La longue histoire des provinces à la province

5Le terme de région n’est pas utilisé dans l’Ancien Régime qui désigne sous le nom de provinces les différents espaces géographiques de la France. Au XVIII^e siècle, ces provinces, après le renforcement progressif du pouvoir absolu, ont une réalité politique quasi-inexistante. Depuis le XVII^e siècle, la centralisation monarchique est telle que la France cesse de constituer des espaces individualisés. Dans ce contexte, le mot province se met, au XVII^e siècle, à prendre un singulier qui ne désigne pas l’addition des provinces, mais un espace vécu, transcendant les provinces, l’ensemble du pays à l’exclusion de la capitale.

6Le terme province recouvre une étendue si large qu’on ne peut le fonder sur une réalité géographique, mais plutôt sur la façon dont est perçu l’espace. Il implique la perception d’un éloignement, d’une carence, d’une faiblesse structurelle par rapport à la capitale. Il conduit en conséquence à rejeter tout l’héritage spécifique des provinces (langues régionales, coutumes, habitudes culinaires, spécificités architecturales, identité géographique, mode d’administration, histoire propre…) pour les résumer à un seul facteur : l’éloignement de la capitale, le fait d’être privé des bénéfices résultant de vivre dans la capitale. Le mot province désigne donc un territoire qui n’existe que par rapport à Paris. Ses carences, réelles ou virtuelles, tiennent exclusivement à son éloignement de la capitale. Autrement dit, la province n’existerait pas si la France ne disposait pas de ce phare qu’est Paris. Et il est jugé impossible de briller dès que l’on n’en est plus à la portée [3].

7À la fin de l’ancien régime, quelques tentatives sont conduites pour que la France dispose de provinces exerçant de réelles responsabilités. Mais leurs essais de mise en œuvre, dans les années 1770-1780, arrivent trop tard.

8Puis la Révolution refonde les rapports Paris-province en les inscrivant dans les rapports politiques. Les débats et les conflits d’alors sont fondateurs de deux attitudes qui permettent aujourd’hui encore de discriminer la pensée politique française. La première est celle des Girondins qui croient en la décentralisation, en la richesse de la diversité et qui s’inquiètent de l’arrogance parisienne. Mais leur combat politique échoue, parfois en raison des violences subies dont témoigne par exemple un monument à Bordeaux.

9Selon la seconde, celle des Jacobins, Paris est l’avant-garde politique de la France, et cette idée devient explicite dès le 14 juillet 1790, à la fête de la fédération qui honore le « berceau sacré de la Révolution ». Comme l’a montré Alexis de Tocqueville, cette idée légitime à la fois le mode centralisateur de l’Ancien Régime et prélude à la légitimation du fonctionnement centralisé de la France mis en ordre postérieurement sous Bonaparte et Napoléon.

10Depuis, la domination de Paris sur l’espace français est générale et son essor économique, par son importance, est exclusif. La centralisation administrative ramène tout à Paris, ce qu’illustre, au XIX^e siècle, le choix de construction d’un réseau de chemin de fer qui oriente tous les courants d’échange vers la capitale.

11Dans ce contexte, le jacobinisme domine les lois, les pratiques, comme les idées. Néanmoins, dans la seconde moitié du XIX^e siècle, des écrits commencent à se préoccuper du fait régional.

De la naissance des régionalismes politiques et géographiques…

12Le régionalisme est fécondé d’une part avec des penseurs politiques, d’autre part en raison des besoins de l’analyse géographique. Le régionalisme politique naît grâce à des auteurs de tendances fort variées, comme Auguste Comte, Alexis de Tocqueville, Lamennais, Pierre Foncin, Léonce de Lavergne [4] ou Proudhon qui, derrière sa notion de fédéralisme, projette de distribuer le territoire en régions [5]. Les projets de découpage de la France en régions, énoncés dans divers écrits, finissent par susciter des propositions de lois parlementaires sous la III^e République, comme celle d’Hovelacque du 29 mai 1890 souhaitant 18 régions. En 1874, le mot régionalisme est utilisé pour la première fois par Berluc-Perussas, poète provençal du Félibrige, ce mouvement littéraire œuvrant pour la reconnaissance de la langue d’oc. En 1900, Jean Charles-Brun (1870-1946) crée la Fédération régionaliste française, dont le programme réclame «… la gestion des affaires… de la région par la région », avant de publier en 1911 un ouvrage majeur, Le régionalisme.

13Dans le même temps, la géographie universitaire est sensible à ce questionnement. Paul Vidal de La Blache (1845-1918) donne au régionalisme vidalien sa bible doctrinale avec un article intitulé « Régions françaises » [6] en proposant une division de la France en dix-sept groupements régionaux disposant d’assemblées élues.

14Mais, après la Première Guerre mondiale, l’Entre-deux-guerres trouve une France si abattue par le désastre démographique que la mise en œuvre de réformes territoriales ne parvient pas à se concrétiser [7].

