1La crise économique actuelle se traduit par le renforcement de la précarité pour nombre de familles. Dominique Versini, défenseure des enfants, rappelait récemment [1] que ce sont deux millions d’enfants qui vivent sous le seuil de pauvreté. Ces chiffres, antérieurs à la crise de 2008, sont probablement en augmentation depuis. Conséquences des multiples formes de cette précarité, les dégâts sont importants pour les adultes et les enfants : carences alimentaires, retard dans l’accès aux soins, développement de pathologies spécifiques, insécurité, stress, sidération, honte, stigmatisation, désespérance, atteinte à la dignité, souffrance psychique, séparation des familles qui ajoutent de nouvelles souffrances...

2Les dernières lois ont accru le rôle et les missions des départements en matière d’aide sociale sans pour autant augmenter les compensations financières, conduisant ceux ci à adopter des orientations budgétaires de plus en plus restrictives.

3Par ailleurs, l’État dont le logement et l’hébergement relèvent de sa compétence, n’assume pas ses responsabilités en la matière, se déchargeant ainsi sur les départements de cette mission. Ainsi, les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont en nombre insuffisant et le 115 ne peut plus faire face aux demandes croissantes d’accueil. Parallèlement, les expulsions locatives continuent d’augmenter rejetant dans la rue nombre de personnes et de familles.

4De ce fait, le nombre de jeunes et de familles en situation d’errance ne cesse d’augmenter conduisant à une augmentation symétrique du nombre de demandes d’hébergement en hôtel adressées aux services sociaux des conseils généraux.

5Or l’ANAS a été saisie par des professionnels de différents départements suite aux difficultés, aux incohérences et aux dysfonctionnements rencontrés sur les réponses données aux demandes de prise en charge des frais d’hébergement de familles.

6Afin de mesurer la réalité des différents terrains professionnels et l’importance de cette question, nous avons recueilli des données sur le fonctionnement d’un nombre significatif de départements. Cela nous amène à poser plusieurs constats que nous présentons en première partie.

7Les arguments se fondant le plus souvent sur la citation d’articles du Code de l’action sociale et des familles, nous avons demandé deux avis juridiques distincts. Le premier à Pierre Verdier, docteur en droit, avocat au barreau de Paris et spécialiste reconnu en matière d’aide sociale à l’enfance. Le second à Laurent Selles, juriste et formateur, responsable de l’unité juridique de l’Institut d’enseignement supérieur de travail social de Nice.

8À partir de ces avis, disponibles dans leur intégralité en annexe I et II, nous avons produit un avis technique fondé sur le droit que nous présentons dans notre deuxième chapitre. Nous proposons ensuite une série de préconisations aux professionnels afin de renforcer leur expertise dans l’évaluation des situations des familles, dans l’interpellation de leur institution si nécessaire et dans les modalités d’accès aux droits des familles.

9Nous poursuivons en montrant, à travers le décryptage d’une situation récente (voir le fac-similé d’un signalement national placé en annexe III), comment l’absence d’application du droit par un Conseil général peut produire une situation de risque pour une famille et sa mise en accusation. Nous terminons en appelant les différents acteurs de l’aide sociale à l’enfance à une réflexion qui ne priorise pas une vision gestionnaire à court terme et demandant des modifications de pratiques lorsqu’elles sont nécessaires.

10Précisons que dans ce dossier, nous avons à ce stade choisi de ne citer aucun département. En le faisant, nous prenions le risque que l’attention se focalise sur quelques-uns. Quelle que soit sa pratique, chaque département et chaque professionnel est concerné par cet avis.

