1La démographie carcérale est un art difficile tant en raison des chiffres disponibles que des causes de leur évolution. Ainsi, quand la population pénitentiaire s’accroît, s’agit-il d’entrées supplémentaires en prison ou d’allongement des peines ? Lorsque les condamnations correctionnelles sont en baisse, est-ce l’effet d’une diminution des amendes ou l’effet du remplacement des peines par des mesures alternatives ? L’interprétation des données chiffrées mérite prudence.

2On entend souvent dire que la France, comme d’autres pays européens et à la suite des États-Unis, connaît un mouvement de pénalisation croissante [1]. Pour mettre cette affirmation à l’épreuve des chiffres, il faudrait d’abord définir ce que l’on entend par pénalisation et ensuite disposer des données pertinentes au regard de ces définitions.

3En matière pénale, la sanction ne vient qu’au bout d’un processus de longueur variable selon les faits incriminés. Il y a d’abord l’incrimination elle-même, le fait de désigner un comportement comme une infraction (crime, délit, contravention, avec des classes de contraventions). Ensuite vient le repérage de l’infraction, par la démarche d’une victime, un contrôle ou une enquête policière, ou le signalement d’une autre institution. Les premiers acteurs de la chaîne pénale, services de police ou de gendarmerie et parquet, opèrent alors une sélection importante des cas transmis à une juridiction de jugement. Celle-ci décide de la culpabilité d’un auteur et choisit la peine (nature et quantum) qui devra être appliquée. Le traitement ne s’arrête pas à ce stade, une majorité des peines prononcées supposant ensuite de mettre en route leur exécution et, pour certaines d’entre elles, de les adapter en cours d’exécution (c’est l’application des peines). À chaque étape, il peut y avoir une sorte d’intensification, d’accroissement de la sévérité ou, au contraire, de diminution. Certaines évolutions sont d’ailleurs difficiles à interpréter dans ce registre de la pénalisation : si les victimes de viol sont relativement plus nombreuses à porter plainte à la police, toutes choses restant égales par ailleurs, des viols commis aux peines prononcées et exécutées, on trouvera plus de condamnés pour viol en prison et pour de longues incarcérations, donc avec un effet durable sur l’effectif de la population pénitentiaire. Dira-t-on pour autant qu’il y a une pénalisation croissante ?

Des sources statistiques variées

4Pour répondre à de telles questions, le système de production des statistiques pénales ne permet malheureusement pas des analyses précises, menées longitudinalement sur l’ensemble du traitement pénal et, comme il se doit, par types d’infractions. Les enquêtes de victimation donnent des informations assez détaillées sur ce que les victimes déclarent apporter ou ne pas apporter à la connaissance de la police, qui indique, au travers d’un outil statistique assez critiqué mais qui a le mérite d’exister, ce qui est transmis au parquet. Là, trou noir… Les chiffres disponibles ne détaillent pas les infractions concernées, les diverses sources utilisables pour mesurer des taux de poursuite selon les sortes de procédures ne sont même pas très cohérentes au niveau global. Viennent alors les statistiques de condamnations issues du casier judiciaire, généralement seules citées dès qu’il est question de sanction. Elles seront brièvement analysées ici, tout en relevant que, même à ce niveau, la connaissance chiffrée est bien imparfaite. Enfin, l’exécution des peines, qui a engendré à de nombreuses reprises des interrogations fortes quant à son effectivité, reste encore dans la nuit statistique : seuls quelques enquêtes ou chiffres approximatifs nous assurent de l’importance des choix qui sont faits ou qui s’imposent aux magistrats à ce stade.

Le taux de détention national, un indicateur simple de pénalité ?

