Focalisation sur le critère de sortie vers l’emploi

5L’évolution des travaux d’évaluation sur le Revenu minimum d’insertion (RMI) est symptomatique de cette polarisation croissante sur le critère d’efficacité qu’est le retour à l’emploi (Bouchoux et al., 2005). Jacques Bouchoux et al. montrent qu’au début les évaluations du dispositif ont été marquées « par une approche multidimensionnelle des problèmes de pauvreté impliquant une pluralité de critères d’appréciation du dispositif » (p. 2). La montée du nombre de bénéficiaires du RMI au cours des années 1990 et la cristallisation du débat sur les engagements réciproques entre l’allocataire et la société – incarnés par l’accompagnement contractualisé – ont conduit les travaux d’évaluation?à se focaliser de plus en plus sur le « taux de sortie » : les principaux critères d’appréciation du dispositif étant la sortie vers l’emploi marchand et le taux de contrat d’insertion signé. Ces évolutions traduisent la prévalence de l’accès au marché du travail comme vecteur de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, alors même que les travaux portant sur les caractéristiques des bénéficiaires ont montré que leurs difficultés sont multiples et touchent, pour une partie d’entre eux, le domaine de la santé (Marc, 2008).

Une méthodologie d’évaluation plus aisée en matière d’accompagnement professionnel?

6Si la polarisation des effets de l’accompagnement sur les aspects économiques (le retour à l’emploi) au détriment des aspects sociaux traduit les logiques politiques à l’œuvre dans la systématisation de l’accompagnement, elle s’explique également par les difficultés méthodologiques inhérentes à l’évaluation dans le domaine social. L’accompagnement professionnel, dont l’objectif est le retour à l’emploi, si possible durable et de qualité, se prête aisément à l’évaluation de son impact sur les trajectoires professionnelles des bénéficiaires. L’objectif du dispositif est clair et les indicateurs d’évaluation relativement faciles à expliciter : le taux de retour à l’emploi, la durée de la reprise d’emploi, le statut de l’emploi, sa rémunération, sa durée hebdomadaire, etc. Même si le recueil des données individuelles permettant de construire ces indicateurs n’est jamais une évidence, il est facilité par l’existence de données administratives, celle de Pôle emploi ou de la Cnaf (Caisse nationale des Allocations familiales) notamment, et par l’existence d’une longue tradition de recueil de ce type de données dans les enquêtes nationales, notamment l’enquête « Emploi » de l’Insee. En outre, le contenu de l’accompagnement professionnel se prête également à l’objectivation chiffrée : participation à un atelier de rédaction de curriculum vitae, bilan de compétences, nombre de propositions d’emploi, etc.

7L’évaluation de l’accompagnement social, le plus souvent assuré par un travailleur social, fait face à plusieurs difficultés soulignées par l’Inspection générale des affaires sociales, Igas (2005). Nous en soulignerons ici trois : l’imprécision des finalités, la place de l’oralité dans les pratiques et le caractère plus marqué des effets de contexte dans l’analyse des problématiques sociales.

8Les difficultés à évaluer l’accompagnement social ne tiennent sans doute pas tant à « l’ineffable de l’intervention qu’à l’imprécision des finalités qui lui sont assignées » (Helfter, cité dans le rapport de l’Igas, p. 21). Celles-ci sont « bien souvent formulées de façon si générale – “maintenir le lien social”, “réinsérer une personne”, “soutenir la parentalité”, “lutter contre l’exclusion”, “améliorer les conditions de vie, combattre le ghetto”, etc. – qu’elles sont de fait trop floues pour être à même de dire qu’elles sont effectivement tenues ; de telle sorte que l’effort pour tenter de les évaluer semble vain » (Avenel, 2003, p. 94). En outre, les travailleurs sociaux insistent souvent sur les effets non prévus de leur action, ce qui complexifie encore la définition en amont des objectifs à atteindre (Domingo, 2009). Mais la généralité des objectifs et l’incertitude quant à la temporalité des effets attendus est, à notre sens, la contrepartie d’une prise en compte du caractère protéiforme du phénomène de pauvreté. Deuxième difficulté, l’oralité qui tient une place importante dans le contenu de l’accompagnement social : « La relation à l’usager peut se révéler difficilement exprimable et la prise en charge ne se limite pas qu’à des techniques ou à une procédure facilement verbalisable » (Marie-Agnès Roux, cité dans le rapport de l’Igas, 2005, p. 24). La place de l’oralité dans la pratique de travailleurs sociaux rend difficile la mise en indicateur du contenu de l’évaluation et, par ailleurs, nourrit la réticence des travailleurs sociaux à la mise en écriture de leurs actes, même si la contractualisation tend à faire évoluer leur pratique.

