Grand Londres : la construction municipale soumise à la couleur politique du gouvernement central

4Au milieu du XIX^e siècle, la population londonienne ne cesse de croître. Les conseils de paroisse, compétents pour la gestion locale des villages et des zones agricoles, sont inadaptés aux besoins d’une ville industrielle telle que Londres. Opposé jusque-là à la création d’une autorité métropolitaine, le Parlement établit finalement la Metropolitan Board of Works (MBW) en 1855. Son pouvoir est limité car ses compétences sont exclusivement techniques (infrastructures routières, aménagements de la Tamise, réseau d’égouts). Son territoire correspond alors à celui de l’actuel Inner London. Il faut attendre la création du London County Council (LCC) en 1888 pour voir apparaître la première forme d’organisation politique de la capitale. Ce nouvel organisme ajoute aux compétences du MBW celles de la gestion de l’éducation (traditionnellement attribuée en Angleterre au pouvoir local), des questions du logement et de l’aménagement du territoire. Mais son pouvoir est aussitôt contrebalancé par la création de douze boroughs (au statut voisin de celui de nos communes), le gouvernement central n’ayant pas voulu prendre le risque de donner trop d’autonomie à cette institution.

5En 1963, le gouvernement conservateur de Macmillan propose la création d’une nouvelle autorité : le Greater London Council (GLC). Il élargit le territoire de Londres et accroît les compétences du pouvoir municipal (transports et aménagement entre autres). Cette opération technique est aussi une manœuvre politique. Pour le Premier ministre, l’extension du territoire de la capitale lui permet d’intégrer les banlieues conservatrices et ainsi de mettre fin à l’hégémonie travailliste qui s’exerce sur l’Inner London. Comme il se doit, les travaillistes s’opposent à cette réforme. Néanmoins, le gouvernement la met en œuvre en 1964. Mais les travaillistes remportent les élections suivantes et paradoxalement entérinent la réforme du GLC. Londres compte désormais trente-deux boroughs plus celui de la City, au statut particulier. Son territoire s’étend alors sur 1 500 km², soit près de quinze fois celui de la ville de Paris.

6On se souvient que Margaret Thatcher supprima le GLC en 1986 à la suite de ses dissensions avec Ken le Rouge. Quatorze ans après cette abolition, Tony Blair reprit les limites du GLC, lui rendit ses compétences et fit élire une assemblée et un maire au suffrage universel direct.

7Ainsi, les grandes étapes de la construction du pouvoir municipal de Londres sont donc intimement liées aux gouvernements et à la couleur politique du Premier ministre. Le pouvoir central est à l’origine de tous les changements qui ont affecté l’agglomération londonienne depuis plus d’un siècle.

8Dans cette région de 11 millions d’habitants, à part Paris, il n’y a qu’une seule ville d’à peine plus de 100000 habitants : Boulogne-Billancourt, alors que le Grand Londres est divisé en trente-deux boroughs (équivalents de nos communes) d’égale importance démographique ( 250000 habitants environ). À Paris comme à Londres, les rivalités de pouvoir entre l’État et la capitale s’exercent à propos de l’aménagement du territoire.

9Il convient aussi d’ajouter les multiples associations souvent animées, à Paris comme à Londres, par des personnalités de qualité, bien formées, capables de tenir tête aux élus, de monter des dossiers pour s’opposer à certains projets d’aménagement.

Paris, ville à hauts risques politiques

11Rappelons que le statut de Paris fut longtemps particulier justement à cause de la méfiance du pouvoir envers la population de sa ville capitale. Déjà sous l’Ancien Régime, le pouvoir royal se méfie de Paris et des Parisiens. Que l’on se souvienne du prévôt des marchands Étienne Marcel. Entre 1795 et 1977, Paris n’a plus de maire, sauf pendant de très courtes périodes. Le Directoire et l’Empire suppriment même le conseil municipal et donnent au préfet de la Seine la charge de gérer Paris et au préfet de police celle d’y maintenir l’ordre. Paris retrouve un conseil municipal sous la monarchie de Juillet, mais sans maire et avec des pouvoirs très limités. À la suite des journées de février 1848, les Parisiens perdent à nouveau toute autonomie municipale. Sous le Second Empire, la situation reste la même. Haussmann est préfet de la Seine et ne conçoit pas qu’un conseil municipal puisse s’opposer à ses projets d’aménagement. Après le retour pendant un an d’un pouvoir municipal en 1870, les événements de la Commune ont conduit de nouveau le pouvoir central à se méfier d’un pouvoir municipal autonome susceptible de le menacer. Les préfets restent en place, et Paris sous tutelle. Néanmoins, cela ne suffit ni à éviter toute révolte parisienne, ni à bloquer toute tentative du pouvoir municipal d’affronter le pouvoir central. Les événements de janvier-février 1934 en sont l’illustration puisque c’est de l’Hôtel de Ville que sont organisées les émeutes d’extrême droite [Nivet, 2000]. En 1945, les membres du Comité parisien de la libération souhaitent une plus grande autonomie municipale pour Paris. Mais le poids des communistes dans la capitale est tel qu’ils risquent d’emporter la mairie, et ce d’autant plus qu’ils ont le projet de constituer vingt mairies de plein droit intégrées dans un Grand Paris qui regrouperait les représentants de Paris et de la banlieue. Ce projet rencontre une très vive opposition, et Paris reste sous le contrôle direct de l’État.

12La représentation d’un peuple parisien dangereux, capable par ses manifestations violentes de mettre en péril l’exécutif, a donc longtemps et avec raison préoccupé le pouvoir central, qu’il soit de droite ou de gauche. Cependant, Mai 1968 et les dernières barricades parisiennes n’ont pas inquiété durablement les responsables politiques car la plupart des étudiants, à l’époque, étaient issus de la bourgeoisie. Les grands syndicats n’approuvaient guère cette révolte de « nantis », Paris commençait à s’embourgeoiser, les risques de déstabilisation du pouvoir central étaient donc limités.

Londres, un enjeu de pouvoir entre le gouvernement central et le représentant de la capitale

13À la fin du XIX^e siècle, marquées par les événements de la Commune de Paris, les autorités politiques britanniques ont mis en place un statut de Londres qui limitait le pouvoir municipal pour mieux le contrôler, et ce bien que Londres n’eût pas connu les mêmes révoltes populaires.

14À plusieurs reprises au cours du siècle dernier, les gouvernements successifs ont engagé des réformes qui devaient permettre d’améliorer la gestion de la métropole. Aucun d’eux n’a pourtant accordé à la ville de Londres un représentant puissant, muni d’un pouvoir d’action efficace et d’un budget conséquent. Un tel personnage, capable de contrôler l’une des plus grandes métropoles mondiales et de jouer un rôle de mandataire, à la fois sur la scène locale et sur la scène internationale, deviendrait sans nul doute pour le Premier ministre – sauf à être son allié politique – un rival de taille. Les quelques réformes qu’ils ont néanmoins menées n’ont d’ailleurs eu pour but que de consolider l’autorité du pouvoir central sur le pouvoir local. Les années Thatcher sont sans conteste celles qui caractérisent le mieux ce rapport de forces entre les deux niveaux institutionnels.

15•Sous l’ère Thatcher : affaiblissement du pouvoir municipal. – Margaret Thatcher accède au poste de Premier ministre en 1979. Fidèle à son programme libéral, elle réorganise l’administration pour faciliter l’application de sa politique. Elle doit notamment faire face au Greater London Council (GLC), institution en place depuis 1965 et compétente en matière d’aménagement, de transport et d’éducation. À partir de 1981, le parti travailliste remporte les élections municipales à Londres. Margaret Thatcher engage alors un véritable combat pour juguler cette administration qui entrave son pouvoir d’action. Il n’est pas question pour elle que cette vitrine du Royaume-Uni qu’est Londres soit brisée par la loony left, gauche incontrôlée et jusqu’alors incontrôlable; la Dame de Fer compte bien maîtriser l’adversaire pour faire de Londres la première ville d’Europe, capable de dominer la vie économique sur le vieux continent et de surpasser Paris dans tous les domaines.

16La municipalité de Londres est dirigée par un membre charismatique de l’aile gauche du parti travailliste, Ken Livingstone, dit « Ken le Rouge », qui se plaît à affronter la Dame de Fer; les sobriquets attribués à chacun d’eux donnent bien la mesure de leurs caractères. Depuis le County Hall (équivalent de notre Hôtel de Ville), il brave l’intransigeante prêtresse du libéralisme qui siège au Parlement de Westminster, de l’autre côté de la Tamise. Utilisant cette proximité géographique, le trublion fait poser sur le toit de son fief d’immenses panneaux indiquant la progression du chômage, juste dans l’axe des fenêtres du bureau où Margaret Thatcher exerce son pouvoir. Ce n’est là qu’un des nombreux coups d’éclat dont Livingstone est coutumier, commentant les décisions gouvernementales de son adversaire et s’attachant même à critiquer les mesures prises dans des domaines où lui-même n’a pas compétence. Ses incessantes provocations ont finalement raison de la patience de la Dame de Fer, qui met un terme à l’affrontement en 1986 en supprimant le GLC. Elle invoque à cela deux raisons : la nécessité de réduire les dépenses et celle de restructurer l’administration. Elle dénonce en effet les « excès budgétaires » du secteur public en général et les « abus de pouvoir » des collectivités locales de gauche en particulier. Selon elle, la politique interventionniste du GLC imposait des dépenses trop lourdes et souvent inacceptables : mise en place de tarifs préférentiels pour les chômeurs et les personnes âgées dans les transports en commun, subventions accordées à diverses associations, sans parler du coût d’entretien de la machine administrative.

