1Comment les politiques publiques catégorisent-elles les jeunes ? Les différences sont significatives selon les régimes d’État-providence. Si les textes européens promeuvent la jeunesse comme ressource, la vision de la jeunesse est assez limitée à l’identification et au traitement de ses seuls problèmes.

2Les pays européens sont aujourd’hui marqués par de profondes disparités lorsque l’on analyse la situation des jeunes : le vieillissement de la population, la définition de la jeunesse, les taux de chômage, les politiques de jeunesse, les héritages historiques, les traditions professionnelles, etc., comportent des éléments contrastés. Certes, les mouvements d’européanisation des politiques de jeunesse apparaissent différenciés selon les pays considérés (Radaelli, 2001 et 2004 ; Guillen et Palier, 2004).Ces enjeux sont particulièrement décisifs pour l’avenir des sociétés européennes. En effet, ces questions d’intégration posent à la fois des défis en ce qui concerne le maintien des systèmes de protection sociale mais également en ce qui concerne la légitimité des systèmes de démocratie représentative. Face à ces défis, les façons dont sont catégorisés les jeunes du point de vue de l’action publique (Walther, 2006a) et les manières dont sont définis les problèmes publics (Cobb et Elder, 1972 ; Padioleau, 1982 ; Sheppard, 2004) qui les affectent apparaissent essentielles. En effet, de ces processus découlera la plus ou moins grande envergure des réponses publiques et l’aptitude de ces dernières à influer de manière significative sur les enjeux d’intégration sociale et politique. Dans le présent article, c’est précisément à cette question que l’on s’intéresse : la construction des catégories jeunesse et la définition des problèmes publics de jeunesse permettent-elles de soutenir des processus de décision et de mise en œuvre qui correspondent à l’ampleur des enjeux d’intégration sociale et politique ?

Les régimes d’État-providence et les multiples définitions de la jeunesse en Europe

3Les différents travaux menés sur les politiques de jeunesse en Europe ont conduit à réfléchir à la multiplicité des définitions de la jeunesse en Europe du point de vue de la catégorie d’action publique. Les programmes de recherche successifs du groupe Egris ont permis d’établir un lien entre les types de régimes d’État-providence et les contours de la jeunesse comme catégorie d’action publique. À ce titre, la définition de la population « jeunes » apparaît très liée aux fondements des régimes d’État-providence et à l’organisation originelle des systèmes de protection sociale. De ce point de vue, il est intéressant d’observer l’hétérogénéité des situations des pays d’Europe de l’Est nouvellement entrés dans l’Union européenne qui vont pencher plutôt vers tel ou tel régime (Guillen et Palier, 2004) et adopter des postures elles-mêmes contrastées dans leur catégorisation de la jeunesse (Forbrig, 2005).

4Andreas Walther propose aujourd’hui le schéma d’analyse suivant (construit à partir de résultats cumulés des recherches du groupe Egris) qu’il désigne comme des régimes de transition de la jeunesse : « Appliquer une typologie des régimes d’État-providence à la comparaison des contextes des transitions des jeunes vers l’âge adulte requiert une perspective étendue. Alors que l’on considérera bien sûr le système de sécurité sociale comme mode de compensation du chômage, il faudra également prendre en considération les structures d’éducation et de formation — notamment du point de vue des éléments de stratification et de standardisation — ainsi que leur relation avec les structures du marché du travail » (2006b, p. 124).

5L’existence de ces régimes de transition influence largement les politiques publiques mises en œuvre en direction de la jeunesse dans les espaces nationaux. Des contrastes assez importants peuvent ainsi être mis en évidence (Walther, 2006b). Dans les pays de régime universel comme le Danemark ou la Suède, les éléments suivants composent le système de prise en charge : un système scolaire large et ouvert qui permet un accès à l’université pour 80 % des élèves tout en étant suffisamment flexible pour garantir la construction de trajectoires individuelles non normalisées ; un système de protection sociale qui s’étend aux jeunes de manière non différenciée et qui implique, par exemple, un droit à l’assistance sociale pour les jeunes âgés de 18 ans, quels que soient les revenus de leur famille ; une allocation s’ils entrent en formation ou poursuivent leurs études ; une large institutionnalisation du conseil à toutes les étapes de l’éducation, de la formation et des transitions vers l’emploi ; un marché de l’emploi où la part du public est très importante et offre des voies d’accès assez ouvertes. Les politiques publiques ainsi développées non seulement envisagent la jeunesse comme une ressource, mais soutiennent aussi les jeunes dans le fait d’« être jeunes » : elles permettent des secondes chances, le « désavantage » est perçu comme le fait de ne pas être encore prêts à entrer dans l’âge adulte et, de ce fait, les solutions proposées sont des options institutionnelle- ment reconnues et non des « voies de garage ».

