Introduction

1Basée sur une logique de quasi-gratuité durant la période soviétique, l’eau est devenue dans certaines républiques issues de l’ex-URSS un enjeu politique de grande importance. Après la chute du mur de Berlin, le tarif de l’eau augmente progressivement. Cette tarification de la ressource « vendue » au client final combinée avec la vétusté des infrastructures surcapacitaires constitue un défi organisationnel pour les réseaux d’eau dans un contexte de pénurie des ressources financières propres aux Pays de l’Europe de l’Est en transition. Durant la période soviétique, ces pays ont subi un système économique centralisé, visant à déployer dans toutes les entreprises l’idéologie et la stratégie du Parti Communiste. Les changements induits par la chute de l’URSS devraient se traduire aujourd’hui par une transformation des méthodes de gestion dans toutes les organisations publiques, y compris celles gérant les réseaux d’eau.

2Cette recherche prend racine dans le pilotage des réseaux d’eau et dans l’application des techniques de contrôle de gestion associées. Ce papier vise à analyser le type d’outils de contrôle de gestion utilisés pour piloter sous contraintes financières les activités opérationnelles et industrielles dans un contexte de gestion publique particulier. Notre recherche se propose ainsi de contribuer à la connaissance en contrôle de gestion public dans les pays post-soviétiques, un terrain fécond et relativement peu étudié (Paladi et Fenies, 2018).

3Ce papier s’inscrit dans une démarche historique visant à retracer l’évolution du contrôle de gestion dans une ancienne entreprise publique soviétique de Moldavie lors de la transition du système planifié vers l’économie de marché. En mobilisant une approche mêlant les Parties Prenantes (PP) et les logiques institutionnelles, nous analysons si un Système de contrôle de gestion (SCG) (concept renvoyant à Anthony, 1988 ; Bouquin, 2010) est utilisé par les sociétés de gestion de l’eau en Moldavie et comment l’émergence de nouvelles PP façonne les SCG et leur usage.

4Deux questions sont sous-jacentes à l’étude réalisée :

• La première est de savoir s’il existe un SCG dans les sociétés publiques de gestion de l’eau dans les anciennes républiques soviétiques et comment il évolue au cours de la transition ;
• La deuxième est de savoir si les SCG sont utilisables à des fins de pilotage de performance en contexte de rareté des ressources financières ou répondent uniquement à un reporting formel exigé par les PP (autorités de tutelles, organismes financiers).

5Dans la suite de ce papier, nous contextualisons notre recherche avant de proposer le cadre conceptuel et le design de recherche. Nous détaillons ensuite l’étude du macro-environnement de la société publique Moldwater et analysons en parallèle l’évolution du SCG de cette société pendant la période soviétique et les deux étapes de transition économique. La dernière partie discute des résultats de notre recherche.

1 – Étude du contexte

6Le management des réseaux d’eau constitue un enjeu majeur de gestion publique et de nombreux articles traitent de son importance d’un point de vue géopolitique (Baron, 2007) comme économique (Le Lannier et Porcher, 2012). Pour analyser le contexte de notre recherche, nous caractérisons d’abord la notion de supply chain de l’eau (water supply chain – WSC) et présentons les différents modes de régulation associés dans un contexte global et dans le contexte « local » post-soviétique. Nous réalisons une brève revue sur le contrôle de gestion dans les économies post-soviétiques dans les organisations publiques comme privées.

1.2 – Le contrôle de gestion dans les organisations publiques et privées dans les PECO

10L’effondrement du bloc communiste dans les pays de l’Europe Centrale et Orientale (PECO) appelle depuis plus de 20 ans à une redéfinition de l’entreprise dans ces pays et la mise en place des méthodes de gestion « occidentales ». Au cours des dernières décennies, la recherche en Russie comme dans les pays en transition économique a été principalement axée sur les aspects macroéconomiques et la comptabilité financière, peu d’auteurs analysant l’utilisation de la comptabilité dans la gestion interne des organisations (Moilanen, 2008). L’accès difficile aux données et la réticence des managers à fournir de l’information contribuent également à ce manque de connaissances (Riskal, 2009). En outre, le contrôle de gestion n’est pas encore reconnu en tant que discipline académique indépendante dans la majorité des pays ex-soviétiques, faisant partie de la comptabilité.

11Les recherches sur le contrôle de gestion restent peu nombreuses au regard des pays développés qui font l’objet d’une littérature beaucoup plus riche (Nobre et Riskal, 2003 ; Kallunki et al., 2008 ; Rejc et Zaman, 2012). Le passé communiste explique le retard de ces pays en matière de recherche et des pratiques de contrôle de gestion. Comme le soulignent Pankov et Bailey (1998), le concept occidental de contrôle de gestion serait incompatible avec l’idée de l’économie centralement planifiée et le contrôle de gestion n’existerait pas dans l’ex-Union Soviétique (Moilanen, 2008), même si des outils proches étaient mis en œuvre (Plans, budgets, calculs d’écarts et système de comptabilité analytique…).

