unification européenne n’est possible qu’à la condition que l’hégémonie allemande puisse être exclue.

22 L’union économique semble néanmoins impossible sans le contrôle d’une union politique car, sans elle, l’Allemagne et ses industries stratégiques pourraient redevenir trop puissantes. Les membres des comités craignent aussi qu’une union économique européenne ne développe une politique commerciale qui concurrence les intérêts des États-Unis en adoptant des tarifs élevés.

23 Sans union politique, l’économie européenne ne pourrait donc pas être unifiée, mais avec une union politique il y aurait le risque que l’Europe devienne un bloc trop puissant et donc menaçant pour les intérêts des États-Unis. Notamment, la possibilité qu’un bloc européen développe un sentiment de conscience européenne semble trop dangereuse aux experts des comités d’étude dans la mesure où cette conscience pourrait être utilisée contre les intérêts des États-Unis.

24 C’est ainsi que les membres du comité d’étude considèrent que la meilleure solution serait de s’arrêter à l’unification fonctionnelle de certains secteurs de la vie économique, comme le transport ou l’électricité.

25 Plus les discussions avancent, plus ils ont la conviction que la meilleure organisation pour l’Europe serait une organisation informelle avec plusieurs blocs régionaux. Ce comité d’étude s’aligne donc également sur le projet du Président Roosevelt et de Cordell Hull d’une organisation universelle dans laquelle même les petits États pourraient faire entendre leur voix. Une organisation mondiale pourrait aussi empêcher qu’un ensemble européen ne se transforme en une puissance agressive dans la mesure où elle s’occuperait des armements, de la sécurité et des décisions politiques majeures. Cette solution permettrait une reprise de la vie économique en Europe et, en conséquence, la création et le maintien d’un marché pour les produits américains. En même temps, l’Europe ne serait pas trop unie politiquement et ne risquerait donc pas de se transformer en un bloc trop puissant et menaçant pour les États-Unis.

26 Au cours de l’une de ses dernières réunions, le comité estime encore que les États-Unis devraient « regarder avec sympathie » les initiatives pour une unification européenne, à condition qu’elles viennent des Européens eux-mêmes et qu’elles se limitent à proposer une « organisation informelle » sous la tutelle d’une organisation mondiale forte. Mais au cours de la réunion suivante déjà, il décide de supprimer le mot « unification » et de le remplacer par « collaboration politique et économique plus étroite ».

27 L’analyse détaillée des discussions au sein du département d’État montre donc que l’administration américaine est très sceptique à l’égard de l’idée d’unification européenne. Elle souhaite que la guerre puisse être évitée en Europe mais en même temps, que l’Europe ne devienne pas une entité trop puissante. En mars 1944, le comité est dissous par Cordell Hull. L’administration s’emploie à gagner la guerre et à préparer la création d’une organisation mondiale.

28 Le refus d’une unification de l’Europe dans son ensemble qui serait plutôt contraire aux intérêts américains est assez évident. Cependant, le comité affirme très tôt la nécessité de bien intégrer l’Allemagne à l’Europe et de lui offrir la chance d’un nouveau départ en évitant qu’elle ne développe encore une volonté d’hégémonie sur les autres peuples européens. Il n’établit pas encore de plan précis pour cette réintégration du peuple allemand, mais il est intéressant de noter qu’il formule cette idée au moment où Henry Morgenthau souhaite anéantir ce pays.

Le Council on Foreign Relations (CFR)

29 Le Council on Foreign Relations contribue d’une façon importante au travail des comités d’étude au sein du département d’État en envoyant des analyses détaillées et en mettant à leur disposition ses experts et leur capacité d’analyse. C’est grâce à ces échanges de personnel et d’études que s’établit une collaboration peu commune entre le gouvernement américain et une institution privée et l’on peut se demander dans quelle mesure le CFR influence la politique du département d’État. Depuis sa création en 1921, le CFR est une organisation privée qui étudie les aspects internationaux des problèmes économiques, politiques et stratégiques mais qui ne détermine pas la politique gouvernementale. Son but officiel est de conseiller l’administration. À plusieurs reprises, le CFR souligne qu’il ne souhaite pas se substituer au département d’État ou influencer la politique étrangère américaine. Il veut plutôt l’aider à saisir une occasion historique et à devenir « the premier power in the world ». L’objectif du CFR est de créer un « brain trust » pour la politique étrangère [8].

30 Dans les années 1940-1944, le CFR ne se contente pas de participer au travail des comités au sein de l’administration américaine mais il établit lui-même plusieurs groupes d’étude, les « War and Peace Studies ». Le travail de ces groupes, qui est en grande partie rendu possible par des dons de la Fondation Rockefeller, est guidé par la conviction que les États-Unis sont une grande puissance et qu’ils doivent se comporter comme telle, par les idées de Wilson sur l’interdépendance du monde, par la conviction de la nécessité de créer une organisation internationale, par l’idée que les États-Unis ont des intérêts vitaux dans le monde entier et par le désir de rendre le monde prévisible [9].

