La France a-t-elle un problème de compétitivité ?

3 Poser la question de la compétitivité de la France n’est pas seulement un diagnostic sur la santé économique du pays. Il s’agit aussi d’un élément stratégique pour penser la concurrence entre les États européens pour le leadership régional et pour une position solide dans le commerce international. Sergio Arzeni date la prise de conscience du problème aux années 1970, à partir desquelles le poids de l’industrie commence à s’éroder en France alors que des pays comme l’Allemagne et l’Italie affichent de bien meilleures performances. Ce problème structurel semble s’être aggravé au cours des années 2000,notamment à cause de l’appréciation continue de l’euro face aux autres monnaies internationales que la France n’exploite pas aussi efficacement que les pays exportateurs de produits à haute valeur ajoutée comme l’Allemagne.

4 Ce sentiment est corroboré par plusieurs indicateurs. D’après l’institut statistique européen Eurostat, entre 2006 et 2008, les entreprises françaises avaient une rentabilité globale inférieure d’un tiers à celle de leurs concurrentes anglaises et italiennes, et de moitié par rapport aux allemandes. Le rapport Gallois [1] dresse également un bilan alarmant de la situation française au début des années 2010 : la part de l’industrie dans la valeur ajoutée totale en France est passée de 18 à 12,5 % de 2000 à 2011, classant la France à la quinzième place sur les dix-sept pays de la zone euro ; l’accroissement de la concurrence internationale explique 30 à 50 % des deux millions d’emplois industriels détruits en trente ans, à travers des fermetures d’usine ou des délocalisations ; enfin, les performances à l’exportation se détériorent significativement, comme l’illustre la dégradation de la balance commerciale, de + 3,5 milliards à – 71,2 milliards d’euros entre 2002 et 2011. Cette faiblesse commerciale n’est évidemment pas sans conséquence sur le déficit public et le creusement de la dette française.

5 Pour expliquer ce constat, rappelons qu’il est d’usage de distinguer deux régimes concurrentiels. Le premier est une concurrence par les prix, d’autant plus vigoureuse que les biens et services produits sont substituables ? c’est-à-dire que leur production ne se caractérise ni par une innovation, ni par un savoir-faire spécifique. Dans le second régime, en revanche, chaque produit est considéré comme « unique » et imparfaitement substituable à un autre : on parle alors d’une différenciation des produits, qui peut être horizontale ou verticale [2]. Dans ce type de concurrence, modélisée par Dixit et Stiglitz [3] et appelée « concurrence monopolistique », la concurrence est également médiatisée par les prix, mais beaucoup plus sensible aux innovations technologiques ou aux caractéristiques novatrices des produits. Chaque produit génère pour son producteur une « rente d’innovation », dans le cas où cette dernière rend le produit momentanément attractif, et ce jusqu’à être imité ou dépassé par un produit dont l’innovation est jugée supérieure par les consommateurs. Dans ce régime de concurrence, et sous réserve d’un pouvoir d’achat suffisant, les consommateurs sont prêts à acquérir des produits à un prix élevé s’ils jugent que ses caractéristiques en valent la peine.