17Désormais, le principe de subsidiarité, selon lequel tout ce qui peut être du ressort du niveau politique et administratif le plus bas est le plus souhaitable, doit être appliqué. Ainsi, les pouvoirs du GLC sont confiés aux trente-deux boroughs qui constituent la municipalité. Il ne faudrait toutefois pas analyser cette réforme comme une volonté de décentraliser le pouvoir. En effet, une fois le GLC aboli, les boroughs ont effectivement hérité de certaines compétences qui lui étaient jusqu’alors dévolues, mais les prérogatives les plus importantes, comme celle des transports ou encore la gestion des collectivités locales, sont passées aux mains du gouvernement. Cette réforme n’est en fait qu’une recentralisation déguisée. En éliminant les échelons administratifs, Margaret Thatcher étend en effet son pouvoir sur la ville de Londres.

18Adepte du libéralisme, elle introduit la loi du marché dans la gestion des affaires publiques. En faisant adopter, en 1980, l’Housing Act, puis, en 1984, l’Housing and Building Control Act, qui permettent aux locataires des Council Housing (sorte de HLM) de devenir propriétaires, elle réduit les revenus et le pouvoir des boroughs en matière de logement. Par ailleurs, elle confie au secteur privé, par transfert de compétence, la gestion de l’emploi ou encore – nous y reviendrons – celle de l’aménagement du territoire.

Paris, une pièce maîtresse dans la conquête du pouvoir présidentiel

19Il faut attendre l’élection de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République en 1974 pour que soit lancée la réforme du statut de Paris, réforme à laquelle s’oppose d’abord le Premier ministre de l’époque, Jacques Chirac. Valéry Giscard d’Estaing cherche avec cette réforme à attaquer la place forte gaulliste qu’est devenue Paris depuis 1958 car, au vu de ses bons résultats électoraux sur la capitale, il estime que le rapport de forces lui est favorable, et par ailleurs il montre ainsi sa volonté de démocratiser la vie municipale de Paris, moyen de se démarquer des pratiques gaullistes. Paris retrouve un maire, mais garde toutefois son préfet de police. Le conseil de Paris devient en même temps conseil général. La campagne électorale pour les municipales de 1977 est féroce entre les gaullistes et les démocrates libéraux (centristes et républicains indépendants).

20Jacques Chirac élu, on retrouve aussitôt l’éternelle opposition entre le pouvoir municipal et le pouvoir national, et ce bien que l’exécutif et le pouvoir municipal appartiennent à deux familles de droite. La lutte est d’autant plus vive que les deux leaders – Valéry Giscard d’Estaing et Jacques Chirac – ont chacun la même ambition : imposer la domination de sa famille politique sur l’autre. Les terrains d’affrontement ne manquent pas. Ainsi, Valéry Giscard d’Estaing, ayant perçu la sensibilité des Parisiens à la qualité de leur cadre de vie, met un terme à la construction de la voie sur berge rive gauche et s’oppose à la poursuite de la construction de « tours » en ville, bloquant ainsi quelques projets immobiliers parisiens. La bataille est rude et gagnée par Jacques Chirac, qui sur Paris devance Valéry Giscard d’Estaing au premier tour des élections présidentielles de 1981, et la domination du RPR se confirmera à chaque élection, en particulier aux municipales. L’image du maire de Paris s’améliore au fil des ans, en partie grâce à une politique sociale généreuse envers les personnes âgées et les handicapés et à une aide soutenue aux associations, ce dont Paris a les moyens.

21L’opposition entre l’exécutif et le pouvoir municipal est évidemment encore plus forte quand, en 1981, la gauche arrive au pouvoir. Un des objectifs de celle-ci est de casser la citadelle chiraquienne afin de fragiliser le maire de Paris, qui, grâce à cette fonction, apparaît clairement aux yeux de l’ensemble des Français comme le chef de l’opposition; la lutte reprend de plus belle entre l’Hôtel de Ville et l’Élysée ou Matignon.

22En 1982, le gouvernement annonce un nouveau statut pour Paris qui rappelle le projet des communistes à la Libération : les vingt arrondissements deviendraient des mairies de plein exercice. Ensemble, elles formeraient une communauté urbaine dont le président serait le maire de Paris. Les réactions sont très hostiles et ne se limitent pas aux seuls élus, les Parisiens dans leur grande majorité sont contre, ils n’apprécient pas le démantèlement de Paris, surtout si celui-ci apparaît comme une manœuvre pour affaiblir un adversaire politique et non pas pour mieux servir les intérêts de la capitale et ceux des Parisiens. Le gouvernement recule, et la loi Paris-Lyon-Marseille ne change pas grand-chose, elle ne remet en tout cas nullement en question le pouvoir du maire de Paris puisque les maires d’arrondissements ont peu de pouvoir et des budgets très faibles.

23Nul n’ignore que Jacques Chirac doit en grande partie son élection à la présidence de la République à son passage à la mairie de Paris entre 1977 et 1995. Son statut de maire de Paris lui a permis de se maintenir dans le monde des grandes personnalités politiques puisque celles-ci, lorsqu’elles sont reçues par le gouvernement français, le sont aussi par le maire de Paris, ce qui permet, si l’on en a la stature, de donner à croire que l’on joue dans la même cour que les plus « grands ». Enfin, et surtout, la mairie de Paris, grâce à l’importance de son budget et au nombre élevé de ses employés, s’est révélée, au moins jusqu’aux élections municipales de 2001, être une formidable et efficace machine pour fournir hommes et finances au parti politique qui la dirige et en particulier à son leader. La suite est moins glorieuse.

24En 2001, c’est l’alternance politique, résultat pour partie de l’épuisement d’un système diablement efficace jusqu’en 1995, mais fragilisé par le départ de son chef à l’Élysée. Les rivalités internes, non seulement entre les deux familles de droite mais aussi au sein de la famille gaulliste, les affaires financières et les fausses inscriptions sur les listes électorales semblent avoir écœuré nombre de Parisiens, à quoi s’ajoute une campagne électorale maladroite. Sans doute faut-il à Paris un maire d’envergure nationale qui sache gérer le local, c’est le pari que Bertrand Delanoë devra relever.

Londres : un tremplin politique pour une carrière nationale ?

25•Le premier maire de Londres élu au suffrage universel. – Les dissensions entre le pouvoir central et le pouvoir local ne sont pas l’apanage de la Dame de Fer puisque Tony Blair, pourtant grand partisan de la décentralisation des pouvoirs, est également confronté à ce même rapport de forces. Fidèle à son programme, Tony Blair reprend, dès les premiers mois ( 1997) de son mandat, son cheval de bataille : la « dévolution ». En même temps qu’il lance un référendum pour la création d’un Parlement pour le Pays de Galles et l’Écosse, il propose une réflexion sur la gestion de Londres. Un cahier des charges étant établi très rapidement, il décide de mettre en place un référendum.

26Lorsque Tony Blair lance cette réforme des institutions, il est certain de trouver, en la future personne du maire, un allié. Les conservateurs sont au plus bas dans les sondages, et les travaillistes restent traditionnellement majoritaires dans la municipalité de Londres. Tony Blair est donc assuré du résultat lorsqu’il engage un référendum auprès des Londoniens sur la question : « Approuvez-vous le projet d’élection d’un maire et d’une assemblée de vingt-cinq membres pour Londres ?» Le résultat est probant, puisque 72% des votants répondent par l’affirmative. Quelques mois plus tard, une nouvelle loi est donc votée; elle donne au maire de Londres des pouvoirs dits « stratégiques » qui lui permettent de retrouver certaines prérogatives, comme celles qu’il détenait à l’époque du GLC. Il est désormais compétent dans les grands domaines de la vie locale comme les transports, avec le Transport for London (TFL), l’aménagement, avec la London Development Agency (LDA), les services d’urgence et les pompiers, avec la London Fire and Emergency Planning Authority (LFEPA), et enfin la police métropolitaine, avec la Metropolitan Police Authority (MPA) dont il partage les responsabilités avec le ministre de l’Intérieur.

27Une fois la loi votée et les compétences du maire et de l’assemblée définies, les candidats à l’élection se firent connaître. Les choix des principaux leaders et des procédures de sélection se révélèrent difficiles et tumultueux. En raison des scandales révélés par la presse et de la houleuse compétition à l’intérieur des partis, les noms définitifs des candidats ne purent être connus qu’au printemps de l’année 2000.

