1Depuis un demi-siècle, les débats en matière de politique de la vieillesse ont été dominés par deux questions récurrentes : celle de l’accès des personnes âgées à des ressources leur permettant de vivre décemment et celle de la dégradation de leur état de santé, notamment quand leur autonomie se trouve altérée. Ces deux questions présentent un aspect économique évident qui a pesé fortement sur l’orientation des débats. Une telle pression devrait se maintenir avec l’accentuation du vieillissement prévue au cours du siècle actuel. Après avoir expliqué les raisons qui ont présidé à l’intervention publique, l’article soulignera les résultats obtenus avant d’explorer les marges de progrès qui restent encore à conquérir.

LES REVENUS DES PERSONNES ÂGÉES : UNE AFFAIRE POLITIQUE

2Longtemps encore après la révolution industrielle, la question de la vieillesse reste inscrite directement dans le prolongement de la question sociale ouvrière et paysanne. Dès que leur force de travail décline et perd de son intérêt sur le marché de l’emploi, les personnes les plus âgées, connaissent alors une situation d’exclusion et d’indigence qui est difficilement atténuée par le soutien éventuel de proches dont les ressources économiques restent aussi souvent très faibles. Au contraire, la détention d’un capital, sous quelque forme que ce soit (foncier, immobilier, financier), s’avère constituer une protection efficace garantissant, sauf grave revers de fortune, une fin de vie à l’abri de la misère. Partant de ce constat, les courants du solidarisme et des réformes sociales vont promouvoir des réponses politiques. Leur mise en œuvre demandera près d’un siècle. Beaucoup se plaignent aujourd’hui de la lenteur des « réformes » sans avoir à l’esprit que notre pays connaît de façon structurelle un étrange parallélisme des formes dans le développement d’un état social comme dans son désengagement relatif.

3Pour sortir les personnes vieillissantes de la misère, la réponse élaborée au début du vingtième siècle fut assez logiquement de compenser le déficit de capital par une mutualisation organisant la distribution d’une rente viagère aux salariés âgés, seule forme évitant tout « risque vieillesse » [1]. Concrètement, elle est passée par la mise en place d’un accès sous tutelle des salariés à la capitalisation. Reprenant partiellement les initiatives de Bismarck en Allemagne, un premier projet de retraite mêlant cotisations de l’employeur et du salarié et instituant ainsi un salaire indirect a vu le jour en 1910. Il faudra toutefois attendre plus de vingt ans pour que la loi ait une application générale du moins pour les salariés en dessous d’un certain niveau de salaire.

4Pour relever le défi de la perte d’autonomie, frappant notamment des personnes âgées, le législateur sera plus rapide. Dès 1905, une loi viendra ouvrir un nouveau droit à l’assistance en nature. Pour autant cette loi, qui avait pourtant prévu la possibilité d’une aide à domicile, ne sera appliquée pour l’essentiel que dans le cadre d’un recours à l’hospice en continuité avec une tradition multiséculaire. Quant à la seconde étape permettant le passage d’un système d’assistance à un système d’assurance, elle mettra un siècle pour n’aboutir qu’à une prestation spécifique dépendance (PSD) tellement peu adaptée qu’il a fallu la remplacer sans tarder par l’allocation personnalisée d’autonomie (APA)!

5Ces quelques aspects historiques, sûrement trop schématiques, suggèrent cependant que la transformation sociale ne peut s’opérer en l’absence d’une implication forte de la société civile sous des formes variées (création de services d’aides, action syndicale, pression auprès des élus, etc). Selon l’intuition des fabianistes anglais Sidney et Béatrice Webb pour qui le développement d’une société doit être construit sur un double appui celui de l’Etat avec des lois assurant une juste redistribution mais aussi celui de l’engagement entreprenant de citoyens associés. L’image de « barres parallèles », ainsi proposée [2], où initiatives collectives et mécanismes de protection sociale sont mobilisés, semble plus juste que celle, trop simpliste, d’« État providence ». En effet, le défaut de l’un des deux appuis déstabilise inévitablement l’ensemble de l’édifice de la protection devant les risques sociaux.