6Dans les pays de régime libéral (Grande-Bretagne et Irlande), on peut distinguer un certain nombre de traits marquants : au cours des dernières décennies, de plus en plus de jeunes sont restés dans le système scolaire ou, à tout le moins, en formation après 16 ans, âge de fin de la scolarité obligatoire. Les structures scolaires et de formation proposées après 16 ans sont conçues pour répondre aux besoins d’individus envisagés comme des « entrepreneurs » de leur propre force de travail. En raison de cet allongement massif de la scolarité entre 16 ans et 18 ans, l’accès aux droits sociaux a été reculé à 18 ans. Cependant, les allocations sont peu élevées, durent peu de temps et sont largement dépendantes de la recherche active d’un emploi par les jeunes. Le marché du travail est très flexible et les qualifications globalement peu élevées. Ceci a pour conséquence une certaine fluidité et des accès assez aisés. La vision est bien celle de la jeunesse comme une phase de transition qui doit rapidement déboucher vers l’indépendance économique et ne doit pas conduire les individus à s’accommoder du chômage et de la dépendance à l’égard du système social. Les dispositifs de suivi individualisé des jeunes mettent donc largement l’accent sur la responsabilité individuelle, le workfare [1] et les sanctions financières, en cas de refus de suivre les préco- nisations.

7Dans les pays de régime centré sur l’emploi (Allemagne, France et Pays-Bas), les systèmes scolaires sont plus sélectifs, de manière à « ventiler » les jeunes de façon hiérarchisée par rapport à l’accès au marché de l’emploi. En Allemagne, par exemple, un tiers des jeunes quittant le système scolaire n’ont que le certificat scolaire obligatoire et un seul autre tiers entre à l’université. L’apprentissage joue un rôle central et est relativement standardisé. Les marchés du travail sont divisés entre un secteur public qui reste central et très protecteur et des segments « périphériques » largement précaires. Ceci a des conséquences importantes sur le système de protection sociale qui est lui- même divisé entre les régimes de sécurité sociale, particulièrement couvrants, et tout ce qui relève de l’assistance sociale. Les jeunes, dans ces contextes, ne bénéficient pas directement de la sécurité sociale mais se voient offrir des compensations plus ou moins protectrices. Quand ils sont en situation de chômage, ils sont perçus comme n’étant pas prêts à s’insérer dans le système social dominant.

8Le régime sous-protecteur inclut les pays du sud de l’Europe comme l’Italie, le Portugal et l’Espagne. Dans ces pays, l’école est conçue de manière large et ouverte. Cependant, jusqu’à récemment, le pourcentage d’élèves quittant le système de manière précoce restait élevé, l’apprentissage est peu développé, sans lien réel avec les entreprises et les transitions vers l’âge adulte sont marquées par des phases d’attente plus longues que dans les autres régimes. Les jeunes ne peuvent pas bénéficier des droits sociaux et sont les principaux détenteurs des formes précaires de travail. La segmentation du marché du travail et le manque de formation contribuent à un taux particulièrement élevé de chômage des jeunes, touchant tout particulièrement les jeunes femmes. Ces dernières doivent, en outre, faire face à la quasi-absence de structures d’accueil pour les jeunes enfants, ce qui pèse durablement sur la construction de leur trajectoire individuelle. Ainsi, les politiques de jeunesse sont marquées par un décalage important entre des réformes à la philosophie assez généreuse et la subsistance de déficits structurels qui empêchent leur vraie implantation.

Comment penser ces définitions du point de vue de l’accès à la citoyenneté sociale et politique des jeunes ?

