1Une enquête de terrain menée en 2002 dans dix villes de France, dont les trois principales Paris-Lyon-Marseille, a permis d’étudier les caractéristiques des prestations locales. Il en ressort une extrême diversité tant dans les formes d’aides que dans les barèmes appliqués et dans les priorités retenues, même si le trait commun penche en faveur des ménages avec enfants.

2On sait très peu de choses sur les politiques sociales locales en direction des familles. Par exemple, on ne sait pas dans quelles localités les enfants pauvres sont le mieux pris en charge par l’ensemble des dispositifs publics. Personne ne peut établir la liste des villes de France globalement les plus généreuses pour les familles et celles qui le sont moins. On ignore, localité par localité, le montant effectif des aides monétaires qui sont perçues par telle ou telle catégorie de ménage. On ignore également le montant en équivalent monétaire des prestations en nature dont bénéficient les ménages avec enfants. D’ailleurs, on ne dispose même pas d’un inventaire des prestations qui sont proposées aux ménages défavorisés, qu’ils aient on non des enfants. Il est donc impossible de produire une information un tant soit peu agrégée au niveau du territoire national sur ce que l’on appelle les “droits connexes”, l’“aide sociale facultative”, ou encore l’“action sociale” financée par des ressources de collectivités publiques ou des ressources privées.

3Cette carence d’information s’explique facilement. Les aides extra-légales et/ou locales recouvrent des dispositifs très variés mettant en jeu une pluralité d’acteurs. Lorsqu’il y a dans chaque localité plusieurs intervenants différents dont les modes d’intervention sont multiples, il devient difficile de construire une information agrégée permettant de fonder des résultats généraux et de comparer la situation des localités entre elles. Pour autant, le problème mérite d’être surmonté. La prise en compte des aides facultatives et locales peut en effet modifier les diagnostics sur la pauvreté, sur la redistribution, sur la politique familiale ou sur les gains monétaires au retour à l’emploi, ainsi que la portée réelle des réformes du système national et légal de prélèvement et de transferts sociaux.

4Dans cette perspective, cet article mobilise les résultats d’une enquête de terrain réalisée en 2002 dans dix villes de France [1] auprès des offreurs de prestations sociales extra-légales (communes, départements, caisses d’allocations familiales, entreprises de réseaux, associations caritatives…) et d’un échantillon de bénéficiaires [2]. Le champ est donc limité aux droits à prestations générales qui font l’objet de conditions d’attribution explicites.

5L’objectif est d’étudier les caractéristiques des prestations locales afin de savoir par exemple comment elles varient avec les ressources et la taille des ménages. On veut ainsi déterminer à quel point ces prestations sont ciblées sur les familles et sur la pauvreté. On veut également comparer ces caractéristiques avec celles des prestations nationales et légales dont on a simulé les différents barèmes pour toutes les configurations familiales. Après avoir présenté la méthode et le champ de l’étude, la première partie de cet article décrit les facteurs de diversité des transferts sociaux locaux, et la seconde partie en donne les traits communs.

Champ de l’étude

6Dans les dix localités, nous avons réalisé un inventaire exhaustif de l’ensemble des aides monétaires versées sur la base de conditions explicites, tel qu’un barème de revenu, et ouvertes à tous, sans condition de statut autre que le nombre d’enfants ou le fait de bénéficier du RMI. Lorsque le montant monétaire de l’aide n’était pas connu, il a été évalué par comparaison avec les tarifs sans dégrèvement (par exemple, ceux de la restauration scolaire) ou éventuellement avec des tarifs marchands équivalents (tels que l’assurance habitation).

7Les prestations nationales légales qui ont été simulées comprennent le RMI, l’allocation personnalisée au logement, la CMU et la prime pour l’emploi. On intègre également l’impôt sur le revenu. Pour les ménages avec enfants, on considère de surcroît les allocations familiales, l’allocation jeune enfant, l’allocation de rentrée scolaire et l’allocation parent isolé.

8Les prestations nationales extra-légales comprennent la prime de Noël et l’abonnement social au téléphone. Les associations caritatives nationales n’utilisent pas ou utilisent peu de barèmes et se fondent le plus souvent sur une évaluation sociale. Il n’a donc pas été possible de les intégrer.

