1Au vu de la politique étrangère russe actuelle, la région de la mer Baltique requiert une attention toute particulière. C’est là que le risque d’affrontements est parmi les plus élevés, et que la nouvelle agressivité russe est la plus visible à travers les nombreuses violations de frontières nationales et un rythme soutenu d’exercices militaires. Les trois États baltes – l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie – sont très vulnérables face à la Russie pour des raisons à la fois géostratégiques, historiques et culturelles. D’un point de vue militaire, leur position géographique rend difficile (voire impossible) leur défense. L’Estonie, la Lettonie et la Lituanie représentent, en effet, une sorte de « péninsule », l’accès à terre étant seulement possible en passant par la Pologne dans le sud. L’exclave russe de Kaliningrad est un atout militaire de Moscou dans la région et permet le stationnement d’un nombre important de soldats et de matériel – y compris des missiles (potentiellement nucléaires) pouvant atteindre Varsovie, Stockholm ou Berlin sans aucun problème [1]. L’exemple du policier estonien enlevé en territoire estonien par des forces russes en 2015 illustre la vulnérabilité des États baltes à l’égard des initiatives russes. Enfin, reste entière la question des minorités ethniques russes qui est souvent présentée de façon exagérée et indistincte. Toutefois, Moscou pourrait se servir de ce prétexte pour intervenir dans ces pays au motif de vouloir « protéger » ses compatriotes – premier argument à avoir été mis en avant par la Russie lors de l’annexion de la Crimée.

2Vu leur taille et les effectifs de leurs forces armées respectives, les pays de la région de la mer Baltique sont à eux seuls trop petits et trop faibles pour se défendre contre toute agression russe. La coopération internationale est donc incontournable. Sur les neuf pays riverains de la mer Baltique, les trois États baltes, la Pologne, l’Allemagne et le Danemark bénéficient de la protection que confère l’article 5 du traité de Washington sur la défense collective. Deux autres pays – la Suède et la Finlande – misent de longue date sur une politique de non-alignement militaire, tout en coopérant avec l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Par conséquent, alors que la région représente une unité stratégique, son architecture de sécurité reste fragmentée, rendant plus difficile une réponse unifiée à ces nouveaux défis. Cependant, les enjeux vont bien au-delà de la sécurité des pays de la région Baltique et de l’Europe. La question de savoir si l’OTAN est à même de défendre les pays baltes est cruciale pour la crédibilité et la survie de l’organisation, tout comme pour le rôle des États-Unis dans le monde entier : si l’hyperpuissance s’avère incapable d’apporter le soutien nécessaire à ses alliés, les répercussions pourraient s’en ressentir bien au-delà de l’Europe et notamment en Asie [2]. Aussi n’est-il pas surprenant de voir l’intérêt accru porté à cette région, tant au sein de l’OTAN que dans le monde des think tanks (américains) [3]. Ces publications ont pour point commun d’insister sur la difficulté de défendre les pays baltes avec des moyens militaires.

Une même compréhension de la nouvelle donne stratégique

3Après la fin de la Guerre froide, l’Europe a été divisée sur la perception de la menace russe. Alors que les pays d’Europe centrale mettaient en garde contre les intentions de Moscou, les pays d’Europe de l’Ouest avaient tendance à considérer cette vision des choses comme exagérée et à se concentrer sur d’autres régions, tout en cherchant à construire de bonnes relations avec la Russie. Au cours de ces deux dernières décennies, nombreux ont été les Européens qui partaient du principe qu’aucun risque, ni aucune menace territoriale, n’étaient imminents. Dans nombre d’États membres de l’Union européenne (UE) et de l’OTAN, ce constat était à la base de la politique de défense nationale. Dans la région de la mer Baltique, tel était tout particulièrement le cas de la Suède, où l’on considérait jusqu’en 2013 qu’une attaque armée contre le pays était « improbable ». La même Weltanschauung fonde la Stratégie de sécurité européenne de 2003. D’autres pays, dont les États baltes et la Pologne, étaient beaucoup moins enclins à croire en la fin de l’histoire, mais ils restaient minoritaires et peu influents dans le discours sécuritaire européen. L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 a changé la donne. Alors que les relations entre les capitales occidentales et Moscou étaient rapidement revenues à la normale après la guerre en Géorgie en 2008, tel n’a pas été le cas après le début de la guerre en Ukraine en 2014.

4Il ne fait aucun doute que la situation stratégique s’est nettement détériorée dans la Baltique depuis 2012. Les pays riverains de la mer Baltique qui appartenaient autrefois au pacte de Varsovie ou qui étaient des républiques soviétiques n’ont jamais cessé de mettre en garde leurs partenaires contre le voisin russe. En revanche, il a fallu attendre l’annexion de la Crimée pour déclencher de vraies réactions à Stockholm et, dans une moindre mesure, à Helsinki et à Berlin. Les pays nordiques n’ont quant à eux que récemment repensé leur vision de la Russie, s’alarmant du nombre croissant d’exercices et de l’augmentation du budget de la défense russe [4]. Les exemples d’incidents se multiplient. En mars 2013, six avions russes ont pénétré dans l’espace aérien suédois pour simuler des attaques sur des cibles dans le sud du pays [5]. En octobre 2014, des sous-marins étrangers ont été vus dans l’archipel de Stockholm ; la chasse au sous-marin retransmise en direct à la télévision suédoise n’a donné aucun résultat, mais a rappelé aux plus anciens l’époque de la Guerre froide, où la Marine soviétique était coutumière du fait [6]. La « nouvelle » politique étrangère russe a par conséquent amené à des changements dans les discours et dans la politique de défense.