15Puis la rapide défaite de 1940 suscite nombre de réflexions, contribuant alors à une avancée doctrinale au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

…à la première délimitation des régions

16Avec la montée d’une pensée mariant deux objectifs, la régionalisation et la décentralisation, une sorte d’appel pour une nouvelle France est lancée. Il est symbolisé dans le titre percutant du livre de Jean-François Gravier [8], Paris et le désert français, dont la première édition paraît en 1948. Mais le livre ne se réduit nullement au slogan de son titre. C’est une analyse fouillée du système centraliste français, des évolutions du monde et de la nécessité, en réponse, d’une reconnaissance du « fait régional ».

17Gravier appelle une organisation régionale impliquant :

18

« a) le transfert aux régions de plusieurs services publics qui, dans les autres pays, sont gérés par les autorités locales (enseignement, santé publique, police…) ; »
« b) le transfert des ressources fiscales correspondantes ; »
« c) l’administration de ce budget régional par une commission permanente issue des conseils généraux ; »
« d) la création d’un conseil économique régional. »

19Eugène Claudius-Petit, ministre de la reconstruction et de l’urbanisme (1948-1953), ouvre la brèche pour une organisation régionalisée de l’État et entreprend une politique nationale d’aménagement du territoire. Mais la régionalisation tarde à se concrétiser. Pendant un tiers de siècle, jusqu’en 1982, les décisions prises sont peu audacieuses. Néanmoins, le fait régional s’ancre dans la vie d’une partie de l’administration d’État avec l’établissement, prescrit par un décret du 30 juin 1955, de programmes d’action régionale en vue de compléter le plan national de modernisation et d’équipement en lui donnant une assise territoriale.

20En conséquence, il faut décider une délimitation géographique : un arrêté du 28 octobre 1956 établit les régions de programme au nombre de vingt-et-une, la Corse étant, jusqu’en 1972, comprise dans une région Provence-Alpes-Côte d’Azur-Corse. Cette délimitation est largement acceptée pour diverses raisons.

21D’abord, il ne transgresse pas les frontières administratives existantes qui sont celles des départements, frontières qui, contrairement aux poncifs courants, ont été fondées sur les « convenances locales » [9] et dont nombre d’entre elles respectent les limites des anciennes provinces.

22Ensuite, la dénomination donnée aux découpages résultant de ces régions de programme s’inscrit pour les deux tiers d’entre elles dans une identité lointaine dans laquelle les citoyens peuvent se reconnaître. Les régions françaises ne résultent donc pas de l’émergence de territoires nouveaux mais souvent d’une résurgence de ces anciens cadres territoriaux qu’étaient les provinces de l’ancien régime. Les deux tiers, des noms des régions ne sont pas des termes d’utilisation récente mais résultent d’un long héritage, témoignant d’une résurgence des provinces à travers leur dénomination : Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Bretagne… Une exception notable est la région Nord-Pas-de-Calais qu’il aurait été logique d’appeler Artois-Flandre. Les régions ont donc une filiation historique. Cela est incontestable pour la Bretagne ou pour l’Alsace mais a priori douteux pour certaines régions (Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées) dont les frontières ne correspondent pas avec celles des provinces de l’ancien régime. Néanmoins, cela n’empêche pas ces dernières d’inclure dans leur aire géographique des territoires porteurs d’histoire et de sens.

23En troisième lieu, la délimitation des régions correspond à la réalité économique des échanges et au vécu des populations par recours à un critère qui, toutefois, n’a pas été rendu officiel. En effet, ce critère a pris en compte les échanges téléphoniques pour considérer les interrelations susceptibles de témoigner d’une certaine homogénéité pour chaque région.

24Un quart de siècle plus tard, le 22 juillet 1981, Gaston Deferre, ministre de l’intérieur et de la décentralisation, dépose un projet de loi de décentralisation sur le bureau de l’Assemblée nationale réunie en session extraordinaire. Le ministre a parfaitement compris que le nouveau pouvoir dispose d’une période « d’état de grâce », et qu’il faut agir avec vélocité pour échapper à tout enlisement et à tout retour de bâton des jacobins, ce terme recouvrant les partisans d’un État très centralisé. Inutile donc de discuter d’un nouveau découpage régional puisqu’il en existe un depuis 1956. Et la première loi de décentralisation, qui est également une loi de régionalisation et conforte les 22 régions, est promulguée le 2 mars 1982.

25Pendant le tiers de siècle qui suit, la délimitation des régions de 1955 perdure. Certes, les partisans du Big is beautiful (Tout ce qui est grand est magnifique) et/ou ceux qui pensent que l’efficacité de la gouvernance régionale est dépendante de la taille des régions ne cessent de proposer des nouveaux découpages, bien que cela relève d’une discussion sur le « sexe des anges » [10], totalement ignoré dans les autres démocraties occidentales de taille comparable : Allemagne, Espagne ou Italie, ainsi qu’aux États-Unis ou au Canada.