12L’étude de Paladi et Fenies (2018) montre que le plus souvent les travaux qui traitent du contrôle de gestion dans les pays soviétiques ne portent pas sur les organisations publiques et sont principalement basés sur des recherches-actions qui répondent aux besoins particuliers des entreprises, mais fournissent des résultats moins généralisables. Notons qu’à notre connaissance, seule une recherche traite du contrôle de gestion dans les organisations publiques en contexte post-communiste : Sinković et al. (2011) s’intéressent à l’utilisation du Balanced Scorecard dans une entreprise publique en Croatie. Leur étude identifie plusieurs obstacles quant à l’usage du Balanced Scorecard : style autocratique de management, système de rémunération non lié aux performances, absence de planification stratégique, manque d’intérêt pour la satisfaction client, auxquelles s’ajoutent les barrières culturelles : bureaucratie politisée, corruption et manque de volonté politique. Par conséquent, nos connaissances sur le contrôle de gestion dans les PECO ex-communistes, notamment en organisations publiques, sont très limitées.

13Dans le cadre de cette recherche, nous nous concentrons sur la Moldavie [1], une petite ex-République soviétique, ouverte aux idées occidentales et aux aspirations pro-européennes, et présentant en même temps de nombreuses particularités du processus de transition (mentalités changeantes, institutions défaillantes, corruption, manque de connaissances sur les techniques modernes de gestion, contexte culturel spécifique influencé par les cultures roumaine et russe et la période communiste, etc.).

14Le terme contrôle de gestion n’est apparu que récemment (en 2013) dans les recherches moldaves. Les entreprises appliquent peu d’outils de comptabilité de gestion, généralement liés au calcul de coût de production. Les méthodes traditionnelles de calcul de coûts utilisées ne répondent pas aux besoins de gestion, servant seulement au calcul des coûts et sans assurer leur analyse, contrôle et pilotage (Mihaila, 2013). De plus, elles ne sont pas liées avec la stratégie et les performances des organisations. D’autres thèses (Țugulschi, 2013 ; Bajan, 2015) font également ressortir que les méthodes traditionnelles de calcul des coûts utilisées par les entreprises de Moldavie ne fournissent pas les informations nécessaires à la prise de décision. Ainsi, les pratiques de contrôle sont à l’étape embryonnaire.

15En conclusion de cette partie notons que :

• les pays soviétiques constituent un champ dans lequel le contrôle de gestion est peu étudié ;
• lorsque le contrôle de gestion et ses outils sont étudiés, c’est rarement dans le champ du management public ; pour de nombreux auteurs, le contrôle de gestion n’existait pas avant 1991 (nous expliquerons notre désaccord avec ce point dans la partie résultats) ;
• la Moldavie représente un véritable « laboratoire de transition » qui permet de comprendre la transformation du contrôle de gestion dans l’ensemble du « monde post-soviétique ».

2 – Design de recherche et cadre théorique

16Les anciennes républiques soviétiques partagent un passé commun dans le domaine économique et social. Ainsi, l’étude d’un pays anciennement soviétique contribue à la compréhension des situations passées et actuelles dans les autres républiques (Alexander et Ghedrovici, 2013). C’est dans cet esprit que nous souhaitons utiliser le contexte de la Moldavie afin de comprendre l’évolution du contrôle de gestion dans les firmes publiques anciennement soviétiques. Nous bâtissons notre réflexion à l’aide de constats nourris par l’expérience d’un des auteurs du papier qui a travaillé en banque d’affaires en Moldavie, au contact d’entreprises autrefois soviétiques. Dans ces entreprises, le système centralement planifié s’est traduit par la mise en place des SCG identiques et l’émergence de nouveaux outils de contrôle de gestion est apparue chemin faisant vers la fin des années 1990 ; la transition actuelle constitue une époque de reconstruction et de consolidation d’un contrôle de gestion « passerelle » entre les outils issus de l’ancienne URSS et ceux issus du monde occidental.

2.1 – Design de recherche

17Retracer l’histoire du contrôle de gestion dans la période de transition contribuera à une compréhension plus générale des logiques du fonctionnement des entreprises, ainsi que de leur transformation (Labardin, 2017). L’approche historique permettra donc de suivre l’évolution des SCG en les ancrant dans leurs contextes historiques, organisationnels et sociaux et tenant compte de leur substrat idéologique. Pour mettre en évidence cette évolution dans le cadre de notre recherche, nous délimitons trois périodes :

• 1970-1991 (économie centralisée et planifiée) ;
• 1991-1998 (transition néolibérale, période des changements radicaux) (Andreff, 2007) ;
• Après 1998 (transition instituée, accent mis sur les dimensions institutionnelles de la transition) (Andreff, 2007).

18À travers une étude de cas sur une entreprise publique (dans une perspective historique) nous illustrons les principales caractéristiques du SCG dans le système économique planifié et les changements induits par la transition vers l’économie de marché. Nous mettrons au centre de notre réflexion l’émergence de nouvelles PP et leur impact sur le SCG.