28•Une opportunité pour Ken le Rouge. – La candidature la plus marquante a été sans conteste celle de Ken Livingstone. « Interrompu il y a quatorze ans », comme il s’est plu par la suite à le dire aux journalistes, il gardait une certaine amertume de l’abolition du GLC et de la transformation de son fief, le County Hall, en aquarium ! Margaret Thatcher avait en effet permis à des investisseurs de transformer cet édifice du XIX^e siècle en un complexe hôtelier et de loisirs. La revanche de « Red Ken » ne s’exercera pas sur le parti conservateur, comme on était en droit de l’attendre, mais sur le parti travailliste, au sein duquel il milite pourtant depuis près de trente ans. Son élection au poste de maire serait un juste retour des choses, les Londoniens ayant gardé un bon souvenir de celui qui, malgré ses extravagances, avait fait baisser le prix des transports de près d’un tiers.

29Mais le Premier ministre ne l’entend pas de cette oreille. Pour Tony Blair, instigateur de la « troisième voie », Ken le Rouge représente en effet cette gauche archaïque qu’il n’a eu de cesse de combattre dans les syndicats, les municipalités ou encore les milieux intellectuels avant son accession à la tête du gouvernement. Persuadé que cette frange gauchisante est responsable du naufrage des travaillistes dans les années quatre-vingt, il va tout tenter pour l’empêcher de revenir sur le devant de la scène londonienne. Il ira jusqu’à entraver le bon fonctionnement démocratique du parti lors des primaires.

30Pour éviter un plébiscite de Livingstone, le parti travailliste organise un collège électoral composé de trois corps comptant chacun pour un tiers des voix : un pour les adhérents, un pour les syndicats, le troisième englobant les élus et les candidats. Avec ce mode de scrutin, « un député travailliste pesait ainsi presque mille fois plus qu’un simple adhérent ». Tony Blair a beau prétendre qu’il a lui-même été élu à la tête du parti par cette méthode, et donc qu’elle n’est pas nouvelle, il n’en reste pas moins que, pour une consultation aussi serrée que celle relative à la mairie de Londres, le mode de sélection choisi s’apparente à une manipulation.

31L’ancien ministre de la Santé, Frank Dobson, entièrement dévoué à Tony Blair, se présente à la candidature sous la pression du Premier ministre. Il sera principalement soutenu par le corps électoral des élus. À l’inverse, Ken Livingstone recueille les voix des adhérents et, à la surprise générale, des syndicalistes, plutôt loyalistes habituellement. À lui seul, le syndicat des Transports lui accorde 85,8% des voix, ce qui s’explique par le fait que Livingstone s’oppose à la privatisation du métro alors que Tony Blair et son favori en sont partisans. Pourtant, Dobson, que ce mode de scrutin favorise indéniablement, obtient finalement 51,5% des voix contre 48,5% pour son adversaire, devenant ainsi le représentant du parti travailliste. Ken le Rouge, lésé, mais fort du soutien que lui portent la base et la population de Londres, se présente, lui, en indépendant et ne cesse, au grand dam de Tony Blair, de grimper dans les sondages.

32Bête noire de Margaret Thatcher dans les années quatre-vingt, cet ex-trotskiste est aujourd’hui le cauchemar de l’actuel Premier ministre. Si Tony Blair veut bien doter Londres d’un maire, ce n’est en tout cas pas pour que ce dernier lui fasse de l’ombre. Il n’envisage à aucun moment de ne pas contrôler jusqu’au bout ce scrutin, un peu à la manière d’un Giscard d’Estaing qui, en 1977, avait cru pouvoir imposer un de ses amis à la première élection à la mairie de Paris. L’un comme l’autre ont échoué dans leurs manœuvres.

33L’erreur de Tony Blair est d’avoir sous-estimé la popularité de son adversaire et cru que la sienne lui laisserait les coudées franches pour imposer aux électeurs son choix personnel. Or cette élection est rapidement apparue comme un votesanction contre lui. Les Londoniens n’ont visiblement pas apprécié la manière dont se sont déroulées les primaires et, par ailleurs, ils ont voulu manifester leur réprobation à l’égard de la politique menée jusque-là par le Premier ministre. Un bilan datant de 2000 a montré que les objectifs qu’il s’était fixés durant la campagne de 1997 n’ont pas tous été atteints, notamment en matière de transport, d’éducation et de santé.

34C’est aussi parce que la cote de popularité des conservateurs était au plus bas que les Londoniens ont pu prendre la liberté de voter Ken Livingstone et ainsi d’infliger à Tony Blair un coup de semonce. Cette élection s’est révélée un contre-pouvoir, inattendu pour le Premier ministre. Sûr d’avoir un allié en la personne du maire sortant, il avait choisi un mode de scrutin inhabituel, destiné à renforcer le pouvoir du représentant municipal. C’est, hélas pour lui, Livingstone qui en profite, devenant, par son charisme, un adversaire de taille. Ken le Rouge suivra-t-il la même voie que Jacques Chirac et deviendra-t-il un personnage influent sur la scène nationale ?

La coupure Paris/banlieue : une séparation politique longtemps efficace

35Le territoire de la ville de Paris est petit ( 105 km²) et surtout bien délimité par les boulevards des Maréchaux (ou extérieurs) et le périphérique, comparé à l’étendue de Londres, beaucoup plus vaste. On le sait, les limites si nettes de Paris sont dues à la construction très tardive des fortifications entre 1841 et 1845, décidées pour assurer la défense de Paris, chacun gardant le souvenir de l’occupation de la capitale par les armées coalisées en 1814-1815. Paris et une partie des communes suburbaines ont donc été entourées d’un mur de 36 kilomètres de long, flanqué de 94 bastions, précédé de fossés de 15 mètres de large et d’une zone non ædificandi de 250 mètres, les glacis, pour mieux en assurer la défense. En 1860, le territoire de la ville de Paris par annexion des communes suburbaines, intégrées totalement ou partiellement, s’étend jusqu’aux fortifications. Démantelées en 1919, on y a alors installé les boulevards des Maréchaux, en bordure desquels, pendant l’entre-deux-guerres, on a construit des logements, sociaux ou pas, les fameux logements en briques rouges de la ville de Paris. Sur la zone non ædificandi s’était installée ce qu’on appelait la « zone », c’est-à-dire des habitations de fortune construites par des chiffonniers et autres clochards à l’origine du quartier des puces de Saint-Ouen-Clignancourt. Puis cette zone fut dégagée plus ou moins manu militari et utilisée pour construire des bâtiments scolaires, des terrains de sport, des hôpitaux, et à partir de 1957 le périphérique extérieur.

36Tout cet espace a donc pendant près d’un siècle isolé physiquement Paris des communes de banlieue qui l’entourent, et la construction du périphérique a ancré durablement cette coupure. Il n’est en effet recouvert que dans les traversées des bois de Boulogne et de Vincennes, aussi les points de contact entre Paris et les communes de la proche banlieue sont-ils espacés et les voies de passage sous ce périphérique bruyant, peu avenantes.

37La séparation physique très marquée entre Paris et sa banlieue fut une aubaine sur le plan politique pour les forces conservatrices ou à tout le moins anticommunistes. En effet, compte tenu de l’évolution politique des banlieues nord, devenues entre les deux guerres des bastions communistes, les édiles parisiens comme les responsables de l’État n’ont surtout pas cherché à étendre le périmètre de Paris, car l’intégration de ces communes très peuplées aurait risqué de faire tomber Paris aux mains des communistes, déjà très puissants dans les arrondissements populaires.

38Il faut se souvenir du poids électoral du parti communiste jusqu’à la fin des années soixante-dix dans la région parisienne. Ainsi, en 1964, le découpage des nouveaux départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne a été réalisé pour contenir dans un périmètre bien délimité les « banlieues rouges » afin d’éviter toute extension du pouvoir des communistes. Face à ces bastions communistes que sont encore les départements de la Seine-Saint-Denis et du ValdeMarne, bien que fragilisés, Paris – ville-département de droite – s’est encore plus isolée de son environnement immédiat, au moins au nord et à l’est.

39Depuis quelque temps, aménageurs et urbanistes relancent la réflexion sur l’organisation territoriale de Paris et de sa proche banlieue. Quand se mettent en place dans toutes les grandes agglomérations des structures intercommunales, il est en effet pour le moins paradoxal que Paris reste sans la moindre concertation ou presque avec les communes voisines. Mais compte tenu de sa puissance et de sa richesse, même si celle-ci n’est plus aussi florissante, les élus des communes de sa proche banlieue hésiteraient à abandonner leur autonomie pour rejoindre une structure intercommunale dans laquelle Paris serait nécessairement très dominante. La méfiance est d’autant plus grande que ces élus de banlieue ont souvent vu leurs propres territoires choisis par leurs homologues parisiens pour installer les populations et activités dont ils voulaient se débarrasser : logements sociaux parisiens installés en banlieue, usines d’incinération des ordures, etc. Mais tout cela ne se fait plus sans réaction, comme le prouve l’échec de l’implantation d’une usine d’incinération à Vitry-sur-Seine (voir Hérodote n° 99).