I – Nos constats

11Au regard des données recueillies sur 25 départements [2], voici les constats que nous pouvons faire :

• une grande disparité de pratiques entre les différents conseils généraux. Certains vont, en l’absence de solution institutionnelle (place en CHRS, foyer ou centre maternel), financer des hébergements en hôtel, gîte, mobil-home. D’autres refusent de façon explicite un financement de telles prises en charge de familles. Entre ces deux réponses, nous trouvons une palette de réponses possibles. Cependant, pour les professionnels interrogés, une tendance semble se renforcer, notamment depuis deux ans : celle de la restriction, voire de la fin de non-recevoir aux demandes d’hébergement de familles avec prise en charge financière de l’ASE. C’est à ceux-ci que nous nous intéressons ;
• un flou dans l’organisation des services (tantôt directions, tantôt missions déconcentrées) et un manque de lisibilité des moyens de financement (une aide financée sur la mission ASE qui peut-être gérée par un service en charge des questions de logement) Le public, les professionnels, et parfois leurs responsables, repèrent difficilement le cadre de référence dans lequel est traitée cette question de l’hébergement des familles. Les consignes sont généralement données aux professionnels, par oral tout comme les réponses faites aux familles. Cela correspond, bien souvent, à la nécessité de réagir rapidement à une demande urgente. Cependant, cette absence de formalisation écrite ne permet pas aux familles d’engager de recours administratif ou judiciaire ;
• les conseils généraux optant pour le refus de prise en charge motivent ce choix par des arguments de deux types : le renvoi vers l’État et sa responsabilité en matière d’hébergement (une responsabilité qu’il n’assure pas pleinement) et le fait que la seule référence explicite à l’hébergement en matière d’aide sociale à l’enfance soit l’article L.222-5 du CASF ;
• face aux demandes d’hébergement de familles auprès de leurs services sociaux ces conseils généraux proposent donc deux types de réponses institutionnelles prévues aux alinéas 1° et 4° de l’article L222-5 du CASF [3] : l’accueil en centre maternel pour les femmes enceintes ou avec enfant de moins de trois ans ou l’accueil provisoire des mineurs ;
• nous avons aussi observé le changement d’orientation de certains conseils généraux qui accueillent ou accueillaient des familles dans des conditions plus larges (enfant de + de 3 ans, couple avec enfant, etc.). Désormais, ils s’appuient sur l’article L.222-5 pour limiter la prise en charge aux femmes enceintes et mères isolées avec enfants de moins de trois ans ;
• il peut arriver qu’au critère fixé par l’article L.222-5 du CASF soit ajouté un ou plusieurs critères supplémentaires : un temps minimal de plusieurs mois de présence dans le département, une durée de grossesse pour les femmes enceintes, etc. Cela restreint encore la possibilité d’accès à un hébergement pour les familles ;
• un des cas particulier de ces exigences supplémentaires concerne les femmes avec enfant victimes de violence conjugale. Dans certains départements, il est posé comme préalable le dépôt d’une plainte par la victime pour qu’elle obtienne une prise en charge d’hébergement. Ainsi, le fait d’être, avec ses enfants, victime de violences graves et en danger au domicile ne suffit pas à obtenir une mis en sécurité via l’hébergement ;
• il convient de noter que nous trouvons d’autres formes de causes ou d’arguments amenant à des refus de prise en charge : des modes d’organisation mettant de la pression sur les choix des cadres intermédiaires, renforçant la logique gestionnaire aux dépens de la logique de mission ; un traitement différencié des familles en situation non régulière de séjour alors que la législation l’interdit.

12Ces demandes d’aides interviennent le plus souvent à un moment de crise pour la famille qui est déjà en situation délicate : mise à la rue (conflit avec voisinage, propriétaire, suites d’un incendie, etc.), nécessité de protection (violence conjugale, agressions sur mineurs, etc. par un des parents ou l’environnement)… Devant une proposition d’accueil de l’enfant, ou d’un refus d’aide, il est fréquent que des familles ne viennent plus vers les services sociaux.

13Pour les professionnels, ce genre de situation est déstabilisant. Après avoir évalué le besoin de soutien d’une famille, il doit parfois porter une réponse institutionnelle qui peut apparaître comme froidement gestionnaire, et dont il mesure la violence.

14Nous savons gérer la frustration des personnes, nous avons parfois à en générer dans le cadre d’un plan d’action. Mais si ce qui provoque cette frustration provient d’une réponse que nous pensons illégitime, voire illégale, le malaise est grand.

