Contrat

35Dès lors que l’agent exerce ses fonctions dans le cadre d’un détachement sur un emploi de contractuel de droit public, le contrat de travail constitue la pièce justificative sur laquelle devait s’appuyer l’agent comptable pour procéder aux contrôles prévus par les articles 19 et 20 du décret du 7 nov. 2012. Dans la mesure où le contrat ne prévoyait pas l’attribution de l’indemnité litigieuse et précisait que la rémunération contractuelle était exclusive de toute autre indemnité, les paiements litigieux ont présenté un caractère indu et ont donc occasionné un préjudice financier [C. comptes, 26 juin 2018, Agence régionale de santé (ARS) du Limousin, n° 2018-1629]. Une indemnité à verser à un tel agent ne peut donc être créée ni par une décision unilatérale de l’ordonnateur, ni par une note du ministre de tutelle ; l’absence de mention dans les contrats écartant explicitement l’attribution des primes litigieuses ne peut être considérée comme conférant une justification à leur mise en paiement [C. comptes, 26 juin 2018, Agence régionale de santé (ARS) de Poitou-Charentes, n° 2018-1639].

Financement de la vie politique

36C’est, à notre connaissance, la première fois que la Cour a à se prononcer sur plusieurs questions touchant au financement des campagnes électorales. S’agissant des élections politiques, la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’État renvoie aux notes de service afférentes à chaque consultation

37Des frais de campagne ont été remboursés de manière forfaitaire à des députés élus lors des élections législatives de 2012 ; à l’appui des six mandats de paiement n’étaient pas jointes les justifications du dépôt des déclarations de situation patrimoniale des candidats auprès de la commission pour la transparence financière de la vie politique. La circonstance qu’en application des dispositions du code électoral, les députés sortants réélus étaient dispensés d’établir une déclaration de situation patrimoniale dans les deux mois de leur entrée en fonction, au motif que, dans les six mois précédents, ils avaient dû en établir une, était sans effet sur l’obligation que le comptable public avait d’exiger, à l’appui du remboursement de leurs frais de campagne, la preuve de l’existence de ladite déclaration, puisque cette justification était prévue par la nomenclature applicable. Au surplus, il résulte, implicitement mais nécessairement, de la rédaction de l’article L.52-11-1 du code électoral que le remboursement forfaitaire des frais de campagne est subordonné, entre autres conditions, à l’accomplissement de la formalité consistant en la susdite déclaration de situation patrimoniale. La Cour déduit de ce qui précède un manquement du comptable sans préjudice financier pour l’État [C. comptes, 22 mai 2018, DDFIP du Haut-Rhin, n° 2018-1194]. Dans une espèce similaire (remboursement de frais de campagne en l’absence de la justification du dépôt des déclarations de situation patrimoniale des candidats), la Cour constate que les pièces manquantes ont été produites en cours d’instruction ; les sommes payées étaient effectivement dues. De ce fait le manquement du comptable à ses obligations en matière de dépenses n’a causé aucun préjudice financier à l’État [C. comptes, 26 juin 2018, DDFIP de Seine-et-Marne, n° 2018-1700].

38Les dix mandats en cause ont été remboursés à une société, subrogée dans les droits des candidats à l’élection présidentielle de 2012, en paiement de frais d’apposition des affiches mentionnées à l’article 17 du décret modifié du 8 mars 2001, dont la charge incombait à l’État en application des dispositions de l’article 20 dudit décret. À l’appui des mandats de paiement, n’ont été produits ni les attestations des mandataires locaux des candidats ni l’arrêté fixant le tarif applicable, en l’occurrence l’arrêté du 26 mars 2012 fixant les tarifs maxima de remboursement des frais d’impression des documents électoraux et d’apposition des affiches pour l’élection du Président de la République, publié au Journal Officiel du 29 mars 2012. L’absence de l’attestation écrite, datée et signée des mandataires locaux des candidats indiquant que la quantité d’affiches dont le remboursement était demandé avait bien été reçue localement entraîne la constatation d’un manquement sans préjudice [C. comptes, 22 mai 2018, DDFIP du Haut-Rhin, n° 2018-1194].