L’ÉVOLUTION DU RAPPORT DE FORCES À PARIS ENTRE 1989 ET 2001 (PAR ARRONDISSEMENT ) XVIIIe Élections municipales 1989 XVIIe XIXe IXe Xe IIeVIIIe XXeIer IIIeXVIe IVeVIIe XIe VeVIe XIIeXVe XIVe XIIIe 1995 2001 droite gauche

Paris de gauche à droite et de droite à gauche ?

40Dans l’histoire de la France, le comportement politique des Parisiens a joué un rôle majeur : pour s’en tenir au seul XIX^e siècle, on sait le rôle du peuple de Paris dans les journées de juillet 1830, dans la révolution de 1848, dans la Commune de Paris en 1871. C’est le Paris des barricades, le Paris des classes laborieuses, classes dangereuses, le Paris ville révolutionnaire, le Paris ville de gauche. En revanche, depuis la V^e République, Paris est ville de droite, le général de Gaulle ayant su attirer et fidéliser une partie du vote populaire. Ses successeurs n’ont pas bénéficié du même soutien, en revanche ils ont tiré profit de l’« embourgeoisement » des Parisiens. Pourtant, après vingt-trois ans de domination de la droite et d’enrichissement des Parisiens, la gauche plurielle gagne les élections municipales de mars 2001. Ville de droite et/ou ville de gauche ?

41•L’Ouest toujours à droite, l’Est de nouveau à gauche. – C’est en effet, on le sait, une des caractéristiques de Paris que cette opposition ancienne entre l’Ouest d’abord aristocratique puis bourgeois, mais toujours aisé, et l’Est populaire et ouvrier, opposition qui s’est traduite avec une correspondance presque parfaite dans le comportement politique : les quartiers aisés de l’Ouest votent à droite, les quartiers populaires de l’Est votent à gauche. On connaît l’origine au moins pour partie de ce grand contraste : le déplacement le long de la Seine d’est en ouest des lieux du pouvoir central du Châtelet aux Tuileries et leur prolongation par les ChampsÉlysées, l’Étoile, et plus récemment jusqu’à l’Arche de la Défense. La qualité de l’habitat, son ancienneté et son confort expliquent aussi la permanence de cette opposition, les opérations haussmanniennes ayant fortement contribué à la mise en place de ce clivage Est/Ouest. Avec les vastes opérations de rénovation de l’habitat qui ont commencé au cours des années soixante dans les quartiers les plus insalubres des 13^e, 19^e, 20^e et 18^e arrondissements, et qui se sont aussi accompagnées de la destruction de nombreux locaux industriels, ce clivage s’est atténué mais n’a pas complètement disparu.

42On peut s’interroger sur sa permanence compte tenu des profonds bouleversements démographiques, sociaux, culturels et économiques qu’ont connus ces quartiers de Paris. Mais s’ils sont toujours de gauche, il ne s’agit plus de la même gauche, ni des mêmes électeurs. C’est en effet dans ces quartiers qu’ont été construits les logements sociaux, en particulier dans les 19^e, 20^e et 13^e arrondissements, ce qui a maintenu un électorat plus favorable à la gauche, mais il ne s’agit plus des ouvriers qui assuraient les bons scores communistes jusque dans les années soixante-dix; il s’agit d’une population d’employés ou de cadres moyens travaillant souvent dans les services publics, électorat qui assure désormais les bons scores du Parti socialiste. Néanmoins, quand le contexte national est défavorable à la gauche socialiste, comme aux municipales de 1983, la droite emporte tous les arrondissements. En revanche, le succès total de la droite aux élections municipales de 1989 est plus surprenant, un an après la réélection de François Mitterrand, qui devance Jacques Chirac dans les 13^e, 19^e et 20^e arrondissements. Des voix à gauche expliquent ce « grand chelem inattendu » par quelques irrégularités électorales, principalement de faux électeurs.

43•La mixité sociale, entre représentation et réalité, entre discours et pratique. – L’ancienneté et la netteté de ces contrastes politiques droite/gauche peuvent nous conduire à relativiser la représentation selon laquelle il existait autrefois une réelle mixité sociale à Paris. Nombreux sont ceux qui dénoncent la désindustrialisation volontaire de Paris à partir des années soixante au profit des bureaux, des services publics ou privés, les élus parisiens voulant réduire les activités ouvrières dans le but d’embourgeoiser Paris et de réduire l’électorat communiste. Sans doute, mais il est difficile de n’y voir que la volonté d’élus soucieux de la tranquillité de leur réélection car, on le sait bien, il n’y a pas qu’à Paris que les emplois industriels ont chuté. Si la population ouvrière de Paris ne représente plus que 15% des actifs en 1990 contre 38% en 1954, elle diminue aussi dans l’ensemble de la France, il est vrai dans une moindre mesure : 26% en 1990 contre 38% en 1954. De même, toutes les grandes agglomérations ont vu le nombre de leurs cadres supérieurs s’accroître, Paris plus que les autres, mais comment ignorer le rôle dirigeant de cette ville mondiale ? En outre, les scores des candidats communistes n’ont pas fortement baissé qu’à Paris. Néanmoins, il est incontestable que la fédération de Paris voit son potentiel de militants se réduire à partir des années soixante.

44En fait, la ségrégation sociale et spatiale existe depuis longtemps, et la mixité sociale a toujours été relative et variable selon les quartiers. C’est dans les quartiers les plus aisés que la mixité sociale est la plus faible, car il n’y a pas de logements sociaux et très peu de logements anciens sans confort. C’est dans les anciens quartiers populaires qu’elle est la plus forte pour les raisons inverses, mais aussi parce que le prix de location ou d’achat au mètre carré rend encore accessible le logement parisien aux classes moyennes. Par ailleurs, la présence d’une forte population immigrée dans ces quartiers logés dans des HLM ou dans des immeubles privés vétustes, comme à la Goutte d’Or ou à Belleville, rend difficile la mixité sociale au quotidien. Par exemple, le charme des marchés exotiques parisiens fréquentés épisodiquement ne doit pas masquer le souci des familles de mettre leurs enfants dans de « bons » établissements scolaires, autrement dit ceux où les enfants d’immigrés sont moins nombreux. L’enjeu est d’importance pour ces familles quand on sait l’influence de la réussite scolaire dans l’ascension sociale. Il y a loin parfois de la mixité spatiale à la mixité sociale. Mais le problème ne se pose pas qu’à l’échelle de Paris, il se pose également à celle de la région parisienne. Depuis les années quatre-vingt, les disparités spatiales se sont accusées; dans les communes des banlieues ouest et sud, le nombre des bureaux et résidences pour cadres s’accroît beaucoup plus que dans celles du Nord et de l’Est. Réalité qu’il faut cependant nuancer au moins pour certains endroits : par exemple, l’implantation du Stade de France a provoqué la reconversion et le réaménagement de la Plaine-Saint-Denis, même s’il y a encore fort à faire; l’aéroport de Roissy et la ville nouvelle de MarnelaVallée sont aussi des pôles de développement.

Londres à droite et à gauche

45•L’Inner London travailliste, l’Outer London entre travaillistes et conserva-teurs. – À la différence de Paris, les forces politiques de droite et de gauche sont à égalité depuis la création du Greater London Council, puisque la majorité change à chaque élection, le centre de Londres restant dominé par les travaillistes et la périphérie par les conservateurs. Comme à Paris, l’est de Londres fut occupé par les classes populaires (principalement ouvrières). Cet électorat de gauche s’est longtemps maintenu à cause de la présence du port et des docks. Mais cette domination travailliste au centre de la capitale s’explique avant tout par le départ précoce vers la banlieue des classes moyennes et aisées.

46En outre, le Grand Londres, beaucoup plus que Paris, accueille une très forte population d’origine étrangère (Indiens, Pakistanais, Bangladeshi, Jamaïcains et Noirs africains, qui représentent environ 1,6 million de personnes sur les 7 millions d’habitants que compte le Grand Londres au recensement de 1991). Or au sein de l’Inner London, on compte 30% de population d’origine étrangère, nombre d’entre eux ont la nationalité britannique et sont donc électeurs, la majorité votant travailliste. D’après le recensement de 1991,80% des Bangladeshi et plus de 60% des Noirs résident dans l’Inner London.

47Il faut savoir aussi que quatre boroughs (Hackney, Islington, Southwark, Tower Hamlets) sur les douze que compte l’Inner London sont parmi les dix collectivités locales anglaises les plus défavorisées. Ces quatre boroughs sont à majorité travailliste. On comprend que cette population défavorisée soit soucieuse de défendre l’aide sociale, le système du welfare, régulièrement menacée par les conservateurs. En revanche, on sait qu’à Londres se trouvent aussi quelques-unes des plus grandes fortunes du monde, en particulier dans les deux boroughs de Westminster et Kensington-Chelsea, où le vote conservateur est logiquement très majoritaire.

48L’Outer London reste traditionnellement plus favorable aux conservateurs, même si des boroughs (Waltham-Forest, Newham, Barking au nord-est, Ealing Hounslow, Merton au sud-ouest) votent généralement travailliste. Mais la composition sociale de ces boroughs est loin d’être homogène, ce qui explique que, selon les contextes politiques favorables ou défavorables à la droite ou à la gauche, certains d’entre eux puissent basculer.

