1La politique de défense de l’État hébreu a toujours été considérée par ses dirigeants comme l’élément le plus important de la vie institutionnelle, politique, économique et sociale du pays. Depuis la naissance d’Israël, en 1948, la primauté des enjeux de sécurité sur tous les autres problèmes de société n’a jamais été réellement démentie. La présence d’une menace existentielle (ou ressentie comme telle) par la population a ainsi amené les Israéliens à concentrer une grande partie de leur effort national dans le domaine de la défense.

2Les cinq conflits et les deux grandes vagues de mouvement insurrectionnel palestinien ont donné une certaine pertinence à la vision d’un État isolé en butte à une menace perpétuelle [1]. La jeune histoire d’Israël a donc eu pour conséquence de conférer au pays des caractéristiques très particulières, au regard notamment des autres démocraties. Sa situation géostratégique mais également sociopolitique – le fait que la population israélienne ait été constituée par l’agrégation rapide de migrants issus de pays différents – explique que l’armée y ait toujours joué un rôle central. Bien plus sans doute que la France révolutionnaire, Israël est une « nation en armes ». Les forces d’autodéfense israéliennes (IDF) ou Tsahal [2], omniprésentes dans le pays, ont eu un rôle moteur dans le processus de construction nationale et ont très largement modelé la société israélienne.

3Une des principales conséquences de cette primauté des questions de sécurité en Israël est la place très spécifique que le ministre de la Défense détient au sein des institutions du pays. L’État hébreu est probablement la seule démocratie dans laquelle le ministre de la Défense est le deuxième membre du gouvernement par l’importance, juste derrière le Premier ministre.

4Cette position de prestige ne doit cependant pas cacher les difficultés institutionnelles et politiques qu’ont rencontrées, de manière récurrente, les hommes politiques qui se sont succédé à ce poste. Le système politique israélien, fondé sur la représentation proportionnelle, s’accompagne d’une très grande fragmentation partisane. Cette situation explique en partie les difficultés connues par les différents cabinets pour appliquer durablement leurs politiques, en particulier en matière de défense. Jusqu’à aujourd’hui, aucun parti n’a détenu assez de sièges à l’Assemblée, la Knesset [3], pour constituer à lui seul l’organe exécutif. Tous les gouvernements ont donc été contraints de composer des coalitions, les obligeant à subir des pressions politiques fortes et variées.

5Ces caractéristiques du système institutionnel israélien s’ajoutent à une réelle difficulté à identifier les responsables en matière de sécurité et de défense. Alors que ces questions ont toujours été prioritaires en Israël, un certain flou concernant la répartition des compétences semble persister. L’absence de délimitations clairement établies entre les acteurs des politiques de défense a créé, bien évidemment, des tensions.

6En réalité, une simple étude du système institutionnel est insuffisante pour rendre compte de la spécificité israélienne. Pour mesurer pleinement la place particulière que le ministre de la Défense occupe sur la scène politico- administrative, il convient en effet de s’intéresser aux origines sociales et, surtout, professionnelles des titulaires successifs du portefeuille. Ce détour par la sociologie des élites politiques permet de mettre en exergue d’autres particularités du cas israélien. Un très grand nombre d’anciens militaires se sont en effet succédé à ce poste. Cette présence d’anciens membres de Tsahal à la tête du ministère n’est en rien une exception dans le paysage politique israélien. La vie publique israélienne est en effet marquée par l’omniprésence de militaires, notamment de généraux, à la retraite ou ayant quitté les armées afin de se lancer en politique. Cette situation est particulièrement troublante pour un observateur habitué à une séparation nette des sphères militaire et politique et à une stricte obéissance de la hiérarchie militaire aux responsables civils.

