1La répression a eu son heure de gloire récente avec la loi Sakorzy. La prévention reprendrait-elle la main avec la loi Bas ? Le décryptage du nouveau dispositif législatif va nous permettre de prendre la mesure du nouvel horizon de la protection de l’enfance.
2La protection de l’enfance nouvelle est arrivée. Tout a commencé par une demi-douzaine de rapports divers et variés sur la nécessité de réformer ce dispositif. Puis vint l’« Appel des cent », lancé le 28 septembre 2005 par Jean-Pierre Rosenczveig et Claude Roméo, parmi cent autres personnalités qui invitaient le gouvernement « à l’élaboration d’une loi d’orientation qui traduise une vision d’ensemble et permette la refonte d’un système dont chacun s’accorde à regretter les cloisonnements ». En réponse, Philippe Bas proposa le 18 novembre de la même année une large consultation des professionnels. Malgré les délais très courts, un certain nombre de départements répondit à cette sollicitation. On peut citer notamment les cinq Conseils généraux de la région parisienne (Paris, Seine et Marne, Essonne, Seine-Saint-Denis, Val de Marne) qui, à l’issue d’un travail de réflexion de grande qualité, formulèrent dix propositions synthétiques.
3Fort de la richesse de toutes ces contributions, le ministre présenta le 3 mai 2006 un projet portant réforme de la protection de l’enfance. Considéré comme un contrepoison salutaire face à la loi de prévention de la délinquance du ministère de l’intérieur, ce texte vient de terminer sa navette parlementaire et d’être adopté par l’Assemblée nationale.
4Disposition phare de cette réforme : le recentrage sur le Conseil général désigné comme le service de première ligne face aux situations de danger. Il lui revient de proposer à la famille, comme c’est le cas déjà aujourd’hui, toute une série d’accompagnements. Cela peut d’abord consister en une aide à domicile, allant de l’aide financière jusqu’au soutien éducatif d’un travailleur social, en passant par l’intervention d’une travailleuse familiale. Mais si une séparation s’avère nécessaire, elle peut être organisée en accord avec la famille sous la forme d’une prise en charge physique de l’enfant soit en foyer, soit en famille d’accueil.
5Le législateur le précise clairement : ce sont ces solutions qui doivent dans un premier temps être privilégiées. Cela signifie concrètement que le judiciaire ne sera concerné que dans un deuxième temps. Plusieurs circonstances sont nécessaires pour qu’il puisse être saisi. La première concerne une impossibilité manifeste à évaluer la situation (on pense notamment au refus d’ouvrir sa porte aux services sociaux). Autre condition : si la famille n’accepte pas de collaborer avec les services du Conseil général (l’aide sociale à l’enfance). Il en va de même si les propositions qui lui sont faites ne peuvent se concrétiser ou si elles ne permettent pas de remédier à la situation. Le ministère public est chargé de vérifier cette conformité : « il s’assure que la situation du mineur entre dans le champ d’application de l’article L. 226-4 du code de l’action sociale et des familles » (article 375 du code civil).
6Autrement dit, toute judiciarisation sera dorénavant refusée si elle ne se justifie pas des conditions très précises qui sont énoncées par la loi. Le législateur a donc bien répondu à la demande des acteurs de terrain qui avaient fait remonter la grande confusion qui régnait entre l’intervention contractuelle et administrative d’un côté et l’intervention judiciaire de l’autre. On peut s’attendre à ce que nombre de situations relevant jusqu’alors du juge de enfants soient basculées dès à présent vers l’aide sociale à l’enfance, dès lors que les parents montreront leur bonne volonté à s’associer au travail engagé. Reste qu’il y a une différence entre approuver une mesure dans le bureau d’un juge et adopter la même attitude une fois prise la mainlevée de la décision judiciaire.
7On n’échappera sans doute de la part des services du Conseil général ni au chantage au signalement, ni aux retours effectifs vers le cabinet du juge à propos de familles moins coopérantes qu’elles ne le prétendaient dans un premier temps.
8Autres dimensions dont la presse s’est aussi largement fait l’écho : la création d’une cellule départementale de recueil des signalements (chargée de centraliser les informations portant sur l’enfance en danger) et d’un observatoire de la protection de l’enfance au sein de chaque département (permettant de relayer localement le travail de statistique mené par l’ONED) ou encore l’instauration de visites médicales scolaire supplémentaires (à la neuvième, douzième et quinzième année). Toutes ces dimensions sont importantes. Mais, nous allons, quant à nous, privilégier trois autres axes : le souci de promotion de la protection de l’enfance, le rééquilibrage de la place de l’enfant face à ses parents et l’officialisation d’un certain nombre de pratiques innovantes.
