1Les origines de la politique familiale en France, un poids lourd des politiques publiques en 1945, sont bien antérieures. La dépression démographique au sortir de la Grande Guerre suscite un mouvement nataliste et familial puissant, animé par une vision morale. L’accumulation des mesures et dispositifs de soutien aux familles mis en place tous azimuts sous la III^e République évolue vers une législation cohérente à la veille du deuxième conflit mondial sous la forme du Code de la famille.

2Sous la Troisième République, la diminution de la natalité entraîne la raréfaction des familles nombreuses. Celles de quatre enfants et plus, qui représentent près de 20 % des familles en 1901, sont encore 18,6 % en 1911 puis seulement 11,5 % en 1926. Cette situation suscite la création de groupes de pression qui entendent favoriser les familles nombreuses pour lutter contre la « dépopulation » qui menacerait l’avenir de la France (De Luca Barrusse, 2008). À leurs côtés, des pères de familles nombreuses se réunissent aussi en associations pour défendre leurs intérêts par l’obtention d’avantages de différente nature mais aussi par la restauration des valeurs familiales, se positionnant ainsi en phase avec la doctrine sociale de l’Église (Lenoir, 2003 ; De Luca, 2004). L’action conjuguée des natalistes et des « familiaux », comme ils se désignent eux-mêmes, qui trouve des relais dans les départements, conduit à l’élaboration d’une politique familiale. L’utilisation ici de l’article indéfini n’est pas neutre. Celui-ci signifie qu’au moment où elle s’élabore, cette politique tâtonne et prend des voies et des formes multiples. Il n’existe pas, alors, de modèle de politique familiale sur lequel prendre appui. La France faisant figure d’exception en Europe par la vitalité de ce mouvement nataliste et familial, inexistant ou larvaire ailleurs (Pedersen, 1993), il s’agit « d’inventer » des dispositifs de natures diverses mais fondés sur le même principe : la famille, cellule de base de la société, garante de l’ordre social et de la puissance démographique de la Nation, doit être protégée et encouragée. En dépit de ces tâtonnements initiaux, la Troisième République propose, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, une politique composée de dispositifs financiers et symboliques destinés à soutenir la natalité et les familles nombreuses. C’est ce que nous examinons ici.

Des associations pour la défense des familles nombreuses

3À partir du début des années 1880, la prise de conscience des tendances de l’évolution de la population conduit des parlementaires d’horizons politiques divers qui font du redressement de la balance démographique une priorité à prendre des initiatives et à proposer des mesures en faveur des familles nombreuses. Avec la création en 1896 de l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française, la défense des grandes familles s’organise. L’Alliance va devenir un groupe de pression dont l’influence tient à la surface sociale de ses membres (Lenoir, 1988 et 2003) : docteurs, avocats, enseignants, députés et même ministres, bref, l’élite républicaine méritocratique et patriotique, rejoignent l’association (Charles, 1987, p. 36-49).

4Le but de l’Alliance est « d’attirer l’attention de tous sur le danger que la dépopulation fait courir à la nation française et de provoquer des mesures fiscales ou autres propres à augmenter la natalité » [1]. Une des premières démarches consiste à « attirer l’attention du gouvernement sur la nécessité de réserver aux familles nombreuses les faveurs dont l’État dispose » [2] en allant à la rencontre, régulièrement, des ministres et parlementaires pour faire aboutir le principe de la péréquation des charges familiales par l’imposition. C’est un principe de justice sociale qui préside à ces faveurs et qui va être au cœur de l’argumentaire nataliste puis familialiste. La cible est la famille de quatre enfants et plus, celle qui permet le relèvement démographique.

5Au cours de la décennie 1910, la mobilisation en faveur des familles se poursuit avec la création de nouvelles associations. Elles sont portées par des pères de familles nombreuses qui plaident pour la défense de leurs intérêts. S’appuyant sur l’idée, héritée des penseurs sociaux du XIX^e siècle, que la famille est la cellule de base de la société, ils réclament sa valorisation, laquelle passe par le respect dû aux fonctions paternelle et maternelle mais aussi par l’obtention d’avantages de nature diverse pour ceux qui contribuent tant à l’ordre social qu’à la grandeur – démographique – de la France. Les propos tenus par les natalistes et les familiaux convergent et se renforcent. C’est ce mouvement bicéphale qui, tentant de se structurer au moyen de comités et fédérations, propose et obtient la pose des premiers jalons de la politique familiale [3].