19La figure 1 présente le design de recherche et la méthodologie pour les trois périodes. Pour chaque période, nous proposons une analyse du contexte politique, économique et social. Nous considérons que la comptabilité et le contrôle ne sont pas seulement une technique, mais un système technique aux dimensions matérielle, économique, sociale et organisationnelle. Leur histoire ne peut donc être isolée de celle des organisations et du système socio-économique (Colasse, 1988). Par conséquent, les aspects techniques des SCG sont complétés par des considérations sur l’environnement économique, le contexte idéologique/politique et social (Berland, 1999).

Figure 1

Design de recherche selon les périodes historiques

Design de recherche selon les périodes historiques

Figure 2

Histoire de Moldwater

Histoire de Moldwater

20Étude de cas longitudinale. La circonstance rare que constitue la transition économique dans les anciens pays soviétiques justifie la méthodologie d’une analyse longitudinale par étude de cas (Yin, 2009). Un cas longitudinal est un type particulier d’étude de cas et consiste à étudier le même phénomène à différents moments (Yin, 2009). Il peut être défini par trois éléments (Musca, 2006) : les données sont collectées sur au moins deux périodes distinctes, les sujets sont comparables d’une période à l’autre et l’analyse consiste généralement à comparer les données entre différentes périodes ou à retracer l’évolution du phénomène analysé (dans notre cas – le contrôle de gestion). L’étude de cas longitudinale vise à examiner comment les conditions économiques changent au fil du temps (économie centralisée, différentes phases de transition) ; ainsi, les intervalles de temps choisis reflètent les différentes étapes de changement (Yin, 2009).

21L’entreprise analysée, Moldwater, est une société publique de distribution de l’eau de Moldavie. Le premier réseau de distribution de l’eau de la ville analysée, basé sur les eaux souterraines, a été créé en 1892. Le système actuel de distribution d’eau qui utilise les eaux de surface a été créé pendant la période soviétique (les années 60). Comme son activité était subventionnée par le budget public, après la chute du système communiste, l’entreprise a dû surmonter de graves difficultés financières. En 2000 elle a été transformée en société anonyme dont l’actionnaire unique est le Conseil Municipal (avant c’était une Entreprise d’État). Elle emploie 2 100 salariés et gère un réseau de plus de 1 500 km de conduites pour distribuer l’eau potable qui alimente 800 000 habitants.

Cadre d’analyse du Système de Contrôle de Gestion

22Le concept de contrôle de gestion prend naissance chez Anthony (1965), qui le définit comme « le processus par lequel les managers s’assurent que les ressources sont obtenues et utilisées de manière efficace et efficiente pour la réalisation des objectifs de l’organisation » (Anthony, 1965), mais il reviendra plus tard sur sa définition en reliant contrôle de gestion et stratégie : « le contrôle de gestion est le processus par lequel les managers influencent d’autres membres de l’organisation pour mettre en œuvre les stratégies » (Anthony, 1988 ; Anthony et Govindarajan, 2001).

23Pour Simons (1987 ; 1995), le contrôle de gestion comprend « les processus formels et les procédures fondées sur l’information que les managers utilisent pour maintenir ou modifier certaines configurations des activités de l’organisation ». Simons (1995) opère une grande différence entre : d’une part, le contrôle diagnostic, un contrôle réalisé à l’aide de suivi d’indicateurs ayant pour vocation de mettre en avant la performance de l’entreprise et les informations nécessaires aux managers (il s’agit d’un système de reporting classique) ; et d’autre part, le contrôle interactif, qui est constitué par l’interaction des managers avec les opérationnels pour traiter des priorités stratégiques et orienter les décisions. Les deux autres leviers de contrôle de son modèle concernent le système de croyances et le système de barrières. Ce cadre conceptuel est revisité par Tessier et Otley (2012), qui distinguent les intentions de la direction concernant les SCG et les perceptions des employés. Ils se concentrent sur les intentions managériales qui comprennent trois niveaux : 1) types de contrôle (social et technique) 2) objectifs de contrôle (performance ou conformité) regroupés en quatre SCG à deux niveaux organisationnels (opérationnel et stratégique) et 3) usage des contrôles (diagnostic/interactif, rôle habilitant/contraignant récompense/sanction).

24Selon une approche plus récente de Malmi et Brown (2008), les SCG incluent tous les dispositifs utilisés par les managers pour s’assurer que les comportements et les décisions de leurs employés sont conformes aux objectifs et aux stratégies de l’organisation. Ainsi, leur définition du SCG a une portée plus large et la typologie proposée comprend un éventail des types de contrôle qu’ils incluent dans le package des SCG, notamment : la planification, le contrôle cybernétique, le système de récompenses, le contrôle administratif et le contrôle culturel.

25Ferreira et Otley (2009) adoptent eux aussi un cadre élargi, qui permet de définir les SCG grâce aux 12 questions caractérisant leur design et usage.

