1La pandémie actuelle de la Covid-19 rappelle, de façon criante, la nécessité d’une coordination efficace des actions de recherche et développement pour unir les forces vives scientifiques, entre États et également entre secteur public et privé, mais aussi pour multiplier les sources de financement, au niveau national, européen et international. Toutefois, cette pandémie a démontré également les difficultés de coordination au regard des enjeux de souveraineté des États exacerbés par le besoin d’assurer la protection de leur population le plus rapidement mais aussi le plus sûrement possible. Elle a aussi révélé les difficultés de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en matière de coordination internationale malgré la mise en place de différents outils et mécanismes.

2Ainsi, le sujet qu’il m’est proposé de traiter relatif à la « la nécessité d’une coordination efficace des actions de R&D en cas de pandémie », implique d’abord, d’apporter plusieurs précisions quant à l’appréhension de la notion de coordination efficace des actions de R&D pour faire face aux pandémies (I). Ensuite, ce sujet interroge sur la nécessité d’apporter une réponse à ces pandémies dans une situation d’urgence mais plus généralement dans la gestion et l’anticipation des pandémies et, à cet égard, différents mécanismes ont été mis en place, en particulier au niveau international et européen (II). Toutefois des limites demeurent dans la coordination des actions de R&D notamment au niveau international et des évolutions sont à envisager (III).

I – Une coordination nécessaire à plusieurs niveaux pour élaborer des actions de R&D

3La notion de coordination, en particulier dans le cadre d’une pandémie qui par définition implique une épidémie dans plusieurs foyers (population, zone, pays) et qui est définie par l’OMS comme la « propagation mondiale d’une nouvelle maladie », doit être entendue à plusieurs niveaux.

4D’abord, la coordination s’inscrit dans une dimension géographique suivant une approche extranationale : internationale ou européenne/régionale. La coordination nationale qui contribue pleinement à la coordination des actions de R&D notamment en cas d’urgence au travers d’initiatives et de procédures accélérées (appels à projets de recherche, par exemple) ne sera pas traitée et pourrait faire l’objet d’une présentation ad hoc [1].

5L’importance de la coordination internationale s’explique par l’interdépendance créée par la pandémie, qui fait fi des frontières territoriales dans sa propagation, oblige une coordination entre acteurs, en particulier, entre États pour apporter une réponse commune. Cette nécessité historique de coordination internationale a été à l’origine du Règlement sanitaire international de l’OMS (1948) et repris dans sa version révisée en 2005 dont l’objectif est de : « prévenir la propagation internationale des maladies, à s’en protéger, à la maîtriser et à y réagir par une action de santé publique proportionnée et limitée aux risques qu’elle présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux ». La coordination implique dès lors une mise en commun de connaissances, de savoir, d’outils, d’instruments, de techniques, de matière grise, de main d’œuvre et de financement afin d’atteindre un objectif, un résultat commun : dans un premier temps la limitation de la propagation, et si possible, dans un second temps son éradication.

6Par ailleurs, la coordination s’entend, en plus de sa dimension géographique, dans son acception institutionnelle. Dit autrement, la coordination en matière de R&D pour lutter contre les pandémies oblige, en particulier dans l’urgence, à une coopération entre le secteur public et privé. En effet, si le secteur privé peut apporter les ressources financières, le savoir-faire scientifique et la maîtrise de la chaîne de production et d’acheminement, le secteur public offre un soutien politique, une garantie règlementaire de sécurité dans le suivi de la procédure tout en permettant un assouplissement règlementaire le cas échéant. Le secteur public peut également contribuer par le partage d’un savoir et d’une connaissance parfois très pointue grâce à la recherche publique et universitaire.

7De même, la nécessité d’une coordination efficace s’impose car les États ou plus largement les acteurs de R&D sont dépendants les uns des autres ou dit autrement s’ils travaillent ensemble ils arriveront à un meilleur résultat. En effet, ils sont dépendant des autres dans la propagation de la pandémie (déjà évoqué), ils sont plus efficaces par le partage de connaissance et de savoir (coopération scientifique), plus efficients par la mise en commun de ressources scientifiques (cohorte, validation par les pairs) et financières (dans un souci d’économie d’échelle et de redistribution équitable). Dès lors la notion d’efficacité prend tout sens si elle est appréhendée comme étant la capacité à produire ou à réaliser les effets annoncés ou les objectifs poursuivis. Ainsi, une coordination serait efficiente si elle est plus efficace que l’addition des actions isolées de chacun des acteurs. En particulier, pour l’OMS la coordination en matière de R&D apparaît comme un vecteur d’équité entre les États membres par le soutien des pays développés aux pays en développement.