7Afin de mener à bien cette étude, deux approches, complémentaires, ont donc été utilisées. La première s’attache à définir les spécificités du contexte institutionnel. Elle étudie en particulier les règles constitutionnelles qui encadrent la vie politique israélienne et régissent les rapports entre les principaux acteurs des politiques de défense (gouvernement, Premier ministre, ministre de la Défense, hiérarchie militaire…). La seconde porte sur les origines et les parcours des derniers ministres de la Défense. La comparaison permet en effet de mettre en avant un certain nombre de points communs. L’existence de ces similitudes amène à s’interroger sur la possibilité de critères propres à Israël dans la sélection pour le poste. Il semble en effet que le passage au sein des forces armées facilite l’accession aux fonctions politiques les plus importantes. La proximité des parcours de ces différents personnages ne peut s’expliquer par de simples coïncidences. Pour comprendre ces particularités, une rapide présentation de la culture politique de l’État hébreu s’avérera également indispensable.

Les structures de l’appareil de défense israélien

La place du ministre de la Défense dans les institutions en charge des questions de sécurité

La convergence des carrières politiques et militaires : existe-t-il un cursus honorum en Israël ?

39Au cours des treize dernières années, six ministres de la Défense se sont succédé en Israël [19] : Itzak Rabin (1992-1995) [20] ; Shimon Peres (1995-1996) ; Itzak Mordechaï (1996-1999) ; Ehud Barak (1999-2001) ; Benyamin Ben Eliezer (2001-2003) ; Shaül Mofaz (2003-).

40Sur ces six personnalités, cinq sont d’anciens militaires [21]. Tous généraux, leurs carrières au sein de Tsahal leur ont permis d’occuper des postes particulièrement importants au sein du ministère de la Défense (aussi bien des fonctions opérationnelles qu’à l’état-major). Trois sont même d’anciens chefs d’état-major (Itzak Rabin, entre 1964 et 1968, Ehud Barak, de 1991 à 1994, et Shaül Mofaz, entre 1998 et 2002). Au total, sur les douze dernières années, dix ont été passées avec un ancien militaire à la tête du ministère de la Défense israélien.

41Il semble difficile d’envisager que la proximité de ces parcours soit une simple coïncidence. Et ce d’autant plus que la présence d’un ancien militaire au sommet du ministère n’est pas une originalité des années 1990. L’actuel Premier ministre israélien, Ariel Sharon, a connu un parcours très proche. Il fut en effet titulaire du portefeuille entre 1981 et 1983 (durant la guerre du Liban). Il avait quitté Tsahal en 1973 avec le grade de major-général et avait été immédiatement élu député à la Knesset. Plus loin de nous, Moshe Dayan correspond lui aussi au « modèle ». Avant d’entamer une seconde carrière politique, il avait été militaire. Général, il quitta Tsahal en qualité de chef d’état-major. Par la suite, il fut ministre de la Défense de 1967 à 1974 dans différents cabinets.

42Pour ces cinq personnalités, les deux carrières, militaire et politique, apparaissent donc très intimement liées. Ces similitudes dans leurs parcours amènent à développer l’idée qu’il pourrait y avoir en Israël, pour l’accession au portefeuille de ministre de la Défense (mais également pour le poste de Premier ministre), une sorte de cursus honorum [22]. Afin de parvenir aux plus hautes responsabilités politiques, certaines étapes doivent être franchies. Ces étapes semblent s’enchaîner assez logiquement, permettant à l’individu d’accéder à des postes de plus en plus importants au sein de l’appareil politico-administratif mais également politico-militaire.

43Une étude plus attentive des parcours de ces militaires devenus ministres de la Défense révèle en effet de grandes similitudes. Tous ces officiers entrés en politique ont notamment occupé des postes de commandement dans des unités particulières (services de renseignement, troupes de chocs, unités commando). Ils en ont retiré un certain prestige, d’autant plus que tous disposent d’une expérience opérationnelle acquise lors des nombreux conflits qu’Israël a connus. S’étant particulièrement illustrés lors de ces périodes de crise, Rabin el Barak sont même devenus de véritables héros nationaux [23].

44Bien que plus éloigné de nous dans le temps, le parcours Moshe Dayan est assez proche, Celui-ci s’illustra dans quelques-uns des épisodes les plus difficiles de l’histoire d’Israël. Durant la guerre d’indépendance, il commanda un bataillon puis fut nommé commandant du front de Jérusalem. Chef des opérations en 1952, il devint chef d’état-major en 1953. C’est à ce titre qu’il dirigea les opérations durant la campagne de Suez en 1956. Son bandeau noir, « sa marque de fabrique », est devenu un des facteurs de sa notoriété.