49•En mai 2000, le choix des Londoniens, ni droite ni gauche : les transports. – C’est pourquoi, lors des premières élections au suffrage universel direct du maire de Londres en mai 2000, Ken Livingstone a remporté un succès personnel en se présentant comme « indépendant ». On sait qu’il a axé sa campagne électorale sur les problèmes des transports, manifestant en particulier son opposition à la privatisation du métro, thème particulièrement sensible pour les Londoniens de droite comme de gauche, qui gardent en mémoire l’accident de Paddington. La privatisation des chemins de fer britanniques est pour nombre d’entre eux synonyme de course au profit au détriment de la sécurité. C’est pourquoi beaucoup d’électeurs travaillistes, mais aussi libéraux et conservateurs, ont choisi Livingstone malgré sa réputation de gauchiste. Rappelons que Tony Blair, et donc son candidat Frank Dobson, ainsi que le candidat conservateur Steve Norris étaient favorables à la privatisation du métro.

50Bien qu’il s’agisse des premières élections au suffrage direct, l’intérêt des Londoniens fut faible puisque à peine un tiers des électeurs a voté, participation cependant comparable à celle des autres élections locales au Royaume-Uni. On constate ici une différence notable avec l’intérêt que portent les Français aux élections municipales.

51En 1997, dans le contexte de la dévolution (création des parlements écossais et gallois), Tony Blair décide l’élection d’une assemblée municipale pour Londres. Celle-ci compte seulement vingt-cinq élus, le premier GLC ayant en effet été jugé ingouvernable à cause du très grand nombre de ses membres. C’est pourquoi le Grand Londres fut divisé en quatorze circonscriptions, chacune regroupant deux ou trois boroughs. Chaque circonscription élit un membre de l’assemblée municipale. À ces quatorze élus s’ajoutent onze autres membres, élus eux à l’échelle du Grand Londres, qui forme une seule circonscription.

52Ken Livingstone est élu maire en remportant douze circonscriptions. En revanche, pour l’élection des représentants à l’assemblée municipale, les conservateurs obtiennent huit circonscriptions contre six pour les travaillistes. Mais grâce à l’élection des onze autres membres à l’échelle du Grand Londres, travaillistes et conservateurs sont à égalité (neuf élus chacun), les Verts ayant trois élus et les libéraux quatre.

RÉSULTATS DES ÉLECTIONS MUNICIPALES DE LONDRES EN 1987 Légende

RÉSULTATS DES ÉLECTIONS MUNICIPALES DE LONDRES EN 1995 Légende

RÉSULTATS DES ÉLECTIONS POUR L’ASSEMBLÉE DE LONDRES, LE 4 MAI 2000 Légende

RÉSULTATS DES ÉLECTIONS DU MAIRE DE LONDRES, LE 4 MAI 2000 Légende

Île-de-France : de l’État tout-puissant à la balkanisation des pouvoirs

53Qui décide de l’aménagement de l’Île-de-France ? La réponse à cette question, évidente il y a trente ans, est devenue depuis nettement plus compliquée. Le rôle de l’État, très dominant dans la définition et la mise en œuvre de la politique d’aménagement de l’agglomération parisienne entre 1960 et 1975, n’a cessé de reculer au cours des deux dernières décennies. La parenthèse d’un État hégémonique, capable d’imposer ses conceptions et sa stratégie de développement, sans avoir à transiger ni à négocier – qui, à un siècle de distance, faisait écho à la grande période haussmannienne –, semble s’être durablement refermée pour laisser la place à un jeu beaucoup plus complexe, dans un système d’acteurs en évolution permanente.

54•1977-1985 : crise de légitimité de l’État et retour des élus. – L’érosion du contrôle de l’État sur le processus d’aménagement de l’agglomération intervient progressivement et prend des formes différentes selon les dossiers et les enjeux. Elle s’opère au profit de deux types d’acteurs : les collectivités locales et les entreprises du secteur privé. Les lois de décentralisation de 1982 font des régions des collectivités territoriales de plein exercice et reconnaissent aux communes la responsabilité principale en matière d’urbanisme en leur transférant notamment l’instruction des permis de construire et l’élaboration des plans d’occupation des sols, tout comme l’élection d’un maire à Paris, à partir de 1977. Aussi jouent-elles un rôle important dans cette évolution. Mais l’évolution se situe également au niveau des représentations que les différents acteurs ont de leur rôle. Les élus, désormais comptables de la qualité de vie comme de l’emploi de leurs électeurs, sont jugés par l’opinion plus proches et plus humains que les administrations. Ils gagnent en légitimité ce que l’État perd au même moment, lui dont les excès centralisateurs et interventionnistes sont violemment dénoncés. Les habitants, ou plutôt une partie d’entre eux, riverains des grands projets d’infrastructures, principalement dans les secteurs où résident les couches moyennes et supérieures, se mobilisent et apprennent à faire pression sur leurs élus comme sur les administrations. Les fonctionnaires de l’État, dans bien des cas, intègrent ces nouveaux rapports de forces au point d’en paraître inhibés. L’État souverain a vécu.

55•L’affaiblissement de l’État face aux entreprises privées. – Ce repositionnement profite également aux entreprises, portées par la vague libérale qui touche la gauche comme la droite gouvernementale (notamment le courant gaulliste, qui avait pourtant toujours accordé une grande place au rôle de l’État). L’intervention du secteur privé dans l’aménagement de l’agglomération n’est pas une nouveauté. La construction de la Défense et la création des villes nouvelles reposaient sur une synergie entre planification par l’État et financement privé. Mais, à partir des années quatre-vingt, les rapports de forces entre les deux partenaires évoluent très sensiblement : désormais, les décisions d’implantation sont rares, la création d’emplois est devenue l’enjeu principal des politiques publiques, et dans ce domaine ce sont les entreprises qui décident.

56En 1982 et 1985, le gouvernement décide de libéraliser les investissements immobiliers privés en Île-de-France en assouplissant les règles de l’agrément, qui donnait jusque-là à l’État un droit de veto sur les programmes de bureaux, d’usines ou d’entrepôts dans la région. Conséquences : une véritable explosion des projets de bureaux, sous la double pression des promoteurs et des élus locaux (plus de 100 milliards de francs – 16 milliards d’euros – investis entre 1987 et 1990, le plus souvent « en blanc », c’est-à-dire sans acheteur certain); à partir de 1993, l’effondrement du marché immobilier ( 4 millions de mètres carrés en stock en 1995) et finalement un rétablissement partiel de l’agrément. La négociation entre l’État etDisney, à la même époque, est significative de cette dégradation des positions de pouvoir de l’État : soucieux d’obtenir à tout prix pour l’Île-de-France les retombées économiques de l’installation d’Eurodisney et de prouver à l’opinion sa détermination à combattre le chômage, le gouvernement socialiste se positionne en demandeur face à la multinationale américaine et multiplie les concessions pour obtenir une décision favorable : construction d’une bretelle autoroutière, prolongement du RER, ouverture d’une gare TGV, baisse de la TVA sur les billets, prêt bonifié de la Caisse des dépôts, etc. Plus important : Disney se voit en quelque sorte concéder l’aménagement d’une grande partie du secteur IV de la ville nouvelle de MarnelaVallée, où l’entreprise pourra réaliser un vaste programme immobilier.

57•Avec les collectivités locales : de l’hégémonie au partenariat... ou au conflit. – Les rapports entre l’État et les collectivités locales connaissent une évolution tout aussi spectaculaire. Avec trois grands cas de figure : le partenariat, la marginalisation pure et simple de l’État et le conflit.

58Dans toute une série de dossiers, la pratique du partenariat devient dominante. L’État ne peut plus imposer ses décisions et ses conceptions; il doit négocier, prendre en compte la logique des élus, leurs intérêts et leurs stratégies. L’État glisse d’un rôle de décideur tout-puissant et omniprésent vers un rôle d’incitateur, qui fixe des règles et propose des financements. Cette pratique du partenariat est par exemple au cœur de la « politique de la ville » qui s’est mise en place à partir de 1982 pour répondre à la crise des banlieues, et qui est devenue progressivement le principal moyen d’action des pouvoirs publics en matière d’urbanisme à grande échelle (dix-sept des cinquante-deux « grands projets de ville » retenus en décembre 2000 se situent en Île-de-France); et l’une des principales sources de financements publics en matière d’aménagement urbain dans la région ( 1,9 milliard de francs – 290 millions d’euros – prévus pour la période 2000-2006). Les services de l’État définissent les règles qui donnent accès à l’argent de la politique de la ville, tracent en quelque sorte le cadre de cette politique (quel type d’action, selon quelles modalités, avec quels objectifs ?), valident les projets concrets qui leur sont soumis et finalement financent la plus grande part des dépenses. Mais ce sont les maires qui sont maîtres d’ouvrage des opérations et qui élaborent, avec leurs propres équipes techniques et leurs partenaires locaux, le contenu les projets.

