1Les commentateurs les plus optimistes de l’accord nucléaire du 14 juillet 2015 (JCPOA) pouvaient penser qu’après l’entrée en vigueur, le 16 janvier 2016, de la levée des sanctions nucléaires, la reprise des transactions financières avec l’Iran en euros pourrait se développer progressivement. Le rétablissement des connexions SWIFT [1] était par beaucoup considéré comme la matérialisation d’un retour à des relations financières normales. C’était un peu rapidement oublier que SWIFT n’est qu’un outil de transmission de messages cryptés qui permettent des mouvements de comptes. Sans ouverture de compte correspondant, les banques iraniennes ne peuvent ni payer ni recevoir en euros.

2La réouverture des filiales de banques iraniennes en Europe n’apporte pas de solution pratique à ces défis car, n’ayant pas accès au système de compensation intra-européen, elles dépendent de la volonté des grandes banques pour leur ouvrir un accès à travers leur propre système. Or les banques européennes se sentent encore sous la menace de poursuites aux États-Unis (sans oublier les risques réputationnels) et n’ont pas souhaité rétablir des transactions en euros avec les banques iraniennes et la banque centrale d’Iran (BCI).

3L’origine des fonds qui pourraient transiter par les comptes inquiète les banques européennes qui redoutent l’arrivée, sur les comptes qu’elles tiendraient, de « fonds orphelins » d’une origine indéterminée non conforme aux exigences américaines, et même internationales dans le cadre de la lutte contre le blanchiment d’argent sale. L’actualité la plus récente (l’affaire des Panama papers) montre à quel point la traçabilité de l’origine des flux financiers de toute nature est devenue une priorité absolue. À cet égard, la traçabilité des fonds est un exercice difficile, surtout pour des fonds qui sont déjà en Europe.

4Seule une intervention directe de l’Union européenne auprès des autorités américaines pourrait permettre de couvrir les banques par un waiver (dispense ou dérogation tenant lieu d’assurance, ndlr) dont les conditions seraient contrôlées par les États européens. On peut aussi imaginer d’autres mécanismes d’effet équivalent, comme des lettres de confort adressées aux banques ou aux entreprises, ou des positions sans équivoque dans le cadre de guidances (directives, ndlr), et autres questions-réponses (Q&A) émises par le Trésor Américain (OFAC). Les déclarations de Federica Mogherini, haut-représentante de l’Union, lors de sa récente visite à Téhéran en compagnie de plusieurs commissaires européens, témoignent d’une prise de conscience de la nécessité d’obtenir des États-Unis que les banques et entreprises européennes qui engagent des transactions licites (conformes aux sanctions existantes) avec des entités iraniennes non sanctionnées ne subissent pas de représailles (boycott, mises en cause par des articles de presse, pressions exercées par des groupes, incitations auprès de fonds de pension pour qu’ils désinvestissent…) au-delà des sanctions prévues par des textes.

5En l’absence de solution, la zone grise des opérations par les bureaux de change off-shore de Dubaï se poursuit, avec tous les risques que représentent des transactions non contrôlées pour ceux qui les opèrent. Il existe aussi d’autres voies non conventionnelles qui pourraient réjouir les importateurs de matières premières, familiers des opérations de compensation.

Les craintes des banques européennes face aux sanctions américaines

6La levée des sanctions financières sur l’Iran n’a pas permis une augmentation sensible des transactions en devises convertibles. Le durcissement des sanctions financières américaines avait tout d’abord interdit toute transaction libellée en dollars américains avec tout donneur d’ordre ou contrepartie iranienne. Ces mesures avaient été accompagnées du gel des avoirs en dollars détenus par des entités iraniennes auprès des banques américaines. Au blocage des réserves de change s’ajoutait celui de toutes les sommes dues par des importateurs américains de produits iraniens.

7L’Europe a suivi ce mouvement en 2010-2011 : après un renforcement des sanctions contre le nucléaire iranien voté par le conseil de sécurité de l’ONU, les dernières filiales bancaires iraniennes ont été de fait interdites d’exercice et mise sous administration des banques centrales des pays où elles étaient installées.

8En 2012, tous les comptes de correspondants de la BCI et des banques commerciales iraniennes ont été fermés. Les paiements en provenance d’Iran ont dû transiter par des pays tiers, soit à travers des schémas approuvés par les autorités de chaque pays européen où se trouvaient les bénéficiaires de ces paiements, soit à travers d’autres canaux non officiels, mais apparemment très actifs.