45L’idée d’un cursus honorum qui se serait progressivement imposé en Israël ne doit cependant pas être comprise de manière trop systématique. Ce modèle présente en effet une linéarité un peu schématique. Il existe d’autres voies pour entrer en politique et pour accéder aux responsabilités ministérielles. Le passage par les étapes que nous avons repérées (unité commando, commandement lors d’un conflit, service de renseignement, poste à l’état-major…) n’est pas indispensable – le contre-exemple de Shimon Peres en atteste. Mais il semble bien favoriser l’ascension des individus vers ces positions de pouvoir. Surtout, il faut prendre en compte les effets du contexte politique. C’est bien le résultat d’élections qui a permis à ces anciens généraux d’obtenir des mandats politiques et des responsabilités ministérielles. La première partie du cursus honorum, la carrière strictement militaire, ne peut être valorisée politiquement que si une ou plusieurs fenêtres d’opportunité s’ouvrent.

46Enfin, il ne faut pas systématiquement prêter l’intention aux officiers de vouloir entrer en politique à la fin de leur carrière militaire. Les parcours individuels sont divers et ne peuvent donner lieu à des interprétations identiques. S’il semble que certains aient très tôt perçu le passage dans les armées comme un tremplin éventuel vers une seconde carrière, politique, on ne saurait développer une vision trop instrumentale du parcours de ces hommes d’État. Beaucoup de facteurs prédisposent en réalité les militaires à faire ce choix, l’environnement et la culture politique israélienne pesant d’un poids certain.

47Différents éléments peuvent être mis en avant pour expliquer la facilité avec laquelle les officiers israéliens parviennent à redéployer les ressources acquises dans la sphère militaire (en particulier le prestige guerrier) dans le champ strictement politique. L’importance de Tsahal dans la vie du pays est un premier élément. Cette omniprésence n’est pas seulement liée à la situation géopolitique du pays. En réalité, le rôle des forces armées de l’État hébreu a toujours dépassé le cadre strictement militaire. Dès 1948, elles ont été considérées comme un élément indispensable à la cohésion nationale, une force sociale impliquée dans tous les aspects de la vie des Israéliens. Principalement inspiré et initié par David Ben Gourion, ce rôle comportait une fonction sociale et morale.

48La population d’Israël s’est essentiellement constituée par agrégation de groupes juifs d’origines nationales très diverses. Elle est extrêmement fractionnée, de nombreux clivages la divisant profondément : entre juifs et non juifs, séfarades et ashkénazes [24], religieux et laïques… Dans ce cadre, les armées ont toujours été perçues comme l’élément indispensable à la création d’une identité commune. Elles permettent à ces différents groupes de se retrouver à égalité dans une institution qui ne tient pas compte de leurs origines. Les missions de Tsahal ont ainsi toujours comporté l’enseignement de l’hébreu et de la culture juive, facilitant l’intégration des nouveaux migrants à la communauté nationale. Le système de conscription universel et de réserve a été conçu par les fondateurs d’Israël comme un instrument permettant d’inculquer des valeurs et des idéaux conformes à la vision sioniste du « nouvel homme israélien ».

49Par ailleurs, les forces armées israéliennes ont toujours constitué un vecteur de mobilité sociale. Elles ont été conçues pour favoriser l’ascension des conscrits d’origine modeste (notamment les nouveaux arrivants) au sein de la société. Dans ce cadre, leur rôle bâtisseur n’est pas négligeable. Pendant des décennies, elles ont pris en charge les travaux de construction des colonies de peuplement à l’intention des soldats démobilisés. Même après le service militaire, l’armée reste présente pour aider le jeune Israélien : prêts bancaires, aides au logement, allocations, offres d’emploi comptent au nombre des avantages proposés par l’institution à ceux qui se sont acquittés de ce devoir civique.