31 En 1941, le CFR crée un groupe spécial pour étudier les intérêts des États-Unis dans la reconstruction européenne. Tout en supposant que la guerre finira de telle façon que l’influence américaine sera un élément de reconstruction après la guerre, le groupe se fixe comme but d’analyser les intérêts qu’auront les États-Unis dans cette tâche. Le groupe n’a pas d’opinion préconçue pour ou contre l’unité européenne mais tient à analyser les tendances actuelles afin d’être mieux préparé à gérer la situation de l’après-guerre [10]. Les objectifs principaux de la reconstruction européenne sont l’établissement d’une paix durable ainsi que la restauration des quatre libertés fondamentales, partout où elles existaient en Europe et, dans le reste de l’Europe, la création de conditions favorables à leur établissement.

32 Les analyses du groupe intéressent même le directeur des services secrets américains, William Donovan, qui demande à être régulièrement informé. Pendant une courte année (1941), le CFR organise des discussions et des dîners-débats sur la question de l’ordre européen après la guerre [11].

33 Comme exemples des thèmes traités on pourrait citer : Le problème de l’Allemagne et de la reconstruction de l’Europe, par Arnold Wolfers [12] ; Quelle organisation fédérale ?, par Walter Millis [13] ; Faut-il abandonner l’État-nation ?, par Philip E. Mosely ; Comment l’occupation allemande de l’Europe de l’Ouest a favorisé l’unité économique ?, par Otto Jeidels.

34 Lors des discussions, les membres sont souvent très partagés. Les uns favorisent une sorte de fédération européenne, les autres s’y opposent vigoureusement. Mais finalement, le groupe ne se prononce pas en faveur d’une solution fédérale pour le continent européen. Tout comme le comité au sein du département d’État, le CFR craint une Europe trop puissante qui pourrait constituer une menace pour les États-Unis.

Le réseau autour de Richard Coudenhove-Kalergi

35 Il s’agit, dans un premier temps, de former un groupe autour du comte autrichien Coudenhove-Kalergi. Son action pour amener les hommes d’État de l’entre-deux-guerres à son idée de la Paneurope est connue, mais son activité aux États-Unis l’est moins. Il est intéressant de retracer son parcours de l’autre côté de l’Atlantique dans la mesure où nous pouvons observer l’évolution de l’attitude du gouvernement américain. Pendant la guerre, les demandes de rendez-vous du comte sont régulièrement rejetées. Toute une génération de secrétaires d’État se sent harcelée par les « attaques » de Coudenhove et essaie d’éviter au maximum les contacts avec cet homme au comportement aristocratique. Les Américains n’apprécient pas ce personnage trop maniéré et ils ne s’intéressent guère à ses idées sur le continent européen [14].

36 Contrairement à ce qu’il avait imaginé, il n’est pas reçu à la Maison Blanche, si bien qu’il ne peut réaliser son idée de faire des États-Unis les champions de l’unification européenne.

37 Il réussit néanmoins à obtenir, au début de l’année 1942, un poste de professeur à l’Université de New York dans le cadre d’un séminaire récemment créé : le Research Seminar for Postwar European Federation et poursuit ainsi son activité pro-européenne. Ses études sont appréciées par un groupe restreint d’experts universitaires et politiques et Coudenhove réussit à faire adhérer certaines personnalités importantes, comme William Bullitt (ambassadeur américain en Union soviétique et en France), Stephan Duggan (fondateur et premier président de l’Institut international de l’éducation) ou Henri Morgenthau Sr.

38 Ce qui déplaît aux Américains dans la vision de Coudenhove c’est surtout son idée de restaurer la monarchie autrichienne. Un membre de la Foreign Nationalities Branch de l’OSS (l’Office of Strategic Service qui renseigne le gouvernement sur les activités d’étrangers suspects) dit par exemple que Coudenhove est un « simple salonard qui a toujours été favorable à la monarchie ou à d’autres formes de politique réactionnaire ».

39 L’anti-communisme du comte pose aussi un problème à l’administration américaine. L’URSS est encore un allié si bien que les propos de Coudenhove sont jugés plutôt dangereux. Le comte autrichien met aussi en avant l’idée que l’Allemagne doit être restaurée dans ses frontières de 1937, ce qui ne plaît pas à l’administration américaine au moment où l’Allemagne est l’ennemi numéro un. Coudenhove est donc assez impopulaire, non seulement au sein du département d’État, mais aussi dans les cercles des exilés européens. Plusieurs exilés se retirent de l’Union paneuropéenne, ainsi par exemple, Jacques Maritain, Carlo Sforza et Thomas Mann.

40 Après la fin de la guerre et la mort du Président Roosevelt, Coudenhove devient plus populaire aux États-Unis. L’idée d’une Europe unie (et aussi un certain anticommunisme) s’imposent progressivement. Désormais, le comte est reçu à la Maison Blanche. Même si le véritable début du soutien à l’unification du continent commence un peu plus tard, le changement d’état d’esprit aux États-Unis est évident.