9Les prestations locales sont celles versées par les départements, les communes, les caisses d’allocations familiales et les associations locales qui utilisent des barèmes (ce qui s’est avéré exceptionnel sur les dix localités couvertes par l’étude). Ces prestations ont des fonctions très diverses : crèches, restauration scolaire, aides au transport et à la mobilité (déménagement, installation, maintien dans les lieux par la prise en charge d’impayés de loyers), dégrèvements de taxe d’habitation, aides à la formation, prise en charge de factures d’eau, de gaz et d’électricité, bons vacances, tickets loisirs et accès à coût réduit ou gratuit à la piscine ou aux musées, épicerie sociale, banque alimentaire, bourses aux vêtements…

10Nous avons recensé l’ensemble des transferts locaux effectués sur la base de conditions explicites. Dans la majeure partie des cas, ces conditions prennent la forme d’un barème qui définit le montant monétaire du transfert en fonction des ressources du ménage et de sa configuration familiale. Sur 250 dispositifs d’aide sociale recensés dans les dix localités, 110 ont été analysés, correspondant à environ 600 barèmes pour les six configurations de ménages. Ont été écartées les prestations réservées à des catégories particulières de bénéficiaires (au-delà des conditions de ressources et de configurations familiales) et celles versées sans barème par des commissions locales d’évaluation.

Des pratiques locales d’une extrême diversité

11Deux constats généraux peuvent être formulés sur ces barèmes :

• dans aucune ville le même barème n’est utilisé pour deux prestations différentes. Les bénéficiaires des transferts locaux voient les conditions d’attribution varier systématiquement selon l’aide qui leur est allouée [3] ;
• pour aucune aide le même barème n’est utilisé dans deux villes différentes [4]. Les conditions d’attribution d’une même prestation varient systématiquement d’une ville à l’autre.

12Cette extrême hétérogénéité des barèmes se vérifie y compris pour des transferts très encadrés au niveau national. Même dans le cas de la taxe d’habitation, l’autonomie des collectivités locales vis-à-vis des taux d’imposition, des dégrèvements et des abattements aboutit à une forte amplitude du montant effectivement versé. Nos calculs, fondés sur la valeur locative moyenne des différentes communes considérées, montrent un écart type de 160 euros sur les dix villes, et une amplitude maximale de 570 euros pour un couple avec deux enfants.

13Les caisses d’allocations familiales sont les seules institutions à utiliser des principes d’attribution proches dans les différentes localités. Néanmoins, là aussi, il existe de fortes disparités. La même prestation extra-légale peut être proposée ici et pas ailleurs, prendre la forme d’un prêt ou d’un don, ou encore d’une combinaison des deux. Il en va de même dans le cas des aides pour les crèches. L’allure des barèmes est globalement proche selon les localités, mais les montants sont néanmoins très variables d’une localité à l’autre pour un même niveau de revenu. Dans le cas d’aides purement locales, l’hétérogénéité des barèmes est encore plus nette. C’est le cas par exemple des tarifs de restauration scolaire en primaire, établis au niveau municipal. Parmi les dix localités, on trouve un seul montant dégressif proportionnel au revenu (Le Mans) et une ville sans barème officiel. Toutes les autres communes ont adopté des barèmes dégressifs par paliers, le nombre de ces paliers variant de un à neuf. Le montant de salaire où l’aide s’éteint pour un couple avec 2 enfants, dont l’un utilise par hypothèse les services de la restauration scolaire, varie de 12 000 à 48 000 euros. Pour un revenu d’activité nul, l’écart du gain monétaire est de 400 euros.

14Certes, pour apprécier la générosité d’une localité envers les plus démunis, il importe de tenir compte de toutes les aides, quels que soient leurs modes d’attribution. En ne dénombrant que les aides attribuées sur barème, des localités qui privilégient l’action discrétionnaire de commissions locales pourront apparaître faussement peu généreuses. Or il se trouve que les transferts sociaux locaux sont plus personnalisés que les transferts nationaux. Il est fréquent qu’une commission locale décide de l’octroi d’une aide après un examen de dossier. Dans d’autres cas, des barèmes sont appliqués mais ils restent indicatifs, et sont souvent complétés par une évaluation sociale de la situation des bénéficiaires éventuels. Mais toutes ces actions discrétionnaires augmentent la diversité locale des prestations. L’examen en commission introduit en effet des différences de traitement dans le temps et dans l’espace plus importantes que celles des barèmes. D’autres sources de diversité tiennent au fait que certaines CAF privilégient les aides sous forme de prêts à celles sous forme de dons, ce qui peut également réduire l’apparente générosité locale. Notons également que les personnes sans ressource propre constituent les publics privilégiés des associations caritatives, pour lesquelles les conditions d’attribution ne mobilisent que rarement des barèmes.