50Tous ces éléments expliquent que le service militaire constituait et constitue encore très largement un rite initiatique indispensable au jeune Israélien pour prétendre, au moins symboliquement, à une citoyenneté pleine et entière [25]. Tsahal a donc été organisée pour être une force militaire qui reflète et surtout façonne la société [26].

51L’armée israélienne a par ailleurs administré directement un certain nombre de territoires [27]. Bien que sa mission première, dans ce cadre, ait été de maintenir l’ordre et surtout d’assurer la sécurité des colons, cette gestion a dépassé le simple cadre policier. Les soldats se sont très largement substitués à l’administration, nouant avec les populations juives locales des liens relativement étroits. Les officiers en charge de ces zones ont pu acquérir des compétences dépassant celles habituellement liées à l’exercice du métier des armes (apprentissage de la comptabilité publique, développement de connaissances juridiques, communicationnelles, en aménagement du territoire…) [28].

52Outre cette importance sociale et administrative de Tsahal dans la société israélienne, il faut également revenir sur l’omniprésence des anciens militaires dans la classe politique de l’État hébreu. Le cas du ministre de la Défense n’est en rien une exception.

53Jusqu’aux années 1960, la classe dirigeante israélienne lut essentiellement composée d’émigrants venus d’Europe de l’Est qui n’avaient, pour la plupart, même pas luit leur service militaire. À partir du début des années 1970, les anciens militaires commencèrent à se faire plus présents. Désormais, de nombreux députés de la Knesset, magistrats et responsables politiques locaux sont d’anciens officiers. De même, des portefeuilles ministériels de toute nature, dans des gouvernements de tendances politiques très différentes, ont été obtenus par d’anciens soldats. Pendant de nombreuses années et jusqu’à l’assassinat d’Itzhak Rabin, le Président [29], le Premier ministre et le chef de la Cour suprême étaient ainsi tous des généraux à la retraite. Comme l’explique May Chartouni-Dubbary, « ces relations continuent à être marquées par une forte interpénétration des deux champs et par une absence de différenciation nette entre les élites politiques et militaires, comme l’atteste la reconversion politique aisée et parfois brillante de nombreux officiers » [30].

54Pour éviter une confusion totale entre les deux sphères, politique et militaire, et plus globalement pour limiter la politisation des fonctionnaires, quelques limites juridiques ont toutefois été posées. Le Président, le contrôleur de l’État, les juges et autres fonctionnaires (le chef d’état-major et les officiers supérieurs notamment) ne peuvent se porter candidats qu’il la condition d’avoir démissionné de leur poste au moins cent jours avant les élections. Tous ces officiers entrés en politique sont donc soit démissionnaires soit à la retraite. Sur le plan statutaire, la confusion n’est donc pas permise. Cent jours constituent cependant un délai extrêmement bref. On peut supposer qu’il faut bien plus de temps aux populations pour oublier les origines militaires d’un ancien officier, surtout si sa carrière sous les drapeaux a été brillante.

55La présence d’anciens militaires dans toutes les institutions politiques du pays constitue une spécificité du paysage social et politique israélien. Les partis politiques sont les premiers à tirer profit de cette situation. Depuis déjà de nombreuses années, la cooptation d’officiers au passé prestigieux est devenue un élément quasi indispensable s’ils veulent connaître le succès [31]. Dans le système institutionnel israélien, les partis politiques sont donc des lieux de rencontre entre sphères d’influence distinctes mais très proches. Ils peuvent en quelque sorte être considérés comme la façade institutionnelle de ces réseaux rassemblant anciens soldats et hommes politiques.

56Les réseaux ainsi constitués permettent la mise en commun des ressources techniques dont disposent les officiers et des ressources politiques propres aux membres des partis. Dans le contexte israélien, les ressources militaires (géostratégiques, opérationnelles et surtout la renommée et le prestige) sont loin d’être négligeables puisque les questions de sécurité sont celles qui intéressent le plus la population. Surtout, la présence d’anciens militaires assure au mouvement politique une plus grande légitimité. Au-delà de la mise en commun de ressources, ces réseaux permettent, en effet, la rencontre de deux répertoires de légitimité.