6 Dans l’état actuel de la division internationale du travail, le positionnement stratégique français est identique à celui des autres pays les plus développés avec lesquels elle est en concurrence, c’est-à-dire concentré sur les productions à haute valeur ajoutée. Comme le relève un rapport de Philippe Aghion et Élie Cohen, de 1945 aux années 1970, la France a connu un phénomène de rattrapage par rapport aux États-Unis et a atteint depuis la frontière technologique [4]. Elle est donc passée du premier au second régime de concurrence, celui qui « [met] l’accent sur l’innovation, la créativité et la R&D, seule stratégie permettant de rester dans le peloton de tête et d’affronter les contraintes de concurrence et de compétitivité [5] ». Or, abstraction faite de certains secteurs dans lesquels la France enregistre des performances solides – comme les produits de luxe, le domaine aéronautique, l’agroalimentaire, les vins et spiritueux ou les technologies liées au nucléaire –, le tissu des firmes françaises semble globalement à la peine. Selon les conclusions du rapport Gallois, c’est l’innovation défaillante qui empêche les entreprises françaises de« repousser » la frontière de production ou de séduire les consommateurs par l’unicité de leurs produits. Dès lors, ces entreprises sont en difficulté : non content d’être privées des rentes temporaires d’innovation, elles souffrent de leurs prix, souvent élevés, qui ne semblent pas justifiés aux yeux des consommateurs. Les productions se positionnant en milieu de gamme, elles sont en effet plus sensibles à la concurrence par les prix menée par des pays connaissant actuellement leur « rattrapage technologique ». À l’heure actuelle, conclut le rapport, l’essentiel des productions françaises est pris en étau entre les pays leaders dans les produits haut de gamme, et les pays à coûts de production moindres positionnés sur les milieux de gamme. Contraintes de lutter sur les prix, alors que leurs coûts sont élevés et que l’euro fort gène les exportations des produits substituables, les entreprises françaises sont en position de faiblesse sur de nombreux marchés dès lors qu’elles ne parviennent pas à innover suffisamment.

Des politiques traditionnelles peu efficaces

7 Le diagnostic de Marc Desforges a fait l’unanimité parmi les conférenciers : si la conversion de l’innovation en valeur ajoutée pèche en France, c’est dans l’interaction perfectible entre la recherche et les entreprises qu’il faut en chercher les causes. En effet, pris individuellement, ni l’état de la recherche, ni la fragilité intrinsèque des entreprises, ni leur capacité d’innovation n’est en soi alarmant. En revanche, le modèle de politique de développement défini dans les années 1960 par l’État central dans une perspective de rattrapage industriel n’a pas fait montre de son efficacité dans le contexte plus récent de l’économie mondialisée.

8 Traditionnellement, la politique industrielle française est articulée selon une organisation pyramidale. Elle est d’abord impulsée par l’État qui en définit les orientations et objectifs et finance la recherche grâce à des centres nationaux. Dans un second temps, les usines implantées en région fabriquent les produits à partir des commandes concentrées dans les centres de décision parisiens. Ce système de décision pyramidal s’articule à une politique d’aménagement du territoire marquée par une conception « égalitariste » axée sur la déconcentration industrielle de la région parisienne. En effet, marqués par l’analyse spatiale développée après 1945 [6] , les acteurs nationaux ont souhaité désengorger la capitale et doter les régions de davantage d’unités de production. Dans la tension entre objectifs d’efficacité et objectifs d’équité qui traverse toute décision de politique redistributive, c’est l’équité qui est érigée en priorité depuis cette période. Cette organisation, adaptée à un contexte de rattrapage économique, a eu des résultats indiscutables, comme en témoignent de belles réussites sectorielles qui dynamisent en retour l’espace où elles sont implantées : le cas de Toulouse et de l’essor de l’activité aéronautique en est l’un des meilleurs exemples. Mais une telle hiérarchisation dans le processus de décision et de production peut s’avérer un handicap pour s’adapter à la nouvelle organisation et aux logiques économiques où la réactivité et l’innovation priment.

9 Les quatre conférenciers s’accordent sur le constat que l’État n’a pas délaissé les politiques de soutien à la recherche et a tenté de mieux articuler recherche et entreprises, mais que les politiques successives de « spill-over » de la recherche publique vers les entreprises, les politiques de valorisation des résultats de la recherche vers les entreprises, les réseaux de transfert de technologie ou la mise à disposition de compétences via des travaux de recherche sous contrat appartiennent à une logique d’« offre » de recherche par les acteurs publics, alors qu’il pourrait être plus efficace d’ouvrir aux entreprises un espace de demande privilégié par lequel elles pourraient faire part de leurs besoins et attentes à des organismes de recherche, ces derniers pouvant eux-mêmes anticiper les besoins des entreprises.

Les pôles de compétitivité : une révolution copernicienne ?