5Une invasion « traditionnelle » russe en Europe occidentale avec des moyens classiques ne fait pas véritablement partie des scénarios redoutés. En revanche, d’autres développements peuvent inquiéter les gouvernements baltes et nordiques. À l’heure actuelle, deux scénarios probables sont souvent envisagés. Le premier présente des événements qui seraient similaires à ceux ayant eu lieu en Ukraine, qui se dérouleraient dans un ou plusieurs pays baltes et qui impliqueraient des minorités ethniques russes (une sorte de répétition, plus grave, de l’incident du « soldat de bronze » de 2007 [7]). Le second présente un cas de figure au cours duquel la Russie tenterait de s’emparer d’un pays balte ou d’une partie de son territoire, de façon à faire la démonstration de sa puissance auprès de ses propres citoyens et face à l’OTAN. D’autres scénarios envisagent également la possibilité que la Russie occupe une ou plusieurs îles stratégiquement importantes en mer Baltique (l’île suédoise de Gotland notamment, ou bien les îles Åland qui appartiennent à la Finlande) afin de rendre toute réponse occidentale à une agression militaire dans les pays baltes plus compliquée et plus coûteuse. Ces îles offrant un avantage stratégico-militaire évident dans la Baltique [8], une riposte (militaire) de la part de l’Alliance atlantique constituerait un vrai défi [9].

6La question de la « défensibilité » des pays baltes contre une éventuelle invasion russe, qu’elle soit « classique » ou comparable au scénario qui s’est déroulé en Ukraine en 2014, est donc au cœur de la problématique. Sans avoir recours aux territoires et aux espaces aériens suédois et finlandais, l’Alliance atlantique aurait bien du mal à venir en aide à ses membres situés sur le flanc Est. Or, cet accès – voire le soutien actif de Stockholm et d’Helsinki – est loin d’être automatique car ces deux pays ne font pas partie de l’Alliance atlantique. De leur côté, la Finlande et la Suède ne seraient pas en mesure de se défendre toutes seules. Un éventuel soutien de l’OTAN poserait des problèmes non seulement juridiques, mais également militaires dans la mesure où ces pays n’ont pas de planification de défense commune. Il va de soi que cette faiblesse potentielle inquiète Tallinn, Riga ou Vilnius.

L’OTAN comme forum principal

7Pour les pays membres de l’OTAN, comme les États baltes, l’Allemagne, le Danemark et la Pologne, les réactions militaires et sécuritaires à la nouvelle donne stratégique s’inscrivent presque exclusivement dans le cadre de l’Alliance atlantique, même si des efforts individuels sont consentis au niveau national. À cela s’ajoute la coopération bilatérale avec les États-Unis dans le cadre de l’opération « Atlantic Resolve » et l’European reassurance initiative que Washington a mise en œuvre pour soutenir ses alliés, notamment par le biais d’exercices militaires [10]. Au niveau national, la Lituanie a par exemple réintroduit le service militaire et augmenté son budget de défense ; la Lettonie investira également davantage dans ce domaine. Les deux pays envisagent à terme d’arriver à respecter l’objectif des 2 % du PIB fixé par l’OTAN, déjà atteint par l’Estonie [11].

8Du côté de l’OTAN, les décisions prises lors du sommet de Newport au pays de Galles, en septembre 2014, et la « redécouverte » de la défense collective depuis 2013 visent en grande partie à rassurer les alliés sur le flanc Est. Dès le printemps 2014, l’OTAN a donc mis en œuvre de nouvelles mesures de « réassurance » en renforçant, par exemple, la surveillance aérienne en Estonie, en Lettonie et en Lituanie dans le cadre du Baltic air policing. Depuis le sommet de Newport, ce renforcement de la défense collective passe avant tout par le readiness action plan [12], dans lequel l’Allemagne joue un rôle considérable. Cet engagement au sein de l’Alliance répond bien aux priorités de Berlin, qui reste plutôt sceptique vis-à-vis des interventions militaires en dehors de l’Europe et mise beaucoup sur l’OTAN. Ainsi, les Allemands contribuent largement à la mise en place de la nouvelle force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation, c’est-à-dire la force « fer de lance » de l’OTAN (Very High Readiness Joint Task Force en anglais, VJTF) en assumant le rôle de nation-cadre en 2015, puis à nouveau en 2019 [13].

9On sait grâce à WikiLeaks que la guerre en Géorgie avait déjà eu pour effet de permettre aux pays baltes d’obtenir que le contingency planning de l’OTAN pour la Pologne soit élargi, avec l’appui de Varsovie. Depuis 2010, l’OTAN dispose désormais de plans de défense – confidentiels – pour l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie sous le nom de « Eagle guardian » [14]. Bien évidemment, ces plans sont théoriques et leur mise en œuvre, en cas de nécessité, risque de se heurter à la réalité [15]. Face aux développements décrits ci-dessus, l’OTAN commence aussi à élaborer une vision d’ensemble pour la région de la mer Baltique. Après quelques hésitations initiales dues au fait que les pays concernés ne sont pas tous membres, elle s’intéresse aussi à la sécurité de la région, sous l’impulsion de son nouveau secrétaire général, le Norvégien Jens Stoltenberg [16], et développe un dialogue avec les pays concernés qui ne sont pas membres de l’OTAN, à savoir la Suède et la Finlande. Ainsi, le Conseil de l’Atlantique Nord a discuté de la situation sécuritaire dans la région dans un format « 28 + 2 » en avril 2015 [17]. Lors du sommet des dirigeants américains et nordiques en mai 2016, les représentants des États-Unis ainsi que de l’Islande, de la Norvège, de la Suède, du Danemark et de la Finlande ont une fois de plus souligné leur volonté de coopérer dans ce format [18]. Cependant, ces deux pays non membres ne sont pas impliqués dans les planifications de la défense pour les pays baltes et n’ont (du moins officiellement) aucun accès aux informations les concernant.

Le poids des cultures stratégiques

10Force est de constater que la région ne dispose pas d’architecture de sécurité unifiée qui permette de répondre à la nouvelle donne stratégique de manière concertée – en dépit de l’approche plus régionale adoptée récemment par l’OTAN, et de la coopération de plus en plus étroite qui existe entre l’Alliance et ses deux partenaires neutres dans la région. Le cadre institutionnel pour une telle réponse n’existe tout simplement pas. Cependant, la sécurité de tous les pays riverains de la mer Baltique reste inextricablement liée. Cette fragmentation tient à des facteurs historiques, mais aussi à des choix politiques. Les pays entourant la mer Baltique ont en effet vécu des expériences historiques très différentes au xx^e siècle. La région comprend d’anciennes républiques soviétiques, d’anciens satellites soviétiques et un membre fondateur de l’Alliance atlantique. Les premiers grands changements sont donc intervenus après la fin de la Guerre froide, lorsque la mer Baltique n’a plus été coupée en deux.