Des régions devenues de « taille européenne » ?

26Puis la question de la délimitation des régions entre à l’agenda politique du plus haut responsable politique, le président de la République française François Hollande, le 3 juin 2014, dans une tribune publiée par des quotidiens régionaux. Il annonce le lancement d’une réforme visant à modifier radicalement l’architecture territoriale de la République. Il propose ainsi une révision constitutionnelle impliquant notamment la suppression des Conseils départementaux et la réduction du nombre de Régions métropolitaines de 22 à 14, chiffre ensuite ramené à 13. Cette tribune est rapidement suivie de la présentation d’un projet de loi portant sur la délimitation des régions et impliquant la fusion d’une partie d’entre elles, qui doit s’effectuer à périmètres identiques puisque aucune reconfiguration interne n’est autorisée.

1. Les régions de France métropolitaine (de la décentralisation de 1982 à 2015) et leur superficie

1. Les régions de France métropolitaine (de la décentralisation de 1982 à 2015) et leur superficie

En jaune, la moyenne et la médiane.
© Gérard-François Dumont, chiffres Eurostat.

27Les textes officiels précisent les objectifs : il s’agit de « doter les régions françaises d’une taille critique leur permettant d’exercer, à l’échelle la plus pertinente, les fonctions stratégiques qui leur sont confiées et de se comparer avec les collectivités de niveau équivalent chez nos voisins européens » [11]. « Cette volonté se traduit par un renforcement de l’échelon régional en clarifiant les compétences des régions mais aussi en donnant à ces dernières une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique » [12]. « La nécessité d’adapter cette carte des régions est soulignée de plus en plus régulièrement. Il s’agit non seulement de l’adapter aux réalités géographiques et à l’Europe des régions » [13].

28Ces textes confirment de multiples discours selon lesquels les régions françaises n’auraient pas la taille critique, contrairement à celles des autres pays européens, Or, cet argument a-t-il de la véracité ? Dans ce dessein, examinons trois démocraties européennes à vaste superficie et qui disposent d’une organisation régionale antérieure au traité de Rome de 1957 (Allemagne et Italie) ou à leur adhésion à l’Union européenne (Espagne en 1986).

2. Les Länder de l’Allemagne et leur superficie

2. Les Länder de l’Allemagne et leur superficie

En jaune, la moyenne et la médiane.
© Gérard-François Dumont, chiffres Eurostat.

3. Les régions de l’Espagne et leur superficie

3. Les régions de l’Espagne et leur superficie

En jaune, la moyenne et la médiane.
© Gérard-François Dumont, chiffres Eurostat.

4. Les régions de l’Italie et leur superficie

4. Les régions de l’Italie et leur superficie

En jaune, la moyenne et la médiane.
© Gérard-François Dumont, chiffres Eurostat.

5. Les treize régions de France métropolitaine (depuis 2016) et leur superficie (après suppression de neuf régions au 1^er janvier 2016)

5. Les treize régions de France métropolitaine (depuis 2016) et leur superficie (après suppression de neuf régions au 1^er janvier 2016)

En jaune, la moyenne et la médiane.
© Gérard-François Dumont, chiffres Eurostat.

29Le résultat est incontestable (tableau 1 à 6). La France métropolitaine des 22 régions, celle d’avant le changement de délimitation de 2016, compte une superficie moyenne de ses régions supérieure à celle des trois autres pays et plus encore, si l’on considère la médiane. La seule exception concerne la superficie moyenne (mais non la médiane) des régions espagnoles qui s’avère supérieure à la moyenne française, mais il importe de rappeler combien une partie significative du territoire espagnol est fort aride, et se trouve, en conséquence, englobé dans des régions disposant de territoires non arides.

30Il convient de noter qu’un raisonnement semblable appliqué aux populations ne diverge pas. En considérant uniquement les 21 régions françaises continentales, donc hormis la Corse, la moins peuplée est le Limousin. Or, En Europe, de nombreuses régions comptent moins d’habitants que le Limousin : le Land de Brême, 24 des 26 cantons Suisses, trois régions italiennes, trois régions espagnoles, cinq des douze provinces des Pays-Bas, cinq des neuf États fédérés de l’Autriche… Aux États-Unis, trois États comptent une population moindre inférieure à celle du Limousin : le Dakota du Nord, le Vermont et le Wyoming. Il serait faux de penser que les régions françaises sont moins peuplées que celles des autres pays européens.

31Si désormais, l’on considère la France métropolitaine en 13 régions depuis 2016, leur superficie moyenne ou médiane est très nettement supérieure à celle des trois autres pays. Faut-il plaindre ces pays d’avoir tant de régions qui n’auraient pas la taille critique ? Pourtant, l’idée de fusionner des Länder est quasiment absente an Allemagne où cela n’est possible qu’à la suite d’un référendum. En Espagne, l’idée de fusionner la Navarre avec le Pays basque n’existe que parmi certains nationalistes basques, nullement pour des motifs de « taille critique », mais parce que, selon eux, la Navarre serait culturellement basque. En Italie, la fusion de la Ligurie ou du petit Val d’Aoste avec la Lombardie n’est nullement envisagée compte tenu notamment de leurs différences identitaires et historiques.