9Le régime des changes de la banque centrale d’Iran est très contraignant : les entreprises exportatrices ne doivent pas conserver d’avoirs en devises et la BCI alloue les devises aux banques iraniennes à un cours de change dont elle a le maintien. Néanmoins, certaines entreprises exportatrices de matières premières bénéficient de dérogations qui leur permettent de conserver ces devises sous le nom de filiales implantées à l’étranger, en Suisse, en Allemagne ou en Italie par exemple.

10Les opérations non officielles au cours de la période 2012-2015 auraient pu générer des avoirs non rapatriés à cause du blocage des comptes de correspondant ; ces sommes pourraient être détenues, pour le compte de la banque centrale, par des structures ou des personnes physiques qui souhaitent aujourd’hui les restituer à leur détenteur légitime. L’absence d’information sur ces sommes et leurs détenteurs en Europe ou ailleurs rend les banques européennes particulièrement réticentes à l’ouverture de compte de correspondant pour les banques iraniennes. Or ces comptes sont le passage obligé pour pouvoir rentrer dans le système de compensation intra-européen. Libellés en euros auprès des grandes banques admises à la compensation intra-européenne, ils permettent de recevoir des euros et de payer en euros.

11Terrorisées à la fois par les poursuites aux États-Unis diligentées contre des banques européennes, notamment la condamnation de BNP-Paribas, mais aussi et surtout par les risques réputationnels évoqués plus haut, les grandes banques refusent d’ouvrir cet accès aux transactions en euros aux banques iraniennes de peur que des fonds d’une origine incertaine ne transitent sur ces comptes. Ces mouvements pourraient en effet être assez facilement identifiés par les États-Unis, qui n’hésiteront sûrement pas à poursuivre les banques teneuses de comptes en cas d’infraction, mais aussi à encourager divers groupes de pression à lancer des opérations d’intimidation et/ou de dénigrement contre elles.

12Cette absence d’ouverture de compte correspondant est d’autant plus pénalisante pour la BCI que les fonds dégelés ne peuvent pas être utilisés en paiement d’importations en provenance d’Europe, car aucune banque ne peut les recevoir. Concrètement, ces fonds sont débloqués auprès des banques suisses et des paiements sont réalisés à travers des banques de pays situés hors Union européenne qui ont des comptes de correspondant en euros.

Contraintes techniques et acteurs non occidentaux

13Paradoxalement, la levée des sanctions a interrompu la validation préalable des circuits de paiement par le Trésor français. Toute banque qui recevrait des fonds en provenance d’Iran serait alors tenue de vérifier l’origine de ces fonds, ce qui est un peu difficile lorsqu’ils proviennent de zones off-shore dans le Golfe ou d’ailleurs. Par ces zones off-shore transiteraient des fonds d’origines diverses, auxquels certains observateurs attribuent une origine turque, d’autres chinoise, d’autres encore malaisienne. Il est difficile d’avoir une opinion précise sur leur origine, mais il est vraisemblable que les services de renseignements américains en connaissent la teneur.

14Tout aussi paradoxalement, l’annonce de la réouverture d’une enveloppe d’assurance-crédit par les Européens pour couvrir la vente de biens d’équipement ne permet pas de monter des financements soit en crédit acheteur soit en crédit fournisseur. Ces enveloppes ne sont utilisables qu’après réception de 5 % d’acompte à la commande et 10 % en cours d’exécution, qui doivent passer par un canal bancaire qui aujourd’hui n’est pas mis en place. Par ailleurs les banques concernées conserveraient un risque résiduel non assurable dont le sort, en cas de snapback (rétablissement des sanctions), n’est pas précisément défini [2]. La levée des sanctions financières a eu pour conséquence de faire monter les volumes transférés par les bureaux de change de la zone franche de Dubaï et par la Turquie. Certaines banques européennes reçoivent les fonds en France, en Italie et à Dubaï et sont responsables de la vérification de l’origine de ces derniers, responsabilité qu’elles assument dans l’intérêt de leur clientèle et à leur propre risque. À Hambourg, la banque Europäisch-Iranische Handelsbank dit recevoir et payer des lettres ouvertes de crédit, en euros et en francs suisses, d’ordre d’entreprises iraniennes.