10 Des dispositifs alternatifs visant à moderniser la politique industrielle française voient le jour à partir des années 1980. Les technopôles, puis les systèmes productifs locaux (SPL) sont autant de solutions proposées pour décentraliser la recherche et les décisions économiques. Malgré ces tentatives timides, et alors que le tournant des clusters date des années 1980 dans la plupart des pays de l’OCDE, la mutation de la politique industrielle française se fait attendre.

11 L’acte de naissance des pôles de compétitivité est le rapport parlementaire de Christian Blanc [2] en 2004, qui remarque que le monde de la recherche, le monde des entreprises et les élus locaux n’ont pas de relations suffisamment étroites pour créer des synergies. La mission des pôles est de « rassembler sur un territoire bien identifié et une thématique donnée, des entreprises petites et grandes, des laboratoires de rechercheet des établissements de formation. [Ils ont] vocation à soutenir l’innovation, favoriser le développement des projets collaboratifs de recherche et développement (R&D) particulièrement innovants. [Ils créent] ainsi de la croissance et de l’emploi » [3]. Ce projet participe d’une logique nouvelle en termes de politique industrielle et d’aménagement du territoire : mettre dorénavant l’accent sur l’objectif d’efficacité. La solution choisie pour adapter la politique de soutien aux entreprises articule donc deux mouvements : d’une part, faciliter la rencontre et la coordination des acteurs de la recherche et de l’économie en les rapprochant territorialement, tout en infléchissant, d’autre part, l’encadrement public de ce processus à une échelle jugée plus pertinente – celle des différentes collectivités territoriales. Les relations préférentielles qui vont naître au sein de ces territoires doivent servir d’appui à la croissance des entreprises,à l’embauche et aux innovations. Le rôle de l’État et des collectivités est alors de fournir un environnement favorable aux échanges et à la coopération et de soutenir l’effort de R&D.

12 Bruno Allenet détaille les étapes successives de mise en place du dispositif des pôles de compétitivité, chacune assortie d’un travail indépendant d’évaluation. La première phase (2006-2008) consiste à monter des projets collectifs et à constituer les pôles de compétitivité. La deuxième phase (2009-2011) insiste sur le rapprochement géographique des activités du pôle pour réaliser les écosystèmes. La troisième phase, qui débute en 2012 et est reconnue par les intervenants comme l’étape décisive du projet, doit systématiser la conversion d’innovation en création de valeur.

13 Les leviers d’action concrets mis à disposition des pôles pour amorcer un partenariat d’innovation public/privé durable sont :

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• des exonérations fiscales et allégements de charges pour les entreprises associées à un projet de R&D, qui ne paient pas d’impôt pendant trois ans si elles se situent dans une zone géographique expressément désignée au sein des pôles de compétitivité et sont exonérées partiellement deux années supplémentaires ;
• des crédits d’intervention directs distribués pour soutenir les projets de R&D ;
• des interventions préférentielles de la part d’organismes para-étatiques comme l’Association nationale pour la recherche, la banque d’investissement Oséo ou la Caisse des dépôts et consignations ;
• un cofinancement des différentes collectivités territoriales par le biais de possibles exonérations d’impôts locaux, ainsi que leur participation à la gouvernance des structures.

15 L’enveloppe globale attribuée à ces projets s’élève à 1,5 milliard d’euros pour chacune des deux premières phases, gérée par un Fonds unique interministériel. Une politique foncière et de développement urbain dynamique doit soutenir les partenariats de recherche et innovation en constituant des « platesformes d’innovation », lieux d’implantation géographiques de ces acteurs.