15Dans plusieurs départements, un ou des professionnels portent ou ont porté des interrogations auprès de leurs responsables. Ce sont aussi des organisations syndicales qui se saisissent de ces questions pour interroger les responsables institutionnels. Avec un résultat limité : nous avons des exemples de « dialogue de sourds » où chacun campe sur ses positions.

16C’est pourquoi, afin d’éclairer les professionnels qui la saisissent, l’ANAS a choisi de solliciter deux juristes reconnus afin d’obtenir une lecture indépendante de cette question. L’objectif est également d’apporter des repères au niveau national pour les conseils généraux car trop souvent, la règle institutionnelle tend à se substituer à la loi, inversant de fait la hiérarchie des textes.

17(…)

II – Avis technique de l’ANAS

18Rappelons que notre question concerne des familles pour lesquelles il n’y a pas de danger ou de risque de danger provenant d’un ou des parent(s) et le ou les parents ne sont pas demandeurs d’une séparation.

19Dans ces conditions, conformément à l’article 9-1 de la Convention internationale des droits de l’enfant [4], l’enfant a le droit de vivre en famille. Rappelons aussi que même dans des situations de danger au sens de l’article 375 du Code civil, la justice doit privilégier [5] « chaque fois qu’il est possible » le maintien dans le milieu familial ».

20La mission d’aide sociale à l’enfance vise en premier lieu (article L221-1 1°alinéa) à soutenir l’enfant avec sa famille lorsqu’ils sont confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, notamment via un soutien matériel. Ajoutons que cette mission concerne les mineurs émancipés et majeurs de moins de 21 ans.

21Dans ces conditions, il n’existe donc aucune raison pour qu’intervienne une séparation entre parent(s) et enfant(s). Une telle proposition serait contraire à l’intérêt de l’enfant, un intérêt qui doit présider à toute décision. Ajoutons qu’une mesure entraînant la séparation s’avère un choix extrêmement coûteux. Avec le prix de journée pour l’accueil d’un seul mineur, on peut financer souvent un hébergement en hôtel et des ressources minimales pour un couple et ses deux enfants… Rappelons enfin que les professionnels savent qu’un accueil en hôtel n’est pas une solution en soi, que les familles peuvent s’y épuiser et qu’elle nécessite de trouver, avec les parents, une solution pérenne et adaptée.

22Ces éléments rappelés, nous en venons à une synthèse des avis juridiques de Pierre Verdier et Laurent Selles. Ils permettent de situer dans quelles conditions et en référence à quels textes de droit doit intervenir une prise en charge d’une famille dans le cadre d’un hébergement.

23Si, hormis pour les situations prévues par l’article L.222-5 du CASF [6], une demande d’hébergement ne relève pas au premier regard de l’aide sociale à l’enfance, elle peut sous certaines conditions obliger le département à répondre favorablement à une demande de prise en charge d’un hébergement dans le cadre de cette mission. Cette prise en charge financière s’effectue par le moyen de la prestation obligatoire prévue aux articles L.222-2 et L.222-3 du CASF : une aide à domicile versée sous la forme d’un aide financière à la famille.

24Les conditions dans lesquelles le département est obligé de répondre favorablement sont prévues à l’article L.222-2 du CASF :

• la santé de l’enfant, sa sécurité, son entretien ou son éducation l’exigent ;
• le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes.

25Conformément au L.222-2 du CASF, le seul motif légal de refus serait que l’aide n’est pas justifiée pour la santé, la sécurité, l’entretien ou l’éducation de l’enfant et/ou que le demandeur dispose de ressources suffisantes.

26Ce refus doit obligatoirement être motivé avec indication des délais et voies de recours.