Dématérialisation

39L’art. 8 de l’arrêté du 7 oct. 2015 relatif aux conditions d’établissement, de conservation et de transmission sous forme dématérialisée des documents et pièces justificatives des opérations des organismes publics pris en application de l’art. 51 du décret n° 2012-1246 du 7 nov. 2012, autorise le fait que « l’ordonnateur certifie le service fait au moyen d’une transaction dédiée dans le système d’information ou au moyen de la transaction de l’ordre de payer dans le système d’information précité » ; dans ces conditions, « la dématérialisation de la certification du service fait et des pièces justificatives afférentes dispense l’ordonnateur de toute attestation manuscrite sur les pièces justificatives de dépenses prévues par la nomenclature des opérations de dépenses, mentionnée aux articles 50 et 198 du décret du 7 nov. 2012 ». Il ressort de l’examen des documents transmis par le comptable, que le chef de service de l’intéressée a bien validé sa mission dans l’applicatif avant le début du voyage, et que les frais ont été remboursés, ce qui vaut attestation du service fait dans le système mis en place par l’ADEME [C. comptes, 17 mai 2018, Agence de l’environnement et de la maitrise et de l’énergie (Ademe), n° 2018-1372].

40L’existence d’une convention de dématérialisation conclue entre la commune, la DDFIP et la Chambre régionale des comptes ne dispense pas le comptable de s’assurer que la pièce transmise par voie électronique est effectivement exécutoire ; tel n’est pas le cas d’un fichier « PDF » contenant un arrêté municipal n’étant ni signé ni revêtu du cachet du service du contrôle de la légalité de la sous-préfecture [C. comptes, 28 juin 2018, Commune de Gravelines, n° 2018-1840].

41De simples bordereaux de situation qui retracent l’historique des diligences accomplies dans l’application HELIOS ne sont pas de nature à justifier si des actes susceptibles d’interrompre la prescription ont été pris puisqu’ils ne garantissent en rien leur notification effective au redevable [C. comptes, 28 juin 2018, Syndicat intercommunal des collectivités territoriales informatisées des Alpes-Maritimes (Sictiam), n° 2018-1876].

Admission en non-valeur

42Engage sa responsabilité le comptable qui accepte des mandats d’admission en non-valeur appuyés de délibérations du bureau de la chambre et non de délibérations de la session ; l’information alléguée de la session sur ces admissions en non-valeur, au motif de l’approbation en son sein du budget et du compte financier tout comme l’intervention de l’ordonnateur sont sans effet sur les obligations de contrôle des comptables publics lors des opérations d’exécution du budget. Dans ses conclusions, le Procureur général fait valoir que les créances admises en non-valeur ont fait l’objet d’un suivi précis et de diligences en vue de leur recouvrement pouvant être considérées comme satisfaisantes ; eu égard à la nature, à l’ancienneté, au montant des créances, aux diligences accomplies et à la situation des débiteurs concernés, le manquement des comptables n’a pas causé de préjudice financier à la chambre départementale d’agriculture [C. comptes, 15 juin 2018, Chambre départementale d’agriculture de la Haute-Loire, n° 2018-1704]. [C. comptes, 12 juill. 2018, Chambre départementale d’agriculture des Vosges, n° 2018-1853].