26On peut donc noter une évolution quant à la définition du contrôle de gestion vers des approches plus larges, qui intègrent à la fois des aspects formels et informels. Considérant que les différents contrôles informels font l’objet d’autres domaines (comme la sociologie, les approches comportementales, la culture d’entreprise…), notre travail met dans le centre de l’analyse les systèmes formels de contrôle de gestion. Nous adoptons la vision de Bromwich et Scapens (2016), selon laquelle seuls les aspects formels rentrent réellement dans la dimension contrôle de gestion.

27Dans la tradition d’Anthony (1988) ou de Bouquin (2010), nous considérons le contrôle de gestion comme un système qui soutient la mise en œuvre ou l’exécution de la stratégie. Il comprend principalement les systèmes de planification, les procédures de suivi et les systèmes de reporting fondés sur l’utilisation de l’information par les gestionnaires (Simons, 1987).

28Nous analysons son évolution selon trois dimensions principales :

• L’organisation/structure du contrôle de gestion dans les entreprises ;
• Les acteurs (qui fait du contrôle de gestion, qui s’en sert) ;
• Les outils du contrôle de gestion – aspects techniques (budgets, reporting, systèmes de calculs des coûts, tableaux de bord/indicateurs de performance).

29Sources d’information (figure 1). Pour conduire cette recherche, nous avons utilisé de multiples sources d’information. Les données primaires ont été recueillies à partir des entretiens semi-structurés d’une durée moyenne d’une heure et demie, avec des banquiers (2 entretiens) et employés de l’entreprise étudiée (Directeur économique – 2 entretiens, ancien économiste – 1 entretien) et des observations faites lors des visites terrain.

30Les données secondaires sont basées sur l’étude des documents d’archives de la période soviétique (5 Fonds de l’Archive Nationale de la République de Moldavie) ainsi que de la littérature d’époque pour l’analyse historique, du cadre législatif de la transition, des documents internes, sites web, documents de presse – pour la période actuelle.

31L’analyse des données a été réalisée avec un codage thématique manuel selon les critères issus de la revue de la littérature en contrôle de gestion et du cadre théorique. Cela nous amène à classifier les données empiriques selon les thèmes principaux suivants :

• Contexte d’activité ;
• Influence des PP ;
• Systèmes de contrôle de gestion :
  • organisation du contrôle de gestion ;
  • Acteurs du contrôle de gestion ;
  • Outils du contrôle de gestion ;
  • Rôle et usage des systèmes de contrôle.

2.2 – Cadre théorique

32Le choix de la théorie des Parties Prenantes comme cadre théorique est basé sur le contexte particulier des anciennes républiques soviétiques. Pendant la période de l’économie centralisée, l’État a été la principale PP. Ce n’est qu’après l’effondrement de l’économie planifiée que les transformations engendrées par la transition vers l’économie de marché ont fait émerger de nouvelles PP qui ont modifié l’environnement organisationnel et le fonctionnement des entreprises. Une approche par les PP souligne l’importance de l’émergence de nouvelles PP dans l’activité des entreprises et permet d’examiner leur influence sur le SCG.

33La théorie des PP indique que les organisations ne sont pas seulement responsables envers leurs actionnaires, mais qu’elles doivent également équilibrer une multiplicité d’intérêts des PP (Freeman, 1984). Cependant, il n’existe pas de consensus quant à la notion de PP (Mercier, 2010), la littérature présente différents attributs permettant d’identifier les PP, allant des définitions très étroites aux définitions générales. Ainsi, Freeman (1984) définit les PP comme « tout groupe ou individu qui peut affecter ou être affecté par la réalisation des objectifs d’une organisation ».

34Les PP peuvent être classées en internes et externes (Carroll et Näsi, 1997) et ont une relation réciproque avec une entreprise puisqu’elles contribuent à la création de valeur de l’entreprise et que la performance de l’entreprise affecte leur bien-être (Rezaee, 2016). D’autres auteurs (Clarkson, 1995 ; Gibson, 2000 ; Harrison et al., 2015) distinguent des PP primaires (en raison de leur implication dans les processus de production de valeur de l’entreprise : les employés, les actionnaires, les établissements de crédit, les clients et les fournisseurs) et des PP secondaires, qui peuvent affecter ou être affectées par l’entreprise, mais n’ont pas de transactions directes avec celle-ci ; telles que les communautés, les groupes d’intérêts particuliers ou environnementaux, les médias ou même la société dans son ensemble (ce qui pourrait soulever des difficultés d’un point de vue pratique car il est impossible de déterminer le meilleur intérêt d’un groupe aussi vaste et hétérogène) (Harrison et al., 2015).

35Plusieurs études analysent les PP en fonction de leur degré d’influence sur l’entreprise. Ainsi, Mitchell et al. (1997) identifie les PP comme les acteurs possédant au moins l’un des attributs suivants : le pouvoir d’influencer l’organisation, la légitimité de la relation avec l’organisation, et l’urgence d’une revendication sur l’organisation.