9Sur ces questions, les travaux de G. Jones apparaissent fondamentaux. La sociologue propose d’étudier les dimensions suivantes pour bien comprendre la diversité des traitements proposés : l’âge et la dépendance (ou à partir de quels seuils d’âge les jeunes peuvent-ils bénéficier de manière autonome des politiques sociales) ; les transitions vers l’emploi des jeunes ; les systèmes d’État-providence ; les aides de l’État en direction des jeunes (les revenus minimaux, les allocations chômage, l’assistance sociale, les allocations logement, les politiques de l’enfance, les allocations post-formation, la citoyenneté sociale) ; les allocations et les politiques familiales. Bien entendu, la jeunesse ne fait pas exception du point de vue des contrastes dans le traitement par les pouvoirs publics (Paugam, 1999 ; Saraceno, 2002), mais ces contrastes ont plusieurs conséquences sur les questions analysées ici ; elles induisent des différences très marquées dans les relations intergénérationnelles : alors que certains pays, comme la Suède, adoptent un traitement institutionnel plutôt égalitaire de la population « jeunes », d’autres, comme la France ou plus encore l’Italie, optent pour une familialisation de la prise en charge et renforcent les inégalités sociales entre les individus (Van de Velde, 2008) ; elles ont une influence considérable sur la manière de considérer les difficultés d’accès des jeunes à l’âge adulte (Mc Neish et Loncle, 2003 ; Commissariat général du Plan, 2001) ; elles conduisent à des perceptions contrastées du politique et des décideurs chez les jeunes : alors que les décideurs des pays scandinaves bénéficient d’une très bonne opinion chez les jeunes de leurs pays, les jeunes britanniques et les jeunes français se défient très largement de leur classe politique (Galland, 2008 ; Loncle, 2008). Pour analyser les conséquences des différences de catégorisations des jeunes en Europe, G. Jones propose de soulever les questions suivantes : « Est-ce que les jeunes de moins de 18 ans ont des droits individuels ou bien ces droits sont-ils attribués à leur famille ? Est-ce que les versements des allocations sont structurés par l’âge et, si oui, est-ce cohérent ? Quelles sont les dispositions prises pour les jeunes dont les familles ne veulent pas ou ne peuvent pas les aider ? Quand l’âge adulte survient-il du point de vue de la citoyenneté sociale ? » (Jones, 2006, p. 50). On pourrait ajouter à cette liste un élément qu’utilise d’ailleurs G. Jones en d’autres occasions : les jeunes sont-ils autorisés à recevoir des allocations, des prestations sociales sans avoir préalablement exercé un emploi ? Ces questions apparaissent capitales car elles permettent de comprendre dans quelle mesure les jeunes accèdent pleinement ou non à la citoyenneté sociale et sont considérés comme autonomes dès lors qu’ils franchissent la majorité civile. Elles ont une résonance particulière en France avec les débats autour du revenu minimum d’insertion (RMI) puis du revenu de solidarité active (RSA) jeunes puisque les jeunes Français — s’ils n’ont pas d’emploi salarié — sont singulièrement écartés du système de protection sociale et dépendent de l’importance de la familialisa- tion de la prise en charge (Van de Velde, 2008).

Quelles politiques pour quels publics ?

10Depuis une quinzaine d’années, en Europe, les discours politiques sur « la jeunesse comme ressource », entendue comme une jeunesse qui prend un rôle actif dans la résolution de ses propres problèmes (Vulbeau, 2001), sont largement venus concurrencer ceux sur « la jeunesse comme problème » (IARD, 2001). Cependant, au-delà de la rhétorique, la réalité des politiques mises en place dans les différents secteurs relatifs à l’insertion des jeunes — éducation et formation, emploi, protection sociale, domaine socioculturel, notamment — semble plus complexe. Le programme de recherche européen « Youth Policy and Participation — Yoyo » a ainsi montré que chaque secteur d’action publique concerné interprétait différemment les objectifs et les priorités d’intégration des jeunes (Walther et al, 2006). L’ensemble des politiques visant l’intégration de cette population peut ainsi être classé sur un continuum allant du « soft » au « hard ». Les politiques « hard » sont relatives à des secteurs clés de l’organisation sociale ; elles sont le plus souvent administrées au niveau national, elles bénéficient d’un faible degré de souplesse mais sont dotées de ressources financières considérables. Les politiques « soft » concernent, quant à elles, des domaines d’action publique considérés comme moins essentiels et leur financement est souvent limité. Elles sont largement définies au niveau local, de façon relativement souple, et visent avant tout les besoins et les intérêts des citoyens. L’espace laissé à la participation est ici bien plus important que pour ce qui est des politiques « hard ».

11Le programme Yoyo montre que la jeunesse n’est réellement prise en compte comme une ressource pour la société — ressource dont il faut favoriser la participation à la vie sociale et l’accès à la citoyenneté — que dans le secteur des politiques « soft », les politiques de jeunesse à proprement parler. En effet, dans la plupart des régimes de transition (Walther, 2006b), les domaines politiques plus « hard », tels que l’éducation et la formation, la protection sociale ou le marché du travail, négligent largement les subjectivités juvéniles, leurs aspirations, leur développement personnel. Les politiques « hard » s’inscrivent, en fait, plutôt dans une logique de méfiance à l’égard de cette population, logique qui conduit à restreindre les possibilités de choix offertes. C’est notamment le cas pour les pays appartenant au régime de transition libéral (représentés par le Royaume-Uni et l’Irlande dans ce programme de recherche) qui encouragent l’intégration précoce sur le marché du travail et l’indépendance économique des jeunes. En effet, bien que la priorité donnée à la responsabilité individuelle se reflète dans un système éducatif souple, les politiques de protection sociale et d’intégration sur le marché du travail reposent, en revanche, sur une figure assez négative de la jeunesse. Les politiques de workfare exercent ainsi une pression importante sur les jeunes afin de s’assurer qu’ils ne soient pas encouragés à rester inactifs et dépendants de l’aide sociale.