32Ainsi, les treize régions de la France métropolitaine apparaissent comme des géants géographiques si l’on excepte la Corse, contenu par ses frontières maritimes, et l’Île-de-France qui a conservé sa délimitation de 1956 au nom de l’importance de son peuplement, près d’un cinquième de la population de la France.

33En conséquence, de nombreux élus, responsables syndicaux ou associatifs se trouvent aujourd’hui à plus de deux ou trois heures de route, et souvent nettement plus par le réseau ferroviaire, de leur capitale régionale, avec une difficulté à se faire entendre et à porter la parole et les intérêts des populations [14]. Tout cela fournit un des éléments explicatifs du déclenchement à l’automne 2018 d’un long mouvement de protestation, les Gilets jaunes [15].

34Une autre question se pose : être un géant géographique signifie-t-il être un géant politiquement ?

L’État, le premier (et presque unique) contribuable régional…

36Depuis le début de l’existence de budgets régionaux, les régions ont toujours disposé de recettes dont une part significative venait de versements effectués par l’État prélevant sur les impôts nationaux qu’il perçoit. Mais, dans la dizaine d’années suivant la régionalisation en 1982, les recettes des régions proviennent majoritairement de ressources propres, liées à des parts d’impôts locaux qui leur sont affectés. Ensuite se constate une proportion croissance de l’État dans les recettes des budgets régionaux.

37En effet, la restriction de l’autonomie financière des régions se met en œuvre comme un processus continu avec la substitution aux ressources propres des régions de dotations de l’État dont le mode de calcul et l’évolution ne dépendent plus du tout des décisions des régions. La première étape de ce processus intervient avec la loi de finances pour 1993 décidant, par son article 53, la suppression de la part régionale (et départementale) de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Puis la recentralisation des finances des collectivités territoriales s’accentue considérablement en 1999-2000. L’article 29 de la loi de finances pour 1999 supprime les recettes des régions correspondant à la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux, soit plus de 10 % des recettes fiscales des régions. L’article 44 de la même loi supprime la fraction de l’assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires. Enfin, la loi de finances rectificative pour 2000 supprime la part régionale de la taxe d’habitation, soit près de 15 % des recettes fiscales des régions. Ces différentes réformes réduisent la part de la fiscalité locale à 36 % des recettes des régions.

38Comme le processus se poursuit depuis le début du XXI^e siècle, le montant des recettes des régions se trouve donc fixé de moins en moins librement et leurs ressources propres deviennent de plus en plus minoritaires dans leurs budgets. Puisque les recettes venant d’impôts régionaux sont remplacées, plus ou moins bien, par des dotations, dotation forfaitaire et éventuellement dotation de péréquation, l’État devient le « premier contribuable régional ».

39La marge financière des régions se trouve en outre limitée pour deux raisons. D’une part, depuis le milieu des années 2000, en application de ce qu’est appelé, de façon d’ailleurs plutôt impropre, « l’acte II de la décentralisation », toute une partie des recettes va dans la gestion des agents administratifs et techniques des lycées, dans des conditions largement fixés par l’État et avec une faible marge de manœuvre pour les régions. D’autre part, la situation des régions françaises s’est détériorée sous le simple effet des fusions, de façon absolue, en raison de son coût ou de façon relative, comme le montre une analyse fine [16].

40Au fil des lois de finances, l’autonomie financière des régions s’est donc considérablement réduite : leurs ressources propres avoisinent désormais 6 % [17], le reste, donc l’essentiel, provenant de dotations financières de l’État ou de la répartition d’impôts nationaux comme la TVA. Une telle évolution est parfois justifiée en arguant que la situation serait semblable en Allemagne, avec une partie importante des recettes des Länder allemands versée par l’État fédéral. Mais, comme l’analyse ci-après le confirmera, comparaison n’est pas raison.

…face au mythe de l’absence d’autonomie financière des Länder allemands

41Rappelons que les Länder sont les États fédérés de cet État fédéral qu’est l’Allemagne. Ils exercent un pouvoir considérable. En particulier [18], ils disposent des pleins pouvoirs dans l’organisation territoriale de leur Land. Ils peuvent donc décider du nombre de Kreise [19], de l’organisation des communes comme de leurs compétences…

42Les recettes régulières des Länder viennent pour une part de la répartition d’impôts communs à l’ensemble des niveaux administratifs, d’autre part d’impôts propres. Les principaux impôts, la TVA, l’impôt sur les revenus et l’impôt sur les bénéfices des entreprises, sont donc perçus collectivement, puis partagés, selon un pourcentage précis, entre les trois niveaux : l’échelon fédéral, celui des Länder et celui des communes. La répartition de la TVA par Land s’effectue au prorata de la population résidente, ce qui se traduit par un important effet de redistribution puisque les PIB par habitant des différents Länder sont à des niveaux fort différents [20]. Cette répartition des mêmes impôts sur plusieurs échelles institutionnelles, établit-elle une autonomie financière des Länder ou le contraire ? En réalité, les Länder n’ont guère à craindre une diminution de leur répartition sur les impôts communs pour deux raisons liées.