8Enfin, les actions de R&D, qui reflètent aussi ce besoin de coordination, comprennent différents éléments : des projets de R&D collaboratifs dans le cadre de programmes nationaux ou européens de recherche, des innovations réalisées dans le cadre de contrats commerciaux, la contribution à la gouvernance de programmes de recherche, d’organismes de recherche et de colloques scientifiques, l’animation de formations internes et externes pour transférer les résultats de projets de R&D, des publications scientifiques et techniques ou encore des communications dans le cadre de colloques. La coordination est donc inhérente à la R&D et fait intervenir différents acteurs.

II – Une coordination efficace pour répondre à l’urgence mais aussi gérer et anticiper les pandémies

9Cette coordination est évidente, dans un contexte d’urgence et la crise du Covid-19 en est une parfaite illustration. Ainsi, le développement de plusieurs vaccins en moins d’un an reposant, pour certains, sur une technologie, l’ARN messager, certes déjà connue, mais jamais commercialement exploitée démontre tout l’intérêt d’une coordination efficace entre les industriels et les autorités de santé. De même, l’exemple du Vaccin de l’Université d’Oxford et d’AstraZeneca illustre la coopération public/privé dans la recherche médicale. Plus largement, si le secteur privé permet le développement du vaccin, l’État met en place une stratégie vaccinale pour permettre son déploiement rapide et la vaccination effective de la population. En particulier, l’État permet le développement de centres de vaccination ou de vaccinodromes et garantit le circuit de distribution et d’administration du vaccin dans le respect des règles règlementaires. Ces dernières peuvent être adaptées ou accélérées dans un souci d’efficacité, dans le respect des principes scientifiques.

10De même, au niveau européen, certains efforts ont porté leurs fruits. Ainsi, la mise en place d’un consortium européen (CARE - Corona Accelerated R&D in Europe) en août 2020 vise à accélérer le développement de traitements contre le Covid-19 qui réunit 37 acteurs de la recherche publique et privée pour mettre en commun leurs expertises et leurs projets lancés depuis le début de la crise sanitaire (77,7 Mi€ d’euros sur 5 ans).

11D’autres mécanismes de coordination de R&D se sont multipliés lors de la crise du COVID-19 : l’essai clinique Solidarity coordonné par l’OMS et le développement de l’outil ACT accelerator afin de travailler en collaboration avec des scientifiques, des entreprises et des organisations mondiales œuvrant dans le domaine de la santé en vue d’accélérer la riposte à la pandémie. Par ailleurs, le mécanisme COVAX (dirigé par l’OMS, l’Alliance GAVI et la CEPI - Coalition for Epidemic Preparedness Innovations) vise à favoriser un accès et une distribution équitables des vaccins, l’objectif étant de protéger les populations de tous les pays. La priorité sera donnée aux personnes les plus à risque.

12Ensuite, plus largement, la coordination pour gérer et anticiper les pandémies se retrouve au niveau international. Les efforts de l’OMS en la matière sont multiples. J’en citerai quelques-uns :

• La stratégie de préparation « Blueprint » qui permet l’activation rapide d’action de R&D pendant des épidémies. Il permet de mettre en place des procédures accélérées pour l’obtention de tests, vaccins et médicaments. Il vise à améliorer la coordination entre les scientifiques et les professionnels de santé, à développer de nouvelles normes et standards au niveau mondial. Il est en place sur certaines maladies et a été activé pour la Covid-19.
• L’Observatoire mondial en matière de R&D de santé qui vise à centraliser les ressources, informations et analyses en matière de R&D sur des maladies humaines. Il se fonde sur des données et rapports existants de différentes sources afin de permettre une prise décision sur des enjeux prioritaires de R&D.
• L’initiative de l’OMS pour la recherche sur les vaccins (IVR) qui facilite la R&D de vaccins contre les agents pathogènes vecteurs de maladies graves avec un accent particulier mis sur les pays à revenu faible et intermédiaire.
• Enfin, de façon plus normative, l’OMS a lancé en 2011, le Cadre de préparation en cas de grippe pandémique pour l’échange des virus grippaux et l’accès aux vaccins et aux autres avantages (Cadre PIP). Ainsi, les pays en développement s’engagent à transmettre les virus grippaux aux pays développés qui en échange offrent un accès aux vaccins.
• Les exemples de coordination, au niveau de l’OMS sont donc très nombreux !