6La renaissance du débat dans les dernières décennies s’est déroulée dans des termes très idéologiques. On ne s’attardera pas sur l’amnésie répandue qui a conduit à ne percevoir les cotisations que sous l’angle d’un prélèvement obligatoire et d’une charge en oubliant complètement leur caractère originel de salaire indirect. Pourtant, cette représentation tronquée [3] ne facilite pas un débat politique serein. Elle amène par exemple, à ne concevoir la question de la vieillesse qu’en termes de charge en masquant derrière le seul alourdissement des coûts sociaux le gain, pourtant bien réel lui aussi, offert par l’allongement de la vie [4].

7Inspirés par divers intérêts économiques, le débat a rebondi dans les années soixante-dix en se focalisant principalement sur le choix capitalisation-répartition. Le contrat social établi en 1945 a choisi la répartition. Il aurait été difficile devant l’échec du système antérieur (fondé sur la capitalisation) provoqué par l’inflation de faire attendre plusieurs dizaines de classes d’âge qui avaient connu pour certaines d’entre elles deux guerres en les maintenant dans une assistance misérable. Un choix politique courageux, compte tenu des efforts indispensables de reconstruction du pays, a été fait dont le prix a été une augmentation des prélèvements obligatoires. A l’époque, un tel processus avait un sens clair pour les citoyens qui avaient sous les yeux une vieillesse indigente et pouvait donc s’appuyer sur un large consensus [5]. Récemment, les guerres idéologiques autour de ces deux systèmes se sont apaisées et la plupart des experts reconnaissent que chacun d’eux présente des avantages mais également des inconvénients. Par exemple, aucun n’est en mesure d’assurer une totale sécurité face aux à-coups démographiques. Enfin, les difficultés financières sont également partagées comme en témoignent les ajustements récurrents des fonds de pensions américains notamment en raison des progrès continus de l’espérance de vie aux âges les plus élevés et leur orientation de plus en plus marquée vers des régimes à cotisations définies et non plus à prestations définies ce qui renvoie une partie du risque vers les assurés.

8De même, on observe divers ajustements (allongement de la durée de cotisation, réductions des pensions, relèvement des taux de cotisations, etc.) dans les pays avec un système de répartition qui ont engagé des réformes [6]. Au bout du compte, peu d’arguments résistent à l’analyse pour remettre en cause fondamentalement le bien-fondé du choix initial d’un système par répartition. Il faut bien reconnaître cependant que la gestion d’un tel système dans le long terme suppose de la part des partenaires sociaux, des responsables politiques et des citoyens une maturité et un renoncement à la préférence pour le présent qui ont fait parfois défaut. Des ajustements voire des réformes sont encore nécessaires en France. Pour autant, une remise en cause fondamentale serait aujourd’hui d’autant plus incompréhensible que les objectifs visés par la mise en place du système des retraites ont été atteints ce qui mérite d’être rappelé davantage....

LA RÉUSSITE DU SYSTÈME DE RETRAITE : LE RECUL DE LA PAUVRETÉ

9En 1945, l’objectif principal du gouvernement présidé par le Général de Gaulle était de sortir les personnes âgées des situations d’indigence que nombre d’entre elles connaissaient alors. De retour au pouvoir, cette action politique se poursuit et le rapport Laroque (1961) contribue à la prise de conscience de la nécessité d’un effort accru pour remédier à la « détresse économique et morale qui caractérisait si fréquemment la population âgée » [7].

Graphique 1

Évolution des taux de pauvreté entre 1970 et 1997

Graphique 1 Évolution des taux de pauvreté entre 1970 et 1997 30 25 20 Retraités 15 10 Salariés 5 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Source:J-M Hourriez, N. Legendre, R. Le Verre, Insee-Premièren° 761, mars 2001.