27Tout refus doit être motivé avec indication des motifs de droit et de fait et avec indication des délais et voies de recours (loi du 11 juillet 1979). Rappelons que la motivation par un critère prévu dans le règlement intérieur d’action sociale du département, mais qui serait non conforme aux conditions prévues par la loi, resterait donc illégale. Un recours peut être introduit devant le tribunal administratif, via un « référé-liberté », procédure rapide permettant de statuer dans de brefs délais, puis devant le Conseil d’État.

28Rappelons que si les départements peuvent adapter leur application du cadre légal (principe de libre administration), ils ne peuvent développer des pratiques moins avantageuses pour les bénéficiaires que ce que prévoit le droit.

29À une époque où la logique apparaît de plus en plus souvent fondée sur une dimension gestionnaire, le droit et la jurisprudence remettent donc au centre :

• la question de l’évaluation des situations par les professionnels, qui est une des compétences des assistants de service social :
• le rôle des professionnels dans l’accès au droit des personnes, une des fonctions dans lesquels ils sont souvent placés par leurs institutions, notamment les départements.

III – Nos préconisations aux professionnels

30Lorsqu’une demande d’hébergement est faite par une famille, cette demande doit être formalisée par écrit, soit via une demande d’aide financière, soit via un document spécifique prévu par le service, soit par un courrier de demande émanant de la famille. Cette formalisation permet d’éviter d’en rester à une procédure orale, qui ne permet pas de garantir un traitement des personnes en tant que sujet de droit. Dans l’évaluation qui accompagne la demande, le professionnel doit signifier en quoi la demande est faite après avoir cherché sans succès des solutions mieux adaptées (exemples : absence de places adaptées en CHRS, de soutiens possibles dans le réseau de la famille, etc.).

31Il doit aussi montrer que la demande d’aide est pertinente au regard des conditions fixées par la législation en matière d’aide sociale à l’enfance (exemple : citer en référence les articles L221-1 missions de l’ASE et les articles L222-2 et L222-3 prestations obligatoires d’ASE du Code de l’actions sociale et des familles).

32L’évaluation explicite en quoi l’absence de solution d’hébergement est due à l’absence de ressources suffisantes du demandeur ainsi que les atteintes que cette situation constitue pour la santé de l’enfant (ou des enfants), à sa sécurité, son entretien ou son éducation (exemples : si les enfants sont insécurisés, comment cela se manifeste et en quoi un hébergement pourrait participer de leur sécurité ; si la santé risque d’être altérée par des conditions trop précaires, montrer en quoi, en s’appuyant sur des certificats médicaux s’il en existe ou une évaluation par un travailleur médico-social en complément ; si l’entretien de l’enfant ne peut plus être assuré, montrer en quoi, par exemple en chiffrant s’il existe le « reste à vivre » après paiement des frais d’hébergement ; préciser les observations qui montrent l’insécurité psychique ; etc.).

33En cas de refus, accompagner la famille dans une procédure de recours qu’elle choisira : recours amiable auprès de l’administration ou recours contentieux devant les juridictions administratives, saisine du délégué de la défenseure des enfants conformément aux articles 1^er et 3 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un défenseur des enfants [7] (exemples : aide à la rédaction d’un recours gracieux, orientation vers un juriste ou avocat pour engager des démarches, etc.).

34Notre professionnalisme nous incite à ne pas adopter des pratiques contraires à notre éthique. Ainsi, proposer un accueil provisoire des enfants à une famille dans la situation que nous avons examiné dans cet avis, alors qu’il y aurait un refus de prise en charge d’un hébergement pour le groupe familial, c’est :

• reconnaître que l’absence d’hébergement constituerait un risque, sinon pourquoi proposer un accueil provisoire ? Cela induit que toute personne en situation de précarité de logement met ses enfants en danger !
• créer une situation déstabilisante supplémentaire et contraire à son intérêt pour le ou les enfants, donc renforcer la violence de la situation ;
• créer les conditions pour que la famille ait peur du service social. Un accueil provisoire est souvent assimilé à un « placement ». L’effet produit est donc une fuite du service. Que se passera t-il si la situation se dégrade encore ? Vers qui se tournera la famille ?
• rejeter sur les parents, en les « punissant », une situation dont ils ne sont souvent pas responsables ;
• faire une réponse cynique qui vise plus à « se débarrasser » d’une situation.