11Acteurs de longue date de la construction européenne et de l’Alliance atlantique, le Danemark et l’Allemagne (dans la tradition ouest-allemande) n’ont pas modifié leur orientation sécuritaire après la fin de la Guerre froide. D’un point de vue purement juridique, la réunification allemande a représenté l’adhésion de la République démocratique d’Allemagne au domaine d’application de la loi fondamentale de 1949 de la République fédérale d’Allemagne, ce qui a garanti la continuité de la politique étrangère et de sécurité allemande [19]. La tradition de politique étrangère de l’ancienne RDA – dans la mesure où elle existait indépendamment de Moscou – a donc disparu en même temps que l’État dont elle émanait. La Suède et la Finlande ont rejoint l’UE en 1995 avec un peu moins d’enthousiasme, considérant que cette adhésion ne représentait plus d’entrave à leur politique de neutralité dans un contexte d’après-Guerre froide. Toutes les deux ont cependant fait le choix de rester en dehors de l’Alliance atlantique.

12Dans la région de la mer Baltique, les changements majeurs ont donc lieu du côté des pays qui ont appartenu au « bloc de l’Est » et à la « sphère d’influence » de Moscou. Après la dissolution du pacte de Varsovie, en juillet 1990, et de l’Union soviétique, en décembre 1991, la Pologne et les trois pays baltes ont rapidement manifesté le désir d’intégrer l’OTAN, craignant de se retrouver dans une « zone grise sécuritaire ». Ils y ont respectivement adhéré en 1999 et en 2004, tout comme ils sont devenus membres de l’Union européenne depuis l’élargissement de 2004. Ces pays ont ainsi réalisé leurs principaux objectifs de politique étrangère depuis 1990 [20].

13L’entrée des pays baltes marque une vraie césure dans la région. Elle change, en effet, complètement la donne sécuritaire et permet aux trois pays de laisser derrière eux la « zone grise » entre l’Occident et la Russie. Combattue par la Russie et soutenue par une majorité des Européens face à un Président Clinton qui a longtemps hésité, leur adhésion a aussi été soutenue par la Suède et la Finlande, qui y voyaient une amélioration indéniable de la situation stratégique dans la région de la mer Baltique (sans toutefois vouloir elles-mêmes devenir membres de l’OTAN). Mais l’adhésion des pays baltes à l’OTAN marque aussi la fin d’une approche « régionale » des questions de sécurité dans la région. La mission « adhésion à l’OTAN » étant accomplie, on considérait la question sécuritaire résolue. Alors qu’officiellement il n’était pas dirigé contre la Russie, l’élargissement de l’Alliance atlantique a en quelque sorte entériné la distinction entre « l’Occident » et Moscou dans la mesure où les idées concernant une architecture de sécurité alternative sont dès lors devenues obsolètes. La « Maison commune européenne » de Mikhail Gorbatchev n’a jamais été construite. La création de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) sur la base de la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe en 1995, puis celle du Conseil OTAN-Russie en 2002 et d’autres formats de coopération n’y ont en réalité pas changé grand-chose.

L’affaiblissement des coopérations régionales

14L’élargissement de l’OTAN a, par ailleurs, eu pour conséquence indirecte d’affaiblir les quelques initiatives régionales existantes. Alors qu’une coopération sécuritaire et militaire relativement étroite s’était développée entre les pays nordiques et les pays baltes pendant les années 1990, celle-ci a diminué, voire disparu dans les années 2000. Les Baltes n’avaient alors plus besoin du soutien nordique concernant la réforme du secteur de la sécurité ou de l’équipement [21]. Une fois entrées dans l’OTAN, Tallinn, Riga et Vilnius – tout comme Varsovie – se sont concentrées sur le forum bruxellois que, de toutes les manières, ces capitales préféraient étant donné qu’elles recherchaient avant tout l’implication des États-Unis.

15La coopération intra-nordique s’est certes renforcée dans certains domaines, mais ceux-ci demeurent secondaires. À partir de 2009, date de publication du rapport Stoltenberg sur les potentiels de coopération en matière de défense parmi les pays nordiques, celle-ci est regroupée sous le label Nordefco (Nordic Defense Cooperation). Des représentants des pays baltes ont à plusieurs reprises exprimé le souhait de coopérer avec les pays nordiques dans le cadre de Nordefco. Cependant, cette coopération reste en 2016 minimale et concerne des domaines que les Baltes considèrent comme peu intéressants (notamment des sujets « mous », comme l’égalité des sexes ou des aspects médicaux…) [22]. Nordefco ne constitue donc pas à ce jour une architecture de sécurité unifiée autour de la mer Baltique, d’autant plus que ni l’Allemagne, ni la Pologne n’y prennent part. En outre, les pays nordiques participants perçoivent clairement ce format de coopération comme une dimension complémentaire. Ceux d’entre eux qui sont également membres de l’OTAN privilégient l’alliance sans aucune ambiguïté :

16

La coopération mutuelle parmi les pays nordiques est ressentie par tous les participants comme étant complémentaire aux relations en dehors de la région nordique. Quelle que soit la rhétorique politique, ces relations non-nordiques viennent en premier lieu […]. La proximité historique et culturelle qui unit les pays nordiques de tant de façons ne s’applique pas dans le domaine de la politique de sécurité, en raison de la question de l’appartenance à des alliances [23].