59•Le Grand Stade et la ZAC Seine-rive gauche : des opérations négociées. – Ce fonctionnement partenarial régit aussi les rapports entre l’État et la région ÎledeFrance, dans le cadre des contrats de plan, et on le trouve également dans toute une série d’opérations d’aménagement particulières. L’implantation du « Grand Stade », prévu pour accueillir la Coupe du monde de football de 1998, donne l’occasion aux gouvernements Bérégovoy et Balladur d’arbitrer entre une dizaine de candidatures rivales (dont celles de Nanterre, Tremblay-en-France, MarnelaVallée et Sénart). Cependant, le choix de Saint-Denis (ville qui n’était pas candidate) par le ministre de l’Intérieur Charles Pasqua en 1993 donne lieu à une négociation avec la municipalité communiste de Patrick Braouzec, qui obtient des mesures d’accompagnement substantielles (couverture de l’autoroute A 1, création d’une nouvelle gare de RER et déplacement d’une autre, etc.) et parvient à influencer la conception même du site, en imposant une desserte par les transports en commun pour limiter les surfaces de parking. Saint-Denis atteint ainsi presque totalement les objectifs qu’elle s’était fixés : rattraper le retard d’équipement de la commune (sans presque rien débourser) et engager la restructuration urbaine du secteur de la Plaine-Saint-Denis, vaste espace industriel en déshérence qui occupe la moitié sud du territoire de la commune.

60On retrouve cette pratique partenariale, mais selon des modalités différentes, dans la principale opération d’aménagement actuellement en cours dans Paris intra-muros, celle de la ZAC Seine-rive gauche ( 13^e arrondissement). L’État a imposé dès le départ ( 1988) la présence de la « Très Grande Bibliothèque » au cœur du périmètre de l’opération et intervient indirectement à travers les deux grandes entreprises de transport qu’il contrôle, la SNCF, propriétaire d’une importante partie des terrains, et la RATP, qui doit assurer la desserte du nouveau quartier. Puis, devant les difficultés de commercialisation des programmes de bureaux de la nouvelle ZAC, et pour répondre aux besoins des universités parisiennes, il négocie avec la ville l’achat de 200 000 mètres carrés, dans le cadre du programme Université du troisième millénaire (septembre 2000). Mais l’opération reste conçue et gérée par une société d’économie mixte dépendant de la ville de Paris, la SEMAPA (présidée par le maire du 13^e arrondissement); elle est sous la responsabilité politique de la municipalité (avec les risques que cela suppose), et c’est celle-ci qui a adopté le plan d’aménagement de zone, qui définit les grands choix d’aménagement de la ZAC; enfin, c’est le budget de la ville qui au final est garant de l’équilibre financier de l’opération. Contrairement à l’opération de la Défense ou à celle du Grand Stade, l’État n’est plus ici maître d’ouvrage, mais simple partenaire.

61•Un exemple de marginalisation réussie de l’État : l’affaire des terrains Renault. – Le dossier des terrains des usines Renault à Boulogne-Billancourt illustre de manière exemplaire ce qu’est devenu le jeu des acteurs de l’aménagement en Île-de-France, au croisement des logiques des entreprises, des collectivités locales et de l’État. À l’origine, il y a la décision du constructeur automobile de fermer son site de production historique de Billancourt ( 1989). L’enjeu que constitue l’aménagement de ces terrains est très vite perçu comme stratégique par les différents acteurs concernés, en raison de la superficie des surfaces libérées ( 47 hectares principalement sur l’île Seguin et la rive droite de la Seine), de la qualité du site (une île de la Seine – il y en a peu – et des terrains au bord de l’eau) et de sa situation géographique remarquable en plein « croissant d’or » de l’Ouest parisien, à deux pas des quartiers où se concentrent les grandes sociétés audiovisuelles (Radio-France, TF1, France-Télévision, Canal +). La bataille autour du devenir de ce site n’en sera que plus rude.

62La logique de Renault dans cette affaire est purement financière : il s’agit de réaliser à cette occasion une plus-value immobilière maximale, afin de financer les investissements industriels et commerciaux du groupe, en ne conservant que les surfaces nécessaires à la construction de son futur siège social. En pleine bulle de spéculation immobilière, la valeur du terrain est estimée à 8 ou 9 milliards de francs (environ 1,3 milliard d’euros). La logique de la ville de Boulogne-Billancourt est évidemment différente : le départ de Renault peut être l’occasion d’une opération d’urbanisme de grande envergure, permettant d’achever l’aménagement de la commune et de récupérer un espace exceptionnel, en bordure de Seine. L’opération doit être équilibrée financièrement et rapporter de la taxe professionnelle (donc comporter un nombre suffisant de mètres carrés de bureaux), mais aussi proposer des logements, des espaces verts et des équipements de proximité pour la population et comporter des équipements de prestige. La logique de l’État est encore différente, parce qu’elle se place à un autre niveau géographique; l’opération constitue à la fois une formidable opportunité et un risque : il faut éviter d’accentuer encore le déséquilibre entre l’ouest et l’est de l’agglomération.

63La bataille va se dérouler en trois temps. Au début, l’État cherche à prendre le contrôle du dossier. Michel Rocard, Premier ministre, annonce fin 1989 une opération d’intérêt national sur le site, nomme une mission d’État qui préconise l’implantation d’une cité scientifique internationale, puis décide l’organisation d’un concours international d’architectes. Les élus locaux répondent par une contre-offensive en règle : le maire RPR de Boulogne, Paul Graziani, présente en 1992 un projet d’aménagement concurrent, fondé sur la création d’une véritable cité lacustre (la « Cité bleue »), tandis que celui de Meudon, l’UDF Henri Wolf, lance un concours d’urbanisme pour les quatre hectares qui se situent sur sa commune. De son côté, Renault, refroidi par l’effondrement du marché immobilier, consulte d’éventuels partenaires financiers, ainsi que la fine fleur de l’architecture internationale (Chemetov, Renzo Piano, Portzamparc, Rogers, Tschumi) et choisit d’attendre plutôt que de brader. La confusion est totale, et elle est aggravée par la défaite aux municipales de 1995 de Paul Graziani, battu par l’UDF Jean-Pierre Fourcade, jusque-là maire de la commune voisine de Saint-Cloud. Celui-ci abandonne le projet de Cité bleue, très contesté techniquement, et choisit de passer par le syndicat intercommunal du Val-de-Seine, qui associe les communes voisines, ainsi que le département des Hauts-de-Seine, la région et l’État. Un schéma directeur est adopté, que l’État finit par approuver en mars 1997, et qui manifeste le retour des communes dans le jeu et la marginalisation de l’État : 5,4 millions de mètres carrés sont prévus, dont 3 pour les logements et 2,4 pour les activités (l’équivalent du quartier de la Défense avant ses récentes extensions). D’autres péripéties vont suivre (concours d’architectes, annonce d’une fondation d’art contemporain dans l’île Seguin, financée par l’homme d’affaires François Pinault). Mais l’essentiel est acquis : l’opération ne se fera pas sous la houlette de l’État, mais sous le signe d’une alliance entre les communes et l’entreprise.

64•L’extension de la Défense : échec à l’EPAD. – En août 1990, Michel Delebarre, ministre de l’Équipement, annonce la prolongation du mandat de l’Établissement public d’aménagement de la Défense (EPAD) jusqu’en 2007 et l’aménagement de 600 hectares situés à l’ouest de l’Arche sur Nanterre et encore disponibles. L’opération répond à un double objectif : renforcer les atouts de Paris dans la compétition avec Londres à un moment où la demande de bureaux repart et, plus prosaïquement, redresser les finances de l’établissement public grâce à la vente de « droits à construire » aux promoteurs, finances mises à mal par l’enfouissement de l’autoroute A 14 ( 1 milliard de francs, 150 millions d’euros) et deux prélèvements de l’État de 1 milliard chacun. Le projet élaboré initialement par l’EPAD est imposant : 600000 mètres carrés de bureaux (s’ajoutant aux 2,5 millions déjà existants), 300000 mètres carrés de locaux universitaires et 13500 logements. Ilva susciter une opposition très nette de la municipalité communiste de Jacqueline Fraysse-Cazalis, qui refuse de voir arriver 30000 habitants supplémentaires (un tiers de la population actuelle), avec les risques électoraux que cela comporte, et dénonce une gestion autoritaire du dossier (février 1997).

65L’épreuve de force entre l’EPAD et la ville de Nanterre débouche rapidement sur une victoire totale de celle-ci. En effet, le nouveau ministre de tutelle de l’EPAD, après la victoire de la gauche plurielle aux législatives, n’est autre que Jean-Claude Gayssot, camarade de parti de la maire de Nanterre et lui-même ancien maire de banlieue. À sa demande, le directeur régional de l’Équipement propose une révision du projet qui satisfait toutes les demandes de Nanterre : la convention signée en mai 2000 ramène le périmètre d’aménagement à 100 hectares, et la ville récupère la maîtrise des 500 hectares restants; le programme est réduit des trois quarts ( 300 000 mètres carrés de bureaux, de commerces et d’équipements, 3500 logements seulement, dont plus d’un tiers de logements sociaux). Enfin et surtout, l’opération est confiée à un nouvel établissement public (Seine Arche), dirigé par un conseil d’administration où la ville pèse aussi lourd que l’État et présidé par la maire de Nanterre.