15Les transferts locaux visent dans presque tous les cas des objectifs précis. Quatre catégories d’objectifs peuvent être distinguées : l’aide à l’enfance (aide à la petite enfance, à la scolarité…) ; l’aide au logement et à l’habitat (prise en charge d’impayés de loyers, aides au déménagement et à l’installation, prise en charge de factures d’eau, de téléphone ou d’électricité…) ; les secours d’urgence et les aides aux demandeurs d’emploi (transports, formation) ; enfin, les aides aux vacances et aux loisirs. Le logement représente le poste dominant dans les aides locales. Dans trois localités, il pèse pour plus de 70 % du total, et dans deux autres, pour plus de 60 % [5]. C’est le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui permet d’expliquer ce constat. Il s’agit d’un soutien initié au niveau national dont les conditions d’attribution sont du ressort local. Les aides d’urgence et en faveur des chômeurs sont d’une importance très variable selon les localités. Bien qu’elles soient en général minoritaires, elles représentent plus de la moitié des aides dans deux cas (Lyon, 60 %, et Le Mans, 77 % du total), le tiers à Pecquencourt et plus d’un cinquième dans deux autres communes (Belley et Arras). Les publics cibles sont essentiellement les bénéficiaires du RMI. Les aides à l’enfance et aux loisirs représentent en moyenne à peine plus de 10 % de l’ensemble, avec des maxima à 20 %. Seule Belley et, dans une moindre mesure, Arras et Pecquencourt ont une répartition relativement homogène entre les différents postes. Mais pour ces trois villes, il s’agit de montants faibles. Notons que le degré de générosité d’une ville est variable selon les transferts. Ainsi, Le Mans est la ville la plus généreuse pour la restauration scolaire, mais c’est aussi celle qui fournit le moins d’aide aux crèches. Arras est en revanche la moins généreuse pour la restauration scolaire, mais la deuxième plus généreuse (derrière Paris) pour les crèches.

16Toutes les aides locales n’ont pas vocation à être pérennes. Les aides des CAF pour l’équipement mobilier ou ménager, par exemple, ne sont pas reconduites d’année en année. De même, les secours d’urgence n’ont pas vocation à être reconduits, mais peuvent l’être si la situation du bénéficiaire est restée difficile ou s’est encore dégradée. Nous avons donc distingué les aides selon leur caractère régulier (loisirs des enfants, restauration scolaire, aides aux familles nombreuses…) ou ponctuel, voire exceptionnel (secours d’urgence, déménagements, naissance).

17En moyenne, sur les dix villes considérées, les aides régulières en direction d’un ménage sans revenu d’activité représentent près du tiers des ressources locales. Le poids des aides régulières va généralement croissant avec la taille du ménage. Il est nettement plus élevé pour les couples ayant 2 ou 3 enfants (respectivement 40 % et 46 %) que pour les autres formes de familles (entre 24 % et 31 %). De nouveau, la diversité géographique est très forte, surtout pour les ménages sans enfant. Pour ces derniers, la part des aides régulières varie de 5 % à 100 % lorsqu’ils n’ont pas de revenu d’activité ; pour un couple avec 3 enfants, elles représentent de 33 % à 80 % du total des aides locales, et de 24 % à 72 % pour un couple avec 2 enfants.

18Six villes sur dix sont “cohérentes” dans leur priorité accordée aux aides courantes ou exceptionnelles : quelle que soit la configuration familiale, elles sont toujours soit au-dessus, soit au-dessous de la moyenne. Il s’agit d’une part d’Amiens, d’Évry et du Mans (part des aides courantes inférieures à la moyenne pour toutes les configurations familiales) ; d’autre part de Belley, de Lyon et de Pecquencourt (parts toujours supérieures à la moyenne). Arras, Marseille et Paris (15^e et 19^e arrondissement) privilégient tantôt les aides régulières, tantôt les aides exceptionnelles, selon le type de famille.

Les traits communs : priorité locale aux familles

19Au-delà de tous ces facteurs de diversité locale, les montants des transferts locaux sont partout très sensibles à la configuration familiale. En moyenne, sur les dix villes couvertes par notre inventaire, les transferts locaux sont d’environ 1 790 euros pour les ménages sans revenus d’activité et sans enfant, qu’ils soient célibataires ou en couple (voir graphique). Ces ménages perçoivent en moyenne un sixième de l’ensemble des transferts sous forme d’aides locales (18,4 % pour les célibataires, et 16,3 % pour les couples). Pour les ménages avec un seul enfant, qu’il s’agisse de famille monoparentale ou de couple, ces transferts sont deux fois plus élevés, avec un montant de 3 900 euros (la part est proche de 22 %). Les montants sont respectivement de 4 800 et 5 800 euros pour les couples avec 2 et 3 enfants. Lorsque l’on tient des unités de consommation de chaque configuration de ménage, en utilisant par exemple l’échelle d’équivalence de l’OCDE comme cela est fait dans le graphique, on constate que les montants des transferts nationaux sont peu sensibles à la configuration du ménage, sauf pour les couples sans enfant et les familles monoparentales, alors que les transferts locaux sont très sensibles aux enfants. Un couple avec un enfant perçoit un montant d’aides locales par unité de consommation supérieur de 23 % à celui d’un célibataire, alors qu’il n’y a pratiquement pas de différences pour les aides nationales.

