A – Les contentieux résultant de l’autonomie accordée aux entités locales

7La décentralisation attribue une autonomie administrative et financière aux collectivités territoriales qui s’exerce dans le carcan juridique dessiné par l’État. En matière fiscale, cette autonomie se traduit par la possibilité pour les collectivités territoriales « d’aménager la règle fiscale » [36] relative aux impôts locaux. Elle engendre deux types de contentieux entre personnes publiques. Les premiers opposent ces dernières, qui ont la qualité de contribuable local, à l’État, « fermier général » des entités locales bénéficiaires des impôts locaux [37]. Suivant le « principe de similitude » [38] des personnes publiques par rapport aux personnes privées en matière fiscale lorsqu’elles exercent des activités commerciales [39], la qualité de contribuable local leur est reconnue. Mais elles ne l’admettent pas toujours facilement, ce qui génère de nombreux litiges, ainsi que l’illustre l’évolution bien connue du raisonnement du juge pour déterminer si les activités professionnelles non-salariées exercées habituellement par les personnes publiques sont assujetties à la taxe professionnelle [40]. En outre, le secteur militaire génère de nombreux contentieux [41]. D’autant plus que les entités bénéficiaires de l’impôt local ou les services étatiques chargés de l’établir peuvent éprouver des difficultés pour accéder aux informations relatives à ces activités pour établir l’imposition. Le secret-défense qui les entoure peut alors déséquilibrer ces procès au bénéfice de l’État [42]. Compte tenu du rôle qu’il joue dans le recouvrement de ces impôts, des tensions [43] et des procès [44] ont même pu survenir entre les ministres des Armées et du Budget.

8En second lieu, les mécanismes de péréquation horizontale ont donné lieu à des contentieux horizontaux entre collectivités locales. Certains de ces dispositifs, qui sont « destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales » [45], sont des « péréquations fiscales » [46]  : ils « consistent à prélever une partie des ressources fiscales de certaines collectivités pour la reverser à des collectivités moins favorisées » [47]. Ainsi, les collectivités bénéficiaires peuvent critiquer l’insuffisance de la somme qui leur est versée. Inversement, les collectivités qui souffrent de ces dispositifs mis en place par le législateur peuvent en contester la constitutionnalité [48] ou leur contribution au fonds [49].

9De plus, des contentieux contractuels peuvent naître de l’exécution des conventions de péréquation permises par l’article 11 de la loi du 10 janvier 1980 [50] conclues entre départements ou régions, ou entre communes membres d’un EPCI qui gère une zone d’activités économiques dans laquelle sont relocalisées des entreprises situées jusqu’ici sur le territoire d’autres communes. Ces conventions organisent un « partage de fiscalité » [51] à propos, notamment, de la contribution économique territoriale. Ainsi, elles répartissent les produits de cette imposition qui « est perçue par une seule commune sur laquelle sont implantées les entreprises ». De nombreux contentieux sont nés de l’exécution de ces contrats, ainsi que l’illustrent les trois fameux arrêts Commune de Béziers [52].

B – Les contentieux résultant des contrôles de l’État

10Dans l’organisation décentralisée française, l’autonomie des collectivités territoriales et des EPCI, est encadrée par une série de contrôles étatiques qui garantissent « le respect des lois » [53] par ces derniers. Ces vérifications entraînent deux types de contentieux dans le cadre de la fiscalité locale entre, d’une part, l’État, d’autre part, les entités locales. Tout d’abord, le représentant de l’État peut, lorsqu’il constate une violation des règles relatives à la fiscalité locale dans le cadre de son contrôle de la légalité, déférer au tribunal administratif les modalités conventionnelles de répartition du produit de la fiscalité locale entre les communes et les EPCI [54], le régime fiscal défini par les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution [55] ou, très classiquement, les délibérations de ces entités locales fixant les taux et l’assiette des impositions directes locales. Dans le cadre de ce dernier contentieux, le préfet ne peut pas invoquer une exception d’illégalité tirée de ce qu’une délibération fixant ces taux pour un exercice fiscal est irrégulière dès lors que la délibération ayant le même objet pour l’exercice fiscal précédent était elle-même illégale. En effet, le premier acte n’est pas une mesure d’application du second [56]. Mais, compte tenu des dispositions spécifiques encadrant le vote du taux de l’ancienne taxe professionnelle, l’annulation d’une délibération en fixant le taux au titre d’une année fiscale est de nature à entraîner l’annulation « par voie de conséquence » de la délibération de l’année qui suit et qui a le même objet [57]. De plus, la collectivité territoriale ou l’EPCI qui subit l’annulation d’une délibération fixant le taux d’un impôt local pour une année peut solliciter du juge de l’impôt que le taux voté l’année précédente soit substitué au taux annulé, à la double condition que ce taux soit légal et inférieur au taux annulé [58].

