1Flexibilité pour les employeurs, sécurité pour les employés, le modèle de “flexicurité” mis en place par le système danois est-il transposable en France ? La démarche danoise suppose un fort investissement dans les indemnités versées, la reconnaissance de droits mais aussi de devoirs pour les salariés, et l’adhésion des organisations syndicales. Des points sensibles en France.

2Dans la plupart des pays européens, le thème de la sécurisation des parcours professionnels gagne du terrain dans les débats sociaux. En France, cette problématique date du milieu des années quatre-vingt-dix, lorsque des travaux émanant d’experts soulignaient la nécessité de repenser le statut du travailleur dans un contexte de précarité et de discontinuité de l’emploi. Il aura fallu attendre plus d’une dizaine d’années pour que les organisations syndicales se saisissent de cette thématique en l’inscrivant dans leur agenda social. Quant au patronat, il reste encore très en retrait sur cette question. Ce concept de sécurisation apparaît difficile à définir mais le fil conducteur qui a nourri les réflexions sur ce sujet nous est venu des pays scandinaves, pionniers des politiques dites de “flexicurité”. Le principe est simple et consiste à combiner flexibilité pour les employeurs et sécurité pour les salariés, afin, notamment, de circonscrire les effets de la précarité induits par une trop forte dérégulation du marché du travail. C’est ainsi que l’on constate, par exemple, de singulières différences dans la façon dont les salariés européens perçoivent le travail temporaire. En Suède, au Danemark et en France, la part des emplois temporaires dans l’emploi salarié est sensiblement identique et représente près de 14 % de l’emploi salarié. En France, ce type d’emploi est perçu comme étant précaire et source de sentiments d’insécurité sociale. Dans les deux pays scandinaves, il n’en est rien. L’emploi temporaire, et plus généralement le risque de perdre son emploi, n’est pas associé à un sentiment de précarité. La raison est à rechercher à l’extérieur de la nature du contrat de travail [1]. La place accordée aux transferts sociaux, au rôle clef des partenaires sociaux dans la régulation sociale, à la qualité du système de formation professionnelle et du service public de l’emploi explique la force de ce modèle scandinave et sans doute l’attrait qu’il suscite dans un pays comme la France, qui peine à définir son modèle social. Pourtant, si le Danemark sert ainsi de référence constante aux tentatives de réforme du marché du travail qui se font jour en France, le compte n’y est pas [2]. Car ce modèle danois suppose deux conditions, loin d’être réunies chez nous. Il fait l’objet, jusqu’à aujourd’hui, d’une cohérence de l’ensemble des institutions du marché du travail et repose sur un compromis social d’où il tire sa force. Par un effet de miroir, revenir sur les caractéristiques de ce modèle danois nous éclaire sur nos propres faiblesses. Il pointe, en creux, la nécessité de revoir en profondeur l’ensemble des institutions qui participent à la régulation du marché du travail en France.

Une réforme conjointe du marché du travail et du système d’assurance-chômage

3Parmi l’ensemble des pays scandinaves, le Danemark est celui qui a été le plus loin, et bien avant les autres, dans la mise en place d’une démarche de “flexicurité” visant moins à protéger l’emploi que la personne du salarié. Cette nouvelle doctrine a été initiée en 1994, lorsqu’une crise économique sévère priva d’emploi plus de 14 % de la population active. La réforme engagée par les socio-démocrates alors au pouvoir, avec l’appui, à l’époque, des partenaires sociaux, combine plusieurs éléments : une politique économique d’orientation keynésienne consistant à utiliser l’instrument budgétaire pour relancer l’activité économique ; une nouvelle politique de l’emploi, beaucoup plus active qu’auparavant, visant explicitement à offrir un service personnalisé aux demandeurs d’emploi, assorti de mesures d’insertion, souvent obligatoires, pour encourager leur réintégration professionnelle ; une réforme du système d’assurance-chômage, plus conditionnelle qu’auparavant, et qui réduit la période d’indemnisation des chômeurs, jusque-là quasi illimitée.