John Foster Dulles et le Federal Council of Churches of Christ of America

41 Le Federal Council of Churches of Christ of America est une autre organisation américaine qui se consacre à l’étude d’un programme pour l’Europe. Cette association forme une Commission pour étudier les bases d’une paix juste et durable et la place sous la présidence de John Foster Dulles. Dulles rédige alors plusieurs rapports concernant l’avenir de l’Europe et la future place de l’Allemagne en Europe et affirme, dès 1941, que la création d’une fédération européenne est absolument nécessaire. Suite à la signature de la Charte de l’Atlantique en août 1941, il se prononce pour la réorganisation de l’Europe continentale en une sorte de Commonwealth fédéré avec plusieurs gouvernements locaux. Il reste ainsi fidèle à la conviction qu’il a déjà acquise dans les années trente et souligne que le rétablissement de quelque vingt-cinq États complètement indépendants et souverains serait une folie politique.

42 Il considère qu’il a été démontré que le monde s’est tellement rétréci que les guerres européennes ne peuvent plus être limitées à l’Europe. Ainsi, il n’est pas seulement important pour l’Europe elle-même, mais il est également d’un intérêt vital pour les États-Unis qu’il n’y ait pas un retour des conditions qui provoquent des guerres mortelles.

43 J.F. Dulles souligne ainsi que, d’un point de vue égoïste, tout programme américain de paix doit inclure une Europe continentale fédérée.

44 En ce qui concerne le problème de l’Allemagne, Dulles fait valoir que, s’il était possible d’organiser une fédération européenne dont le centre serait assez puissant et si cette fédération pouvait garantir une forme de gouvernement non totalitaire en Allemagne et dans les autres pays, l’Allemagne ne constituerait plus un danger pour ses voisins.

45 Il discute de ses idées avec les membres d’un groupe qui a été nommé par la Commission pour étudier les bases d’une paix juste et durable. Les membres se prononcent pour la plupart pour une fédération européenne mais n’arrêtent pas de détails pratiques. Il est néanmoins frappant qu’au moment où l’administration américaine ne souhaite pas opter pour la création d’un ensemble régional européen, la Commission sous la présidence de John Foster Dulles, ne cache pas sa conviction que, pour maintenir la paix mondiale, l’Europe doit être unie.

46 Mais, même si le Council of Churches of Christ peut être considéré comme un des rares groupes aux États-Unis qui, pendant la guerre, se montrent favorables à la création d’une fédération européenne, ses réflexions restent des idées et des théories qui ne peuvent pas encore être suivies d’une application concrète.

47 Le gouvernement américain des années de guerre est très sensible à la question de la reconstruction du vieux continent et de la garantie de paix. Le grand nombre de plaidoyers pour une organisation de l’Europe dans son ensemble ainsi que les initiatives pour préparer l’union par des contrats bilatéraux obligent l’Administration américaine à considérer la possibilité de créer une fédération européenne ou des groupements régionaux plus petits dans le cadre d’une future organisation mondiale. Entre 1940 et 1944, le département d’État examine ainsi différentes solutions pour garantir la stabilité en Europe après la guerre et analyse la possibilité d’une unification de l’Europe.

48 L’étude des comptes rendus de réunion montre que les comités d’étude examinent d’une façon très précise les solutions qui s’offrent à l’Europe après la guerre. Elle montre également que les comités gardent bien à l’esprit que l’organisation du continent européen doit être compatible avec les intérêts américains. En aucun cas, l’Europe ne doit se transformer en une entité trop puissante qui pourrait finir par développer une sorte de conscience nationale européenne et entrer en concurrence avec les États-Unis. À plusieurs reprises, les membres des comités d’étude soulignent que le continent européen doit être stable pour ne plus engager les Américains dans une guerre, qu’il doit être un partenaire pour que le maintien du commerce soit assuré, mais qu’il ne doit pas devenir un ensemble trop puissant.

49 Après avoir analysé les détails techniques et les conséquences pour les États-Unis, les membres des comités n’optent finalement que pour une « organisation informelle » de l’Europe ou bien une juxtaposition de plusieurs groupes régionaux qui dépendraient individuellement de l’organisation mondiale. C’est ainsi que, exception faite de quelques personnalités, l’unification du continent dans son ensemble n’est pas le premier choix des Américains pendant la guerre. Ils s’alignent en grande partie sur la politique de Cordell Hull et sur son rêve d’une organisation mondiale dans laquelle certains groupes régionaux seraient représentés. La majorité des membres du département d’État et de ses conseillers ne sont pas favorables à la création d’une fédération européenne et jugent qu’elle entraverait les intérêts américains.

50 L’idée d’une véritable « fédération européenne » ou celle des « États-Unis d’Europe » ne rencontre pas vraiment d’écho favorable au sein du département d’État, ni d’ailleurs auprès du Council on Foreign Relations. Leurs défenseurs se trouvent plutôt en dehors de la structure officielle, autour de John Foster Dulles dans le Federal Council of Churches ou bien autour de Richard Coudenhove-Kalergi.