36En fonction de la contribution de PP aux ressources fondamentales de l’entreprise et de la dépendance de celle-ci vis-à-vis de ces ressources, Frooman (1999) distingue 4 types de relation entreprise-PP, caractérisés par différentes stratégies d’influence (Figure 3).

37Du point de vue du management des organisations, l’approche des PP considère le contrôle de gestion comme un processus bidirectionnel qui permet (Atkinson et al., 1997) :

• à la direction d’évaluer la contribution des PP aux objectifs de l’entreprise ;
• aux PP d’évaluer si l’organisation est capable de s’acquitter de ses obligations envers eux maintenant et dans le futur.

Figure 3

Classification des PP (Frooman, 1999)

La PP dépend-elle de l’entreprise ? Non Oui L’entreprise dépend-elle de la PP ? Non Interdépendance faible Stratégie d’influence indirecte, bloquer l’accès aux ressources Pouvoir de l’entreprise Stratégie d’influence indirecte, conditionner l’accès aux ressources Oui Pouvoir de la PP Stratégie d’influence directe, bloquer l’accès aux ressources Interdépendance forte Stratégie d’influence directe, conditionner l’accès aux ressources

Classification des PP (Frooman, 1999)

38Ainsi, les choix qu’une organisation fait en relation avec ses PP devraient se refléter dans la conception du SCG qui est l’outil utilisé par l’entreprise pour surveiller les relations avec ses PP (Atkinson et al., 1997). Dans notre contexte particulier de transition, cette approche souligne comment l’émergence de nouvelles PP influence et façonne le SCG.

39L’approche néo-institutionnelle envisage les SCG comme une réponse aux pressions subies par l’organisation (DiMaggio et Powell, 1983) ou comme l’affichage d’une structure de gestion qui constitue un « mythe » ou « cérémonie » (Meyer et Rowan, 1977) plutôt qu’un outil mis en place dans une logique de recherche d’efficience et d’un comportement organisationnel rationnel.

40Il nous semble pertinent de compléter l’approche par les PP avec une perspective néo-institutionnelle, qui permettra d’expliquer les réponses des organisations face aux pressions exercées par les PP, en distinguant notamment adoption des SCG comme outils de pilotage (recherche d’efficience, pour répondre aux besoins organisationnels) et comme outils de légitimation (de manière « rituelle », « cérémonielle », découplée de la gestion réelle).

41Dans le secteur public, Brignall et Modell (2000) montrent que le découplage pourrait s’avérer une stratégie efficace en permettant aux organisations de faire face à des pressions exercées par différentes PP avec des intérêts divergents. Au lieu d’aggraver les conflits entre les PP, l’organisation est hypocrite, et donne l’image d’être conforme aux attentes des PP.

42Le travail de Renaud (2009) montre l’intérêt d’une approche qui mixe théorie néo-institutionnelle et PP, en proposant une typologie des acteurs influençant les décisions des entreprises en fonction des types de pressions institutionnelles qu’ils exercent. Ce cadre conceptuel permet d’analyser le rôle des outils formels adaptés par les entreprises et de distinguer leur usage en tant qu’instruments de légitimation externe et de pilotage de la performance.

43En conséquence, dans cet article nous nous intéressons aux PP primaires (actionnaires, employés, établissements de crédit, clients et fournisseurs) et leur influence sur le SCG de l’entreprise et son usage (outil de légitimation ou pilotage).

3 – L’évolution du contrôle de gestion de Moldwater dans le contexte de transition

44Nous considérons que les turbulences économiques et politiques sont associées aux changements des techniques de gestion comptable et de contrôle (Anderson and Lanen, 1999). Le recours à une étude de cas basée sur une entreprise publique existant depuis l’époque soviétique permet de comprendre l’évolution du contrôle de gestion de la période communiste jusqu’à la période actuelle. Dans cette section, nous illustrons comment le SCG est « façonné » par les changements de l’environnement économique, social et politique qui déterminent par l’émergence de nouvelles PP l’évolution du contrôle de gestion de la WSC. Pour chacune des trois périodes analysées, nous discutons des éléments de contexte, des particularités du SCG et des liens entre les PP et Moldwater.

4 – Discussions des résultats

110D’après la théorie des PP, le SCG reflète le choix qu’une organisation fait par rapport à ses PP et est influencé par les relations de l’entreprise et les PP. Dans notre contexte de recherche, les changements engendrés par le passage de l’économie planifiée vers l’économie de marché se traduisent par l’émergence de nouvelles PP, qui peuvent exercer des pressions et façonner par conséquent les SCG des entreprises. L’analyse des résultats dans une perspective historique illustre cette évolution des SCG et souligne l’impact des différentes PP sur l’adoption et l’usage des SCG.