4Les responsables de la politique de l’emploi se réfèrent régulièrement à la métaphore du “triangle d’or” pour illustrer la démarche proposée [3]. Il nous faut donc revenir sur les trois angles qui le caractérisent.

Exigences et limites du modèle danois

12La réforme du marché du travail engagée au Danemark dans les années quatre-vingt-dix a résulté de la conjonction de plusieurs conditions rarement évoquées dans le débat français quand il s’agit d’analyser les success stories ou, plus généralement, l’orientation des programmes d’emploi adoptés par d’autres au-delà de nos frontières. Ces erreurs d’appréciation peuvent avoir des conséquences sociales douloureuses, comme nous avons pu le constater en France, à l’occasion de l’adoption du Contrat première embauche (CPE) [6], où la référence au modèle danois a été mentionnée de façon pour le moins abusive, avec l’épilogue que l’on sait. La première source de malentendus naît de la problématique de l’activation des dépenses passives car cette notion laisse à penser qu’il faudrait privilégier les dépenses actives (mesures d’insertion) au détriment des dépenses passives qu’il conviendrait de comprimer (indemnisation et mesures de retrait du marché du travail : radiation des listes). La réforme danoise contredit largement cette approche. Elle a, en effet, reposé sur un effort budgétaire important qui ne s’inscrivait nullement, du moins à l’époque, dans une logique de maîtrise des dépenses sociales. On note d’ailleurs que, depuis une dizaine d’années, les dépenses publiques consacrées aux programmes du marché du travail continuent de représenter un pourcentage non négligeable du PIB. En 2003, elles ont représenté 4,40 % du PIB au Danemark, contre 2,85 % en France. Au sein de ces dépenses, les mesures dites passives représentent 2,68 % du PIB au Danemark, contre seulement 1,77 % en France. La “flexicurité” à la danoise ne repose donc pas sur une opposition entre les dépenses passives et les dépenses actives. À l’heure où les organisations syndicales françaises manifestent le souhait d’engager un débat sur la sécurisation des parcours professionnels pour accorder aux salariés une sé-curité en termes de droits sociaux en contrepartie de la flexibilité concédée aux entreprises, il faut revenir sur les enseignements de la comparaison internationale. Dans les pays où le sentiment de sécurité est le plus élevé et le taux de chômage le plus bas (Danemark, Suède, Pays-Bas), les régimes indemnitaires ont joué un rôle central dans la gestion des nécessaires mobilités professionnelles.

13L’autre enseignement majeur à tirer de l’expérience danoise renvoie bien entendu au jeu des acteurs et aux forces sociales qui sous-tendent les réformes adoptées. Les syndicats sont des acteurs politiques puissants, notamment dans la régulation du marché du travail ainsi que dans le processus de prise de décision politique [7]. Difficile d’imaginer qu’au Danemark, une réforme d’ampleur du marché du travail puisse voir le jour sans avoir reçu, au préalable, l’adhésion des partenaires sociaux. Favorables à une politique active de l’emploi qui puisse garantir le plein-emploi, les syndicats n’en restent pas moins très vigilants sur la façon dont ces politiques sont mises en œuvre dans les entreprises. Ainsi, les conditions de l’utilisation que les entreprises font des contrats d’insertion subventionnés par l’État sont fortement contrôlées par les syndicats pour éviter les effets d’aubaine (le nombre d’emplois activés dans une entreprise du secteur privé est subordonné au nombre de salariés ; dans certain cas, la création d’un emploi activé est conditionnée par celle d’un emploi permanent). Cette fonction de contrôle est d’autant plus facile à exercer que les syndicats sont fortement représentés dans l’entreprise.