12Les régimes continentaux — corporatistes (Allemagne, Pays-Bas, France) — opèrent quant à eux une distinction tranchée entre les politiques « hard » et les politiques « soft ». En effet, le domaine socioculturel est assez fortement développé et valorise l’image de la jeunesse à travers un encouragement au développement personnel et à l’initiative individuelle et collective. Cependant, dans les secteurs clés de l’intégration que sont l’éducation, la formation et l’insertion professionnelle, les jeunes ne sont considérés comme acteurs de leur parcours et valorisés dans leur choix que s’ils ont atteint un haut niveau de qualification scolaire. Les transitions sont structurées par un système scolaire sélectif et standardisé qui vise à l’attribution de positions hiérarchisées. De ce fait, les jeunes qui suivent des trajectoires classiques sont relativement protégés tandis que les autres font face à des risques importants. Les États sous-protecteurs du sud de l’Europe (Italie, Portugal, Espagne) souffrent, quant à eux, d’un déficit structurel à la fois dans les domaines « hard » et «soft» des politiques touchant les jeunes. Les trajectoires juvéniles ne se heurtent pas à un modèle d’intégration dominant encadré par l’action publique mais plutôt à une forme de vide social. L’allongement des périodes d’attente entre formation et emploi, les forts taux de chômage et la précarité croissante ainsi qu’une absence de droit au regard de la protection sociale sont compensés par une dépendance plus longue à l’égard de la famille. Seul le régime de transition universel (Danemark) semble encourager la participation juvénile — entendue comme le fait de rendre les jeunes acteurs de leurs parcours — dans des domaines centraux tels que les politiques éducatives ou l’insertion professionnelle. L’idée est en effet de donner à la personne les moyens et la souplesse suffisants pour lui permettre de faire des choix. Les parcours sont soutenus par l’accès à des revenus sociaux ; les politiques s’adressant aux jeunes visent l’épanouissement et le développement personnel.

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14D’une manière générale, on peut donc dire que, dans la plupart des pays européens, l’image de « la jeunesse comme ressource » est faiblement investie par les politiques qui concernent l’éducation, la formation, la protection sociale et l’accès au marché du travail. Or, ces politiques « hard » apparaissent justement comme des secteurs clés de l’insertion sociale. Ces politiques offrent, en effet, les ressources permettant de soutenir les transitions vers l’âge adulte et elles restent centrales dans la distribution des positions sociales. À l’opposé, les secteurs « soft » de l’action publique valorisent fortement l’accès aux droits civiques et politiques mais sans garantir l’accès aux droits sociaux. Quel poids peut-on alors accorder à la rhétorique de « jeunesse comme ressource » si celle-ci s’applique à des politiques publiques qui restent en marge des parcours d’insertion et demeurent relativement inefficaces en matière de lutte contre les inégalités socio-économiques et de capital social ? Quelle est la valeur de l’encouragement à la participation juvénile si celle-ci n’est pas associée à un développement de la citoyenneté sociale ? La limitation d’une conception positive de la jeunesse au seul domaine des politiques socioculturelles est d’ailleurs d’autant plus réductrice que ces dernières ne touchent pas non plus l’ensemble des jeunes et qu’elles sont bien souvent investies par les publics qui sont déjà les plus proches des institutions. Il s’agit notamment d’une limite bien connue des expériences de participation : si elles sont promues à travers l’Europe comme un élément de renforcement de la citoyenneté, voire dans une certaine mesure de l’intégration sociale des jeunes, elles sont encore largement destinées à des jeunes organisés et déjà aguerris à la chose publique. Ainsi, malgré l’influence significative des incitations récurrentes des institutions européennes à donner aux jeunes une place d’acteur (Loncle et Muniglia, 2009), la rhétorique de « la jeunesse comme ressource » apparaît encore bien timorée en Europe, à la fois en raison des secteurs auxquels elle s’applique, mais aussi des publics qu’elle touche effectivement.

15Ce texte est un extrait d’un article paru dans le n° 102 de Politiques sociales et familiales, décembre 2010, p. 9-20.