17D’autres structures existantes dans la région jouent un rôle important, sans pour autant couvrir la dimension sécuritaire. C’est notamment le cas du Conseil des États de la mer Baltique (Council of the Baltic Sea States, CBSS), créé en 1992 au lendemain de l’effondrement de l’Union soviétique. Ce forum de coopération inclut la Russie, mais les questions de sécurité dite « dure » ne figurent pas à l’ordre du jour. Le CBSS se concentre sur les questions environnementales et infrastructurelles, de même que sur les questions de sécurité soft, comme le trafic d’êtres humains ou la contrebande. Il a également pour objectif de promouvoir les contacts entre les sociétés civiles. De même, des formats plus souples et non institutionnalisés tels que les « NB8 » (c’est-à-dire les cinq pays nordiques et les trois pays baltes) ou les « NBP9 » (ces huit derniers plus la Pologne) peuvent se retrouver pour discuter de sujets non sécuritaires. Parfois, d’autres pays intéressés se joignent à eux. Ainsi, le Northern Future Forum réunit les NB8 et la Grande-Bretagne lors d’un sommet annuel depuis 2012 pour discuter de sujets comme l’économie « verte », l’égalité des sexes sur le marché du travail ou encore l’innovation technologique.

18En somme, la région de la mer Baltique ne dispose pas d’une structure permettant de gérer les questions de sécurité « dure ». Par conséquent, l’OTAN reste l’instrument crucial aux yeux de la plupart des capitales concernées. Elle se trouve donc face à un double défi dans cette région : elle doit à la fois trouver des réponses à la politique russe et aux inquiétudes de ses membres, et permettre à la Suède et à la Finlande d’y jouer le rôle qui leur revient bien qu’elles ne soient pas membres de l’Alliance.

19La fragmentation de l’architecture de sécurité régionale a également des conséquences sur les rapports entre les États concernés. Même si les relations entre les pays autour de la mer Baltique sont a priori excellentes, la situation se complique quand il s’agit de la politique de sécurité. Une certaine peur du free riding – c’est-à-dire le parasitage sans véritable contribution – de certaines nations est clairement palpable. C’est notamment le cas des Finlandais qui ont peur que les Estoniens ne baissent la garde si la Finlande venait à rejoindre l’OTAN. Voilà par exemple pourquoi le président finlandais insiste sur le fait que son pays n’est pas en mesure de défendre les pays baltes [24].

20Affleurent également des inquiétudes concernant un éventuel manque de solidarité en cas de conflit avec la Russie. Ces craintes concernent particulièrement les deux pays non alignés, et avant tout la Suède, dont la politique de sécurité a même été critiquée par Helsinki. Elles ont des conséquences politiques et suscitent des déclarations peu amènes. Pour souligner que la Suède n’avait jamais précisé ce qu’elle entendait par sa notion de solidarité, le président estonien de l’époque, Toomas Hendrik Ilves, s’est ainsi plu à remarquer : « [V]ous pourriez envoyer 10 000 bouteilles d’huile d’olive et répondre aux demandes de solidarité [25]. » Ilves était allé plus loin quelques mois auparavant, lorsqu’il a déclaré que la Suède était un « trou de sécurité [26] ». Un rapport officiel suédois datant de 2014 prend note de ces saillies en citant une « personnalité politique balte occupant une position centrale » dont l’analyse revient à dire : « Votre solidarité [c’est-à-dire celle des Suédois] est une menace pour notre sécurité » [27].

21Néanmoins, à l’heure actuelle, la fragmentation de l’architecture de sécurité représente surtout un problème pour les pays neutres eux-mêmes. Outre le fait qu’elles ne bénéficient pas des garanties de sécurité de l’article 5, la Suède et la Finlande ont aussi moins d’opportunités de coopérer avec l’OTAN depuis son « tournant » vers la défense collective alors même que cette coopération était considérée comme extrêmement importante par Stockholm et Helsinki. En effet, ce n’est pas parce que Stockholm et Helsinki ne veulent pas adhérer à l’Alliance atlantique qu’elles ne recherchent pas une coopération étroite. Plusieurs livres blancs suédois considèrent par exemple cette coopération comme « vitale » pour le développement des forces armées [28].

22Toutefois, le retour de l’OTAN aux scénarios liés à l’article 5 du traité de Washington contribue à marquer davantage la distinction entre les membres et les non-membres. La coopération « à la carte » entre l’OTAN et les pays partenaires était relativement facile pendant l’ère des opérations de maintien de paix, comme en témoigne notamment la participation suédoise et finlandaise à des missions dans les Balkans, en Afghanistan (International Security Assistance Force, ISAF) ou encore en Lybie (Unified Protector, sans la Finlande). Les deux pays partenaires ont également contribué à la NATO Response Force, la Force de réaction rapide censée être déployable dans le monde entier en cinq jours maximum. À l’heure où l’OTAN revient à la défense territoriale, la situation se complique d’autant qu’au sein même de l’Alliance, certains États membres insistent sur la distinction entre les membres et les non-membres. Ces évolutions ont déjà eu des conséquences concrètes, par exemple en 2014, lorsque la Suède et la Finlande ont déclaré leur volonté de participer à la surveillance aérienne de l’Islande assurée par l’OTAN et que certains alliés s’y sont opposés. Finalement, les deux pays ont seulement participé à un exercice sous l’égide de l’OTAN, l’« Iceland Air Meet 2014 » [29].

23Ces problématiques sont aussi discutées dans des sources officielles comme le rapport de la Commission de défense suédoise de 2014, qui souligne les opportunités du « retour » aux scénarios de type article 5 : « Les conséquences pour le développement continu des partenariats de l’OTAN avec des pays comme la Suède restent à voir. Cela peut, d’un côté, limiter les possibilités pour la Suède d’avoir des informations et de l’influence. D’un autre côté, l’accent mis par l’OTAN sur le voisinage de la Suède peut s’accroître, ce qui devrait probablement rendre la coopération avec la Suède intéressante pour l’OTAN [30]. » La Suède et la Finlande sont par conséquent en train de rechercher de nouvelles formes de coopération avec l’Alliance.