14Cette institutionnalisation du rôle des partenaires sociaux est également à l’œuvre au plan régional où ils sont, comme nous l’avons vu, fortement impliqués. Selon certains observateurs, c’est cette délégation d’attributions à des organismes régionaux tripartites qui aurait contribué à améliorer le fonctionnement du marché du travail par une meilleure prise en compte des besoins des marchés locaux de l’emploi.

15Si ces facteurs de nature sociétale et institutionnelle expliquent une bonne partie des performances danoises en matière d’emploi, il ne faudrait néanmoins pas surestimer les forces de ce modèle. Certes, le taux de chômage a baissé dans des proportions importantes dans les années quatre-vingt-dix, mais l’on ne peut imputer cette décrue aux seuls bienfaits de la “flexicurité”. Ainsi, le taux de chômage a fortement baissé sur une période de temps extrêmement courte, passant de 10 % en 1993 à un peu plus de 6 % en 1996. Mais durant cette période, le Danemark a connu une croissance économique soutenue : 5,5 % en 1994, puis 3 % en moyenne au cours des trois années suivantes. Une croissance tirée par la reprise de l’investissement public et par une baisse importante des taux d’intérêt. Rappelons effectivement que c’est alors une politique économique de nature keynésienne qui est appliquée par le gouvernement en place. La baisse du chômage observée a également été le résultat d’une politique de l’emploi qui, tout en accordant la priorité aux politiques d’activation, a continué d’user du levier des préretraites pour inciter une partie des salariés à se retirer du marché du travail. Cette politique de réduction de l’offre de travail a eu un impact considérable sur le taux de chômage et, au final, il n’est pas aisé d’isoler l’effet propre des politiques de “flexicurité” sur les performances observées. Enfin, depuis la fin des années quatre-vingt-dix, on assiste, dans la plupart des pays européens, à un changement de décor tant sur le plan économique que social qui n’a pas épargné les pays scandinaves. Les politiques économiques ont une tonalité nettement plus libérale et elles sont associées à des réformes du marché du travail et des systèmes de protection sociale plus restrictives. Même en Scandinavie, les politiques de “flexicurité” ne sont pas gravées dans le marbre car elles supposent l’adhésion d’organisations syndicales qui pourraient bien, demain, remettre en cause leur légitimité. Tel semble être le cas en Suède, où la réforme drastique du régime d’assurance-chômage que le gouvernement vient de mettre en place a soulevé de vives protestations dans le camp syndical.

En conclusion…

16La plupart des pays de l’Union européenne subissent actuellement un durcissement des régimes d’assurance-chômage conduisant de nombreux salariés à ne pas, ou plus, bénéficier de cette protection sociale qui permettait de prolonger le salaire au-delà des aléas de l’emploi. Aucun pays n’a été épargné par cette évolution, pas même les pays du Nord dans lesquels la problématique de la précarité de l’emploi pourrait surgir du fait de la rétraction des régimes sociaux. Au Danemark, aux Pays-Bas, comme en Suède, une menace pèse sur la cohérence des systèmes de “flexicurité” qui renvoie au constat d’un affaiblissement possible de la capacité de récupération de certains salariés dans les filets de la protection sociale. Si cette tendance se confirmait, les conséquences ne manqueraient pas de porter atteinte à la crédibilité du compromis social et de ses acteurs [8]. Cette question est ouvertement posée aujourd’hui en Suède, et il sera intéressant de suivre les débats dans ce pays qui a longtemps fait figure de modèle social en matière de “flexicurité”. Plus que jamais, il importe donc de repenser les finalités de nos systèmes de protection sociale afin de parvenir à sécuriser, par le maintien des revenus et autres formes de droits sociaux, des trajectoires professionnelles de plus en plus chahutées. C’est à cette seule condition que les politiques dites de “flexicurité” pourront disposer, au Danemark comme ailleurs, du soutien des organisations syndicales et faire ainsi l’objet de compromis sociaux, seul gage de leur mise en place effective.