La protection est une politique familiale
9Commençons donc par la validation du sens de la protection. La protection de l’enfance a souvent fait l’objet d’une définition en creux. Un peu comme si les réponses qu’elle assurait n’avaient de légitimité qu’en tant que succédané, d’ersatz, de dispositif artificiel contre-nature. Elle venait combler un manque, compenser une déficience, rééquilibrer une carence. Mais elle n’avait pas de raison d’être en tant que telle.
10Dorénavant, la nouvelle loi l’inscrit dans le code de l’action sociale et des familles dans le Livre 1 (Dispositions générales), Titre 1 (Principes généraux), Chapitre 2 (Politique familiale), en l’élevant au rang de politique à part entière aux côtés des prestations familiales, des allocations d’aide sociale ou des réductions de chemin de fer. « La protection de l’enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives, d’accompagner les familles et d’assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leur besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs » définit ainsi l’article L.112-3.
11Nous ne sommes plus dans une suspicion autour d’une action qui viendrait se substituer peu ou prou aux familles et qu’il s’agirait de tout faire pour réduire (rappelons-nous la prétention de Ségolène Royal, en 2001, alors ministre de la famille, à « diminuer de 50% le nombre des placements »), mais dans la reconnaissance officielle d’une aide et d’un accompagnement qui s’inscrivent dans une politique familiale à part entière. Soutenir les parents financièrement ou leur permettre de passer le relais à l’égard de leur enfant, au travers d’« une prise en charge partielle ou totale » sont mis sur le même plan.
12La vision familialiste traditionnelle, selon laquelle aucun placement d’enfant fut-il le meilleur n’égalera jamais la pire des familles, se trouve ici invalidée. La vie d’un enfant ne se conçoit plus exclusivement au sein de sa famille. Des relais peuvent être organisés qui apparaissent tout aussi valides pour son développement et son épanouissement, quand la configuration familiale est par trop pathologique. La nouvelle loi fait ainsi écho aux thèses de Maurice Berger, en posant la nécessité d’une pérennisation de l’accueil de l’enfant : « lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, évaluées comme telles dans l’état actuel des connaissances, affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale, une mesure d’accueil exercée par un service ou une institution peut être ordonnée pour une durée supérieure, afin de permettre à l’enfant de bénéficier d’une continuité relationnelle, affective et géographique dans son lieu de vie dès lors qu’il est adapté à ses besoins immédiats et à venir » (nouvel alinéa à l’article 375 du code civil).
13Cela signifie concrètement qu’un enfant séparé d’une famille présentant de graves comportements abandonniques ou nocifs ne se verra plus menacé régulièrement, comme c’était le cas jusqu’à aujourd’hui, d’une remise en cause de l’accueil qui lui apporte sérénité et sécurité. Il s’agit là d’un changement radical qui ne concernera sans doute que quelques cas exceptionnels, mais qui montre qu’à certains moments l’intérêt de l’enfant peut l’emporter sur celui de ses parents. Certains n’hésitent pas à considérer cette mesure comme une régression par rapport à la loi de 1986 qui faisait obligation de revoir la pertinence de toutes les mesures dans un délais maximum de deux ans. Cette réforme avait permis de mettre un terme à ces placements d’enfant décidés un jour et qui perduraient jusqu’à la majorité civile, sans que personne ne se pose la question de la nécessité d’y mettre un terme ou de le faire perdurer. Les dossiers restaient à dormir dans une armoire poussiéreuse sans n’être plus jamais questionnés.
14On peut espérer que la culture créée depuis vingt ans suffira à ne pas revenir en arrière. Un rapport annuel continuera à être demandé. Mais, il ne remplacera pas le principe du contradictoire qui permettait jusqu’alors d’entendre à la fois les services sociaux en charge de l’éducation de l’enfant et les détenteurs de l’autorité parentale. L’innovation ainsi introduite est loin d’être isolée. On est là dans une structuration de fond de la nouvelle loi qui aboutit à rétablir l’équilibre entre les intérêts de l’enfant et celui de ses parents.