9Enfin, l’accompagnement social est plus marqué qu’en matière d’emploi par le contexte local et les caractéristiques propres de chaque bénéficiaire. Les questions de mobilité, de garde d’enfant, de logement se posent de manière différente selon les territoires et font donc l’objet de réponses différenciées selon les départements. Si bien que « lorsqu’il s’agit d’aider les familles les plus démunies de tel quartier précisément délimité ou d’accompagner les personnes en difficulté avec l’alcool ou encore, pour un travailleur social, de mettre au point un plan d’aide pour une famille en détresse, les populations concernées peuvent être en nombre très restreint. Or, lorsqu’une action concerne un nombre faible de participants, il n’est pas statiquement possible de tirer des conclusions irréfutables » (Igas, 2005, p. 24).

L’accompagnement vers l’emploi

11Denis Fougère (2000) propose une revue de littérature très détaillée sur les effets sur le retour à l’emploi des dispositifs d’accompagnement anglo-saxons et européens. Il souligne les effets positifs de l’accompagnement sur la sortie du chômage. Ces effets sont d’autant plus importants que l’accompagnement est proposé tôt dans le parcours du chômeur. Cette revue de littérature peut être complétée par les travaux récents effectués en France sur l’accompagnement des chômeurs (Fougère et al., 2010 ; Crépon et al., 2005 ; Crépon et al., 2009) et des bénéficiaires de minima sociaux (Zoyem, 2001 ; Pla, 2007). Les résultats s’accordent à dire que l’accompagnement accélère le retour à l’emploi. Anne Pla (2007) estime que la probabilité de retour à l’emploi est multipliée par 1,2 lorsque l’allocataire du RMI a bénéficié d’un accompagnement. Denis Fougère et al. concluent à un effet positif du plan d’aide au retour à l’emploi (Pare) sur le taux de retour à l’emploi, notamment pour les chômeurs de longue durée. Ils montrent que l’effet positif est d’autant plus marqué que l’accompagnement est renforcé.

12S’il n’est pas possible de discuter chacun de ces travaux, nous en avons choisi deux en raison de leurs choix méthodologiques et du public ciblé : le premier s’intéresse à l’accompagnement des demandeurs d’emploi et s’appuie sur des données expérimentales (Crépon et al., 2009) ; le second porte sur l’accompagnement des bénéficiaires de minima sociaux et repose sur des données d’observation (Zoyem, 2001). L’évaluation de Bruno Crépon et al. (2009) s’appuie sur une méthode expérimentale de recueil de données [5]. Son principe général est simple : séparation aléatoire en deux groupes de la population éligible, l’un participant à un programme, dit groupe « test » ou « traité », l’autre ne bénéficiant pas du programme, dit groupe « témoin ». Le principe est alors de comparer ces deux populations en tout point identiques, à l’exception de la participation au programme. Grâce à l’implémentation à l’ANPE d’un outil de constitution aléatoire des groupes (outils de constitution de cohortes, OCC), Bruno Crépon et al. (2009) ont pu comparer les indicateurs de retour à l’emploi (deux indicateurs principaux sont observés, le taux de sortie et le taux de sortie de plus de six mois) d’un groupe de chômeurs bénéficiant d’un accompagnement renforcé, mis en œuvre par l’ANPE (programme Cap vers l’entreprise) ou par des opérateurs privés de placement (OPP) par délégation de l’Unédic, et d’un groupe de chômeurs bénéficiant de l’accompagnement classique proposé par l’ANPE. L’expérimentation s’est déroulée sur 2007 et le 1^er trimestre 2008 et a concerné plus de 200 000 demandeurs d’emploi (dont 40 000 pour le programme Cap vers l’entreprise et 40 000 pour les OPP). Les auteurs montrent que les programmes d’accompagnement renforcé accélèrent les entrées en emploi, et notamment celles de plus de six mois. Mais les effets des opérateurs privés sont globalement plus faibles, plus tardifs et plus souvent vers une activité réduite. En outre, alors que l’impact du programme Cap vers l’entreprise ne se différencie pas selon les caractéristiques des bénéficiaires, les opérateurs privés de placement ont été de ce point de vue surtout efficaces pour les jeunes, les plus diplômés et les femmes.