Évolution des taux de pauvreté entre 1970 et 1997

10Des progrès seront faits. Ainsi, pendant les années soixante-dix et quatre-vingts, le minimum vieillesse sera multiplié par douze et les pensions moyennes de retraite par plus de huit alors que le revenu disponible moyen des ménages est seulement multiplié par sept. Un demi siècle plus tard, il est logique de constater un recul de la pauvreté parmi la population âgée. Jamais leur taux de pauvreté n’a été aussi bas (Graphique 1).

11Le taux de pauvreté exprime le pourcentage de personnes se trouvant en dessous de la moitié du niveau de vie médian c’est-à-dire d’un niveau de vie tel que la moitié des personnes soit en dessous de ce niveau et l’autre moitié au-dessus. Dans les années soixante-dix, près de 30% des retraités se trouvaient encore en situation de pauvreté. Au tournant de l’année 2000, le taux de pauvreté est inférieur à 5% et il est même devenu plus faible que le taux de pauvreté parmi les salariés actifs.

12Une telle évolution, permise par l’arrivée à maturité des régimes de retraite et par la mise en place de retraites complémentaires, se reflète aussi dans les indicateurs en termes de revenus moyens. Selon l’Insee, en 1995 le niveau de vie [8] moyen des retraités était équivalent à celui des actifs à 1% près. Cependant, le montant des revenus des personnes âgées ne dépend pas seulement du montant des retraites. L’existence d’un système de pensions assurant un remplacement des revenus d’activité ne concerne pas à un niveau identique tous les groupes socioprofessionnels et n’empêche pas une capitalisation volontaire. Ainsi, le quart des ressources des retraités provient de revenus du patrimoine (intérêts, loyers, dividendes, etc.) à comparer avec les 10% seulement pour les ressources des actifs [9]. La faiblesse de l’écart entre les niveaux de vie est avérée même si elle a été corrigée par des travaux ultérieurs [10]. La différence de situation des retraités par rapport aux actifs s’est donc singulièrement estompée depuis la seconde guerre mondiale. C’était bien le principal objectif du système de retraite conçu en 1945.

13Le graphique 2 qui s’appuie sur une étude européenne, vient confirmer la performance du système construit en France puisqu’en 1996 les pensions de retraite et, à un degré moindre, les revenus du patrimoine des retraités français contribuent à leur donner un niveau de revenu moyen supérieur de 14% à celui des retraités dans l’ensemble de l’Union Européenne. Un tel écart n’existe pas pour les actifs.

Graphique 2

Les revenus des ménages en retraite en France et dans l’Union Européenne en 1996

Graphique 2 Les revenus des ménages en retraite en France et dans l’Union Européenne en 1996 13 363 11 708 14 000 Autres transferts684 12 000 987 Revenus du patrimoine692 10 000 Revenus du travail6872 391 8 000 Retraites3 097 6 000 9 301 7 233 4 000 2 000 0 France Union Européenne Source:Eurostat, Panel communautaire des ménages vague 3, DREES

Les revenus des ménages en retraite en France et dans l’Union Européenne en 1996

LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE L’EFFORT COLLECTIF

14Dans ce contexte, peut-on dire que le premier problème, celui des revenus garantis soit réglé définitivement ? Loin s’en faut. En effet, s’il est toujours nécessaire de se méfier des moyennes, la remarque est particulièrement pertinente pour les personnes âgées.

15Deux exemples peuvent illustrer une telle réserve. Ainsi, il est statistiquement possible que le revenu disponible moyen des retraités continue à augmenter alors même que le revenu disponible [11] de chacun d’eux stagnerait ou même baisserait [12]. Cet apparent paradoxe peut survenir quand le revenu moyen des nouveaux retraités de l’année est supérieur à celui des retraités qui décèdent pendant la même année. L’effet de structure dans la composition de la population des retraités peut l’emporter sur l’évolution des situations individuelles. Bien sûr, les statistiques ne mentent pas. C’est leur interprétation qui doit être suffisamment prudente pour ne pas faire dire aux chiffres ce qu’ils ne peuvent exprimer en présence de tels effets de structure dans le temps.