Rééquilibrer la place de l’enfant et celle des parents
15La toute-puissance des parents face à l’enfant se trouve contestée à de multiples reprises. Finie la possibilité pour ce juge des enfants de s’abstenir d’intervenir quand un père refusait systématiquement de signer quelque autorisation que ce soit pour que sa fille placée aille en colonie, en voyage scolaire ou pratique un sport. L’argument développé alors par ce magistrat « il n’y a pas de situation de danger justifiant que je me substitue à l’autorité parentale » a dorénavant de grande chance d’entrer en contradiction avec l’article 112-4 du CASF qui précise : « l’intérêt de l’enfant, la prise en compte de ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs, ainsi que le respect de ses droits doivent guider toutes décisions le concernant ». La définition de l’article 375 du code civil qui précise les conditions du danger venant menacer évoquait jusque là : la santé, la sécurité, la moralité, les conditions d’éducation. La nouvelle loi a rajouté à cette liste : le « développement physique, affectif, intellectuel et social ».
16De fait, le juge des enfants pourra, dorénavant, « exceptionnellement, dans tous les cas où l’intérêt de l’enfant le justifie, autoriser la personne, le service ou l’établissement à qui est confié l’enfant à exercer un acte relevant de l’autorité parentale en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l’autorité parentale, à charge pour le demandeur de rapporter la preuve de la nécessité de cette mesure » (article 375-7 du code civil). Il ne s’agit pas d’exclure par principe les parents, mais de ne pas faire subir à l’enfant leur arbitraire, dès lors qu’ils s’opposeraient manifestement à son intérêt supérieur. On n’a pas à être du côté des parents ou celui des enfants, mais à articuler intelligemment les intérêts des uns et des autres, en faisant néanmoins émerger les premiers.
17Il faut généralement appuyer et respecter l’autorité parentale quand celle-ci favorise l’évolution positive de l’enfant. Dans le cas contraire, il faut exceptionnellement s’y substituer. Autre pierre dans le jardin de l’autorité parentale : son information. Jusqu’alors que l’article L226-5 stipulait : « en cas de saisine de l’autorité judiciaire, [le Président du conseil général] en informe par écrit les parents de l’enfant ou son représentant légal ». La nouvelle loi introduit une condition à cette transmission : « sauf intérêt contraire de l’enfant » (article L226-2-1).
18Atteinte supplémentaire au lien sacré parent-enfant : la modification de l’obligation alimentaire (article 205 à 207 du code civil). Selon un principe qui date de Napoléon, chacun d’entre nous peut être amené à subvenir à ses parents dans le besoin, ces derniers étant soumis au devoir de venir en aide à leur enfant si celui-ci rencontre des difficultés. La nouvelle loi délie les enfants de cette obligation dès lors qu’ils « ont été retirés de leur milieu familial par décision judiciaire durant une période d’au moins trente-six mois cumulés au cours des douze premières années de leur vie, sous réserve d’une décision contraire du juge aux affaires familiales ». Le législateur a donc inversé l’ordre des priorités : dans le cas d’une séparation de trois ans, la règle devient l’exemption de cette contrainte (son maintien l’exception, nécessitant une décision motivée) et non le contraire comme jusqu’à présent.
19Il en va de même pour le droit de correspondance, de visite et d’hébergement des parents. Ils sont reconnus comme constitutifs de l’autorité parentale. Pour autant, le magistrat « peut, si l’intérêt de l’enfant l’exige, décider que l’exercice de ces droits, ou de l’un d’eux, est provisoirement suspendu. Il peut également décider que le droit de visite du ou des parents ne peut être exercé qu’en présence d’un tiers désigné par l’établissement ou le service à qui l’enfant est confié » (article 375-7 code civil). Pratique déjà en vigueur, mais qui trouve là une reconnaissance officielle.
20Se trouve donc posée comme principe la possibilité pour l’enfant de vivre séparé de ses parents. Il ne s’agit plus, comme on l’a beaucoup dit jusque là, d’un provisoire tendu vers une recherche de réintégration au milieu familial, mais de l’officialisation du choix, soit de travailler au retour, soit face à l’impossibilité lourde parfois des familles d’assurer l’éducation de leur enfant, de protéger ce dernier sur un long terme, en le faisant grandir auprès de tiers.
21Mais la nouvelle loi ne se contente pas de relativiser les droits des parents, elle accorde aussi aux mineurs le droit d’être entendu. Jusqu’alors, l’article 388-1 du code civil permettait au juge d’écarter la demande d’audition du mineur « par une décision spécialement motivée ». Dorénavant, « cette audition est de droit lorsque le mineur en fait la demande ». Logique inversée, c’est la justification de l’opposition du mineur qui fait l’objet d’un examen : « lorsque le mineur refuse d’être entendu, le juge apprécie le bien-fondé de ce refus ».