13Cette étude appelle plusieurs commentaires. Tout d’abord elle montre que les effets de l’accompagnement sont différenciés selon ses modalités de mise en œuvre. Alors que les deux programmes ont proposé le même type d’action, le programme de l’ANPE, Cap vers l’entreprise, a permis de proposer davantage d’offres d’emploi aux bénéficiaires que les OPP (Gratadour, 2009). Enfin, les clauses financières liant les OPP à l’Unédic ont pu inciter les OPP à attendre six mois pour placer les chômeurs (Béhagel et al., 2008).

14Une première limite de ce travail est la faiblesse des indicateurs utilisés. Outre l’indicateur du retour à l’emploi et de sa durabilité (plus ou moins de six mois), il n’est pas question de qualité des emplois retrouvés, notamment en termes de durée hebdomadaire ou de rémunération. Les auteurs conviennent de cette limite : elle souligne les difficultés à assurer auprès des populations concernées un suivi de qualité tant du point de vue de la richesse des informations collectées que du taux de réponse (Crépon, 2008). Une seconde limite de ce travail, qui peut être généralisée à tous les travaux d’impact en matière de retour à l’emploi, réside dans la question épineuse des potentiels effets d’éviction induits par l’accompagnement renforcé. En effet, si l’accompagnement a eu comme principal effet de modifier l’ordre dans la file d’attente des demandeurs d’emploi, alors on observera effectivement un effet positif pour un bénéficiaire donné, mais un effet nul au niveau macroéconomique.

15Deuxième exemple, l’évaluation de Jean-Paul Zoyem (2001) porte sur l’efficacité de la contractualisation dans le cadre du RMI et s’appuie sur les données d’une enquête de 1998 auprès d’un échantillon représentatif d’allocataires du RMI en 2006. Cette étude se distingue de la précédente par la méthode. Reposant sur des données d’observation, la mise en évidence des effets ne peut pas s’appuyer sur la comparaison directe d’un groupe traité et d’un groupe témoin, mais sur une méthode économétrique d’analyse « toutes choses égales par ailleurs ». Cette méthode ne permet pas d’établir un lien de cause à effet entre la signature d’un contrat d’insertion et la probabilité de sortie du dispositif, mais simplement une corrélation entre ces deux variables. Enfin, contrairement à l’étude précédente portant sur des chômeurs pour qui l’objectif de l’accompagnement est la sortie vers l’emploi, ici l’objectif de l’accompagnement n’est pas nécessairement l’emploi et dépend des difficultés des bénéficiaires du RMI. De fait, un contrat d’insertion sur dix ne mentionne pas la recherche d’emploi. De ce point de vue, l’étude de Jean-Paul Zoyem illustre bien la focalisation vers le critère de retour à l’emploi alors qu’une partie des contrats d’insertion n’a pas cet objectif. Sur ce critère, l’effet du contrat d’insertion se révèle modeste : à condition qu’il mentionne des actions de recherche d’emploi, il augmente la probabilité d’accéder à un emploi aidé. Cet effet est d’autant plus modeste que la probabilité de signer un contrat augmente avec l’employabilité : les jeunes et les plus diplômés signent plus souvent que les autres un contrat d’insertion. Mais l’auteur ne prend pas en compte ce biais de sélection dans sa modélisation.

L’accompagnement social : le point de vue des bénéficiaires

16Les travaux disponibles s’appuient largement sur le point de vue des bénéficiaires. À défaut de disposer d’un recueil de données permettant d’apprécier la situation de la famille avant et après la mise en œuvre d’un accompagnement social, ces travaux mobilisent deux niveaux d’analyse : les effets objectivables (mise en œuvre effective d’une action), et la perception des effets par les acteurs, notamment les familles bénéficiaires.