43D’une part, leurs recettes sont protégées par la loi fondamentale de 1949 (Grundgezetz) qui tient lieu en Allemagne de constitution. Cette loi, dans son article 106, précise : « Le produit de chiffre d’affaires revient conjointement à la Fédération et aux Länder (impôts communs) pour autant que le produit de l’impôt sur le revenu ne soit pas attribué aux communes en application de l’alinéa 5 ou le produit de l’impôt sur le chiffre d’affaires en application de l’alinéa 5a. 2 Le produit de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés est réparti par moitiés entre la Fédération et les Länder. 3 En ce qui concerne le produit de l’impôt sur le chiffre d’affaires, les quotes-parts de la Fédération et des Länder sont fixées par une loi fédérale qui requiert l’approbation du Bundesrat ».

44D’autre part, cela résulte également du texte ci-dessus, les modes de répartitions des impôts communs se révèlent quasiment stabilisées en raison du système institutionnel qui suppose, pour toute modification, un vote du Bundesrat. Or ce sont les gouvernements des Länder qui sont représentés au Bundesrat, avec trois à six parlementaires selon les tailles démographiques des Länder. Ces parlementaires sont les représentants non de l’éventail politique des électeurs de leur Land, mais du gouvernement du Land.

45Or il va de soi que les représentants des gouvernements des Länder ne sont guère disposés à modifier des taux qui verraient une diminution des recettes des Länder au profit de l’échelon fédéral. Ce système assez stable n’a rien à voir avec celui de la France où les dotations de l’État aux collectivités territoriales, sont susceptibles - et sont effectivement [21] - révisés chaque année à l’occasion des lois de finances votées par le Parlement, précisément par l’Assemblée nationale. En effet, si un vote du Sénat est nécessaire, ce dernier n’est nullement en situation de codécision puisque c’est l’Assemblée nationale qui a le pouvoir de décider en dernier ressort. En outre, sous le Ve République, on peut se demander si la nature de « pouvoir » législatif ne serait pas que pro forma, car la majorité élue à l’Assemblée nationale, dans la foulée de l’élection présidentielle, a tendance à suivre très largement les décisions du gouvernement [22].

46Ainsi, alors que la question des ressources des régions est continuellement reposée en France, il n’y a pas de débat récurrent en Allemagne sur les recettes fiscales des Länder qui sont fondées sur des éléments pour l’essentiel pérennes qui leurs donnent, en conséquence, une réelle autonomie financière [23].

47En outre, en France, contrairement à l’Allemagne, au fil des années, nombre d’élus ont constaté combien l’État « fait son marché dans le porte-monnaie des régions », c’est-à-dire dans leurs budgets, selon l’expression ancienne, mais toujours d’actualité, de Michel Delebarre, alors président (socialiste) du conseil régional Nord-Pas-de-Calais, stigmatisant dès 1999 « un recul historique de la décentralisation » [24]. Le titre du quotidien Le Monde (12 juillet 2001) : « L’État annonce, les collectivités paient » est toujours d’actualité. Par exemple, l’État utilise les régions pour leur demander de contribuer à financer des secteurs qui sont, en vertu de la loi, de sa responsabilité exclusive, comme l’enseignement supérieur. Les régions exercent donc un rôle de supplétif de l’État dans de nombreux domaines [25].

48Ainsi, en France, l’État garde donc la main sur les moyens financiers des collectivités territoriales, dont les régions. Les recettes que l’État leur accorde se traduisent par des budgets considérablement inférieurs [26] à ceux des régions des trois pays étudiés précédemment : mais les régions françaises ont-elles une grande autonomie pour les utiliser, ce qui se traduirait par un poids politique significatif. Il faut, pour répondre à cette question, considérer les compétences et leur mise en œuvre.

Des compétences affichées…

49À la lecture des principales lois de 1982, de 2004, celle dite acte II de la décentralisation, et de 2015 [27], les compétences des régions [28] ne sont pas négligeables. Elles peuvent être synthétisées en quatre domaines principaux : l’action économique et l’aménagement du territoire, l’enseignement et la formation, la mobilité et les transports, ainsi que l’environnement.