15La levée des sanctions financières aurait pu permettre à l’Europe d’assumer la reprise des transactions normales avec la banque centrale d’Iran et la réintégration progressive des banques iraniennes dans les circuits de paiement internationaux : il aurait suffi de maintenir la validation des circuits par les Trésors Publics européens. À ce jour, il n’en est rien et une zone grise subsiste au risque des banques. Certains pourront y voir une occasion manquée. Pour les dirigeants iraniens, cette situation est difficilement acceptable et pourrait remettre en cause la mise en œuvre du JCPOA. Le Guide suprême a d’ailleurs fait part de ses doutes sur les intentions réelles des États-Unis.

16Signe d’un certain malaise, diverses déclarations de responsables américains laissent entendre que des aménagements seraient à l’étude pour faciliter par des biais divers l’accès de banques étrangères au dollar, ce qui a immédiatement déclenché force protestations d’opposants au Congrès, puis des démentis catégoriques. Le secrétaire d’État John Kerry, à l’occasion d’entretiens avec Javad Zarif, ministre iranien des affaires étrangères, sur cette situation dangereusement critique, a souhaité répondre le 22 avril 2016 à ces questionnements, en attendant la publication éventuelle d’explications complémentaires de l’OFAC, et a tracé le cadre de la restauration des relations avec les banques iraniennes. Seules les banques étrangères (c’est-à-dire non américaines) peuvent établir des relations avec des banques iraniennes non sanctionnées aux États-Unis pour des raisons autres que nucléaires ; le dollar est interdit pour toute transaction, et les opérations ne doivent pas concerner des entreprises ou des entités encore sanctionnées par les États-Unis au titre de divers autres griefs. Sous ces deux réserves, les banques sont encouragées à utiliser les fonds dégelés dans le cadre de l’accord nucléaire du 14 juillet 2015.

17Néanmoins, les banques étrangères resteraient toujours exposées sur l’origine des fonds « orphelins » qui souhaiteraient revenir dans les circuits bancaires classiques pour des montants significatifs. Par fonds « orphelins », on désigne des capitaux iraniens expatriés par des entités ou personnes de tout type, dont l’origine ne peut être clairement retracée, ou qui ont été exfiltrés de leur pays d’origine (ici l’Iran) hors des circuits officiels – notamment dans le cadre d’opérations de blanchiment – ou encore qui ont été exportés par des personnes physiques ou morales exposées aux sanctions. Outre les risques inhérents à la traçabilité des fonds, les circuits parallèles mis en place à travers les bureaux de change et les zones off-shore ne permettent pas de traiter les volumes dont l’Iran a besoin.

18John Kerry, reconnaissant des « difficultés d’interprétation », indique que les autorités américaines étudient les clarifications qui pourraient s’avérer nécessaires et invite les banques non américaines à interroger l’administration pour obtenir ces clarifications sur les transactions désormais permises et celles qui demeurent interdites. Il est permis de se demander si, sous couvert d’une « invitation à clarifier la licéité des opérations projetées », les États-Unis n’ont pas ainsi introduit une sorte d’autorisation préalable par l’OFAC pour ces transactions. Sans revenir sur la question de l’extraterritorialité des mesures unilatérales américaines déjà soulevée dans le passé, il est probable qu’une telle condition, qui n’est pas prévue par le JCPOA, s’expose à une critique de la part de l’Iran (et d’autres), qui le considérera comme un ajout – contestable – à l’accord. On peut également s’interroger sur la mise en place opérationnelle d’une telle demande, compte tenu du nombre d’opérations qui seraient soumises à l’acceptation préalable des autorités américaines.

19Il serait souhaitable que l’Union européenne reprenne la main sur ce dossier et négocie un waiver (ou accord de principe) avec les autorités américaines pour le compte des banques européennes ; waiver qui pourrait être mis en place sous contrôle des États membres. Une autre fenêtre d’opportunité s’ouvre aux européens : les négociations transatlantiques connaissent une période difficile, plusieurs pays européens, en particulier la France, considérant que l’état actuel des propositions américaines est inacceptable pour l’Europe. Sachant le prix qu’accorde la Maison-Blanche à la conclusion de ce traité (pour l’heure mal engagée), l’occasion se présente pour les Européens d’exercer une pression sur Washington en ajoutant un nouveau sujet à la négociation : exiger des États-Unis qu’ils cessent de bloquer l’accès des banques et entreprises européennes au marché iranien, pratique constitutive de concurrence déloyale. Les récentes déclarations de Matthias Fekl, secrétaire d’État au Commerce extérieur, montrent qu’il serait opportun d’inciter le gouvernement français et ses homologues européens à faire (enfin) preuve de l’indispensable fermeté. En cas d’échec, pourquoi ne pas revenir aux vieilles recettes du troc ?