5Face à ces difficultés, le débat tend à se focaliser autour d’une donnée simple, disponible presque en temps réel : la population carcérale à un moment donné. Sur le long terme (depuis une trentaine d’années), celle-ci augmente assez régulièrement. Sur le plus long terme encore, on remarque tout de même que le taux de détention n’est pas supérieur aujourd’hui à celui du milieu du XIX^e siècle, du temps où la prison représentait, en termes quantitatifs, l’essentiel de la réponse pénale à un crime ou à un délit classique (hors contraventions de tous ordres réprimées par de l’amende). Sur le plus court terme, les variations peuvent être assez facilement rapprochées de décisions ou d’événements significatifs en matière de politique pénale. À partir de 1997, une baisse de la population pénale se produit : elle est essentiellement liée à une diminution des incarcérations d’étrangers en situation irrégulière et, dans une moindre mesure, à la poursuite d’une diminution des courtes incarcérations pour vols simples. La baisse s’amplifie en 2001 : c’est le fait de l’application de la loi du 15 juin 2000, avec bien sûr la restriction du recours à la détention provisoire [2], qui vient d’ailleurs par anticipation, et aussi les nouveaux dispositifs relatifs à l’application des peines. Dès la fin de l’année 2001, le mouvement s’inverse brutalement. Avant même l’élection présidentielle de 2002, la croissance a repris, probablement surtout après un événement ayant ému les professionnels et l’opinion publique. C’est l’affaire dite du “Chinois”, du surnom d’un multirécidiviste notoire qui avait bénéficié d’une remise en liberté au cours d’une instruction criminelle et causé la mort de deux policiers lors de son arrestation en flagrant délit de cambriolage, en octobre 2001. L’effet de la loi du 15 juin 2000 est rapidement effacé et les placements en détention provisoire redeviennent plus nombreux. Puis vient la succession de réformes législatives concernant la sécurité intérieure et la justice pénale, qui ouvrent explicitement une période de répression accrue. La population pénitentiaire s’accroît alors très fortement. Avec deux années de recul supplémentaires, on observe que le rythme de croissance est revenu à ce qu’il était sur le plus long terme.

6Mais cette croissance est produite de façons diverses par le système pénal [3]. Ainsi, la période allant de la fin des années 1960 au début des années 1980 relève d’une inflation pénitentiaire provoquée par l’augmentation du nombre d’entrées en prison. La poursuite de la croissance ensuite, jusqu’au milieu des années 1990, est entièrement due à l’allongement des durées de détention. Cette caractérisation ne peut être formulée instantanément : la démographie carcérale dépend de décisions prises parfois longtemps avant l’année d’observation, puisque certains détenus passent plus de quinze ans en prison, ou même bien plus. La baisse du nombre de détenus observée entre 1997 et 2001 vient du fait que l’allongement des durées des peines prononcées (et donc le retardement du calendrier des sorties), commencée probablement dès la fin des années 1970 [4], ne compensait plus la baisse des entrées qui était régulière depuis 1980 : il est alors difficile de faire du taux d’incarcération une sorte de baromètre instantané de la pénalité. La brusque remontée observée en 2001 et 2002 semble quand même plutôt liée à une augmentation des entrées [5] et, comme on le verra, à un retournement de tendance pour les courtes incarcérations. Il est encore trop tôt pour dire si cet effet se cumule ensuite avec un nouvel allongement des durées de détention, ce que semblerait indiquer la poursuite de la croissance du nombre de personnes sous écrou alors que le nombre d’entrées augmente moins.

Une persistance apparente de l’emprisonnement ferme

7Les statistiques de condamnations sont issues du casier judiciaire. Elles fournissent une vue assez détaillée des peines enregistrées dans ce fichier national, après avoir été prononcées par une juridiction pénale pour crime, délit ou contravention de 5^e classe. On ne s’intéressera ici qu’aux juridictions pour majeurs, d’une part en raison de la spécificité du régime de traitement des mineurs délinquants, qui met encore au premier rang les mesures éducatives, malgré la restauration de la notion de “sanction éducative” ; d’autre part et surtout, parce que le casier judiciaire n’enregistre que très partiellement les condamnations de mineurs. La présentation des résultats repose sur des conventions simplificatrices. Ainsi, le tableau 1 ne s’intéresse qu’à la peine dite “principale”, c’est-à-dire celle qui est la plus sévère sur le plan juridique. Une peine d’un mois d’emprisonnement avec sursis simple accompagné d’une amende de 1 500 euros est comptée comme un sursis simple sans amende. Il est très difficile de procéder autrement car le système français de prononcé des peines, basé sur un principe fort d’individualisation de ces dernières (au moins en théorie), ne connaît pas de mesure uniforme de la sévérité de la sanction permettant de classer des peines de nature différentes en tenant compte de leur quantum.