11Ensuite, à côté de ce contentieux vertical descendant, il en existe également un ascendant. Les collectivités territoriales et les EPCI peuvent effectivement défendre leur autonomie [59] en contestant devant le juge les contrôles opérés par l’État sur la fiscalité locale. Ils peuvent ainsi demander l’engagement de la responsabilité pour faute de l’État du fait des préjudices subis au titre des erreurs commises par ses services dans la gestion des impôts locaux. En effet, pour différentes raisons [60], et notamment le principe de l’unité de caisse [61], l’État liquide, recouvre et vérifie ces impositions. Ces tâches, qui ne sont pas gracieuses [62], lui assurent une maîtrise des impôts locaux. D’ailleurs, cette organisation confère à l’État la qualité de défendeur dans les litiges de première instance introduits par un contribuable et interdit aux entités locales bénéficiaires de l’impôt local d’avoir la qualité de partie [63] ou même d’intervenant [64]. « En contrepartie » de ce contrôle de la gestion des impôts locaux, les erreurs que l’État commet dans le cadre de cette mission peuvent engager sa responsabilité auprès des entités locales concernées [65]. Les préjudices dont elles peuvent obtenir la réparation tiennent principalement au « fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement » [66]. Initialement, le juge recherchait une faute d’une exceptionnelle gravité, puis une faute lourde [67]. Aujourd’hui, après l’arrêt Krupa [68], il se contente d’une faute simple [69]. Ces litiges, qui peuvent faire l’objet d’un référé-provision [70], obéissent à des règles particulières [71]. Par exemple, l’entité locale doit agir dans le délai de prescription quadriennale et doit indiquer à l’État dans le délai de reprise de l’imposition locale qu’il a commis une erreur dans l’évaluation des bases d’imposition [72].

12Ce régime de responsabilité a été étendu aux hypothèses dans lesquelles, d’une part, la doctrine de l’administration fiscale conduit à une réduction injustifiée du produit des impôts locaux [73], d’autre part, les services de l’État ne communiquent pas [74] ou mal [75] aux entités locales les informations nécessaires au vote des taux des impositions locales. Cependant, l’État est fondé à réduire les attributions mensuelles d’impôts locaux pour ne pas qu’elles excèdent le montant des rôles homologués s’il a excessivement évalué le montant prévisionnel des bases de ces impositions en fonction duquel l’entité a voté les taux de ces prélèvements [76]. Ce montant n’est effectivement qu’une indication que les assemblées délibérantes ne sont pas tenues de suivre [77].

13Ces contentieux traditionnels de la fiscalité locale sont donc nombreux. Après tout, ils sont le fruit de la multiplication par la décentralisation des relations fiscales entre personnes publiques et des litiges qui peuvent en résulter. Mais, parallèlement, les tensions nées des dynamiques de recentralisation s’amplifient.

A – Les contentieux contre la recentralisation étatique de la fiscalité locale

15La recentralisation de la fiscalité locale la plus évidente est celle qui se fait au profit de l’État. Elle peut être contestée par les entités locales de deux manières. En premier lieu, les collectivités territoriales peuvent critiquer les lois qui organisent cette étatisation. En effet, le législateur est l’acteur principal de cette dynamique, ainsi que l’illustre en dernier lieu le dégrèvement d’office massif de la taxe d’habitation [78]. Tout d’abord, les collectivités territoriales peuvent critiquer devant le Conseil constitutionnel la constitutionnalité de ces lois au regard de l’atteinte portée à leur autonomie financière. Par le passé, cette contestation était exclusivement indirecte : elle était introduite devant le Conseil constitutionnel par les parlementaires [79]. Mais, compte tenu de la jurisprudence du Conseil, elle était vouée à l’échec. En effet, en l’absence de reconnaissance constitutionnelle de l’autonomie fiscale, le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la suppression du pouvoir de modulation du taux d’une imposition locale est inopérant [80]. De plus, le contrôle de la part déterminante [81] des ressources fiscales des collectivités territoriales dans l’ensemble de leurs ressources est décevant. En effet, le Conseil admet que ces ressources propres soient constituées des impositions locales et nationales affectées aux collectivités territoriales [82]. En outre, le contrôle de constitutionnalité qu’il opère en la matière réserve une marge de manœuvre importante au législateur [83].