L’approche suédoise : un idéalisme contrarié

24La Suède revient de loin en matière de politique de sécurité. Les développements en Ukraine ont été un véritable coup de semonce à Stockholm. Pendant la Guerre froide, la Suède a bâti une politique de neutralité en s’appuyant sur des forces armées à grands effectifs (par rapport à la population du pays), une industrie de la défense performante et bien sûr – en dépit du non-alignement militaire – l’idée que l’ennemi se situait à l’Est. Après 1991, Stockholm a pleinement adopté le discours de la fin des menaces classiques. Dans les années qui suivent la fin de la Guerre froide, la politique officielle en Suède repose ainsi sur l’idée d’un « time out stratégique » et le constat que, vu l’absence de menace pour au moins les dix années à venir, le moment était propice à une réforme fondamentale de l’appareil de défense. Au fil des ans, cette réforme a eu des conséquences significatives. La Suède a décidé d’abandonner la défense territoriale, passant à un modèle exclusivement axé sur les interventions de gestion de crise à l’étranger. Elle a aboli le service militaire obligatoire en 2009, réduit considérablement les effectifs de son armée et supprimé de nombreuses unités. Aujourd’hui, les forces armées suédoises disposent de 28 000 hommes en cas de guerre, auxquels s’ajoutent les 22 000 personnels du Hemvärnet, une réserve volontaire relevant du ministère de la Défense (les personnes engagées dans cette organisation ne sont pas des militaires professionnels mais y participent en plus de leur activité professionnelle civile, tout en bénéficiant d’une formation militaire). Tout cela s’est accompagné de réductions de budget. À titre d’exemple, le budget de défense suédois représentait 1,2 % du PNB en 2014 contre 2,6 % en 1990-1991.

25En 2009, à la suite de la guerre en Géorgie, la défense territoriale est réintroduite sur le papier. Les forces armées sont alors chargées de deux tâches : l’intervention expéditionnaire et la défense du territoire national contre une invasion, sans que le gouvernement ne procède aux adaptations nécessaires au niveau des structures organisationnelles, du personnel ou du budget. En 2015, décision a été prise que la politique de défense suédoise devait se recentrer sur la région de la mer Baltique, et que les capacités opérationnelles des forces armées aptes à contrer une attaque sur le territoire suédois devaient être augmentées. Ces décisions marquent le retour de la défense territoriale dans la politique suédoise car elles impliquent d’augmenter les capacités opérationnelles des unités de combat et de garantir le fonctionnement du système de « défense totale ». Ce dernier concerne les forces armées et des autorités civiles et constitue « de loin la tâche la plus importante [31] » selon l’équivalent suédois du livre blanc, le Försvarsbeslut 2015, couvrant les années 2016 à 2020.

26La réduction drastique des forces armées suédoises à la fin de la Guerre froide a fait l’objet de critiques, en Suède comme à l’étranger. Certains ont reproché aux différents gouvernements suédois de procéder à la « démilitarisation du pays » et à l’« abolition de l’outil de défense » [32]. Mais ces critiques restaient minoritaires tant qu’il n’y avait que peu de risques et de menaces à l’horizon. Ce n’est qu’en 2015, face à la « nouvelle » politique étrangère russe, que de vrais changements ont eu lieu en Suède : le Försvarsbeslut, adopté en juin 2015, prévoit aussi la première augmentation du budget de défense depuis des décennies. Au vu de la nouvelle donne stratégique, l’adhésion à l’OTAN pourrait apparaître comme la meilleure solution – d’autant que la Suède coopère déjà étroitement avec l’OTAN. Cependant, le gouvernement suédois exclut cette option à l’heure actuelle pour des raisons qui ont très peu à voir avec des considérations géostratégiques et qui relèvent plutôt de la politique interne. Les causes sont principalement historiques ; elles tiennent au « mythe » de la neutralité et à une certaine idée de supériorité morale, héritée des années 1970 et incarnée par Olof Palme, figure emblématique de la social-démocratie scandinave et européenne [33]. On sait aujourd’hui que la Suède a entretenu une coopération très étroite avec les États-Unis et qu’elle a été beaucoup moins neutre pendant la Guerre froide que le discours officiel ne le laissait supposer [34].

27Ce discours de neutralité, qui est surtout entretenu par le parti social-démocrate, réduit naturellement sa marge de manœuvre. Au gouvernement depuis fin 2014, ce parti ne peut se permettre d’opérer un revirement total dans sa politique de sécurité sans perdre la face. Depuis l’automne 2015, tous les partis de l’opposition conservatrice prônent l’adhésion à l’Alliance atlantique, tandis que le gouvernement, formé par le parti social-démocrate et par les Verts, mais qui ne dispose pas de la majorité au Parlement (ce qui n’est pas rare en Suède), exclut de franchir le pas. Cependant, ces partis conservateurs n’ont pas souhaité aller de l’avant sur la question de l’adhésion à l’OTAN lorsqu’ils étaient au gouvernement entre 2006 et 2014. Par ailleurs, une grande part de la population reste attachée au non-alignement militaire et persuadée que c’est ce choix politique qui a permis à la Suède de se tenir à l’écart de toute guerre. Abandonner cette posture risquerait donc, selon cette logique, de rendre le pays moins sûr. On observe aujourd’hui une certaine évolution de l’opinion publique, sans toutefois aboutir à une majorité absolue en faveur de l’adhésion à l’Alliance atlantique. Un sondage datant de septembre 2015 montre que 41 % des Suédois soutiennent l’adhésion de leur pays à l’OTAN, tandis que 39 % s’y opposent et 20 % sont sans avis. Il est intéressant de noter que les électeurs des quatre partis conservateurs d’opposition ont été 61 % à se prononcer en faveur d’une adhésion à l’OTAN – ce qui représente une évolution considérable depuis les élections législatives de 2014. Du côté de la gauche (c’est-à-dire du parti social-démocrate et des Verts, tous deux au pouvoir, et du Parti de gauche), le « non » l’emporte, avec notamment 52 % parmi les électeurs sociaux-démocrates [35].