8Pour les condamnations prononcées par les cours d’assises, la peine est presque toujours une peine de prison ferme (réclusion ou emprisonnement). Le nombre absolu de ces peines suit donc fidèlement le total des condamnations qui continue d’augmenter sur le long terme, l’introduction des cours d’assises d’appel ayant introduit un délai supplémentaire de traitement et donc d’enregistrement de certaines décisions.

9À l’inverse, les contraventions de 5^e classe jugées par les tribunaux de police se traduisent très majoritairement par des peines d’amende. Le nouveau Code pénal a supprimé les peines d’emprisonnement dans ce cas et a favorisé celles dites de substitution (une suspension de permis de conduire pour 85 % d’entre elles en 2003). On relèvera au passage une zone d’incertitude statistique : une bonne partie de ces condamnations contraventionnelles sont prononcées par ordonnance pénale, procédure écrite dans laquelle la peine est proposée par le parquet selon un barème et validée par le juge. Le condamné doit alors choisir d’accepter cette peine ou de faire opposition, avec le risque de recevoir une condamnation plus sévère. Le casier judiciaire n’enregistre pas toutes ces procédures simplifiées, puisqu’une autre source (cadres du parquet) indique un nombre total de condamnations nettement plus élevé (35 % de plus en 2000). Cet effet est peut-être augmenté en 2003 des effets retardés de l’amnistie présidentielle de 2002, qui portait principalement sur les condamnations à de l’amende non liées à la sécurité routière.

10Ce sont les peines prononcées par les tribunaux correctionnels qui présentent la plus grande variabilité. Le nombre total des condamnations est en baisse. Entre 1984 et 1993 (à la veille de l’application du nouveau Code pénal), ceci s’explique principalement par la disparition de certains contentieux qui sont désormais poursuivis avec des qualifications contraventionnelles (cas des infractions aux conditions administratives de circulation des véhicules ou à la police des transports publics) ou complètement dépénalisés (chèques sans provision). Cet important mouvement législatif se traduit par une diminution considérable des peines d’amende qui sanctionnaient le plus souvent les infractions concernées. Corrélativement, la part de l’emprisonnement ferme (les sursis dits partiels sont inclus avec les peines fermes) augmente. Mais une analyse plus détaillée par type d’infractions montre que la part de l’amende diminue bien au-delà de ce seul effet de structure des contentieux poursuivis, tandis que l’emprisonnement avec sursis simple connaît une progression remarquable [6]. Dans une période où l’on se préoccupait déjà beaucoup de peines alternatives à l’emprisonnement (on voit d’ailleurs progresser le sursis avec mise à l’épreuve et le travail d’intérêt général – TIG – pendant cette décennie), le mouvement le plus net a consisté à remplacer les amendes par des peines d’emprisonnement avec sursis simple ou, probablement aussi, à les accompagner par cette peine supplémentaire considérée comme une sorte de remède à l’inexécution notoire des peines d’amende (le pourcentage d’un tiers pour le recouvrement était alors couramment avancé).