Des solutions non conventionnelles

20Les difficultés rencontrées par les banques et l’interdiction de l’utilisation du dollar ouvrent des perspectives pour des opérations non conventionnelles : barter (échange non monétarisé de biens et services, soit du troc, ndlr), préfinancement d’exportation, accord de clearing (compensation, ndlr), émission de titre de dette adossée (par exemple) à un contrat à long terme de fourniture de gaz.

21Les opérations de barter, ou paiement en marchandises, sont assez simples à monter lorsqu’il s’agit de produits dans la même filière ; par exemple du pétrole brut contre de l’essence ou des huiles pour moteur. Elles sont plus difficiles à réaliser lorsque le repreneur de matière première n’est pas le fournisseur des machines ou équipements livrés ; les structures sont complexes et les négociations souvent laborieuses. Plus simple est l’apurement d’une créance ancienne contre une transaction de marchandises.

22Les préfinancements d’exportations permettent d’avancer une partie du paiement de la marchandise livrée postérieurement. Cette avance peut être réalisée en numéraire ou en industrie. L’industrie pétrolière iranienne pourrait recevoir des équipements et des prestations payés par des enlèvements futurs de pétrole ou de gaz. Pour garantir le risque de non livraison et couvrir l’avance, il serait alors nécessaire de transformer les garanties d’assurance-crédit publique en garanties du risque de non livraison. Les plafonds accordés par les États européens pourraient être alors utilisés pour aider des industries exportatrices sans être soumis aux difficultés de paiement des acomptes par le canal bancaire.

23La revitalisation des accords de clearing entre les banques centrales d’Iran, d’Inde ou Pakistan (dans le cadre de l’ACU, Asian Clearing Union) pourrait également ouvrir des espaces de financements à travers des opérations de switch. Il suffit que les accords de clearing prévoient que certaines marchandises mentionnées dans la liste d’un tel accord puissent être fournies par un tiers extérieur au pays débiteur dans l’accord.

24Par exemple, l’Inde, qui étudie actuellement divers mécanismes de paiement pouvant faire appel à l’euro, pourrait tout aussi bien apurer ses dettes dans l’accord de clearing en fournissant du matériel européen à l’Iran ; cette opération serait un retour de marchandise. D’autres variantes existent avec un retour financier réalisé à partir d’un emprunt extérieur. Ces schémas ont fonctionné dans les années 1980 à 1990 entre les pays de l’Est et l’Amérique latine.

25Une dernière technique simple à mettre en œuvre pourrait être l’adossement d’une émission obligataire par l’Iran à un contrat à terme d’exportation de gaz dont les paiements serviraient à couvrir les coupons et le remboursement. La Suisse ne serait pas hostile à un tel schéma et le papier pourrait se placer sans trop de difficultés.

26Diverses possibilités sont actuellement explorées et pourraient être ouvertes, mais le blocage des banques en Europe risque de déplacer les transactions vers d’autres localisations, dont certains pays du Golfe – Oman par exemple – ou vers des schémas non conventionnels.

27En conclusion, chacun comprend à quel point la réactivation des opérations bancaires internationales avec l’Iran est une urgente nécessité tant pour la communauté internationale que pour l’Iran, et que la poursuite des obstructions actuelles par les États-Unis en vue de privilégier leurs futures parts de marché dans ce pays est contre-productive. Elle risque de signer l’acte de décès de l’accord nucléaire si péniblement obtenu et de générer des effets négatifs pour tous, à commencer pour les intérêts américains, sans parler des conséquences politiques et stratégiques. Privée du marché le plus prometteur de tout le Moyen-Orient, l’Europe perdrait quant à elle une occasion rare d’alimenter une croissance timide. Ceci signifierait aussi une régression éminemment dommageable pour la République islamique, qui serait alors tentée par un retour au repli sur soi dans un climat autoritaire. Un parfait exemple de jeu où tout le monde perd. Espérons que la sagesse prévaudra.