Valider les pratiques
22La nouvelle loi reconnaît aussi un certain nombre de pratiques faisant partie depuis quelques temps déjà du quotidien des professionnels, pratiques qui n’étaient pas formellement spécifiées par la loi. Elles n’étaient pas illégales, puisque notre droit considère que tout ce qui n’est pas interdit est autorisé. Mais, leur formalisation a valeur de validation. Il en va ainsi du séquentiel, forme d’accueil de l’enfant qui alterne souplement séjour en famille et séjour en lieu tiers, selon des modalités collant au plus près de la réalités de chaque situation : « sont pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance 1) les mineurs qui ne peuvent demeurer provisoirement dans leur milieu de vie habituel » ce à quoi a été rajouté : « et dont la situation requiert un accueil à temps complet ou partiel, modulables selon leurs besoins, en particulier de stabilité affective » (article 222-5 CAFS).
23Légalisation aussi de la prise en charge provisoire des jeunes fugueurs, pratique que certains parquets autorisaient déjà pour permettre l’hébergement et l’engagement d’un travail éducatif : « en cas de danger immédiat ou de suspicion de danger immédiat concernant un mineur ayant abandonné le domicile familial, le service peut, dans le cadre des actions de prévention, pendant une durée maximale de soixante-douze heures, accueillir le mineur, sous réserve d’en informer sans délai les parents, toute autre personne exerçant l’autorité parentale ou le tuteur, ainsi que le procureur de la République » (article L223-2 CAFS).
24Le législateur a mis le dispositif de protection judiciaire de l’enfant en conformité avec la loi 2002-2 qui prévoit l’élaboration d’un projet individualisé pour l’enfant, faisant ainsi dorénavant obligation que soit élaboré le même type de protocole : « les services départementaux et les titulaires de l’autorité parentale établissent un document intitulé « projet pour l’enfant » qui précise les actions qui seront menées auprès de l’enfant, des parents et de son environnement, le rôle des parents, les objectifs visés et les délais de leur mise en œuvre » (article 223-1 CAFS).
25Ce qui se faisait déjà sous la forme de « contrats » administratifs, quand l’aide sociale à l’enfance et la famille convenait ensemble des modalités d’aide et/ ou d’accueil, devra aussi se faire dans le cadre d’une mesure judiciaire. À noter enfin, deux décisions qui, pour spécifiques qu’elles soient, n’en sont pas moins importantes pour ceux qui sont concernés. La première concerne la reconnaissance des lieux de vie qui, après avoir enfin figuré dans le code de l’action sociale et des familles (depuis la loi de 2002), entrent dans le code du travail (à l’article L.774-3). La seconde intéressera toutes celles et tous ceux qui restent dans l’incertitude quant à ce qui est entrepris après qu’il ait alerté la justice d’une situation de mineur en danger. Dorénavant, l’obligation (qui ne concernait jusqu’alors que le Président du conseil général pour les procédures de transmission le concernant) sera faite au procureur d’informer la personne qui a fait un signalement de la suite qui y a été donnée (L.226-4 CAFS).
26Gageons que, pour certains, cette loi ne va pas assez loin, tandis que pour d’autres, elle va déjà trop loin. Le large consensus qui a présidé à son élaboration en fait un texte de compromis et d’équilibre. Le législateur ne s’est pas montré révolutionnaire. Il a surtout voulu se mettre à niveau de ce qui se vit au quotidien pour les 263.000 enfants bénéficiaires du dispositif actuel de protection de l’enfance.
27Reste la question des adaptations ultérieures toujours nécessaires étant donnée les inévitables évolutions. Deux décisions pourraient les favoriser. L’instauration tout d’abord des Observatoires départementaux venant relier l’Observatoire national de l’enfance en danger. Ensuite, l’obligation faite par la nouvelle loi de saisir au bout de deux ans le parlement d’un bilan portant sur l’évaluation qualitative et quantitative de la cellule départementale de signalement. Ces dispositions devraient permettre de rendre bien plus lisibles aux yeux du législateur ce qui se joue sur le terrain. Cela devrait se faire, bien sûr, pour autant que les intentions soient suivies des faits, tant il est vrai que notre pays s’affiche comme le champion des proclamations de bonnes intentions qui ne sont pas toujours, loin s’en faut, suivies de leurs concrétisations !