À Londres : l’aménagement du territoire au gré des pratiques politiques

66La concurrence entre le pouvoir central et le pouvoir local s’exprime à la fois dans la distribution des compétences et dans la gestion de la ville en termes d’aménagement et de transport. L’exemple de la rénovation des Docklands et du quartier des gares de King’s Cross-St Pancras, ordonnée par Margaret Thatcher et reprise par les travaillistes, témoigne des conflits et des enjeux de pouvoir.

67En supprimant le GLC en 1986, Margaret Thatcher prend le contrôle de l’aménagement de la capitale. À l’heure où la France met en place les lois de décentralisation, la Première britannique pratique une politique inverse en recentrant le pouvoir sur elle-même et sur son gouvernement. Le fait est essentiel pour comprendre l’évolution et la conduite de la politique urbaine de Londres pendant ces années-là, profitant d’un contexte économique particulièrement favorable pour appliquer une politique ultralibérale.

68Avec l’embellie économique du début des années quatre-vingt et la déréglementation du marché, la City « explose » : avec ses 500 000 emplois et un taux de croissance de 10% par an, les 5 millions de mètres carrés de bureaux ne suffisent plus. On s’oriente alors vers des espaces moins onéreux mais qui demeurent géographiquement bien situés par rapport au cœur économique de Londres. C’est dans ce contexte que va s’amorcer l’aménagement d’anciennes friches industrielles telles que le King’s Cross Railway Land, situé au nord-ouest du centre de la capitale, ou encore les Docklands, à l’est et plus en marge de la ville.

69S’il existe une réelle nécessité à cette époque de créer de nouvelles surfaces de bureaux, la manière dont vont être conduits les aménagements témoigne de la volonté de Margaret Thatcher de signer son passage par de grands projets en la matière. Pour les faciliter, elle s’emploie à simplifier la législation urbaine, afin que l’action des promoteurs ne soit pas entravée ou retardée par les habituelles contraintes administratives. C’est ainsi qu’elle instaure dans la capitale des « zones franches », d’ordinaire offertes aux villes du Nord gravement touchées par la crise du charbon.

70Face au phénomène de mondialisation grandissant, la concurrence pour attirer les sièges sociaux s’accroît entre les capitales européennes en général et avec Paris en particulier. Pour Margaret Thatcher, Londres doit conserver à tout prix son statut de première place boursière internationale. Ainsi, les grandes firmes et les banques du quartier de la City dictent l’évolution des aménagements de Londres. La capitale doit être la plus moderne, la plus attrayante et donc la plus prestigieuse, afin d’attirer les magnats de la finance et les investisseurs.

71•Le cas des Docklands ou la politique urbaine du « coup par coup ». – Le cas des Docklands est sans conteste le meilleur exemple de la politique urbaine menée par Margaret Thatcher durant les années quatre-vingt. Il met en évidence l’absence de planification urbaine et l’omniprésence du pouvoir central à Londres en matière d’aménagement, face à un pouvoir local désormais muselé.

72Les Docklands constituaient alors une vaste friche industrielle de plus de 2250 hectares, soit près du cinquième de Paris intra-muros. Situé sur les berges de la Tamise, très à l’est de la capitale, cet ancien complexe industrialo-portuaire offrait l’image d’une zone repoussante et mal équipée (la plupart des liaisons s’y faisant auparavant par bateau). Aucun promoteur ne prenait à l’époque le risque d’y investir. Pour les attirer, le gouvernement met en place un programme d’aménagement urbain – l’Urban Development Corporation (UDC) – qui s’inspire du modèle américain. D’un point de vue économique, l’UDC avantage les promoteurs et les investisseurs sur le plan de la fiscalité. D’un point de vue politique, les acteurs de ce programme, nommés par l’État et responsables devant lui seul, n’ont plus à tenir compte du droit local en matière d’urbanisme.

73Après l’acquisition de terrains par l’État, ceux-ci sont ensuite mis à la disposition du secteur privé. Les autorités locales n’ont, par voie de conséquence, plus aucun droit de regard sur ce secteur clé qu’est l’aménagement urbain de leur propre territoire. En 1981, la Chambre des communes autorise la création d’un établissement public qui correspond au programme UDC, la London Dockland Development Corporation (LDDC), placé sous la tutelle du ministère de l’Environnement et indépendant des élus locaux. Cet organisme ôte au GLC et aux boroughs concernés – à majorité travailliste – leur compétence en matière de planification, de réglementation urbaine et de réalisation d’infrastructures de transport. Il remplace le London Docklands Strategy Plan, instauré en 1976 par les travaillistes pour combler les bassins afin de recréer une zone industrielle, construire des logements sociaux et un nouveau réseau routier. Cette gestion étatique avait été dénoncée comme « marxisante » par les conservateurs et symbolisait pour l’ultralibérale Dame de Fer tout ce qu’elle combattait.

74Désormais, c’est la loi du marché qui régit l’aménagement. La planification est enterrée et la politique du « coup par coup » préconisée. La LDDC se targue même d’être l’instigateur de cette absence de planification, la réalisation de documents de marketing pour promouvoir la zone des Docklands devant suffire à changer son image de marque, afin d’attirer les investisseurs. Les prospectus ont beau vanter les mérites de cette future annexe de la City, les infrastructures pour s’y rendre demeurent inexistantes. L’État se lance alors dans la réalisation d’un métro automatique très moderne, qui ne requiert pas de conducteur. Bien que d’une efficacité discutable – sa capacité étant nettement insuffisante –, la Docklands Light Railway, inaugurée en 1987, symbolise le renouveau du quartier et doit surtout permettre de rassurer les investisseurs. Le projet décolle enfin et de grandes firmes commencent à s’implanter, encouragées par l’État, qui les exonère de taxes pour les inciter à créer des emplois. Rapidement cependant, la conjoncture économique est défavorable, cette création d’emplois se révèle alors être un leurre. En fait de création, il s’agit de transfert d’emplois, parfois même accompagnés de compressions de personnel, à l’instar de ce qui s’est passé pour les grands quotidiens nationaux britanniques, qui avaient quitté la Fleet Street, dans la City, pour le quartier des Docklands. La population autochtone, quant à elle, s’aperçoit qu’elle est laissée pour compte et qu’elle n’entre véritablement dans aucun des projets, ni en matière de logement, ni en ce qui concerne le marché du travail.

75Très vite, les critiques se font virulentes, d’autant plus qu’intervient la crise économique issue du krach boursier de 1987. Le phénomène freine l’élan des investisseurs et Margaret Thatcher devient de plus en plus impopulaire, y compris au sein de son propre parti. Sa politique libérale en matière d’aménagement est remise en cause. Si l’absence de planification avait permis un moment d’éviter la confrontation avec les autorités locales et la population, elle se révèle inadéquate à la lumière de la conjoncture économique. Cette politique du « coup par coup », sans organisme de contrôle, est critiquée pour son manque de cohérence. Néanmoins, les promoteurs ont gardé confiance dans le succès à terme de ce projet, même si certains d’entre eux deviennent demandeurs d’un aménagement « ordonné » et concerté, afin de préserver leurs propres constructions et de ne pas déprécier la valeur de leur placement.

76Aujourd’hui, cette rénovation – pourtant fortement critiquée – est un succès. La reprise économique aidant, les firmes investissent de nouveau, et ce quel que soit le prix du mètre carré, d’où l’avantage d’être une capitale mondiale.

77•Le cas de King’s Cross : entre agencement économique et développement local. – Moins connu en France que la rénovation des Docklands, l’aménagement du King’s Cross Railway Land est tout aussi évocateur du rapport de forces entre le gouvernement et les boroughs. Dans ce projet d’aménagement, trois groupes d’acteurs vont s’affronter : le gouvernement; les promoteurs et la société de l’architecte Norman Foster; le borough de Camden et enfin – et contre toute attente – la population à travers l’association locale King’s Cross Railway Land Group.

78Le King’s Cross Railway Land est une ancienne zone industrielle située à l’arrière des gares de King’s Cross et St Pancras, qui desservent le nord du pays. Peu touchée par les bombardements, cette vaste friche industrielle de 54 hectares (espace équivalent au parc de la Villette à Paris) a toujours été écartée des plans de reconstruction et de rénovation d’après-guerre. Ainsi, la plupart des dépôts et des usines, fermés à la suite du déclin du secteur secondaire, demeurent inchangés depuis le XIX^e siècle, formant un ensemble qui témoigne de la puissance industrielle de cette époque. Le quartier est aujourd’hui réputé pour sa dangerosité et infréquentable après 6 heures du soir. La criminalité est liée au trafic de drogue dure et à la prostitution. L’image de cette dangerosité est largement véhiculée par les tabloïds londoniens avides de faits divers.