28Moscou estime qu’une adhésion suédoise à l’Alliance atlantique porterait atteinte à la sécurité de la Russie. Dans une interview avec le plus grand journal suédois, l’ambassadeur russe à Stockholm, Viktor Tatarintsev, a ainsi mis en garde les Suédois en déclarant :

29

Si [l’adhésion suédoise à l’OTAN] a lieu, il y aura des contre-mesures. Poutine a dit que dans ce cas, cela aura des conséquences ; la Russie sera forcée de prendre des contre-mesures au niveau militaire et de réorienter ses forces et ses missiles. Tout pays qui rejoint l’OTAN doit être conscient des risques auxquels il s’expose [36].

30En avril 2016, le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a souligné une fois de plus que la Russie devrait prendre des « mesures nécessaires » en cas d’une adhésion suédoise à l’OTAN, en précisant qu’il incomberait à l’armée de définir en quoi ces mesures consisteraient [37]. Face à ces menaces, le gouvernement suédois poursuit une politique qui a été appelée la « doctrine Hultqvist », du nom du ministre actuel de la Défense Peter Hultqvist, tandis que le Premier ministre Stefan Löfvén reste très en retrait en ce qui concerne la politique de sécurité. Cette « doctrine » comprend deux volets : elle vise, d’une part, à renforcer les capacités des forces armées et, d’autre part, à approfondir la coopération bilatérale avec l’OTAN dans le cadre du Partenariat pour la paix et de l’Enhanced Opportunities Partnership (EOP) conclu lors du sommet de Newport en 2014. Le premier volet implique une augmentation de 11 % du budget de la défense (17 milliards de couronnes suédoises en plus, soit environ 1,8 milliard d’euros). Le commandant suprême suédois – la dénomination utilisée en Suède pour désigner le chef d’état-major – estime que ce budget reste insuffisant pour mettre en œuvre les réformes des forces armées décidées en 2009 et a fortiori les adaptations décidées en 2015, la Suède partant d’un niveau très bas. Parmi les autres mesures incluses dans ce premier volet, on note le retour de forces armées permanentes sur l’île de Gotland [38] et des investissements dans du matériel et des achats de bateaux pour la marine.

31Les décisions prises l’année dernière mettront du temps à devenir effectives car leur réalisation se heurte à des problèmes structurels. Les réformes de l’outil militaire ayant été guidées par des considérations budgétaires et financières plutôt que stratégiques, les forces armées suédoises sont aujourd’hui incapables d’accomplir les deux missions définies par le gouvernement, à savoir les opérations de gestion de crises et la défense territoriale [39]. À la fin de l’année 2012, le commandant suprême de l’époque, le général Sverker Göranson, avait mis en garde les dirigeants politiques en déclarant que les forces armées suédoises ne seraient en capacité de défendre le pays plus d’une semaine, et encore seulement dans une région d’importance stratégique, qu’une fois la réforme pleinement réalisée, c’est-à-dire aux alentours de 2020 [40]. Cette semaine écoulée, les Suédois auraient besoin de renforts. Le pays étant non aligné, aucune autre nation n’est dans l’obligation de venir en aide aux Suédois. Cependant, cet aspect de la problématique ne joue qu’un rôle mineur dans le débat public et politique, car une invasion russe paraît toujours invraisemblable.

L’approche finlandaise : un pragmatisme prudent

32En raison du passé et de la position géostratégique des deux pays, la question russe a des implications beaucoup plus directes en Finlande qu’en Suède. Globalement, Helsinki tente d’éviter toute confrontation (verbale) avec la Russie et souligne la nécessité du dialogue. À cet égard, la position finlandaise sur les sanctions de l’UE à la suite de l’annexion de la Crimée est éclairante. La Finlande a longtemps été sceptique, sachant qu’elle est parmi les pays qui payent le prix le plus cher en termes économiques. Il convient aussi de rappeler qu’elle faisait partie, aux côtés de l’Allemagne, de ceux qui misaient le plus sur une politique d’ouverture vis-à-vis de la Russie après la fin de la Guerre froide.

33Du fait de sa situation géopolitique, la Finlande a toujours suivi de près les développements en Russie. Contrairement à son voisin suédois qui a un passé de grande puissance belligérante, la Finlande n’est indépendante que depuis 1917 après des siècles de domination suédoise, puis russe. La politique de sécurité y est une question moins idéologique et relève davantage du pragmatisme. La politique russe de la Finlande est guidée par la logique du petit pays qui ne peut pas se permettre d’irriter son grand voisin. Le non-alignement militaire finlandais repose, en premier lieu, sur un raisonnement géostratégique, les aspects moraux ou idéologiques étant d’ordre secondaire. Il s’explique notamment par l’existence d’une frontière commune longue de plus de 1 300 km avec la Russie, ainsi que par le rôle du grand voisin oriental dans un passé marqué par la domination, des guerres meurtrières et la perte de la Carélie. Par conséquent, l’annexion de la Crimée et d’autres actes russes ont eu moins d’impact immédiat sur la politique de sécurité et de défense finlandaise : n’ayant jamais vraiment surmonté sa méfiance à l’égard de la Russie, Helsinki a subi un choc qui était tout simplement moindre. Vigilante au moins depuis la guerre en Géorgie en 2008, elle n’est jamais tombée dans le piège de croire à la fin de l’histoire et à la victoire de la démocratie. Cependant, le gouvernement constate aussi que la situation sécuritaire s’est détériorée en Europe et dans la région de la mer Baltique depuis plusieurs années, surtout en raison de la crise en Ukraine [41].

34Ces différences entre les deux pays non alignés dans le Nord suscitent de longue date des différends intra-régionaux. Ainsi, lorsque la Suède a abandonné la défense territoriale en faveur de forces purement expéditionnaires en 2004, la présidente finlandaise de l’époque, Tarja Halonen, a critiqué ouvertement cette décision en disant que la Suède laissait à ses voisins le soin de la défendre [42]. Contrairement à la Suède, la Finlande a toujours maintenu la notion de défense territoriale et conservé une vision assez « traditionaliste » de la défense nationale [43]. Comparés aux Suédois, les Finlandais ont des capacités de défense plus importantes et mieux adaptées à une éventuelle menace venant de Russie. Bien que les effectifs aient été diminués depuis la fin de la Guerre froide, Helsinki n’a jamais aboli le service militaire obligatoire et peut de fait mobiliser aujourd’hui jusqu’à 320 000 hommes en cas de guerre (sur une population totale d’un peu moins de 5,5 millions d’habitants). Alors que les dépenses militaires étaient en baisse depuis les années 1990, le nouveau gouvernement a annoncé peu après sa prise de pouvoir, en mai 2015, vouloir augmenter le budget de défense, conformément aux propositions formulées par une commission parlementaire en 2014. Helsinki a décidé de sécuriser sa frontière avec la Russie [44]. En février 2017, Helsinki publie par ailleurs de nouvelles lignes directrices pour sa politique de défense au vu des évolutions dans son environnement stratégique [45]. Le gouvernement constate que celui-ci a évolué et que les tensions se sont accrues ; il en déduit que les capacités de défense doivent être renforcées.