111Période 1. Avant 1991, toute l’activité économique relève du domaine du management public. L’État soviétique est la seule PP des entreprises qui impose un mode de gestion particulier aux entreprises, basé sur la planification centralisée impérative. Le contrôle de gestion est une fonction aux mains de l’État stratège qui élabore la stratégie et les outils de contrôle sont au service de l’énorme « firme » soviétique. Il y a donc une forme de contrôle de gestion comparable à celui d’une immense multinationale fédérant les entreprises publiques soviétiques comme les entreprises de la WSC ; ce contrôle de gestion est au service d’une stratégie d’état et les « économistes » sont les « contrôleurs de gestion soviétiques ». Les outils (états de résultats, plans, indicateurs de performance…) sont comparables à ceux utilisés dans les multinationales de l’époque. Ce processus est bien un processus de contrôle de gestion puisqu’il est au service d’une stratégie déterminée au niveau le plus haut de l’organisation et les outils servent à contrôler et diffuser la mise en œuvre de cette dernière. Sa finalité est par contre différente : elle ne sert pas à orienter les organisations vers le profit mais à orienter le comportement des individus au travers d’objectifs collectifs tournés vers une certaine idée du « bien être communiste ».

112L’État et le Parti Communiste apparaissent comme une PP en position dominante par rapport à l’entreprise et s’insèrent dans la logique des cadrans de Frooman (1999). Il détient le pouvoir d’imposer la mise en place d’un SCG. Cependant, adopté « par obligation », celui-ci n’a pas d’usage interne, il est destiné à des « acteurs externes » (l’État) et montre « ce que les planificateurs voulaient », ayant un rôle de légitimation auprès la PP et assurant l’accès aux ressources allouées par les planificateurs centraux, alors que le pilotage de l’activité est réalisé par des pratiques informelles. Toutes les autres PP sont liées à l’État et au Parti Communiste.

113Période 2. Après l’effondrement de l’Union Soviétique, il y a un changement du niveau de granularité pour le SCG : ce n’est plus Moscou qui dirige, mais le Ministère de gestion des services communaux de la Moldavie. Le domaine des WSC est considéré par les autorités comme n’ayant pas de valeur économique, mais uniquement un secteur à fort enjeu social. Les pouvoirs publics montrent un désintérêt sur ce domaine et ne s’impliquent pas dans la gestion des WSC. Ils gardent le rôle de fixation des tarifs, mais se basent sur l’aspect social, comme pendant la période soviétique : ils imposent une contrainte de tarification politique pour que les « usagers électeurs » ne se servent pas de l’augmentation des prix de l’eau comme argument électoral. L’État-actionnaire n’exerce aucune pression quant aux outils de management des entreprises publiques.

114Il n’existe pas de cadre légal reliant l’entreprise et ses clients/usagers. L’entreprise est obligée de fournir le service et en cas de non-paiement, elle n’a pas de recours juridique et ne peut pas couper l’accès au réseau. L’usager/client exerce une pression énorme sur Moldwater sans contrepartie. Un des efforts des entreprises du secteur et du ministère est de faire émerger un cadre légal conforme à l’économie de marché.

115La situation sur le marché de l’emploi étant détestable (chômage qui s’envole), les employés sont fidèles et espèrent que l’entreprise ne les licenciera pas ou ne fera pas faillite.

116Les banques, comme les fournisseurs sont déjà dans des logiques de marché sur lesquels plusieurs acteurs existent et ne peuvent pas ni exercer de pression ni en subir.

117D’un point de vue SCG, la dissolution du système centralisé entraîne la disparition des plans et des indicateurs nationaux, et par conséquent, des plans d’entreprise. Dans un environnement chaotique, de changement radical, il n’y a pas de SCG au service d’une stratégie bien déterminée ; l’absence de stratégie sur ce domaine conduit à maintenir les routines du passé alors que le monde a changé… On se retrouve avec un système d’information ex post qui fait remonter des informations statistiques et réalise un calcul de coût obsolète, en gardant les anciens outils, mais qui ne sert pas à la prise de décisions. La nouvelle configuration des PP ne stimule pas et n’implique pas de nouveaux outils de SCG car tous les efforts sont orientés dans l’édification du cadre légal.

118Période 3. Avec le changement de la forme juridique et de l’actionnariat (autorités locales), il y a déconcentration du domaine des WSC, en raison des difficultés financières, de surcapacité des réseaux et d’équipements obsolètes. Les financements des IFI semblent la seule solution pour redresser la situation des entreprises du secteur. Cependant, les tarifs sont fixés par les autorités publiques locales, ce qui se traduit par une variété de niveaux de prix dans différentes localités du pays, reflétant la volonté politique et pas les aspects économiques. Pour pallier ces inconvénients, les IFI réclament un cadre clair et transparent pour guider l’activité de distribution de l’eau, en mettant l’accent sur la fixation des tarifs en fonction des coûts. Son objectif fondamental consiste à éviter l’influence des pouvoirs publics imposant des tarifs de l’eau inférieurs au coût de revient pour des raisons politiques. Les PP financières influent ainsi sur le SCG, en imposant pour l’octroi du financement la construction d’un système de reporting traduisant la solvabilité et la maîtrise des coûts par l’opérateur historique. Cependant, le système de planification et de suivi financier joue seulement un rôle de légitimation similaire à celui de l’ancien système de planification et reporting soviétique, qui donne l’accès aux ressources financières. Les IFI ont « remplacé » l’État de la période soviétique comme PP en position de force. La réaction de l’entreprise face à ces pressions est de mettre en place les outils exigés et assurer le suivi demandé, mais sans s’en servir pour le pilotage de l’activité. L’originalité de cette forme de système de contrôle diagnostic (Simons, 1995) réside dans ses destinataires qui sont des PP externes.