6On ne saurait toutefois attribuer à la seule action de ces associations la constitution des familles nombreuses comme catégorie d’action publique. La politique assistancielle de la Troisième République y contribue également de manière décisive : ses milieux sont favorables à la prise en charge d’une catégorie de population qui ne serait plus le pré carré des seuls catholiques, lesquels réclament eux aussi la restauration des valeurs familiales. Les grandes familles vont bénéficier de ce contexte politique. Le 14 juillet 1913 est votée à l’unanimité la loi d’assistance aux familles nombreuses nécessiteuses qui pose le principe que celles de plus de trois enfants de moins de treize ans reçoivent une allocation pour faire face à leurs charges (Antomarchi, 2000, p. 162-170).

L’institutionnalisation de la cause des familles nombreuses

7La défense des familles nombreuses s’institutionnalise dans l’entre-deux-guerres. Avec l’élection de la Chambre bleu horizon en novembre 1919, s’ouvre, il est vrai, une période faste pour la cause des familles nombreuses. Le nouveau gouvernement réunit des pères de nombreux enfants et plusieurs d’entre eux sont membres de l’Alliance. Le 27 janvier 1920, le Conseil supérieur de la natalité (CSN) est créé ; ses membres sont choisis parmi les principaux cadres du mouvement nataliste et familial. Le CSN est chargé « de rechercher toutes les mesures susceptibles de combattre la dépopulation, d’accroître la natalité, de développer la puériculture et de protéger et honorer les familles nombreuses ; de procéder à l’examen des dispositions intéressant la natalité pouvant être introduites dans tous les projets ou propositions de lois » [4].

8Le CSN est une force de proposition. Il se prononce pour le développement d’habitations à loyer modéré destinées aux familles nombreuses, les plus touchées par la crise du logement et pour le développement de prêts à taux avantageux. En outre, la crise du logement obligeant les familles nombreuses à s’éloigner des centres-ville, le conseil émet le vœu que des tarifs préférentiels soient accordés dans tous les transports sur présentation de cartes d’identité précisant le nombre d’enfants – à l’instar des réductions accordées sur la ligne de train Paris-Lyon-Marseille. Il demande la mise en place d’un quotient familial [5]. Il plaide en faveur du vote familial, qui permettrait aux pères de mettre dans l’urne un nombre de voix proportionnel à la taille de leur famille (De Luca Barrusse, 2001 ; Le Naour, 2005). Il propose aussi des mesures de nature incitative visant à favoriser la naissance d’un troisième enfant, celui-ci remplaçant le quatrième pour ouvrir droit à des avantages car, la taille des familles continuant à diminuer, les prétentions natalistes et familialistes se réduisent. La famille est nombreuse désormais à partir de trois enfants. La logique de ces mesures est aussi de péréquation : les familles ne doivent pas être pénalisées par leur taille.

9Le CSN s’appuie sur des commissions départementales de la natalité et de protection de l’enfance créées à la même période. Le mouvement nataliste et familial, qui se fédère au niveau national, se ramifie et tisse sa toile dans les départements où il trouve des relais locaux de plus en plus nombreux. Les ligues locales deviennent plus visibles, publiant parfois leur propre revue. Au niveau local, les pères de familles sont surtout des consommateurs. Leurs publications mentionnent les adresses où leurs lecteurs, munis de leur carte d’adhérent, pourront bénéficier de ristournes. Certaines mêmes se structurent en coopérative. Ces associations locales demandent la péréquation des charges de famille mais aussi des avantages pour leur famille.

Des droits nouveaux pour les familles

10L’action menée par les natalistes et les familiaux aboutit au vote de plusieurs mesures dans l’entre-deux-guerres. Le 29 juillet 1939, celles-ci sont rassemblées et ordonnées dans le Code de la famille et de la natalité françaises (Chauvière et Bussat, 2000). On distingue dans ses chapitres successifs deux types de mesures : celles qui concernent les aides accordées à la famille et celles destinées à protéger et valoriser la famille et la natalité. Ces deux axes sont caractéristiques des domaines dans lesquels le mouvement a œuvré pour assurer la péréquation des charges familiales, contribuer au relèvement démographique et à la revalorisation de l’idée familiale.