35Le gouvernement finlandais n’exclut pas officiellement l’adhésion à l’OTAN, ce qui constitue une évolution évidente de son discours. L’accord entre les partis au pouvoir, c’est-à-dire le programme officiel du gouvernement, contient le passage suivant : « La Finlande n’appartient à aucune alliance militaire, mais poursuit un partenariat pratique avec l’OTAN et se réserve la possibilité de demander l’adhésion à l’OTAN [46]. » Le nouveau gouvernement a donc également commandé une évaluation des inconvénients et des avantages d’une telle adhésion. Celle-ci a été élaborée par quatre experts finlandais et internationaux (dont le Français François Heisbourg) [47] et a été rendue publique à la fin du mois d’avril 2016 [48]. De telles évaluations ont déjà eu lieu dans le passé sans véritable effet. La commission n’a pas recommandé de franchir le pas de l’adhésion, mais s’est limitée – conformément à son mandat – à en analyser les conséquences qu’elle a estimées considérables. On pouvait s’y attendre, dans la mesure où deux des quatre experts s’étaient déjà clairement exprimés contre une adhésion de la Finlande, ainsi que de la Suède, à l’Alliance atlantique [49]. Le rapport de la commission prône également une étroite coordination avec Stockholm dans le cas d’une adhésion, une marche à suivre qui fait l’unanimité des pro-OTAN de part et d’autre de la mer Baltique. Cependant, étant donné que le gouvernement suédois actuel exclut toute accession de son pays à l’OTAN, cette recommandation reste hypothétique.

36La plupart des citoyens finlandais restent sceptiques à l’égard d’une adhésion à l’OTAN. Selon un sondage datant de mars 2015, 27 % des Finlandais sont pour et 57 % contre [50]. À l’heure actuelle, toute participation finlandaise à des systèmes de défense collective reste taboue. C’est notamment la raison pour laquelle le cadre juridique en vigueur n’a pas permis à la Finlande d’apporter un soutien militaire à la France après l’invocation de l’article 47(3) du traité de Lisbonne par Paris en réponse aux attentats terroristes du 13 novembre [51].

37Si la politique de sécurité finlandaise est beaucoup plus pragmatique qu’en Suède, elle doit aussi faire face à plus de contraintes d’ordre géostratégique. Le positionnement face à l’OTAN reste quelque peu compliqué. Comme dans le cas suédois, Moscou est bien évidemment opposée à toute idée de toucher au statu quo géostratégique dans la région et le fait régulièrement savoir. Ainsi, Sergei Markov, conseiller de Vladimir Poutine, n’a pas hésité à déclarer que l’adhésion de la Finlande à l’OTAN pourrait « déclencher la Troisième Guerre mondiale [52] ». Mais cela n’empêche pas Helsinki de chercher à approfondir sa coopération avec l’Alliance atlantique. Tout comme la Suède, la Finlande participe au Partenariat pour la paix depuis 1994 ; elle a contribué à plusieurs opérations militaires et renforce actuellement sa coopération avec l’OTAN. Vu d’Helsinki, deux facteurs sont primordiaux : la peur de provoquer la Russie et l’attitude de la Suède. Quels choix fera la Suède ? L’idée selon laquelle le pays pourrait éventuellement envisager d’adhérer seul, c’est-à-dire sans que la Suède ne devienne membre de l’OTAN en même temps, fait quasiment consensus en Finlande. Cependant, si la Suède adhérait, la Finlande n’aurait pas d’autre choix que de suivre afin de ne pas se retrouver seule non alignée face à la Russie.

Vers un renforcement de la coopération militaire régionale

38Cela étant, l’adhésion rapide de la Finlande et de la Suède comme réponse à la nouvelle donne stratégique n’est pas du tout à l’ordre du jour. Bien conscients qu’ils ne pourront faire face seuls à une nouvelle menace russe, les deux pays non alignés misent donc sur l’approfondissement de la coopération militaire. Le deuxième volet de la nouvelle doctrine suédoise dite de Hultqvist vise, en effet, à renforcer la coopération bilatérale avec plusieurs partenaires : la Finlande avant tout, mais aussi avec d’autres pays de la région, ainsi qu’avec les États-Unis et l’OTAN. Il en est de même côté finlandais. Ainsi, la Suède et la Finlande prévoient d’intensifier leur coopération bilatérale, qui pourrait, pour la première fois, potentiellement aller « au-delà du temps de paix ». Il s’agit là d’une décision inédite (bien que pour l’instant peu concrétisée), étant donné qu’une telle coopération remettrait en cause, au moins partiellement, le non-alignement militaire. Stockholm et Helsinki ont ainsi conclu plusieurs accords en 2015 et un rapport officiel sur la question a été publié [53]. Cette coopération prévoit notamment la création d’une unité commune de marine (la Swedish Finnish Naval Task Force censée être prête à partir de 2023 – avec une blague qui circule à Helsinki : « Voilà enfin la défense de Stockholm assurée »), mais aussi des exercices et la formation ainsi que l’utilisation d’infrastructures du pays partenaire et la communication. Les gouvernements à Helsinki et à Stockholm insistent tous les deux sur l’importance de cette coopération, considérée comme une priorité politique de part et d’autre de la mer Baltique.