50En matière d’action économique et d’aménagement du territoire, les premiers textes de décentralisation insistent surtout sur l’aménagement du territoire. Dès la loi du 29 juillet 1982, le plan de la région est instauré comme pendant au plan de la nation. Treize années plus tard, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 décide de doter la région d’un document de planification qui se distingue des programmations d’investissement financier et les encadre. Cette loi conforte le rôle des régions en leur demandant d’arrêter des schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), comme documents fixant les orientations fondamentales à long terme de la région. Mais la loi de 1995 instaure également un schéma national, et il va de soi que les schémas régionaux devront s’y conformer d’une façon ou d’une autre. Or les gouvernements ne respectent pas les délais de formalisation d’un schéma national et, sans doute devant la difficulté de la tâche et le jeu des rapports de force entre les ministères, font supprimer le schéma national dans la loi du 25 juin 1999.

51Cette dernière, portant modification de la précédente, prolonge la démarche d’intégration de la planification régionale, en faisant du SRADT le seul élément de référence de l’action régionale fixant « les orientations fondamentales à moyen terme du développement durable du territoire régional. Il intègre le plan régional des transports, qui doit toutefois constituer un volet individualisé ».

52Concernant l’action économique, jusqu’en 2002, la région disposait d’une exclusivité par rapport aux autres collectivités territoriales puisqu’elle était la seule à pouvoir offrir des aides directes aux entreprises selon des conditions fixées par décret (règles de plafond, zonage…). Les départements et communes ne pouvaient participer à des aides directes que par convention avec la région, et donc qu’en complément. En revanche, les trois échelons de collectivités pouvaient attribuer des aides indirectes. Mais cette notion d’aide directe n’existant pas dans le droit de l’Union européenne, il a fallu la faire disparaître en adaptant, avec la loi de février 2002, la réglementation française aux normes européennes.

53Cette loi confirme la région comme collectivité chef de file de l’aide aux entreprises, mais leur permet de définir plus librement leur propre régime qui peut prendre la forme de subventions, de bonifications d’intérêts ou de prêts et avances à des conditions préférentielles.

54Puis, selon la loi adoptée le 30 juillet 2004, les régions « coordonnent » les actions de développement économique. La région peut aussi contribuer à l’ingénierie financière en participant à la constitution d’un fonds d’investissement auprès d’une société de capital-investissement ayant pour objet d’apporter des fonds propres à des entreprises. Elle peut souscrire des parts dans un fonds commun de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale.

55La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a supprimé la clause de compétence générale pour les régions (et les départements). Elle réserve la planification et l’action économique aux régions et l’action sociale et les solidarités aux départements, alors que les communes et leurs regroupements sont en charge de l’urbanisme et de l’organisation des services publics du quotidien. Depuis cette Loi NOTRe, la région exerce ses compétences notamment avec le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), héritier du SRADT, et le Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII).

56Un deuxième domaine dans lequel les régions ont incontestablement marqué leur territoire, concerne les lycées, y compris l’enseignement supérieur court, soit les cursus de brevets de techniciens supérieurs et les classes préparatoires aux grandes écoles, avec des contenus et des besoins en matériel pédagogique de plus en plus diversifiés.

57Concernant la gestion de la formation professionnelle, la compétence apparaît plus large qu’en matière d’enseignement. Cela se traduit depuis 1982 par l’élaboration et d’approbation d’un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes, en liaison avec les recteurs d’Académie.

58Toutefois, le pouvoir des régions en matière de formation s’est trouvé fortement limité depuis la loi avenir professionnel du 6 septembre 2018. Auparavant, le système d’apprentissage était administré par l’État et les régions. En application de cette loi de 2018, depuis le 1^er janvier 2020, l’apprentissage est passé des régions aux branches professionnelles. Précisément, les régions sont ainsi privées de leur rôle (avec la suppression de la fraction régionale de la taxe) et la disparition de l’autorisation administrative pour toute ouverture de centres de formation d’apprentis (CFA) [29].

59La mobilité et les transports forment un troisième domaine de compétence de la région, en particulier avec les transports ferroviaires. La régionalisation des transports ferroviaires s’est achevée le 1^er janvier 2002 en faisant de toutes les régions des autorités organisatrices des transports collectifs d’intérêt régional. En 2017, suite à la loi NOTRe, les régions ont hérité des transports interurbains et des transports scolaires. Et avec la loi d'orientation des mobilités (LOM) promulguée le 24 décembre 2019, les régions peuvent devenir une autorité organisatrice de la mobilité (AOM) à la place des intercommunalités si ces dernières ne choisissent pas de l’être. Dans le domaine des autres infrastructures de transports, l’intervention des régions peut notamment concerner les ports et les aérodromes selon des limites fixées par la loi.

60Dans un quatrième domaine, celui de l’environnement, le pouvoir de la région se déploie sur les parcs naturels régionaux et les réserves naturelles régionales. Depuis 2002, les compétences de la région se sont accrues sur trois points, les plans concernant l’environnement, le classement des réserves naturelles et l’inventaire du patrimoine naturel. Il appartient à la région d’élaborer un plan régional pour la qualité de l’air et un plan régional des déchets industriels spéciaux, afin d’orienter l’action de l’État et des collectivités locales.