17Les enquêtes auprès de bénéficiaires du RMI menées par la Drees mêlent ces deux niveaux. Lise Demailly et al. (2002) montrent que « les allocataires qui sollicitent une aide à caractère social semblent obtenir satisfaction » (p. 10). Ainsi, 82 % des allocataires ayant demandé une aide dans le domaine de la santé et des aides financières déclarent avoir obtenu satisfaction. En outre, les auteurs soulignent que même si les dimensions autres que l’emploi occupent une place modeste dans les contrats d’insertion, ce sont pourtant les éléments les plus fortement appréciés par les bénéficiaires. Ce constat est confirmé, sur des données plus récentes, par Anne Pla (2007). Elle montre que huit bénéficiaires sur dix déclarent que l’aide dans le domaine social les a un peu ou beaucoup aidés ; alors qu’ils ne sont que deux tiers à le penser concernant les actions dans le domaine de l’emploi ou de la formation.

18S’appuyant sur des entretiens auprès de bénéficiaires, l’analyse des aides financières individuelles accordées par les caisses d’Allocations familiales dans le cadre d’un accompagnement social montre que ces aides ont des effets immédiats et objectivables sur la vie quotidienne des familles, qu’il s’agisse du rétablissement de l’électricité dans le cas d’une aide au paiement d’une facture EDF ou d’un départ effectif en vacances, etc. (Domingo, 2009). La question de savoir comment les bénéficiaires auraient fait sans l’aide perçue permet indirectement de saisir les effets de l’accompagnement. L’étude montre que pour les bénéficiaires très précarisés, sans l’accompagnement ni les aides accordées, le projet (d’achats, de départ en vacances, etc.) n’aurait pas été réalisé.

19L’enquête « Familles et interventions sociales des Caf » menée auprès des bénéficiaires potentiels d’action sociale des caisses d’Allocations familiales (Domingo, 2010) donne également des pistes d’appréciation de l’accompagnement social. Parmi les 3 % des personnes interrogées suivies par un travailleur social de la Caf au cours des trois dernières années, 63 % jugent que leur situation n’a pas changé après l’intervention du travailleur social, ou qu’elle s’est améliorée mais qu’ils ont encore besoin d’aide. De la même manière, le bénéfice d’une aide financière de secours, accordée dans le cadre d’un suivi par un travailleur social, est rarement suffisant pour améliorer sensiblement la solvabilité des familles. Si 21 % des bénéficiaires considèrent que cette aide a été « un coup de pouce et qu’aujourd’hui ils n’en ont plus besoin », 74 % jugent qu’elle a été insuffisante pour régler leurs problèmes et ils estiment qu’ils ont toujours besoin de cette aide aujourd’hui. Ces résultats mettent au centre de l’évaluation la question de la durabilité des effets. Ils rappellent, par ailleurs, que l’accompagnement social est le plus souvent assorti d’aides financières : il devient alors difficile de distinguer l’effet propre de la relation individualisée et des aides financières auxquelles elle donne accès.

20***

21Au terme de cette analyse, plusieurs pistes se dégagent pour développer et améliorer les travaux d’évaluation d’impact de l’accompagnement social. Tout d’abord, les travaux d’évaluation d’impact commandités par les collectivités locales, dont Jacques Bouchoux et al. (2005) soulignent qu’ils conservent l’esprit de la première vague d’évaluation du RMI – à savoir prendre en compte le caractère protéiforme de la pauvreté –, pourraient être utilement capitalisés au niveau national. La construction d’indicateurs reflétant la diversité des objectifs poursuivis par l’accompagnement social (effet sur la situation financière, sur l’insertion, sur l’état psychologique des personnes, etc.) serait un autre chantier de taille. Mais il est indispensable, en période de coupes budgétaires, si l’on veut rendre lisible la plus-value du travail social.

22La réflexion sur les indicateurs doit s’accompagner d’une réflexion sur les méthodes. L’ensemble des difficultés inhérentes à l’évaluation de l’accompagnement social évoquées dans la première partie de l’article (imprécision des finalités, place de l’oralité dans les pratiques et caractère marqué des effets de contexte) plaide pour des travaux combinant les sources de données (administratives, quantitatives et qualitatives), les points de vue (des bénéficiaires, des travailleurs sociaux), les niveaux territoriaux d’observation et les durées d’observation. Sur ce dernier point, l’utilisation des données administratives, telles que celles des caisses d’Allocations familiales, dans une perspective longitudinale constituerait une avancée notable. In fine, l’enjeu de l’évaluation des effets de l’accompagnement social est de trouver un juste équilibre entre la description fine de cas particuliers et la simplification à outrance de phénomènes complexes.