39Dans une moindre mesure, la Suède cherche également à approfondir et à élargir sa coopération militaire avec la Pologne et le Danemark, tout comme dans le cadre de Nordefco. Les États-Unis sont, à leur tour, présentés comme le partenaire le plus important par le ministre suédois de la Défense Hultqvist, au vu de la politique étrangère américaine : « Le gouvernement pense que le lien transatlantique est décisif pour la sécurité de l’Europe et doit être renforcé. La coopération bilatérale de la Suède avec les États-Unis est importante et doit être approfondie [54]. » Cela concerne l’interopérabilité, les exercices et la formation, le matériel, la recherche et le développement, ainsi que des opérations internationales. Plusieurs rencontres suédo-américaines ont eu lieu durant l’été 2015, notamment entre Hultqvist et le ministre adjoint de la Défense des États-Unis, Robert O. Work, à Washington, où ils ont discuté des questions de sécurité dans la région nordique et baltique [55]. Bien évidemment, ce rapprochement suédo-américain relève aussi d’un calcul très réaliste : considérant que la puissance de l’OTAN est avant tout la puissance américaine, la stratégie consiste à aller directement « à la source ».

40Avec l’Alliance atlantique, la Finlande et la Suède ont signé un « Host Nation Support Agreement » lors du sommet de Newport en septembre 2014, censé entrer en vigueur en 2016. Cet accord a pour objectif de créer un cadre juridique pour les opérations de forces étrangères sur le territoire finlandais et suédois. Cependant, de telles opérations ne pourront avoir lieu sans invitation explicite de l’État concerné, ce qui présente l’avantage de ne pas entraver le non-alignement militaire. Plus important encore, les deux pays ont signé à Newport l’accord à la base de leur participation à l’EOP de l’OTAN. À la suite d’une initiative américaine, l’EOP est censée permettre une coopération encore plus étroite entre l’OTAN et quelques partenaires sélectionnés : la Suède, la Finlande, la Jordanie, l’Australie et la Géorgie. Ces nouveaux accords s’inscrivent dans le cadre d’une coopération étroite et de longue date entre Stockholm, Helsinki et l’OTAN.

41En somme, la Suède et la Finlande entretiennent une coopération de plus en plus étroite car elles n’ont pas beaucoup d’autres options. De plus, les implications de celle-ci pour la situation stratégique dans la région restent limitées. Bien que les deux pays se rapprochent davantage de l’OTAN, ils n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur une évaluation commune des conséquences de leur éventuelle adhésion. Elle figure même parmi les recommandations du rapport officiel suédois visant à analyser les cadres de la coopération de défense du pays. Le refus catégorique opposé par le nouveau gouvernement à Stockholm en 2014 a mis fin à tous les projets allant dans ce sens. Une approche concertée sur la question de l’adhésion à l’OTAN n’est donc pas à l’ordre du jour. Un soupçon de méfiance persiste cependant à Helsinki, où certains s’inquiètent d’être entraînés sur la voie de l’adhésion par leur voisin suédois – et de répéter, selon certains points de vue, l’histoire de l’adhésion à l’Union européenne en 1995.

Conclusion

42La région de la mer Baltique restera sans doute un des points chauds potentiels de la politique de sécurité européenne dans les années à venir. Bien que les pays riverains de cette mare nostrum du Nord aient la même analyse de la menace, les réponses à y apporter divergent. La Pologne et l’Estonie ont adopté un discours particulièrement dur et misent pleinement sur l’OTAN et sur les États-Unis. D’autres partagent cette approche, tout en s’exprimant de façon moins marquée. Tous ces pays demandent le stationnement permanent de forces de combat de l’OTAN à l’est de la ligne Oder-Neiße, ce qui est en principe exclu par l’Acte fondateur conclu entre l’Alliance atlantique et la Russie en 1997 – « dans l’environnement de sécurité actuel et prévisible » selon le texte officiel [56]. La Finlande et la Suède restent, en revanche, fidèles à une approche plus traditionnellement « nordique », soulignant la nécessité d’un dialogue avec la Russie, tout en prenant des mesures visant à accroître leurs capacités de défense. L’Allemagne, enfin, soutient pleinement l’OTAN et contribue à la mise en œuvre du rapid reaction plan, tout en recherchant à maintenir un dialogue continu avec la Russie. Ainsi, l’approche allemande à l’égard de la crise en Ukraine et de ses ramifications va bien au-delà de l’aspect militaire. La présidence allemande de l’OSCE en 2016 ou encore l’engagement de Berlin dans le cadre du « format de Normandie » en témoignent.

43La gestion des défis sécuritaires dans la région continuera donc d’être d’une importance primordiale. L’architecture de sécurité fragmentée de la Baltique ne facilite cependant pas la résolution concertée des problèmes qui se posent. De facto, le forum clé reste l’OTAN, dont ni la Suède, ni la Finlande ne sont membres. Bien qu’elles se rapprochent l’une et l’autre de l’Alliance atlantique, le « retour » à la défense collective mène à une distinction plus nette entre États alliés et partenaires. Les pays baltes, ainsi que la Pologne, souhaiteraient voir Stockholm et Helsinki rejoindre l’OTAN afin de pouvoir bâtir des concepts de défense pour la région tout entière, qui reposeraient sur l’appui garanti de tous les pays riverains de la mer Baltique. Cependant, l’adhésion à l’OTAN de la Suède et de la Finlande n’est pas à l’ordre du jour. Si la Suède et la Finlande décidaient de demander l’adhésion, le risque de tensions avec la Russie serait important, cette dernière ayant un intérêt évident à empêcher leur adhésion – et le faisant déjà savoir sans équivoque.

44Le fait que le forum principal où l’on discute la situation sécuritaire en région Baltique soit l’OTAN montre aussi les lacunes de l’Europe de la défense – alors que tous les pays concernés, à l’exception de la Russie, appartiennent à l’Union européenne. Une fois de plus, les États-Unis s’avèrent donc un acteur clé de la sécurité européenne. Le soutien bilatéral qu’apportent les Américains, en plus des efforts otaniens, illustre la volonté de Washington de prendre la situation au sérieux.