20Sur cette base, on peut évaluer le gain en termes de niveau de vie d’une modification de la configuration familiale (voir tableau ci-contre). Par exemple, lorsque deux adultes isolés forment un couple, leur coût de la vie est diminué car ils font des économies de logement, mais le total de leurs revenus sociaux diminue encore plus, si bien que leur niveau de vie peut baisser. Par rapport à la situation d’un célibataire sans revenu d’activité, le fait d’avoir un conjoint diminue ainsi de 17 % le niveau de vie. En ne considérant que les transferts nationaux, la baisse serait de près de 15 %. Si tous les revenus étaient distribués selon l’échelle d’équivalence des transferts locaux, la baisse de niveau de vie serait de plus de 26 %. Les transferts sociaux nationaux et plus encore les transferts locaux ne sont donc pas suffisants pour compenser le coût d’une vie en couple lorsque l’on n’a pas de revenu d’activité.

Montants annuels des transferts nationaux et locaux pour les ménages sans revenu d’activité, par unités de consommation

Montants annuels des transferts nationaux et locaux pour les ménages sans revenu d’activité, par unités de consommation

Lecture : Un couple avec 2 enfants et sans revenu d’activité perçoit 7 600 euros de transferts nationaux chaque année par unités de consommation, et 2 270 euros de transferts locaux. L’échelle d’équivalence est celle dite de l’OCDE (célibataire = 1 ; C0 = 1,5 ; FMP = 1,5 ; C1 = 1,8 ; C2 = 2,1 ; C3 = 2,4). Ces montants résultent de l’application des barèmes en vigueur en 2002 qui ont été supposés indexés sur les prix à la consommation jusqu’en 2005.

21L’arrivée du premier enfant conduit en revanche à une hausse du niveau de vie, de près de 25 % (23,6 % pour une famille monoparentale, 27,1 % pour un couple). La hausse des prestations est ici très supérieure à celle du coût de la vie telle que la mesure l’échelle de l’OCDE. C’est le cas en ce qui concerne les transferts nationaux et cela l’est plus encore pour les transferts locaux. Le deuxième et le troisième enfant se traduisent au contraire par une stabilité du niveau de vie. On constate seulement une légère baisse de niveau de vie au deuxième enfant et une faible hausse au troisième. La hausse des prestations sociales permet de compenser presque exactement celle du coût de la vie telle que la mesure l’échelle d’équivalence de l’OCDE.

Effets sur le niveau de vie d’un changement de configuration familiale (pour un ménage sans revenu d’activité)

Gain marginal 2e adulte 1er enfant FMP 1er enfant couple 2e enfant couple 3e enfant couple Transferts nationaux - 14,9 % 18,5 % 19,2 % 3,6 % 2,1 % Transferts locaux - 26,2 % 46,0 % 67,7 % 4,9 % 7,3 % Tous transferts - 17 % 23,6 % 27,1 % - 1,8 % 3,3 % Lecture : L’arrivée d’un enfant lorsque l’on est en couple et que l’on n’a aucun revenu d’activité se traduit par une hausse de 27,1 % du niveau de vie. La hausse serait de 67,7 % si tous les transferts étaient distribués comme le sont les transferts locaux. Le calcul est réalisé à l’aide de l’échelle d’équivalence de l’OCDE {0,271 = (1,90/1,8)/(1,25/1,5)-1}.

Effets sur le niveau de vie d’un changement de configuration familiale (pour un ménage sans revenu d’activité)

22La prise en compte du nombre d’enfants par les transferts sociaux locaux est donc très différente de celle provenant des transferts nationaux et légaux. Les couples sans enfant apparaissent défavorisés, alors que les ménages avec enfant(s) sont favorisés. Globalement, les transferts locaux et/ou facultatifs amplifient les effets familiaux des transferts nationaux et légaux pour ceux qui n’ont aucun revenu d’activité (dans le tableau, les signes sont toujours les mêmes sur la première et la deuxième ligne, dont les valeurs absolues sont toujours supérieures, sauf pour l’avant-dernière colonne). La mise en couple diminue donc le niveau de vie, l’arrivée d’un premier enfant l’augmente ; celle des suivants n’exerce aucun effet sensible.

23Au-delà de ces traits communs des transferts locaux, qui contredisent ceux des transferts sociaux nationaux, la multiplicité des acteurs, leur faible degré de coordination et l’extrême diversité de leurs actions fait douter de la cohérence des politiques sociales menées localement. ?