11Examinons ici le premier axe, soit les aides accordées à la famille qui ont jalonné l’entre-deux-guerres. Elles sont nombreuses. Par exemple, en vertu du décret du 30 avril 1920, une subvention de l’État aux départements et aux communes institue des primes à la natalité, versées à la naissance de chaque enfant – à partir du troisième ou du quatrième selon les départements – et ce, quelles que soient les ressources de la famille. La loi d’Encouragement aux familles nombreuses du 22 juillet 1923 concerne les familles non imposables qui comptent trois enfants et plus âgés de moins de 13 ans. Elles reçoivent une allocation pour chacun d’eux à partir du troisième. Autre acquis : les sursalaires familiaux généralisés par loi Landry du 11 mars 1932 (Pedersen, 1993 ; Dutton, 2002). Dans cette réalisation, il convient de souligner le rôle du patronat qui vient épauler le mouvement nataliste et familial. Il est présent dans bon nombre d’associations, notamment l’Alliance et La Plus Grande Famille sous la houlette d’Auguste Isaac (De Luca Barrusse, 2004). Son engagement dans la mise en place des sursalaires familiaux, s’il est en phase avec la doctrine sociale de l’Église que partagent bon nombre de leurs membres, répond aussi à la volonté de fidéliser la main-d’œuvre. Dans le sillage de ces initiatives, la loi rend obligatoire pour tous les employeurs l’adhésion à une caisse de compensation. Ces caisses resteront de la responsabilité du patronat.

12Le décret-loi du 12 novembre 1938 introduit, pour la première fois, des allocations familiales distinctes du salaire et des entreprises. Elles sont versées quel que soit le revenu des parents et leur montant est progressif en fonction de la taille de la famille. Le Code de la famille renforce la progressivité de leur barème : elles s’élèvent à 10 % du salaire pour deux enfants, 30 % pour trois, 50 % pour quatre, 70 % pour cinq… Si bien qu’un père de six enfants voit son salaire pratiquement doubler avec les allocations familiales. D’autres avantages concernent la fiscalité. Des abattements d’impôt sont prévus pour les familles ayant des enfants à charge. Ainsi, les impôts sur les bénéfices agricoles sont réduits selon le nombre d’enfants à charge. En outre, le Code de la Famille prévoit une taxe de compensation familiale pour les ménages sans enfants et les célibataires. Son taux varie selon les revenus : de 3 à 18 % pour les célibataires et de 2 à 14 % pour les ménages sans enfant. Enfin, il prévoit des prêts pour l’établissement de jeunes ménages paysans, destinés à l’achat de matériel agricole ou de cheptel, remboursables en dix ans ; à chaque naissance, le montant du remboursement est réduit et, au cinquième enfant, les sommes dues sont annulées. Par ailleurs, le Code propose la création d’une allocation de mère au foyer.

13De nombreux pans de la vie sociale sont concernés par ces avantages, par exemple l’éducation. Les cantines scolaires sont réduites voire gratuites pour les familles nombreuses. Le nombre d’enfants dans la fratrie est également pris en compte pour l’attribution des bourses scolaires. À partir de 1926, les frais de scolarité dans les établissements d’enseignement secondaire et technique ou à l’université sont réduits jusqu’à 75 % pour les familles ayant au moins trois enfants scolarisés. Certaines mesures concernent l’aide au logement. Les lois relatives à la construction des Habitations à bon marché (HBM) prévoient que les logements construits ou aménagés avec l’aide des contributions de l’État soient réservés en priorité aux familles comptant au moins trois enfants de moins de seize ans. Enfin, bon nombre d’exonérations sont consenties à ces familles, par exemple pour les voyages en chemin de fer, dans les établissements thermaux et les musées, grâce à l’établissement d’une carte spécifique de « famille nombreuse ».

14Les fonctionnaires sont également concernés par ces avantages. À partir du 14 avril 1924, la retraite des agents de l’État est majorée de 10 % pour ceux qui ont élevé trois enfants jusqu’à 16 ans et de 5 % par enfant supplémentaire. Le Code de 1939 prescrit que lorsqu’un décret déroge à la règle du recrutement par concours dans la fonction publique, une préférence est accordée aux pères de famille. Il prévoit aussi que l’ancienneté des pères de famille soit bonifiée ou majorée à raison d’un an par enfant à partir du troisième. Les fonctionnaires chargés de famille sont prioritaires dans le choix de la période de leur congé annuel. Enfin, la limite d’âge pour l’admission au concours de la fonction publique est reculée d’un an par enfant à charge.

« Un climat familial » pour le redressement de la France

15Le Code de la famille contient également une série de mesures concernant « la protection de la famille et de la natalité » mais aussi « la protection de la race ». Car la politique familiale qui s’élabore ne s’en tient pas à des mesures financières et fiscales. Parce qu’elle est, aujourd’hui, réduite à l’ensemble des dispositifs de soutien à la famille, sa généalogie se limite bien souvent à la recherche de ces seuls éléments. C’est oublier que la politique mise en œuvre à l’époque est portée par des groupes de pression qui font de « l’idée familiale » la clé de la réussite du redressement moral et démographique de la France. Ils travaillent donc tout autant à la création d’un « climat familial », c’est-à-dire d’un contexte psychologique favorable à la famille, qu’à l’obtention d’avantages financiers et fiscaux destinés à assurer la péréquation des charges familiales. Ce « climat » – l’expression est utilisée par les natalistes et familiaux − vise à créer des circonstances favorables à la famille et à véhiculer l’idée familiale. Il est aussi destiné, alors que les familles nombreuses sont tournées en dérision, à rendre cette politique menée via les avantages fiscaux et financiers acceptable aux yeux de ceux qui limitent avec succès la taille de leur famille. Les « pères lapins » et « mères lapines » sont montrés du doigt plutôt qu’érigés en exemple, comme en témoigne par exemple la presse (De Luca Barrusse, 2010).