16Le second exemple tient à la diversité même des situations des personnes âgées. Celle-ci tient déjà à la nature de l’activité exercée pendant la vie professionnelle et donc au régime de retraite auquel elle a donné accès mais elle dépend aussi de la situation patrimoniale acquise par les personnes âgées au fil de leur existence. Plus des trois quart des retraités possèdent un bien immobilier. Ce n’est le cas que de 59% de l’ensemble des ménages. En outre, deux ménages retraités sur dix possèdent un autre logement en plus de leur résidence principale. Cette forme de détention d’actif immobilier reflète non seulement une situation de fortune meilleure dans le passé mais peut alléger parfois les dépenses pour se loger. Rien d’étonnant donc à ce que les non-propriétaires aient un risque 2,7 fois plus grand d’appartenir aux 30% des ménages les plus pauvres et 4 fois moins de chances d’être parmi les 30% des ménages aux revenus les plus élevés [13]. Plus généralement, les ménages âgés ont des taux de détention des diverses formes de patrimoine très voisins de la moyenne des ménages [14]. Une récente étude de l’INSEE révèle que le patrimoine brut moyen des ménages qui atteignait 121500 euros en 1992, s’élevait à 167000 euros en 2004. L’évolution du patrimoine médian par classe d’âge entre 1992 et 2004 fait apparaître une tendance très nette. Alors qu’en 1992 le patrimoine médian passait par un maximum pour les classes de quadragénaires et de quinquagénaires, en 2004 la situation relative des quadragénaires s’est détériorée (passant de l’indice relatif 160 à l’indice 130 base 100 pour tous les âges), celle des quinquagénaires restant stable. En revanche, les plus de soixante ans et les plus de soixante-dix ans ont vu leur situation relative progresser. Désormais, le patrimoine des ménages âgés de plus de soixante-dix ans atteint presque la moyenne et dépasse même celui des ménages âgés de trente à quarante ans [15]. Un nouveau calendrier du cycle de vie se dessine. Il prend en compte les difficultés d’insertion professionnelle d’une partie des jeunes et donc les possibilités réduites de capitalisation qui leur sont ouvertes. Il enregistre aussi le fait qu’avec l’allongement de l’espérance de vie les ménages héritent près de dix années plus tard.

17En toute hypothèse, comparer les niveaux de vie entre les générations suppose de prendre en compte non seulement les revenus courants mais également les situations patrimoniales. Le souci d’équité intragénérationnelle et intergénérationnelle, que le fonctionnement d’un système de retraite dans une dynamique où d’amples variations démographiques se produisent ne peut ignorer, est d’autant plus délicat à mettre en œuvre [16].

18Un aspect de la situation mérite une attention particulière. En effet, il semble bien que «les inégalités professionnelles entre les hommes et les femmes ne prennent pas leur retraite !» [17] Ainsi, une étude réalisée par la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse montre que les retraites que les femmes reçoivent en moyenne du régime général sont inférieures de 24% à celles des hommes. Le phénomène serait plus marqué en ce qui concerne les retraites du secteur public (30% d’écart) et les retraites complémentaires (45% d’écart) [18]. Des travaux menés à partir de l’échantillon interrégimes des retraités (EIR) portant sur l’année 2001 permettent de généraliser ces constats [19]. Ils montrent qu’en termes de droits directs (c’est-à-dire en contrepartie de cotisations d’activité), les femmes reçoivent moitié moins que les hommes. Cependant, cet écart se réduit à 44% si l’on tient compte des droits dérivés (pensions de réversion).

19Les effets de ces inégalités apparaissent d’autant plus fortement que l’on se trouve dans un ménage d’une seule personne. Or, cette situation, selon le dernier recensement, est deux fois plus fréquente parmi les femmes que parmi les hommes. Ainsi, en 1999, 27% des femmes âgées de 60 à 74 ans et 48% des femmes âgées de 75 ans et plus étaient dans un tel cas contre seulement 13% et 20% respectivement pour les hommes.