61Les domaines de compétences des régions sont donc réels, mais doivent être jugés à l’aune de leur mise en œuvre.

…mais des marges de manœuvre limitées

62D’abord, plusieurs décisions figurant dans diverses lois introduisent des complications qui ont pour effet de limiter le caractère effectif de la régionalisation. Par exemple, dès la loi du 7 janvier 1983, concernant certaines compétences, ceci est fort clair : « la région assure la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue ». Mais cette même loi, selon une pratique de plus en plus courante, restreint le principe à peine son énoncé terminé. En effet, le paragraphe suivant du même article indique : « toutefois, l’État est compétent après avis des régions sur le choix et la localisation des actions… »

63La résistance des administrations d’État à transférer les locaux et les personnes correspondants aux compétences décentralisées est incontestable. Le ministère de l’éducation nationale offre à cet égard, si l’on peut dire, un cas d’école. En effet, alors que la région reçoit la responsabilité de la construction et de l’entretien des lycées, ce ministère conserve en son sein l’ensemble des personnes et des postes budgétaires auparavant concernés par ces tâches et ne transfère rien aux régions.

64Autre exemple, la compétence ferroviaire de la région passe par l’acquisition de matériel moderne, rapide et confortable, le financement de lignes déficitaires ou la mise en place d’avantages tarifaires. Mais elle soulève divers problèmes. Parmi eux, il faut d’abord citer la difficulté fréquente de transcrire de meilleures dessertes dans la réalité, puisque leur qualité dépend toujours du personnel de la SNCF et des multiples mouvements sociaux traditionnels dans cette entreprise avec le taux de grève, de très loin, le plus élevé en France. Ensuite, une autre question concerne le rapport entre la régionalisation et le déficit de la SNCF. Car la régionalisation s’est aussi révélée être un moyen de faire supporter des déficits de la SNCF par les régions (et d’autres collectivités territoriales) [30].

65Dresser un bilan de la régionalisation en France est donc malaisé. Le positif tient à la capacité des régions à exercer un pouvoir utile dans différents domaines comme celui du réseau des lycées. Le négatif consiste à souligner les contraintes réglementaires souvent très fortes pesant sur les régions, accentuées au fil des années, et pouvant conduire à proposer la formulation de « centralisation régionalisée » ou de « régionalisation centralisée ». Régionalisation, puisque ce sont bien les conseils régionaux élus qui votent un certain nombre de décisions. Centralisée, puisque les contraintes nationales légales qui définissent le cadre et pèsent sur ces décisions sont d’une ampleur considérable énonçant même des modalités fort détaillées, ce qui contrevient au principe de subsidiarité.

66Après quarante années de régionalisation, le bilan est contrasté. Oui, la France s’est régionalisée. Mais les administrations d’État continuent à exercer un rôle significatif dans les régions, tandis que des pratiques de recentralisation sont courantes, souvent appuyées par des textes.

67En outre, même si elle fonctionne, la régionalisation soulève en pratique nombre de difficultés. Il faut bien constater l’alourdissement des procédures de décision, la multiplication des instances de concertation, par exemple entre les Présidents de conseils régionaux et les préfets de région ou les recteurs, et parfois la dilution des responsabilités.

68Quant à la loi NOTRe, elle ne se traduit par guère d’avancées en matière de décentralisation puisqu’elle n’a transféré aucune nouvelle compétence de l’État aux régions. Pourtant, puisque la France est une République dont « l’organisation est décentralisée », depuis la réforme constitutionnelle de mars 2003, une gestion plus efficace du territoire aurait pu conduire à donner aux régions davantage de compétences en matière d’emploi, comme ce qui relevait auparavant de l’agence nationale pour l’emploi (ANPE), des responsabilités accrues en matière de formation professionnelle et continue, ou en matière d’aménagement du territoire en faisant de la région la responsable des questions d’intercommunalité sur son territoire.

69Or la loi NOTRe a essentiellement concentré à une échelle supérieure en transférant certaines compétences auparavant assumées par les départements aux régions, comme les transports scolaires ou la totalité du développement économique. Or, de tels transferts n’ont nullement été justifiés et leurs modalités vont à l’encontre de tout principe de subsidiarité, quitte à « éloigner la proximité » [31]. Concernant le développement économique, là aussi, il est souhaitable que les régions aient un rôle structurant. Or la prise en compte de la diversité des questions quotidiennes d’attractivité requiert également une proximité pour laquelle d’autres collectivités territoriales sont parfois mieux placées [32]. C’est pourquoi il serait inefficace de tout centraliser à l’échelle régionale et il faut au contraire que les régions sachent utiliser, par exemple grâce à des délégations de compétences, ce qui existe et qui a déjà réussi.