Tableau 1

Évolution des condamnations selon la peine principale

1984 1993 2000 2003 N % N % N % N % Source : casier judiciaire COURS D’ASSISES Total des condamnations 2 187 100 2 544 100 2 806 100 2 735 100 Prison ferme 2 060 94 2 383 93 2 658 95 2 566 94 Autres 127 6 171 7 148 5 169 6 TRIBUNAUX CORRECTIONNELS Total des condamnations 520 613 100 422 012 100 411 244 100 382 925 100 Prison ferme 109 132 21 113 010 27 92 252 22 97 409 25 Mise à l’épreuve 18 017 3,5 33 854 8 52 566 13 57 711 13,5 dont TIG 1 181 0,2 8 524 2 9 643 2 7859 2 Peine de substitution 33 862 6,5 29 301 7 51 944 12,5 43 852 11 dont TIG 2 627 0,5 5 571 1 9 421 2 8 403 2 Prison sursis simple 118 636 23 166 857 39 121 432 29,5 117 386 31 Amende ferme 213 995 41 65 009 15 74 812 18 63 557 17 Amende avec sursis 15 016 3 7 305 2 10 983 3 6 717 1,5 Dispense de peine 11 955 2 6 676 2 7 255 2 4 467 1 TRIBUNAUX DE POLICE Total des condamnations 143 442 100 89 482 100 126 760 100 106 942 100 5e cl. Prison ferme 1 029 1 1 313 1,5 - - Peine de substitution 9 0 4 673 5 9 652 8 5 483 5 Prison sursis simple 2 0941,5 1 909 2 - - Amende ferme 134 974 94 75 606 84,5 111 819 88 98 957 92,5 Amende avec sursis 4 076 3 4 774 5,5 4 090 3 1 928 2 Dispense de peine 1 260 0,5 1 207 1,5 1 199 1 573 0,5 Source : cadres du parquet TRIBUNAUX DE POLICE Condamnations 5e classe 96 720 171 601 149 925 Condamnations classes 1-4 545 162 569 659 461 388

Évolution des condamnations selon la peine principale

11Le nouveau Code pénal introduit des changements notables dans les peines prononcées. Mais surtout, le nombre de condamnations a baissé entre 1993 et 2000 : il n’y a plus ici de facteur législatif mais vraisemblablement la traduction d’une politique pénale favorisant les alternatives aux poursuites. Il faudrait un chapitre supplémentaire à ce dossier pour décrire leur évolution. Pour une bonne part, ce sont plutôt des alternatives aux classements sans suite qui ont nettement augmenté (rappel à la loi, régularisation). Mais les procédures de médiation (environ 30 000 pour les majeurs en 2000) ont sans doute aussi permis de limiter les poursuites correctionnelles. Malgré cette diminution du nombre de condamnations dont on peut penser qu’elle a encore concerné les affaires les moins sévèrement punies, la part de l’emprisonnement ferme diminue. Il en résulte une baisse du nombre de condamnations à de l’emprisonnement ferme de 18 %, baisse confirmée par celle du nombre des entrées dans les établissements pénitentiaires au cours de cette période 1993-2000. C’est alors que les peines dites alternatives à l’emprisonnement progressent le plus nettement. Mais la substitution a en partie lieu en ce qui concerne l’emprisonnement avec sursis simple : le nouveau Code pénal a restreint les possibilités d’application du sursis simple, laissant au contraire très ouvertes les possibilités de sursis avec mise à l’épreuve. Les peines de substitution mordent aussi sur le sursis simple. Pour plus de la moitié de ces peines, il s’agit de suspensions ou d’annulations du permis de conduire, ce qui n’est guère étonnant vu la place croissante prise par les condamnations pour conduite en état alcoolique (CEA) durant cette période. Le jour-amende ne connaît pas le succès escompté (11 500 condamnations en 2000) et ne permet pas de rétablir la sanction financière comme sanction la plus fréquente pour les infractions de moyenne gravité, comme c’est le cas dans bien des pays européens [7]. Le TIG connaît une croissance nettement plus visible : en 2000, plus de 18 000 condamnations retiennent cette sanction, sous forme autonome ou comme modalité du sursis probatoire (chaque version a ses partisans parmi les juges du siège). En fait, le TIG a atteint son maximum en 1998, avec près de 23 000 condamnations l’an, soit 6 % du total. Depuis, sa lente régression peut tenir à des difficultés de placement ou à la raréfaction des poursuites susceptibles de donner lieu à cette peine surtout appliquée pour des vols simples commis par de jeunes auteurs non récidivistes, qui sont aussi l’une des populations cible des alternatives aux poursuites.

Les peines alternatives : une époque révolue ?