Un dispositif dont on n’étudie pas les éventuels effets négatifs…

28 Les théories de l’économie géographique sont construites autour de deux mouvements contraires : les bienfaits à attendre de l’agglomération doivent être mis en balance avec ses conséquences plus néfastes. C’est de la confrontation entre ces deux mouvements antagonistes que peut émerger une analyse du degré de concentration optimale des activités. Ces externalités négatives sont de diverses natures. Ainsi pollution, engorgement des infrastructures, perte de qualité de vie liée à la densité de population ou à la criminalité sont des conséquences possibles de l’agglomération des individus et des activités sur un espace limité. Un clusterde trop grande taille peut ainsi voir son organisation se gripper peu à peu à cause de coûts de congestion contrebalançant les gains d’agglomération. L’analyse des pôles de compétitivité est donc biaisée dès lors qu’on ne considère que leur agrandissement.S’il est peu probable que les pôles, structures encore récentes, aient actuellement atteint ce point de basculement où le risque de trop grande concentration doit être pris sérieusement en compte, cet aspect du problème doit être présent à l’esprit des analystes et des évaluateurs. Cette absence peut être interprétée comme un avatar de l’enthousiasme parfois exagéré que les dispositifs exploitant des externalités positives peuvent occasionner chez les concepteurs et les observateurs de politiques publiques.

... et peu adapté aux spécificités françaises

29 Une part significative des gains d’agglomération dépend d’un marché du travail fluide et vaste. De façon générale, la politique des pôles est optimale si les facteurs de production sont parfaitement mobiles. Or en France, Duranton et al. soulignent que le travail est un facteur de production assez peu mobile. Cette mobilité imparfaite diminue l’efficacité des politiques d’attraction des entreprises, force les entreprises localisées dans les pôles à offrir des salaires élevés pour inciter les travailleurs à les rejoindre, ce qui grève partiellement les efforts de compétitivité. En cas de mobilité imparfaite des facteurs, les clusters spontanés tendent bien à être trop petits par rapport à leur taille optimale mais, comme le remarquent Durantonet al., il vaut mieux alors s’attaquer à la source de sous-optimalité en menant une politique structurelle visant à améliorer la mobilité des facteurs, plutôt que de s’attaquer aux symptômes en créant des pôles de compétitivité.

30 Ceci est d’autant plus vrai que l’ensemble des travaux quantifiant les gains d’agglomération insistent tous sur la faible ampleur de ces gains par rapport aux gains de productivité des facteurs de production (le travail et le capital). Si, toutes choses égales par ailleurs, l’agglomération augmente la compétitivité, il ne faut pas perdre de vue que ces gains sont modestes au regard de ceux qui peuvent être obtenus au travers des facteurs de production, et qu’à effort financier inchangé, il peut être tout aussi efficace d’essayer d’agir sur la productivité des facteurs de production. D’autant que doubler le nombre d’actifs d’un pôle est un processus long à réaliser, qui ne se répète pas d’une année sur l’autre.

31 De plus, l’absence de mobilité des facteurs couplée à une organisation en pôles augmente l’exposition des individus au risque économique, car un bassin d’emplois entier est alors tributaire de la conjoncture et de ses retournements éventuels. C’est par exemple le cas des « pays noirs » du Nord de la France dans les années 1970-1980, ou plus récemment du bassin sidérurgique de Lorraine, ou de toute autre zone d’emploi fortement spécialisée touchée par un choc négatif.

Un dispositif hésitant sur la stratégie à employer

32 Le 9 janvier 2013, les orientations devant guider la troisième phase d’implantation des pôles ont été annoncées. La nécessité de tourner leurs activités vers les débouchés économiques et l’emploi, vers davantage de valorisation des innovations a été réaffirmée, conformément au diagnostic qu’avait dressé Marc Desforges. Sur les solutions préconisées pour y parvenir, l’avis des conférenciers diverge de celui du gouvernement : ce dernier propose un meilleur accompagnement des pouvoirs publics et une évaluation des projets renforcée par une expertise publique. Or c’est précisément cette présence continue et parfois pesante de l’État que certains conférenciers n’ont pas manqué de souligner. Sergio Arzeni rappelle que l’État est présent aux moments de valider les appels à projets, de distribuer les aides, de contrôler les objectifs et d’évaluer le projet. Créer les conditions de rencontre de la R&D et des entreprises au sein des pôles aurait été une autre manière d’agir pour l’État, à travers les mêmes mécanismes, sans imposer d’encadrement ou de choix stratégiques comme par le passé. Le gouvernement central aurait-il une forme de nostalgie de son ancien rôle de décideur général ? Est-il prêt à laisser agir librement les mécanismes qu’il a lui-même mis en place ? Cette présence soutenue va en tout cas contre les préconisations du rapport initial de Christian Blanc, qui appelait au contraire à davantage de souplesse et de décentralisation dans les interactions économiques.