70Ainsi, contrairement à la loi de 1983, celles de 2004 et de 2015, combinées avec de multiples autres textes réglementaires dont les lois de finances annuelles, peuvent plutôt être jugées comme des insuffisances, voire des régressions sur de nombreux points, en matière de régionalisation en France. Les régions demeurent donc des nains politiques en considérant leurs budgets, leur degré d’autonomie financière ou leurs marges de manœuvre. Il est vrai que les cinq dernières grandes lois territoriales [33] des années 2010 n’ont fait l’objet ni d’une évaluation des multiples lois territoriales antérieures, ni d’un diagnostic fin des dynamiques territoriales ou de la gouvernance territoriale [34] dont l’importance est nettement plus grande que celle de la dimension du périmètre administratif, ni d’une étude préalable de leurs conséquences possibles. Par exemple, les lois instaurant vingt-deux métropoles administratives sont parties du postulat selon lequel les territoires métropolitains sont automatiquement plus dynamiques que les autres, ce qui n’est nullement démontré [35]. Sur la suppression de neuf régions, aucune réflexion préalable n’a été conduite ni sur sa réelle nécessité, ni sur les choix des mariages contraints. La loi n’a fait qu’affirmer la nécessité de grandes régions, avec un raisonnement selon lequel tout ce qui est grand est magnifique, sans pour autant le justifier, tout simplement parce que c’est injustifiable. Comme montré ci-dessus, penser que l’Allemagne connaît des succès économiques en raison de Länder qui seraient plus grands est totalement infondé : les écarts de taille et de population entre les Länder allemands ou entre les régions des différents pays européens sont beaucoup plus importants que ce qui existait en France jusqu’au 31 décembre 2015 et, a fortiori, depuis. Il n’y a nulle part dans le monde corrélation entre la taille ou le nombre d’habitants des régions et leur attractivité économique.

71Au lieu de rajouter, au milieu des années 2010, quatre lois territoriales à la quinzaine de textes concernant les territoires votés depuis le début du XX^e siècle, il aurait mieux valu conduire d’abord un diagnostic raisonné et réfléchir au contenu d’une véritable décentralisation, nécessaire dans un monde globalisé [36]. Quant à la question du nombre des régions, il aurait fallu s’interroger sur le coût des fusions [37] au lieu de promettre des économies, puis de se taire en raison de leur caractère fictif, pour enfin constater que ce coût est réel. Or, d’une part, de telles fusions ne pouvaient améliorer la situation des régions françaises en Europe [38]. D’autre part, déjà lors de l’annonce de ce projet en 2014, il était possible de démontrer que la fusion ne permettrait pas, sauf exceptions, de réaliser des économies globales [39] mais allait, au contraire, entraîner des coûts supplémentaires [40].

72Concernant les périmètres, il aurait fallu, pour que les citoyens y adhèrent et, ensuite, veuillent s’impliquer de façon optimale dans le développement régional, les consulter, ce que font les meilleures démocraties où les changements de périmètres régionaux supposent des référendums.

73Pour aller vers une véritable régionalisation, il faudrait bien définir ce qu’est le rôle d’une région qui devrait être de conduire les actions structurantes rendant leur territoire plus attractif. Il s’agirait d’examiner les compétences pour lesquelles le niveau régional est plus efficace car il se trouve être la bonne échelle, par exemple en matière d’emploi ou d’enseignement supérieur. Cela suppose aussi de transférer, de l’État aux régions, et parallèlement à des compétences stratégiques, des moyens pour les assumer. Cela requiert également de ne pas confier aux régions des tâches de proximité pour lesquelles les départements ou les communes sont mieux placés. En outre, et puisque les régions devraient essentiellement avoir un rôle structurant, il faut tailler dans le nombre d’élus régionaux dont les assemblées trop nombreuses engendrent des coûts et des complexités supplémentaires [41]. Rappelons que la région du Grand Londres compte 25 élus et que les députés des Länder allemands sont moins nombreux que dans les régions françaises, bien qu’assumant des pouvoirs incomparablement supérieurs.

Conclusion

74Avec la décentralisation, il est vrai que la France, après plusieurs siècles de centralisme d’État, a mis en place une organisation régionale. Mais, comme l’attestent les comportements, le recul des gouvernements sur certains points, les décisions de recentralisation, ainsi que les modalités limitant les marges de manœuvre des régions, la régionalisation, qui est déjà trop pour ceux qui s’y opposent, reste à parfaire pour ceux qui souhaitent l’approfondir.

75Certes, dans le contexte précisé ci-dessus, les exécutifs élus des régions se mobilisent autant que possible. Mais les régions françaises se caractérisent par leur très faible autonomie financière, loin des souhaits exprimés par Jean-François Gravier en 1948. Quant à leurs compétences, faute de transferts significatifs de l’État avec les moyens correspondants, elles demeurent limitées, très contrôlées et souvent très contraintes. Après des années de recentralisation, y compris une loi ayant privé les régions de la responsabilité de l’apprentissage, il serait temps d’opérer de véritables choix stratégiques pour une régionalisation réussie.

76G.-F.D.