119L’actionnaire, lui aussi détient une position de pouvoir, mais il ne s’intéresse pas à la gestion de l’entreprise et n’impose pas la mise en place des outils de gestion interne.

120En même temps, on constate un changement majeur dans l’environnement de l’entreprise - les clients pèsent sur le système, il faut les faire payer, mesurer leur consommation et tarifer en fonction de la quantité consommée (m³). Une nouvelle PP majeure émerge – les usagers deviennent clients, en position d’interdépendance par rapport à l’entreprise. D’un côté, à cause du monopole sur ce service public, le client dépend de l’entreprise pour obtenir un service de première nécessité. De l’autre côté, la survie de l’entreprise (comme l’a montré le cas de plusieurs sociétés du secteur) dépend de sa capacité d’encaisser les créances client. Le suivi d’indicateurs d’efficacité (orientés client) relève donc des besoins organisationnels et joue un rôle de pilotage. Ainsi, l’entreprise surveille en permanence la capacité de recouvrement des créances et travaille sur l’amélioration de la satisfaction des clients ; la qualité de l’eau et du service fourni devient un enjeu. La majorité des indicateurs de performance suivis par le management sont orientés client et traduisent l’interdépendance de l’entreprise et de ses usagers.

121Si aucune modification des relations avec les fournisseurs n’apparaît dans le contexte plus récent, la stabilisation du marché de l’emploi se traduit par une faible interdépendance entre les employés (qui peuvent trouver ailleurs) et l’entreprise (qui peut aussi embaucher et licencier sans difficulté).

122Cette lecture de la dynamique des SCG par les PP met en évidence des rôles différents des SCG (légitimation externe ou pilotage) en fonction de la position et de la stratégie des différentes PP par rapport à l’entreprise lors du passage du système planifié vers l’économie de marché. La figure 4 reprend chacune des PP à l’aune du cadre théorique mobilisé et montre ainsi l’évolution des liens de dépendance.

123Cette classification montre qu’émerge un SCG que lorsque l’entreprise est en relation de dépendance vis-à-vis d’une PP. Deux situations sont ainsi possibles : (i) La PP détient le pouvoir et impose les outils (cas du GOSPLAN durant la période soviétique ou des IFI actuellement avec les contrats de financement). L’usage des SCG ne sert qu’à donner l’image de conformité aux exigences de ces PP. (ii) L’entreprise est dans une relation d’interdépendance et cette relation fait émerger des outils de pilotage nécessaires à la survie de l’entreprise (comme le suivi des indicateurs clients et du taux de recouvrement).

124Comme les études précédentes en contexte post-communiste (Riskal, 2009 ; Zernand-Vilson et Terk, 2009 ; Albu et Albu, 2012), ce travail montre que l’adoption des SCG lors de la transition est principalement associée à l’influence étrangère. Cependant, cette adoption ne se traduit pas automatiquement par un changement des pratiques. Notre recherche couvre cet aspect, apportant une compréhension de l’émergence et l’usage des SCG en contexte de management public dans un ancien pays soviétique.

Figure 4

L’évolution des liens de dépendances des Parties Prenantes durant les 3 périodes

Liens de dépendance des PP avec Moldwater durant la Période Soviétique La PP dépend-elle de l’entreprise ? Non Oui L’entreprise dé- pend-elle de la PP ? Non Interdépendance faible Fournisseurs, usagers, établissements de crédit (Gosbank), employés Pouvoir de l’entreprise Oui Pouvoir de la PP Gosplan (État-Parti Communiste) Interdépendance forte Liens de dépendance des PP avec Moldwater durant la première phase de transition La PP dépend-elle de l’entreprise ? Non Oui L’entreprise dé- pend-elle de la PP ? Non Interdépendance faible Fournisseurs, Établissements de crédit (Banques moldaves) Pouvoir de l’entreprise Employés Oui Pouvoir de la PP État (Ministère) ; usagers Interdépendance forte Liens de dépendance des PP avec Moldwater durant la deuxième phase de transition La PP dépend-elle de l’entreprise ? Non Oui L’entreprise dé- pend-elle de la PP ? Non Interdépendance faible Fournisseurs, employés Pouvoir de l’entreprise Oui Pouvoir de la PP Actionnaire (Conseil Municipal), Établissements de crédit (IFI) Interdépendance forte Clients

L’évolution des liens de dépendances des Parties Prenantes durant les 3 périodes

Conclusion

125Cet article se propose d’analyser le SCG d’une entreprise publique d’une ancienne république Soviétique en mettant en évidence le rôle des PP dans l’évolution des outils de contrôle de gestion et de leur usage lors de la transition du système centralisé vers l’économie de marché. En mobilisant une approche historique, nous retraçons l’évolution du SCG d’une entreprise publique moldave de distribution de l’eau. Notre démarche longitudinale permet d’étudier à l’aide d’un cadre théorique particulier, propre au management public et au contrôle de gestion, un environnement d’enjeu majeur pour le management public qui est celui des WSC.