33 En tout état de cause, l’orientation actuelle de l’aide penche davantage en faveur d’un soutien aux projets de R&D au détriment de la valorisation des innovations techniques légères ou de la conversion des innovations fondamentales déjà existantes. La logique dont participe cette action demeure celle qui soutient la demande, elle-même toujours partiellement encadrée par l’État. De ce point de vue-là, il n’y a pas eu d’évolution claire dans la manière dont l’État soutient l’effort de R&D des entreprises. Cela révèle l’ambiguïté de sa stratégie : veut-il mener une politique decluster, une politique d’écosystème, ou une politique d’innovation ? Dans le cadre d’une politique de cluster, la R&D est secondaire. Dans une politique d’écosystème, la synergie est optimale si les instituts de R&D et de conseil proposent des innovations basées sur l’anticipation des besoins des entreprises, anticipations largement rendues possibles par une proximité et une relation interpersonnelle durable. Le paradoxe souligné par Marc Desforges est que l’État met en place un dispositif qui laisse le marché tirer le meilleur de la synergie d’acteurs locaux, mais empêche le mécanisme de jouer pleinement en restant tropprésent dans les interactions. Bruno Allenet souligne néanmoins que l’encadrement de l’État répare des défaillances comme le manque de collaboration entre PME et grandes entreprises. Toute la difficulté est alors de construire un mode de gouvernance efficace de ces deux points de vue et de le rendre suffisamment solide pour qu’il fonctionne de façon autonome.

Une révolution moins copernicienne que rhétorique

34 Le dilemme efficacité-équité n’est pas infléchi en faveur de l’efficacité autant que ce qui a pu être annoncé. BrunoAllenet s’essaie à comparer le nombre de pôles en France et dans divers pays étrangers : il n’y a, par exemple, que 15 « Spitzencluster » en Allemagne, 7 « TIC » en Grande-Bretagne, 6 « SHOK » en Finlande. Il souligne que le nombre de pôles en France est même supérieur à celui de la Chine. De plus, la distribution des pôles de façon globalement uniforme sur le territoire laisse supposer qu’une dimension « égalitariste » implicite reste présente dans le choix des appels d’offres retenus, reprenant sous d’autres ornements les principes de l’ancienne politique d’aménagement du territoire fondée sur la subvention aux activités en proie aux difficultés, dans des territoires en déclin économique. Dès lors, la question du saupoudrage des fonds débloqués, et donc d’une forme de gaspillage, se pose. Dans les faits, un petit nombre des pôles concentre la moitié des fonds débloqués, plaidant plutôt dans le sens de pôles « à deux vitesses », chacun répondant à l’une des deux logiques.

35 Pour finir, il faut souligner que le legs important du passé sur les activités empêche le mécanisme des pôles de compétitivité de redistribuer la donne de l’économie territorialisée. En effet, les pôles ne sont jamais créés ex nihilo mais toujours à partir d’un tissu industriel préexistant. Plus encore, l’étude de Rathelot et Sillard sur les zones franches urbaines permet de penser que l’essentiel du regroupement – à court terme du moins – vient d’un déplacement d’activités déjà existantes plutôt que de création d’activités nouvelles. Les structures de gouvernance, l’infrastructure, le dynamisme ou les difficultés des territoires ne sont alors pas fondamentalement modifiés par la création des pôles. Ceux-ci sont donc également aux prises avec l’inertie du « donné » initial des territoires, sans possibilité réelle de nouvelle donne dans l’activité économique.