13Parallèlement, au niveau européen, il est intéressant d’évoquer, la présentation par la Présidente de la Commission européenne, Mme Van der Leyen, dans la continuité de l’annonce en mai 2020 du développement de l’Europe de la santé, du projet de création d’une nouvelle autorité chargée de la préparation et de l’intervention en cas d’urgence sanitaire (Health Emergency Response Authority). Inspirée de la Barda, autorité américaine pour la R&D avancée dans le domaine biomédical, qui finance des essais cliniques mais aussi des capacités de production, la nouvelle agence envisagée soutiendrait la capacité de l’UE à faire face aux menaces chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires transfrontières, aux épidémies, aux maladies émergentes et à la grippe pandémique.

14En effet, en plus de constituer des stocks stratégiques de traitements et de matériel médical afin de limiter la dépendance de l’UE, cette agence pourrait également investir en amont dans la R&D pharmaceutique en développant des vaccins, à l’instar de la Barda et de son opération « Warp speed » (vitesse de l’éclair) destinée à développer, fabriquer, produire et distribuer des vaccins et médicaments pour lutter contre la Covid-19 dans le cadre d’un partenariat public-privé.

15Ainsi, la coordination, si elle est efficace, permet le partage du savoir (par exemple les souches de virus), la mutualisation des financements (économie d’échelle), la redistribution des financements (Nord-Sud), le renforcement de la validité scientifique (cohorte et contrôle par les pairs) et l’uniformisation ou, du moins, l’harmonisation règlementaire et l’amélioration de l’accès (même cadre règlementaire).

III – Face aux limites actuelles de la coordination, des améliorations sont à prévoir pour renforcer son efficacité

16Concernant les limites de la coordination, d’abord, il convient d’évoquer le risque de repli sur soi ou de souverainisme exacerbé en cas d’urgence.

17En effet, le réflexe souverain des États implique, face à une urgence sanitaire (pandémie), très souvent une fermeture des frontières (terrestre et aérienne, touristique et commerciale) ce qui est souvent contraire au RSI et aux recommandations temporaires du Directeur général de l’OMS, qui sont non-contraignantes. Ce repli s’observe pour chaque pandémie déclarée comme urgence sanitaire de portée internationale (H1N1, Ebola, Zika). Dans le cadre de la covid-19, la volonté de faire émerger un champion national du vaccin s’est notamment fait ressentir lorsque Sanofi a annoncé donner priorité au marché américain dans la distribution de son futur vaccin. Le Président de la République était ainsi intervenu pour assurer une priorité à la France et à l’Union européenne.

18Plus largement, les différentes stratégies élaborées notamment par les États membres de l’Union européenne démontrent les limites de la coordination européenne au regard des stratégies nationales, divergentes et prioritaires ainsi développées.

19En matière de gestion des masques, le principe de solidarité a été écarté au nom de celui de souveraineté lorsque les États membres se sont livrés à une « guerre » des masques. En effet, alors que les États dont la France s’étaient montrés généreux avec la Chine aux premiers signes de contamination (envoi aérien de masques) de nombreuses décisions nationales unilatérales ont depuis été adoptées : réquisition, interdiction d’exportation, saisine (notamment en France avec 4 millions de masques appartenant à une société suédoise en partie destinés à l’Espagne et l’Italie finalement restitués). Parallèlement, les États membres ont agi de façon isolée dans la mise en place du rétablissement des frontières et du confinement. Si certains États ont fait le choix de fermer leurs frontières (dont la Pologne, l’Espagne et la Hongrie), d’autres l’ont fait partiellement dont l’Allemagne avec 5 pays y compris la France. Rapidement, néanmoins, l’UE s’est accordée pour fermer les frontières extérieures. De même, la mise en place du confinement s’est réalisée à géométrie variable. Certains l’ayant appliqué de façon stricte (Italie, France), d’autres partiellement par l’intermédiaire d’un « semi-confirment » ou d’un « confinement intelligent » comme aux Pays-Bas, au Danemark ou en Norvège, ou d’un confinement quasi inexistant, reposant sur le civisme des citoyens (Suède).