Annulation d’ordres de recettes

43L’annulation d’un titre de recettes compromet définitivement toute chance de recouvrement ultérieur et cause en principe un préjudice à la collectivité (C. comptes, 13 mars 2014, Cne de Riviere-Pilote, n° 668961 : GAFP 6^e éd. n° 36, AJDA 2014. 2518, chron. Michaut et Picard). Est constitutive d’un préjudice financier une perte de recette causée par une réduction ou annulation de titre qui n’est pas fondée sur l’inexistence ou l’inexactitude de la créance, sauf lorsque l’autorité investie du pouvoir de remettre les dettes régulièrement constituées en faveur de l’organisme public s’est expressément prononcée, antérieurement au paiement, sur le principe d’une remise de cette dette ; en l’absence d’une décision explicite de l’assemblée délibérante d’annuler le titre à l’encontre de la société bénéficiaire de la promesse de vente, la seule délibération budgétaire du conseil municipal qui avait inscrit des crédits individualisés destinés à supporter l’annulation de ce titre, ne permet pas d’écarter le fait que le manquement constaté ait entraîné un préjudice financier pour la commune (C. comptes, 14 déc. 2017, Commune de Morcenx, GFP 2018 n° 4 p.156). En l’espèce, la Cour relève qu’un certain nombre des créances concernées n’atteignaient pas le montant de 30 € fixé par les services de l’ordonnateur à titre de seuil pour la mise en recouvrement ; il ne peut, dans ces circonstances, être reproché au comptable de ne pas avoir poursuivi le recouvrement des titres concernés compte tenu de la politique ainsi affichée par l’IRSN [C. comptes, 15 juin 2018, Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), n° 2018-1637].

Caractère libératoire du paiement

44En versant les deux rémunérations du directeur administratif et financier, à sa demande, sur un compte bancaire qui n’était pas ouvert au nom du véritable créancier, le comptable a manqué à l’obligation qui était la sienne de s’assurer du caractère libératoire des paiements ; un paiement non libératoire qui n’est pas remboursé cause en principe un préjudice à la collectivité, la somme demeurant due au véritable créancier ; toutefois, c’est à la demande expresse du directeur administratif et financier lui-même que les rémunérations qui lui étaient dues ont été versées sur un compte bancaire dont il n’était pas le titulaire. Dans ces conditions, l’intéressé ne serait pas fondé à demander un second paiement à l’établissement ; de la sorte, au cas d’espèce, le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’établissement [C. comptes, 29 mai 2018, Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Épareca), n° 2018-1346].

Détermination de la volonté de l’organisme public en cause

45La détermination de l’intention de la personne publique peut s’assimiler à une vérification de la compétence de l’auteur de l’acte ; ainsi, s’agissant du versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires fondées sur des délibérations imprécises de l’assemblée délibérante, la production d’un certificat de l’ordonnateur affirmant sa volonté de verser les sommes en cause ne suffit pas à faire disparaître le préjudice financier [C. comptes, 15 mai 2018, Communauté de communes de Loire-Semène, n° 2018-1206]. V. déjà C. Comptes, 10 déc. 2015, Commune de Théoule-sur-mer, GFP 2016-4 p. 149 ; 20 juill. 2017, Commune de Massiac, GFP 2018-2 p. 151.

46La production d’une délibération postérieure au paiement d’astreintes ne peut valoir régularisation rétroactive ; si la délibération peut révéler l’intention de la commune, elle ne peut conférer rétroactivement un fondement juridique à la dépense irrégulière [C. comptes, 15 mai 2018, Commune de Frouard, n° 2018-1207]. V. déjà CE, 27 mai 2015, ministre délégué chargé du budget, n° 374708 ; GFP 2015-11 p. 139 ; BJCL concl. De Lesquen X., obs. Girardi J.-L. ; GFP 2015, n° 11/12 p. 78, comm. Damarey.

47Une délibération du conseil municipal, postérieure aux paiements, est constituée d’un article unique ainsi rédigé : « décide de l’absence de préjudice financier à l’occasion du versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires » ; dans un considérant précédant le dispositif, le conseil municipal indique que les indemnités versées à ces salariées « correspondent à un service fait consécutif à une demande de travail supplémentaire de la part de la municipalité ». La Cour rappelle toutefois que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier causé par un manquement du comptable public relève de l’appréciation de ce juge ; si au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte pour cette appréciation des dires et actes éventuels de l’organisme public qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une délibération de l’autorité délibérante postérieure au paiement indiquant que l’organisme public n’aurait subi aucun préjudice financier. Au regard du caractère indu du paiement des indemnités litigieuses, la Cour conclut à l’existence d’un préjudice financier [C. comptes, 20 sept. 2018, Commune de Frouard, n° 2018-2206].