12En un sens, la période 1993-2000 pourrait donc être caractérisée par une diminution de la sévérité de la répression. Mais ce serait conclure trop rapidement. Pendant le même temps, le nombre de personnes majeures mises en cause par la police pour des faits susceptibles de mener à un emprisonnement ferme, en particulier les vols, a eu tendance à diminuer, ce qui est compensé en partie au plan des condamnations correctionnelles par la croissance de la CEA (infractions exclues des statistiques de police). Il y a donc un effet de structure jouant en faveur d’une diminution de la part de la prison ferme, à usage constant de cette peine par ailleurs : ceci explique environ la moitié de la baisse absolue de l’emprisonnement ferme. Par ailleurs, comme on l’a dit, cette période est marquée par un allongement de la durée des peines d’emprisonnement ferme prononcées et des durées d’incarcération.

13Entre 2000 et 2003, le total des condamnations correctionnelles baisse encore. L’effet de l’amnistie de 2002 ne pouvant plus être assez significatif en 2003, et les statistiques de police faisant état par ailleurs d’un accroissement important du nombre de majeurs mis en cause, il s’agit encore d’un déplacement vers les solutions dites alternatives aux poursuites. À la médiation pénale vient s’ajouter la composition pénale qui se situe plus nettement dans le registre de la sanction : en 2003, environ 15 000 affaires se sont terminées après la validation d’une composition pénale et l’exécution de sanctions qui ne figurent pas pour cette année au casier judiciaire. L’accroissement des peines d’emprisonnement ferme est alors encore plus important en proportion qu’en nombre absolu. Ce dernier n’augmente cependant “que” de 5,6 %, alors que selon la statistique pénitentiaire trimestrielle, les entrées en prison ont augmenté de 19 %. S’il est délicat de rapprocher ces deux sources qui ne décrivent pas les mêmes événements (on peut entrer en prison sans avoir été condamné, on peut être condamné à de l’emprisonnement ferme sans aller en prison), il est néanmoins probable qu’un autre facteur a contribué à l’augmentation de la population carcérale, en l’occurrence une mise à exécution plus systématique des courtes peines d’emprisonnement concernant des prévenus libres au moment du jugement [8].

14Les chiffres de 2003, et plus encore ceux qui sont disponibles pour 2004 au niveau pénitentiaire ne laissent guère de doute concernant la reprise d’une croissance de la population pénitentiaire liée aux entrées, qu’il s’agisse de prévenus jugés en comparution immédiate (cette voie de jugement qui débouche le plus souvent sur une incarcération augmente de 31 % entre 2000 et 2003) ou de condamnés à de courtes peines d’emprisonnement. Sur ce dernier point, le retournement semble mettre fin à une tendance de long terme qui avait vu la notion même de courte peine évoluer, passant de moins de trois mois (cible visée par les premiers dispositifs de peines de substitution de 1975) à moins d’un an (cible visée par l’article du Code de procédure pénale qui, dans ce cas, rendait obligatoire, jusqu’en 2004, la saisine du juge d’application des peines avant l’incarcération d’une personne condamnée libre). Depuis 2001, après une longue baisse, le nombre de condamnés majeurs à des peines de moins d’un an augmente à nouveau, ce qui ne veut pas dire d’ailleurs que les plus longues peines diminuent.

15Et pourtant, les peines de sursis et de mise à l’épreuve augmentent aussi. Ce sont toutes les autres sortes de peines (prononcées à titre principal) qui sont en recul, de même que le sursis-TIG. Il est encore trop tôt pour savoir dans quelle mesure on peut y voir la simple traduction du déplacement de l’autorité de décision, concernant ces sanctions non carcérales, du siège vers le parquet. Mais en conséquence, on relève la part nettement croissante occupée, parmi les condamnations, des sanctions qui entraînent une incarcération ou un suivi par un travailleur social du milieu ouvert – et bien souvent les deux –, par le jeu des peines mixtes ou des aménagements de peine : pour les trois niveaux de juridiction, leur nombre annuel passe d’environ 133 000 en 1984, à 166 000 en 2003. Ce n’est qu’entre 1993 et 2000 qu’une certaine stabilité est observée, en raison d’une substitution du milieu ouvert au milieu fermé. Celle-ci semble avoir été remise en cause depuis lors. ?