20En matière de vaccins, le choix d’une négociation du bloc européen (et non par États membres) selon une approche coordonnée et centralisée était judicieux notamment pour influer davantage sur le prix du vaccin et éviter une situation injuste par laquelle quelques grands États auraient pu profiter de leur puissance pour s’octroyer les doses disponibles au travers de leur propre procédure d’achats. Toutefois, des critiques ont pu être émises sur la répartition de la quantité de vaccins pour chaque États membres certaines estimant que d’autres en avaient « trop ». Les échecs de la stratégie vaccinale européenne liés notamment à la lenteur de la mise à disposition des vaccins sur le marché européen ont obligé Mme Van der Leyen à reconnaître des défaillances et un retard de l’UE dans la lutte contre la Covid-19 devant le Parlement européen le 10 février dernier. En particulier, trois éléments semblent expliquer ce retard : le délai d’approbation par l’Agence européenne des médicaments, l’optimisme quant à la production de masse et la livraison effective des commandes. A cet égard, le contraste avec les États-Unis et le Royaume-Uni, tout juste sorti de l’UE, est révélateur même si la comparaison n’est pas parfaite.

21Ensuite, pour assurer une coordination efficace, il est nécessaire d’avoir une gouvernance solide. A cet égard, que ce soit au niveau européen ou international, des faiblesses sont identifiables.

22Ainsi, la Commission européenne est critiquée, d’une part, pour son manque de compétence en matière de santé (principalement une compétence exclusive des États membres ce qui en limite son financement) mais aussi les limites de sa gouvernance (multiplication des agences y compris sanitaires : l’Agence européenne du médicament, celles des produits chimiques, de la santé au travail, de la sécurité des aliments et surtout le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies mais aussi l’articulation difficile entre les États Membres) ou encore de sa fragile légitimité (inhérente à la construction européenne). Malgré le projet annoncé d’une Europe de la santé (création Barda UE) et la multiplication d’essais cliniques européens ou encore de programme de financement (H2020 puis Horizon Europe), il n’apparaît pas aujourd’hui une véritable gouvernance européenne des actions de R&D. A ce stade, aucune information n’indique que les États membres sont disposés à étendre les compétences exclusives de l’UE aux enjeux de santé afin d’offrir un véritable levier d’action pour l’UE.

23Parallèlement, malgré la multiplication de mécanisme de coordination d’actions de R&D au niveau international en particulier de l’OMS, cette dernière souffre de nombreuses critiques qui affaiblissent l’efficacité voire la légitimité de cette nécessaire coordination. Si certaines de ces critiques sont justifiées (enjeu de la transparence dans ses relations avec la Chine, manque d’envergure politique, insuffisance de ressources ou manque d’efficacité dans sa gestion financière), elles sont le résultat de l’action, ou plutôt, de l’inaction des États-membres qui la constitue et la contrôle (dans sa gouvernance, il s’agit d’une organisation intergouvernementale et dans son financement majoritairement devenu volontaire et donc lié aux priorités des États membres donateurs). Dit autrement, il manque aujourd’hui à l’OMS la capacité à s’imposer vis-à-vis des États membres notamment par la contrainte juridique de ses instruments (aujourd’hui majoritairement issus de la soft law) ou par la possibilité d’intervenir directement dans les pays pour effectuer des enquêtes (aujourd’hui soumis à l’invitation des États membres concernés ex. enquête Chine/ Covid-19 initialement repoussée). Or, ces difficultés et donc les solutions à apporter dépendent avant tout des États membres, dans la logique westphalienne, fondement du droit et des relations internationales.

24Pour conclure, afin de renforcer la nécessaire coordination des actions de R&D permettant une réponse efficace dans la lutte contre les pandémies à venir, qui vont se multiplier, il convient :

• De développer la coordination internationale et européenne avec une gouvernance renforcée transnationale reposant sur une coordination nationale (avec l’idée de guichet unique à tous les niveaux centralisant les informations sur les possibilités de financement peuvent contribuer à garantir des conditions propices à la recherche en collaboration et au partage des données et résultats de recherche préliminaires),
• De privilégier les partenariats public-privés pour mutualiser les forces et les efforts de l’ensemble des acteurs en fluidifiant l’ensemble du processus (savoir, partage d’information et de données, validation scientifique, administratif)
• Par la même occasion, d’accroître le financement et l’investissement dans les actions de R&D en santé (suivant une approche globale aux bénéfices de tous tout en tirant vers le haut la sécurité des patients)
• Enfin, cela doit s’accompagner de la démonstration de l’efficacité de ses actions, par un suivi et des indicateurs, au regard des objectifs poursuivis.