48La même solution est retenue s’agissant du paiement de primes de fonction et de résultats en l’absence des arrêtés individuels d’attribution des primes fixant, pour chaque bénéficiaire, le coefficient applicable ; en effet, le manquement des comptables a directement causé un préjudice financier à l’établissement puisque, d’une part, le montant de la prime doit faire l’objet d’un réexamen annuel, en fonction des résultats de l’évaluation de l’agent bénéficiaire et d’autre part, en l’absence de référence à un coefficient propre à chaque agent fixé par l’autorité compétente, investie du pouvoir de nomination de l’agent, la dépense liée à la prime n’était pas due, le comptable ne pouvant en présumer le montant [C. comptes, 15 mai 2018, École supérieure d’art et de design Le Havre-Rouen (ESADHaR), n° 2018-1260].

49La commune intention des parties de contracter pour la réalisation des prestations portées sur la facture est suffisamment établie par le bon de commande produit lors de la phase non contentieuse de l’examen des comptes ; de ce fait, le manquement du comptable en matière de dépenses n’a pas causé de préjudice financier à l’État [C. comptes, 19 juill. 2018, DDFIP de Meurthe-et-Moselle, n° 2018-2192].

Lien de causalité

50Le préjudice résultant du non recouvrement d’une créance admise en non-valeur par une autorité incompétente est sans lien de causalité avec la défaillance du comptable dans ses contrôles au moment de la prise en charge du mandat d’admission en non-valeur au regard des diligences effectuées qui établissent suffisamment que les créances n’étaient plus recouvrables au moment de cette prise en charge [C. comptes, 12 juill. 2018, Chambre départementale d’agriculture des Bouches-du-Rhône, n° 2018-2028].

Marchés publics

51Le règlement de prestations réalisées alors qu’elles ne sont pas ou plus prévues par le marché public auxquelles elles sont censées se rattacher constitue, en principe, un paiement irrégulier causant un préjudice financier à l’organisme public concerné. Il peut, toutefois, en aller différemment si les prestations ont été effectivement fournies à l’organisme public en cause par le titulaire du marché et si les parties ont manifestement entendu qu’elles le soient dans les conditions contractuelles prévues par ledit marché ; la commune intention des parties peut à cet égard résulter, notamment, de la conclusion ultérieure d’un avenant de régularisation, d’un nouveau contrat ou d’une convention de transaction conclus avec le titulaire du marché. En l’espèce, le fait pour l’entreprise titulaire du marché d’avoir assuré les prestations en cause et d’en avoir demandé le paiement et le fait pour la commune d’avoir certifié le service fait et d’avoir réglé les factures permettraient de présumer de cette commune volonté. Toutefois, la volonté clairement exprimée par les deux parties de supprimer les prestations litigieuses dans un avenant en bonne et due forme ne pouvait être valablement contredite par un simple accord verbal qui aurait à lui seul justifié le paiement des prestations malgré tout réalisées. Le parquet abondait en ce sens : « Soutenir qu’aller à l’encontre d’une volonté écrite mutuelle explicite n’est pas préjudiciable à la collectivité dans la mesure où cette volonté aurait été remise en cause par une volonté implicite inverse nous semble introduire une insécurité juridique difficilement admissible ; celle-ci ouvre la porte à tous les abus et ne permet pas de protéger les deniers publics. Ce n’est pas là faire un procès d’intention : on peut admettre l’explication selon laquelle le rétablissement des prestations à la charge de la commune a été oublié. Il n’en reste pas moins que cet oubli est préjudiciable à la commune qui ne devait plus supporter la dépense en cause, non pas de façon tacite mais selon une expression explicite de volonté » [C. comptes, 28 juin 2018, Commune de Cogolin, n° 2018-1809].