35Observer ces quelques règles simples, c’est valoiser des compétences professionnelles, accompagner les familles en conformité avec la loi et l’esprit de la loi, réduire la souffrance des familles liées à ce type d’épisodes, limiter les risques d’abus de pouvoir et de toute-puissance qui aboutissent parfois à une forme de maltraitance institutionnelle.

36Nos observations dans 25 départements permettent de mesurer que ce travail est plus que jamais nécessaire : il y a trop souvent des arrangements avec la loi qui font que cette dernière n‘est plus respectée et que des familles sont violentées.

37C’est pourquoi, après avoir rappelé quelques situations qui nous ont été remontées, nous terminons avec une des multiples illustrations de ces dérives, dans laquelle un conseil général, institution chargée de la mission d’aide sociale à l’enfance, produit une situation de risque pour la famille et met en responsabilité la seule mère…

IV – Dérives institutionnelles illustrées

Des situations graves et banales ?

38En rassemblant les données, nous avons pu constater des dérives décrites dans le chapitre « nos constats » : critères restrictifs au-delà de la loi, confusion volontaire ou pas autour de la lecture de la loi, critères d’origines ethniques servant à discriminer les types de réponses, critères de situation au regard du droit au séjour ou critères d’âge des enfants comme motivation de réponse négative, etc.

39Nous avons aussi des situations plus « subtiles » :

• pratique illégale fondée sur des consignes seulement orales ;
• choix de ne pas répondre positivement car le coût des frais de justice lié à des poursuites intentés par une famille serait de toute façon moindre que celui des prises en charge d’hébergement ;
• méconnaissance totale de la loi et croyance aveugle en l’institution et ses choix ;
• lorsque les budgets sont déconcentrés, organisation d’un système de compétition dans la gestion des enveloppes entre les différents responsables de territoire, le « bon » gestionnaire étant celui qui restreint le plus le volume représenté par les réponses positives d’aides financières ;
• association des professionnels aux choix, purement gestionnaires entraînant une légitimation du discours idéologique qui le sous-tend.

Nous répétons notre constat : dans certains départements, il existe une fuite partielle volontaire de la responsabilité que donne la mission d’aide sociale à l’enfance. Cela a des conséquences pour les familles, mais aussi pour les autres départements…

40Nos constats nous amènent à craindre que soit à l’œuvre un « effet domino », les conseils généraux les plus respectueux de la loi risquant de s’aligner sur les moins respectueux, par crainte de voir venir vers eux des familles qui ne trouvent pas les réponses nécessaires ailleurs.

41Nous nous réservons le droit de publier à l’avenir des éléments plus précis et mentionnant les conseils généraux concernés. Nous avons alertés certains de ces conseils généraux et espérons des modifications dans leur respect des familles et du droit.

42À ce jour, nous décidons de montrer le fac-similé « anonymé » (famille et conseil général) d’une situation qui illustre de façon très concrète ce que nous dénonçons (voir annexe III).

43Un département signale une famille… et montre comment il l’a maltraitée !

44Ce signalement national, donc adressé à tous les départements de France en plus du procureur compétent, montre comment l’acteur de soutien et protection que doit être un Conseil général pour les familles peut devenir un acteur d’aggravation de risque, risque que les autres départements auront peut-être à financer.

V – Conclusion

56Nous avons constaté des pratiques montrant qu’en de multiples départements, la mission de protection de l’enfance et des familles n’est pas respectée sur certains points importants. Il convient de préciser que les dérives constatées quant aux réponses sur l’hébergement concernent aussi les réponses en matière d’aides financières ASE. C’est, parmi les prestations, celle qui est soumise au plus de pression actuellement, avec des objectifs de réduction des dépenses énoncées très clairement dans de nombreux services.

57La fragilité des familles ne leur permet que très rarement d’engager une procédure devant les juridictions administratives. Les professionnels se trouvent parfois déstabilisés par des positions institutionnelles très affirmatives doublées d’un appel à la confiance en la hiérarchie.