79Le quartier de King’s Cross-St Pancras est, au début des années quatre-vingt, une sorte de verrue au milieu des grandes zones touristiques et résidentielles de Londres. Pourtant, au milieu de cette même décennie, la British Rail décide de faire de King’s Cross la seconde gare Eurostar de Londres (la première étant celle de Waterloo). Sa situation géographique au nord de la capitale permettrait dans le futur un prolongement de la ligne Eurostar jusqu’aux villes de Manchester, Liverpool et même Glasgow. La rénovation de la gare serait accompagnée de l’aménagement du King’s Cross Railway Land.

80À partir de cette décision, des perspectives s’ouvrent. Le gouvernement conservateur décide d’encourager le projet. En soutenant cette entreprise, il compte bien gagner l’estime de la population dans ce quartier travailliste. Par ailleurs, la zone à revitaliser est assez importante pour susciter l’intérêt des médias et assez raisonnable pour que les travaux de réhabilitation puissent être achevés pendant le mandat de Margaret Thatcher. Tous les atouts semblent réunis, puisque la British Rail, propriétaire de la majorité du terrain, est partie prenante et que les investisseurs et les promoteurs s’intéressent particulièrement à ce quartier bien situé, dont les prix du terrain restent faibles et dont l’avenir paraît lié à celui de l’Europe par l’intermédiaire de l’Eurostar.

81À ces trois atouts – psychologique, géographique et économique – s’ajoute un atout politique pour les conservateurs puisque King’s Cross Railway Land est sur le borough travailliste de Camden. Cet aménagement local d’ampleur nationale doit donc être le témoin de la réussite des conservateurs en matière urbaine, et par conséquent de l’échec des travaillistes, incapables en leur temps d’engager et de mener à bien cette revitalisation.

82La British Rail, qui à l’époque appartient encore au secteur public, demande alors au gouvernement de l’aider à financer son projet. Celui-ci, hostile à une politique d’État-providence, et désirant démontrer la formidable capacité du marché régulateur, suggère à son interlocuteur d’appliquer le programme UDC, c’est-à-dire d’exploiter ses propres biens – en l’occurrence ses 54 hectares de friche – pour en tirer les bénéfices et être en mesure de s’autofinancer pour la restructuration de la gare. Le gouvernement décide donc de ne pas subventionner la British Rail, mais l’aide à trouver des investisseurs. La compagnie ferroviaire organise alors un concours d’architectes, remporté par le célèbre Norman Foster. L’idée du projet est d’organiser un ensemble de bureaux autour d’un parc ovale. Dans ce vaste agencement économique, les propriétaires, les promoteurs et les architectes n’ont accordé, dans leur schéma de réflexion, qu’une part minime à la population. En Angleterre, tous les projets d’aménagement, y compris ceux qui sont entièrement financés par le secteur public, ont l’obligation de consacrer une part du budget qui leur est imparti au secteur social, en construisant soit une école, soit un parc, soit des logements. Dans le plan Foster, la part réservée à la population est minime et localisée en marge du schéma, à l’extrême nord-ouest du King’s Cross Railway Land, entre deux lignes ferroviaires. La participation de huit des plus grands architectes du moment, chacun devant s’attacher à la réalisation d’un édifice (entre autres Renzo Piano et Richard Rogers, architectes du centre Georges-Pompidou, et le Français Jean Nouvel, architecte de l’Institut du monde arabe), devait sans doute permettre de faire oublier cette négligence. En invitant ces architectes de renom, Norman Foster et Margaret Thatcher espèrent faire de ce projet l’un des plus prestigieux.

83•L’opposition de la population. – En dépit de ces hautes personnalités, une partie de la population s’est rapidement regroupée dans une association, King’s Cross Railway Land Group (KCRLG), pour s’opposer au projet, avec comme mot d’ordre : « Nous ne voulons pas d’un second Docklands au cœur même Londres. » C’est le mutisme des autorités locales, muselées par le gouvernement central, qui fait réagir d’autant plus vivement la population. Le KCRLG est devenu un groupe très actif, proposant une étude sociologique et économique des besoins du quartier. Par la suite, il réalise même un contre-projet dont le contenu sera soutenu par Frank Dobson, alors député du borough et plus tard candidat au poste de maire. Dans un quartier où ni les promoteurs ni le gouvernement ne s’attendaient à rencontrer opposition ou résistance, l’existence de cette association bien structurée a largement surpris.

84Ce ne sont pourtant pas les pressions populaires ni celles des associations qui ont entravé le projet Foster. Celui-ci reposait sur la bonne santé du marché immobilier et de l’économie en général. Or, le krach boursier de 1987 a entraîné une perte de confiance des investisseurs. Du jour au lendemain, les projets tertiaires dans le pays en général et à Londres en particulier sont jugé inutiles et surabondants. Les banques sont de moins en moins disposées à investir et les promoteurs se retirent. En conséquence, le projet Foster est abandonné, mettant en évidence la fragilité de la régulation « naturelle » du marché prônée par Margaret Thatcher. Ironie du sort : les politiques mises en place pour faciliter l’essor de ce projet ont en fait provoqué sa chute ! La déréglementation du marché, que les promoteurs portaient aux nues, a joué en leur défaveur. Ce sont curieusement ces mêmes promoteurs qui réclament aujourd’hui plus d’interventions et souhaitent ressusciter la défunte planification urbaine.

85Les années quatre-vingt-dix sont marquées par une politique plus souple en raison des difficultés économiques et de la pression sociale. Ainsi, John Major, qui succède à Margaret Thatcher, est obligé en matière urbaine de restituer une partie des pouvoirs aux boroughs. Il s’oriente vers une solution de compromis avec le programme City Challenge, fondé sur la valorisation du partenariat public-privé, conciliant l’initiative locale et le financement des programmes, en fonction de leur mérite évalué par le gouvernement. Ce nouveau programme permet aux autorités locales d’accéder aux différentes étapes de la procédure. La victoire écrasante des travaillistes aux élections municipales de 1994 va permettre à ceux-ci de conduire la majorité des partenariats à Londres. Le pouvoir des boroughs travaillistes s’en trouve renforcé par l’arrivée de Tony Blair à la tête du gouvernement en 1997.

86Déjà sous John Major, l’État octroie aux collectivités territoriales une enveloppe budgétaire de 35 millions de livres sterling (soit environ 350 millions de francs) pour financer la mise en place de projets locaux de revitalisation urbaine, sous la forme d’un partenariat entre le gouvernement et tous les acteurs locaux (associations, police, urbanistes, élus locaux, entreprises publiques et privées). Un concours, sur la base d’un cahier des charges, permet à l’État de sélectionner une trentaine de projets, dont celui concernant King’s Cross. Le gouvernement finance ce partenariat pour une durée de cinq ans. En contrepartie, celui-ci est chargé de mobiliser tous les acteurs et de définir les limites du quartier à rénover, afin d’établir les priorités dans le projet de réhabilitation de la zone.

87Les travaillistes au pouvoir dans les boroughs de Camden et d’Islington présentent donc au gouvernement un projet pour rénover le quartier de King’s Cross. Celui-ci ne se limite plus seulement à la friche industrielle, comme le projet Foster, mais à une surface cinq fois plus étendue englobant les rues les plus dégradées du quartier à cheval sur les boroughs de Camden et d’Islington. Il prévoit également de faire arriver l’Eurostar non plus dans la gare de King’s Cross mais dans celle voisine de St Pancras, ce qui permet ainsi une réduction des coûts.

88Ainsi, la politique contractuelle mise en place est plus globale et tente de faire appel à toutes les disciplines. Pour cela, le partenariat s’entoure de tous les acteurs de la société afin de déterminer ensemble les particularités et les priorités du quartier. La population est largement consultée, au moyen de questionnaires et par l’intermédiaire des associations de quartiers, en particulier les associations de minorités ethniques. Dans ces quartiers particulièrement dégradés, le poids démographique des minorités représente plus d’un quart de la population. Ces associations sont souvent les seules à faire entendre la voix des étrangers, qui, pour d’évidentes raisons linguistiques, répondent rarement aux questionnaires écrits.

89La rénovation du quartier, pensée en collaboration avec tous les acteurs (publics et privés), se trouve pourtant confrontée à deux obstacles : d’une part, l’arrivée de l’Eurostar, d’autre part, le type d’aménagement des 54 hectares. Le succès de ce partenariat reste soumis aux investisseurs et à la société Railtrack, qui est chargée de financer et de construire la nouvelle ligne Eurostar. Sans l’arrivée de l’Eurostar en gare de St Pancras, les promoteurs ne prendront pas le risque d’investir dans ce quartier.

90Par ailleurs, le projet des 54 hectares du King’s Cross Railway Land n’a toujours pas été dévoilé. Les pouvoirs locaux, qui n’ont – malgré ce partenariat – qu’un rôle consultatif, ne peuvent empêcher la réalisation d’un agencement économique qui irait pourtant à l’encontre de leurs objectifs. Les municipalités de Camden et d’Islington doivent faire preuve de diplomatie auprès des promoteurs afin d’éviter la « City Office » de type Foster ou la « gentrification », avec ce que cela représente d’exclusion pour les autochtones.