57L’intégration dans les partis politiques permet aux anciens officiers de bénéficier de l’aide matérielle et symbolique que ces mouvements peuvent apporter. Elle abaisse ainsi le ticket d’entrée sur la scène politique nationale, que, seul, un individu peut avoir beaucoup plus de mal à atteindre. De la sorte, il est beaucoup plus facile aux anciens militaires d’obtenir un mandat, local ou national.

58Les militaires à la retraite enrôlés dans les mouvements politiques conservent leurs relations interpersonnelles au sein des armées tout en parvenant à parfaire leur connaissance de la sphère politique. Ils sont ainsi en situation de multipositionnalité. Cette insertion dans les appareils partisans leur donne en effet la possibilité de se trouver à l’intersection de plusieurs réseaux majeurs d’influence. Cette position d’intermédiaires explique en partie la facilité avec laquelle ils parviennent à intégrer la scène politique israélienne : elle les rend en quelque sorte incontournables et renforce leur poids politique [32].

59L’omniprésence de Tsahal dans la vie des Israéliens et l’omniprésence d’anciens militaires dans la vie publique de l’État hébreu se complètent. Cette implication importante de membres retirés ou retraités des forces armées dans la vie politique n’inquiète d’ailleurs pas particulièrement la population. Celle-ci a été habituée, depuis la naissance du pays, à ce que Tsahal joue un rôle d’avant-garde social. Ces deux tendances fortes constituent un arrière-plan qui explique partiellement que le poste de ministre de la Défense ait été occupé aussi souvent par d’anciens généraux.

60Des raisons historiques, géostratégiques, sociales et politiques expliquent que les forces armées israéliennes ont eu, dès la création du pays, une importance majeure au sein de la société. Elles ont été et sont encore très largement le pilier autour duquel la collectivité nationale se structure. Cette situation quasi symbiotique demeure l’une des principales caractéristiques de la vie sociale du pays.

61Une des traductions de cette confusion entre une large majorité de la société et son armée est la place très particulière dont disposent les membres et anciens membres de Tsahal au sein de la communauté nationale. Le prestige des soldats leur permet notamment de s’impliquer dans la vie publique avec une certaine facilité. Leur reconversion politique est relativement aisée. Ainsi, la présence de nombreux anciens militaires dans les institutions représente le trait le plus marquant de la scène politique israélienne.

62Certains observateurs se sont d’ailleurs inquiétés de ce phénomène. Le fait que les postes les plus importants de l’appareil d’État soient détenus par des anciens officiers expliquerait la prédisposition des dirigeants israéliens pour la solution armée. « Ce phénomène de recyclage permanent des militaires en politique donne bien sûr à l’armée une capacité d’influence qu’elle n’a guère dans les pays occidentaux. L’interpénétration entre les sphères politique et militaire est ainsi propice au développement d’un “militarisme civil” qui amène de façon dominante les élites à examiner prioritairement les questions diplomatiques, politiques, économiques à travers le prisme sécuritaire ; avec au surplus la tentation de considérer toute menace comme un danger mortel pour l’existence de l’État et d’y répondre par la violence armée… » [33].

63La perte, relative, de prestige qu’a connue Tsahal à partir de la guerre du Liban, la distance, tout aussi relative, qui s’est progressivement mise en place entre les forces armées et la population israélienne amènent à penser que l’omniprésence des militaires dans la vie publique du pays sera sans doute moins perçue à l’avenir comme une évidence. Par ailleurs, Israël est entré, depuis la fin des années 1970, dans une période de normalisation progressive de ses rapports avec ses voisins arabes. Cette situation a pour conséquence une pénurie des conflits conventionnels de haute intensité qui permettent aux officiers de gagner en prestige. Lin des répertoires de légitimité les plus importants en Israël disparaît donc partiellement.

64Mais ces évolutions, très progressives, ne semblent pas devoir amener de changements notables avant de nombreuses années. À l’heure actuelle, beaucoup de fonctions politiques majeures restent ainsi entre les mains d’anciens militaires. Le poste de ministre de la Défense n’échappe pas à cette réalité.