126Plusieurs apports caractérisent notre travail :

• Notre recherche s’oppose au consensus de la littérature récente (Moilanen, 2008) selon lequel le contrôle de gestion n’existait pas dans l’économie centralisée, en montrant que l’URSS était gérée comme une entreprise unique, avec un SCG au niveau macro qui servait à mettre en place l’idéologie communiste à tous les niveaux du système économique. Le SCG est mis en place dans les entreprises par obligation légale, comme réponse aux pressions d’une PP dominante (État actionnaire). Mais il sert uniquement comme outil de légitimation externe, assurant aux entreprises l’accès aux ressources, alors qu’il est découplé des pratiques réelles de gestion.
• Le manque d’étude sur les SCG publiques dans les anciennes républiques Soviétiques pourrait suggérer que le contrôle de gestion n’est pas utilisé dans ce contexte. Notre étude de cas montre au contraire qu’il y a réellement une démarche publique de contractualisation de la performance au service des PP et que les économistes assurent le suivi de cette contractualisation. Ainsi, les outils, méthodes et acteurs de l’ancien SCG hérité du monde soviétique n’ont pas disparu dans la WSC mais ont été adaptés pour être mis au service de la stratégie pilotée par le Conseil Local sous la contrainte de financeurs internationaux. D’un point de vue empirique, cette étude montre qu’un SCG semble facile à installer dans ces anciennes firmes soviétiques, les efforts devraient être orientés vers son usage par le management.
• D’un point de vue méthodologique, le couplage d’une perspective historique d’analyse d’un SCG avec un cadre théorique permet de mettre en évidence le rôle des PP dans l’évolution des outils et des rôles du contrôle de gestion dans la WSC.
• D’un point de vue théorique, le recours à la théorie des PP explique certaines évolutions du SCG, notamment les mutations récentes liées à l’arrivée des bailleurs de fonds internationaux qui imposent un système formel de planification et reporting réalisé pour eux. Nos résultats mettent en évidence deux logiques opposées d’usage des outils de contrôle de gestion et expliquent les choix organisationnels quant à un de ces usages en fonction des pressions exercées par les PP et le pouvoir/rapport de force de l’entreprise avec les PP. Cependant, certains phénomènes ne sont pas expliqués par le recours aux PP, comme la continuation du système de reporting soviétique sur la première période de transition. Des routines institutionnelles expliqueraient peut-être ce phénomène. Une telle approche pourrait être intéressante pour des recherches futures.

127Les limites de la recherche sont autant de pistes pour la mise en œuvre d’études futures ; deux limites et deux pistes de recherches nous semblent intéressantes.

128La première limite porte sur le fait que les données empiriques concernent un seul pays, la Moldavie. Néanmoins, comme tous les pays de l’ex URSS partagent un passé commun dans le domaine économique et social, l’analyse de la situation dans un pays « laboratoire de recherche » contribue à la compréhension des situations passées et actuelles dans l’ensemble de l’espace post-soviétique et permettrait l’extrapolation des résultats selon Alexander et Ghedrovici (2013). Cependant, afin de pouvoir extrapoler nos résultats d’une manière fiable, une première perspective est d’étendre notre recherche sur d’autres républiques soviétiques. Une approche multi-cas dans d’autres anciens pays communistes d’Europe de l’Est permettra de comparer l’évolution et le rôle des SCG dans les sociétés d’eau publiques et les changements induits par la transition dans le contexte particulier des WSC.

129La deuxième limite concerne l’approche qualitative de recherche. Compte tenu de notre terrain particulier (ancien pays soviétique dans lequel les enquêtes par questionnaire sont complexes et quasi-impossibles à mener correctement), le recours à une approche qualitative nous permet d’avoir une démarche compréhensive des phénomènes étudiés. De manière plus globale, les limites inhérentes à toute recherche qualitative s’appliquent à notre recherche et sont recevables.

130Deuxième perspective : proposer un protocole de recherche permettant de travailler en contexte post-soviétique avec une approche quantitative en vue de comparer nos résultats avec ceux d’une étude par questionnaires. Dans cette perspective, il convient de travailler avec une logique de fiabilité des données des questionnaires et des firmes de manière à s’assurer de la qualité des réponses et des interlocuteurs. L’objectif de cette recherche serait de parvenir à proposer une typologie des SCG des entreprises publiques travaillant dans le contexte des WSC et issues des anciennes républiques soviétiques.