Tableau 1

Le niveau de vie moyen des ménages retraités selon la situation familiale dans les différents pays de l’Union Européenne à 13 en 1999

Tableau 1 Le niveau de vie moyen des ménages retraités selon la situation familiale dans les différents pays de l’Union Européenne à 13 en 1999 Ensemble Couples Hommes Femmes des retraités seuls seules Belgique 95 97 85 80 Danemark 88 91 81 80 Allemagne 96 102 106 85 Grèce 96 92 78 76 Espagne 95 92 107 75 France 99 105 97 83 Irlande 90 93 73 60 Italie 107 99 116 80 Luxembourg 95 92 102 80 Pays-Bas 103 105 120 89 Autriche 97 105 96 79 Portugal 94 96 126 68 Royaume-Uni 90 98 83 66 UE-13 98 100 98 79 Source: Eurostat, panel communautaire des ménages (vague 6), 1999; calculs DREES.

Le niveau de vie moyen des ménages retraités selon la situation familiale dans les différents pays de l’Union Européenne à 13 en 1999

20Cela conduit à formuler l’hypothèse de l’existence de «poche de pauvreté persistante» [20] où se trouveraient notamment une forte proportion de femmes isolées. Les travaux menés à partir d’un panel européen de ménages confirment cette analyse (Tableau 1). Rapporté au niveau de vie moyen dans leurs pays respectifs, les femmes seules connaissent dans l’ensemble de l’Union Européenne un niveau de vie inférieur de plus de 20%. La situation en France est légèrement meilleure mais le niveau de vie des femmes seules y est quand même inférieur de 17%. Le développement des emplois à temps partiels (principalement chez les salariées) soulève dès maintenant des inquiétudes pour l’avenir sauf à prendre une retraite à temps partiel ! Il explique le fort désavantage des femmes anglaises et irlandaises. Peu de débats ont porté sur ces questions au moment des réformes Balladur (1993) et Fillon (2003) [21].

21D’autres ajustements sont encore nécessaires. Il faut espérer qu’aucune décision ne sera prise dans l’avenir sans une étude d’impact sérieuse sur les groupes de retraités les plus exposés à la pauvreté. Compte tenu des difficultés rencontrées dans la hausse des taux d’activité après 60 ans et de la poursuite espérée de la baisse de la mortalité après cet âge, il serait illusoire et dangereux d’imaginer des solutions écartant d’emblée toute augmentation des cotisations.

22L’attention portée à la situation économique des femmes retraitées est d’autant plus nécessaire qu’elles sont aussi plus exposées que les hommes au risque de connaître des incapacités [22]. N’oublions pas que le fait de vivre en couple apporte des ressources complémentaires en nature ou/et en espèces qui permettent de faire face dans de meilleures conditions aux conséquences des incapacités. La plus forte probabilité de finir sa vie seule, conjuguée à des risques d’incapacités plus grands pour les femmes, oblige à s’intéresser de manière spécifique au pouvoir d’achat des personnes âgées face aux conséquences de la perte d’autonomie. L’APA a déjà apporté un progrès mais celui-ci doit être encore renforcé. Le récent rapport de la Cour des Comptes a montré que le reste à charge après l’APA reste encore à un niveau élevé en regard des ressources des personnes âgées modestes (Graphique 3).

Graphique 3

Le «reste à charge» des personnes âgées dépendantes à domicile (en % du revenu) déduction faite de l’APA et de la réduction fiscale pour emploi à domicile

Graphique 3 Le «reste à charge» des personnes âgées dépendantes à domicile (en % du revenu) déduction faite de l’APA et de la réduction fiscale pour emploi à domicile 80 6770 5560 4750 4040 32 3030 25 23 1820 12 810 7 0 7756 14 400 21 600 28 800 36 000 43 200 GIR 1 GIR 4 Niveau du revenu annuel en euros Source:Rapport de la Cour des Comptes, 2005

Le «reste à charge» des personnes âgées dépendantes à domicile (en % du revenu) déduction faite de l’APA et de la réduction fiscale pour emploi à domicile