58Des acteurs extérieurs, comme les associations, ont une marge d’expression critique réduite. Le Conseil général est un des principaux financeurs des actions qu’elles développent, ceci dans un contexte de tensions budgétaires.

59L’État ne joue pas le rôle de régulateur qu’il pourrait tenir. Le transfert de charges vers les départements ainsi que l’insuffisance des compensations ont été tels qu’il s’est dégagé de toute responsabilité en la matière. Et s’il est bien prévu un contrôle du service de l’aide sociale à l’enfance par l’Inspection générale des affaires sociales (art. L.221-9 du CASF), ou encore des contrôles de légalité des actes des conseils généraux par les Préfets, force est de constater que dans la réalité, cela se produit peu… ou pas [8].

60Cette situation, que nous pourrions qualifier de « violence silencieuse », ne peut perdurer. Les Conseils généraux qui assument leur responsabilité doivent être soutenus, tout comme les familles qui en ont besoin.

61Cela passe par un rôle accru de l’État, en tant que garant de l’égalité de traitement des familles. Une orientation des pratiques des Conseils généraux dans le domaine de la protection de l’enfance irait dans le sens de la demande faite en juin 2004 à la France par le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies.

62Des améliorations ont pu être apportées, notamment du fait du rôle du Défenseur des enfants. Si la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance en a renforcé les prérogatives en élargissant à de nouvelles personnes physiques ou morales les possibilités de saisines [9], elle en a exclu les professionnels [10]. Or ce sont les premiers acteurs qui peuvent constater les dysfonctionnements des services et signaler un dispositif ou une mission « en danger ». Quand ils ne subissent pas la menace de sanction [11], ils se trouvent parfois confrontés à une fin de non-recevoir lorsqu’ils se positionnent individuellement, collectivement, ou via une organisation syndicale. Ainsi, ils ne peuvent activer le droit dont ils constatent pourtant le non-respect !

63C’est pourquoi, au regard de l’ensemble de ce dossier :

64Nous saisissons la Direction générale de la Cohésion Sociale et demandons qu’une note d’orientation nationale soit produite par ses soins afin que soient clarifiées les responsabilités des différents acteurs concernés.

65Nous saisissons la ministre de la Famille et la Défenseure des enfants afin de demander à ce qu’un projet de loi ajoute cette possibilité de saisine du Défenseur des enfants directement par des professionnels sans possibilité de sanction.

66Nous avons d’ores et déjà créé un groupe de travail nommé « Droit aux droits », chargé d’interpeller les départements et accompagner les familles qui le souhaitent, lorsqu’il est constaté des pratiques non respectueuses des textes et des personnes. Cette expérience est pour le moment limitée à une région. Deux départements ont été interpellés sur des situations individuelles ou collectives.

67Nous envisageons de saisir les autorités compétentes et les médias dans certaines des situations sur des dysfonctionnements avérés dont nous avons été informés.

68Nous adressons cet avis à chacun des présidents des Conseils généraux ainsi qu’à l’Assemblée des départements de France.

69Nous invitons les Conseils généraux à ne pas fuir leurs responsabilités en matière d’aide matérielle aux familles, premier acte de prévention dans une majorité de situations. Toute autre politique amène des résultats budgétaires qui satisfont les contrôleurs de gestion à court terme, au prix de dégradations des conditions de vie des familles.

70Ces familles qui pèsent peu et dont nous souhaitons rappeler qu’elles ne sont pas que des chiffres sur un tableau de bord ou un support du combat entre État et Conseils généraux. Si l’État se désengage et n’assume pas ses responsabilités, les collectivités territoriales doivent faire jouer le droit devant les juridictions compétentes, pas le faire « payer » aux familles.

71Pour prévenir la souffrance et l a pauvreté dans lesquelles évoluent les mineurs, commençons par appliquer partout le droit concernant la mission d’aide sociale à l’enfance.