16L’enseignement de l’idée nataliste et familiale est un axe fort de la « politique de climat » (De Luca Barrusse, 2005b). Sur les bancs de l’école et dans les casernes, les enfants et les jeunes gens sont préparés à leur destin de pères et mères de nombreux enfants. À partir de la décennie 1920, l’Alliance obtient l’introduction des questions démographiques à l’école et dans les casernes. À travers les outils de la démographie, il s’agit de sensibiliser aux risques de la dénatalité − l’expression remplace celle de dépopulation dans l’entre-deux-guerres : invasions d’étrangers, perte de l’influence de la culture française, faillite économique, désertification du territoire, vieillissement démographique, tels sont les thèmes mis en avant par l’Alliance pour dénoncer les conséquences de la dénatalité. Dans tous les enseignements, l’idée familiale est martelée. Les jeunes sont invités à se mobiliser : « Il faut faire famille ! ».

17Parmi les mesures fortes prises, citons la création de la médaille de la Famille française, créée le 26 mai 1920 pour distinguer les mères de cinq enfants et plus. Dans les départements, des comités locaux sont chargés de son attribution. Elle est remise lors de la fête des Mères, instituée la même année. Organisée le dernier dimanche de mai, celle-ci est destinée à susciter l’émulation entre les mères (De Luca Barrusse, 2005a).

18Ces marques de reconnaissance publique vont de pair avec le renforcement de la stigmatisation de ceux qui veulent limiter le nombre de leurs enfants. En juillet 1920 est votée une loi interdisant la vente mais aussi la publicité de procédés contraceptifs (Cova, 1997). Cette loi coercitive vient s’ajouter aux dispositifs destinés à relever la natalité et faire de la famille nombreuse un modèle. La répression de la propagande anticonceptionnelle et de l’avortement est renforcée par le Code de la Famille. Les inquiétudes sur la quantité de population se doublent de celles sur sa qualité. Le Code prévoit ainsi l’intensification de la lutte contre l’alcoolisme, ce « fléau qui menace les générations » (De Luca Barrusse, 2013). Pour protéger la famille d’influences délétères, la lutte contre l’outrage aux bonnes mœurs et la pornographie sont également renforcés dans le même Code.

19***

20Guidée par les natalistes et les familiaux, la Troisième République a inventé une politique familiale sous la forme d’un ensemble de mesures cohérentes destinées à soutenir la natalité, les familles nombreuses et l’idée familiale. Les oppositions ont peiné à se faire entendre face à ce mouvement d’ampleur parce qu’il s’appuie sur une rhétorique nataliste et familiale largement partagée qui grossit le cercle des « sympathisants » et parce qu’il trouve des relais dans les départements qui contribuent à sa circulation. Le mouvement est ainsi soutenu par une vaste nébuleuse d’associations, de groupes de pression et de sympathisants isolés. La famille fait assez largement consensus à droite comme à gauche de l’échiquier politique. Le régime de Vichy ne reniera pas cet héritage, au contraire. Il le prolongera en intensifiant en particulier les mesures destinées à protéger la famille et la « race » : la lutte contre les fléaux sociaux (l’avortement, l’alcoolisme) qui les menacent se renforce et les dispositifs de valorisation de la famille et de l’idée familiale, comme la fête des Mères, sont étendus (Boninchy, 2005 ; Capuano, 2009).

21L’ensemble de ces mesures forment le socle sur lequel, après la Seconde Guerre mondiale, peuvent s’ériger de nouveaux dispositifs qui viennent alimenter une autre politique. La question se pose de son efficacité. Faut-il voir, dans le baby-boom de l’après-guerre, la concrétisation des vœux formulés par les natalistes et familiaux et l’effet de leur politique ? Le « climat familial », le soutien aux familles ont-ils convaincu ? Il faudrait pouvoir étudier cette politique « toutes choses égales par ailleurs » pour répondre de manière satisfaisante à la question, c’est-à-dire abstraction faite du contexte économique et social. Quoi qu’il en soit, si efficacité il y a, elle se situe dans la préparation, à partir des années 1950, du terrain d’une nouvelle politique qui assume l’idée de péréquation des charges familiales.