65Le fait que le détenteur du portefeuille soit un ancien militaire ne semble d’ailleurs pas être un véritable avantage pour lui. L’actuel responsable, Shaül Mofaz, rencontre certaines difficultés que ses prédécesseurs ont également tenté de surmonter. Du fait de l’importance des questions de sécurité pour la population et les élites dirigeantes israéliennes, l’action du ministre est strictement encadrée et contrôlée. Les règles imposées par les normes juridiques et constitutionnelles mais surtout la pratique du pouvoir ne lui laissent en effet qu’un espace de liberté relativement restreint. Contraint d’obtenir l’aval du cabinet, entité collégiale, pour les décisions les plus importantes, il est également soumis à une forme de tutelle de la part du Premier ministre.

66Plusieurs acteurs politiques différents sont donc responsables des questions de défense en Israël. Celte situation paraît éloignée de la vision française d’une forte centralisation des pouvoirs entre les mains d’un décideur unique (le chef de l’État). Le cas israélien permet d’appréhender les difficultés que peut connaître une démocratie lorsque les compétences dans un domaine extrêmement sensible sont partagées entre un grand nombre d’acteurs politiques et administratifs.

67Le ministre de la Défense doit également apprendre à composer avec les réactions de la haute hiérarchie militaire. Le contrôle qu’il est capable d’exercer sur les plus hauts officiers de Tsahal est rarement total. La discipline et la soumission à l’autorité civile, éléments pleinement acceptés par les soldats israéliens, n’ont jamais été traduites par une obéissance aveugle. Ces normes n’empêchent notamment pas les officiers de commenter les décisions gouvernementales, voire d’affirmer leurs désaccords publiquement. L’omniprésence sociale et politique des militaires les incite en quelque sorte à développer une vision de leur rôle auprès des gouvernants qui dépasse le cadre strict du conseiller technique.

68Cette situation est relativement difficile à appréhender pour un observateur français. En France, le principe de subordination du militaire au politique est relativement ancien [34]. Il a connu et connaît encore une traduction qui prive les militaires de certains droits sociaux et politiques. La soumission des soldats aux autorités civiles a en effet très tôt été apparentée aux notions d’autorité, d’ordre, de hiérarchie et de discipline sur lesquelles repose l’organisation militaire. L’affirmation du concept de liberté politique fut assimilée à l’idée de discussion dans le service, soit à la négation des principes d’obéissance et de subordination hiérarchique. L’expression d’une quelconque préférence politique a donc été prohibée [35]. Ainsi, jusqu’en 1945, la neutralité politique du militaire de carrière français s’est traduite par l’interdiction du droit de vote. À l’heure actuelle, il ne peut toujours pas adhérer à une organisation socioprofessionnelle et encore moins en créer une. Il est également contraint de demander l’autorisation de son supérieur pour prendre la parole en public lorsqu’il désire s’exprimer sur la politique suivie par le gouvernement.

69La situation en Israël est donc sensiblement différente. La liberté de parole dont jouissent les soldats de Tsahal est sensiblement plus importante que celle de leurs homologues français. Le ministre de la Défense israélien, responsable des armées au sein du gouvernement, est évidemment le premier à souffrir de cette situation. Lorsqu’il est un ancien militaire et qu’il s’est lui-même prononcé publiquement contre le gouvernement durant sa carrière sous les drapeaux, sa capacité à imposer la discipline et le respect des décisions de l’autorité civile semble encore plus limitée. Surtout, la concurrence avec le chef d’état-major de Tsahal joue souvent en sa défaveur. Il a en effet régulièrement en face de lui un adversaire qui mobilise des registres de légitimité extrêmement proches des siens. À nouveau, l’exemple israélien peut permettre de mieux appréhender les difficultés, en particulier dans les rapports autorités civiles hiérarchie militaire, qui peuvent survenir lorsque les armées détiennent une place centrale dans la société et ce même, dans une démocratie et surtout, lorsque les questions de sécurité constituent le cœur des politiques publiques.