16Aujourd’hui, la contestation des lois mettant en cause la fiscalité locale peut être directe avec la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) que les collectivités territoriales introduisent elles-mêmes [84]. D’ailleurs, elles se sont pleinement saisies de cette « nouvelle arme contentieuse » [85] en matière de fiscalité locale. Mais l’espoir suscité par la QPC a « déçu » [86] puisque les collectivités territoriales n’ont jamais obtenu gain de cause par cette voie. Les carences du contrôle de constitutionnalité a priori ont effectivement été transposées à la QPC.

17La jurisprudence constitutionnelle est donc favorable à la recentralisation de la fiscalité locale entre les mains de l’État. Face à ce constat, les collectivités locales ont pu considérer la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 et le contrôle de conventionalité comme une échappatoire pour contester les dispositions législatives contraignant leur pouvoir fiscal. Celui-ci est après tout protégé par l’alinéa 3 de l’article 9 de cette Charte qui a été régulièrement introduite dans l’ordre juridique français [87]. Mais la jurisprudence ne s’est pas encore prononcée sur l’invocabilité de ces stipulations [88]. Si leur rédaction laisse penser qu’elles sont d’effet direct, l’appréciation des juridictions administratives ne sera en tout état de cause sans doute pas différente de celle du Conseil constitutionnel.

18En second lieu, les collectivités territoriales et les EPCI peuvent contester les dispositifs de péréquation verticale. En effet, si les dotations qui leur sont versées par l’État corrigent les inégalités de potentiel fiscal, elles participent aussi à la recentralisation de la fiscalité locale lorsqu’elles compensent la perte de produit fiscal provenant d’un allègement des impositions locales décidé par l’État [89]. Or, les collectivités territoriales et les EPCI n’ont aucune maîtrise sur ces dotations. Par conséquent, ces entités locales peuvent contester la constitutionnalité des lois qui les diminuent [90] ou les substituent à des impôts locaux [91]. Mais le contrôle limité de la dénaturation de la libre administration des collectivités territoriales opéré par le Conseil constitutionnel [92] n’entraîne que peu de censures [93]. Dès lors, elles critiquent de plus en plus souvent devant le juge administratif l’absence d’éligibilité à des dotations [94], leur montant [95], ou sollicitent le versement de sommes supplémentaires [96]. Les recours en responsabilité pour faute de l’État se multiplient également en réaction à la faiblesse du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel. Les fondements invoqués sont divers [97] : les collectivités et les EPCI peuvent solliciter la réparation de préjudices découlant de la minoration erronée de la dotation [98] ou de l’absence de compensation intégrale d’allègements de fiscalité locale [99]. Les collectivités territoriales pourraient aussi théoriquement introduire des référés-liberté, la libre administration étant une liberté fondamentale [100].

B – Les contentieux contre la recentralisation de la fiscalité locale

19La recentralisation de la fiscalité locale se fait également au bénéfice des EPCI à fiscalité propre et au détriment des communes. Celles-ci peuvent agir contre « la disparition » de leur pouvoir fiscal [101]. Tout d’abord, elles peuvent frontalement demander l’annulation de l’arrêté préfectoral créant une intercommunalité à fiscalité propre et les intégrant de force dans son périmètre. En effet, ces EPCI peuvent par exemple instaurer un régime de contribution économique territoriale unique. Or, la création de cette structure permet à « des communes pauvres de se saisir de la richesse d’une commune voisine sur le territoire de laquelle est situé un grand équipement industriel […] » [102]. Les communes à fort potentiel fiscal peuvent en contester la création ou solliciter l’annulation des délibérations de l’assemblée intercommunale instaurant à son bénéfice un régime de fiscalité additionnelle, unique [103] ou de zone [104], ou fixant les taux des taxes intercommunales [105].

20De manière moins radicale, les communes demandent de plus en plus l’annulation des délibérations intercommunales fixant les montants des attributions de compensation qui leur sont versées en échange du transfert à l’EPCI du droit de percevoir la contribution économique territoriale unique [106]. En effet, ces attributions sont des dépenses intercommunales obligatoires dont le montant annuel doit correspondre au produit de l’impôt perçu jusque-là par la commune diminué du coût net des charges transférées [107].

21Enfin, certaines communes ont sollicité la condamnation de l’EPCI dont elles sont membres à les indemniser des préjudices financiers qu’elles estiment avoir subis en participant au financement de services publics financés par ailleurs par la fiscalité locale qu’elles ont transférée à l’EPCI [108]. Inversement, des intercommunalités ont pu reprocher à des communes membres d’avoir instauré des taxes facultatives dont l’assiette était proche de leur fiscalité intercommunale [109].