23Le besoin d’assurance n’est donc pas complètement satisfait avec l’APA mais un système d’assurance volontaire complémentaire serait peu adapté car ceux qui pourraient s’assurer en ont moins besoin tandis que ceux qui en ont le plus besoin auraient des difficultés à l’assumer. Cela d’autant plus qu’ils présentent aussi le plus de risques. En effet, la probabilité d’être après soixante ans dans une situation correspondant aux GIR 1 à 3 est variable selon la catégorie socioprofessionnelle. Elle est de 5,4% pour les ouvriers, de 4,6% pour les agriculteurs, de 3,4% pour les professions intermédiaires et seulement de 2,2% pour les cadres et professions intellectuelles supérieures [23]. Si l’on ajoute que les règles ayant servi à ce calcul prévoient 105 heures par mois d’aide pour une personne se trouvant en GIR 1 et que la plupart des experts considèrent un tel chiffre comme largement insuffisant, on voit que les politiques permettant d’apporter des réponses adaptées aux personnes âgées en situation d’incapacités doivent encore être amplifiées.

24S’interroger sur les revenus des personnes âgées donne inévitablement une orientation particulière aux analyses développées tout au long de ce court article. Il est nécessaire de s’en dégager pour conserver une image moins biaisée de la situation. Deux compléments méritent au moins d’être mis en perspective. Le premier consiste à ne pas ignorer les contributions en nature de ces groupes d’âge. Rien n’a été indiqué ici sur les apports en termes de solidarité familiale [24] et de transmission de la mémoire auxquelles nombre de personnes âgées apportent beaucoup. De même, une première enquête de l’Insee est venue éclairer le comportement des français dans le domaine de l’engagement bénévole [25]. Elle montre que si l’engagement bénévole n’est pas plus fort parmi les retraités et les inactifs comparé à celui des actifs, il est souvent un peu plus intense et surtout plus régulier [26]. L’exercice de responsabilités notamment de gestion par les personnes retraitées constitue une ressource souvent indispensable à la vie de certaines associations.

25La seconde ouverture qui doit être faite vise à replacer les relations économiques entre les générations dans une perspective plus large. Un bilan complet supposerait de prendre en compte non seulement les retraites et les dépenses affectées à ce que l’on appelle en France la « dépendance » mais également les prestations familiales, les dépenses d’éducation et de santé en direction des jeunes ainsi que les donations et les héritages. L’allongement heureux du cycle de vie fait que l’on hérite souvent à un âge tardif où les besoins en termes d’investissement dans la vie sont moins grands. Les pouvoirs publics semblent se soucier à juste titre de cette question. Une nouvelle fois un choix politique alternatif s’ouvre. Une première réponse pourrait être de faciliter fiscalement les donations sautant une génération. En faisant cela on obtiendrait une transmission plus précoce et sans doute plus utile dans le cycle de vie. Cependant, on amplifierait aussi les inégalités préexistantes parmi les jeunes ménages. Les inégalités en termes de patrimoine étant encore plus importantes que celles qui existent en termes de revenus (10% des héritages génèrent près de 50% des masses transmises). Il est douteux que cette reproduction des inégalités, facilitée par des mesures fiscales, soit source d’équité et de cohésion sociale. Une autre réponse, certes, incorrecte politiquement, pourrait aussi bien être avancée. Elle consisterait non pas à réduire les taxes sur l’héritage mais à les augmenter modérément pour engager le développement d’une politique d’aide aux jeunes ménages et aux familles (prestations en espèces et services en nature) qui pourrait avoir les mêmes effets d’accélération des transmissions de ressources sans amplifier les inégalités au sein des jeunes générations et en favorisant une meilleure conciliation de la vie familiale et des contraintes de l’activité professionnelle.

26Au cours du vingtième siècle, la France a donné la preuve de sa capacité d’innovation pour mettre en œuvre une solidarité effective même s’il a fallu attendre parfois longtemps certains progrès. Face aux défis du vieillissement [27], il faut espérer qu’elle sera en mesure d’entreprendre plus rapidement dans le siècle qui commence les réformes nécessaires et équitables pour consolider les acquis légués par les générations antérieures qui sont parvenues à le faire dans des contextes parfois, eux aussi, très difficiles.