Montant du préjudice

52S’agissant d’un paiement indu, le montant du préjudice est égal à la somme non remboursée par le bénéficiaire du paiement indu [C. comptes, 17 mai 2018, Université de Bourgogne, n° 2018-1362].

53S’agissant du versement de primes, le manquement du comptable a constitué un préjudice à hauteur des vacations payées en excédent du plafond applicable [même arrêt].

54S’il n’est pas contesté qu’il appartient au juge des comptes d’évaluer le montant du préjudice subi par la collectivité publique, dans les circonstances de l’espèce, les comptables appelants n’étaient pas, à la date des paiements, en mesure d’effectuer le calcul de liquidation. Il ne leur appartenait pas de se substituer à l’ordonnateur en recalculant des montants maximums de prime à verser sur le fondement de délibérations et d’arrêtés individuels trop imprécis. Au surplus, même s’ils l’avaient entrepris, ils n’auraient pu que constater une contradiction entre les montants maximum rappelés par l’ordonnateur lui-même et les montants effectivement versés ; ils ne pouvaient préjuger des montants à attribuer à chaque bénéficiaire, ni même déterminer le montant minimum attribuable. Ni la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France ni la Cour des comptes ne sont a fortiori en capacité d’arrêter ces montants, et de déterminer le préjudice subi par la région ; c’est donc l’intégralité des mandats qui auraient dû faire l’objet d’une suspension et le préjudice doit être à bon droit établi à la hauteur de l’ensemble des sommes versées sans que soit vérifié le calcul de liquidation sur des fondements précis [C. comptes, 14 juin 2018, Région Île-de-France, n° 2018-1641].

Recettes

55Il n’est pas établi que l’annulation de la créance ait causé un préjudice financier à la chambre d’agriculture, dès lors que la créance apparaissait difficilement recouvrable, en l’absence de preuve de l’existence d’un contrat écrit permettant à la chambre de faire valoir ses droits. Il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en décidant de ne pas obliger le comptable à s’acquitter d’une somme irrémissible pour ce manquement, dès lors qu’il existait un doute sérieux sur le fondement même de la créance et que la volonté exprimée par le bureau de la chambre était de procéder à son abandon [C. comptes, 15 juin 2018, Chambre départementale d’agriculture de la Haute-Loire, n° 2018-1704].

Remboursement

56Si la comptable a payé une dépense sans pièces justificatives, aucun préjudice financier n’a été causé à l’organisme, le montant concerné ayant donné lieu à un recouvrement par compensation lors du paiement de l’indemnité due à l’intéressée [C. comptes, 26 juin 2018, Haute autorité de santé (HAS), n° 2018-1892].

Rémunérations

57En matière de primes et d’indemnités instituées sans texte législatif ou réglementaire, le juge de cassation considère que le défaut de fondement juridique confère un caractère indu au paiement constitutif d’un préjudice financier au détriment de l’organisme public concerné : la volonté alléguée de l’organisme ne suffit pas ; encore faut-il qu’il soit démontré que l’organisme pouvait légalement attribuer les rémunérations en cause (CE, 27 mai 2015, ministre délégué chargé du budget, n° 374708 ; 27 juill. 2016, Parquet de la Cour des comptes, n° 387031). La Cour constate logiquement un manquement s’agissant du règlement d’indemnités d’astreinte au profit de cinq agents contractuels de droit public, sans avoir procédé au contrôle de la validité de la dette, et notamment des pièces justificatives déterminant le fondement juridique des indemnités en cause. Toutefois, des avenants de régularisation étaient intervenus après le paiement mais avant l’arrêt de la Cour. Celle-ci considère que l’existence d’un préjudice financier s’apprécie en principe au jour des paiements ; la prise en compte de faits postérieurs n’est envisageable que dans des cas bien spécifiques qui ne concernent pas les conditions de rémunération des personnels contractuels [C. comptes, 26 juin 2018, Agence régionale de santé (ARS) du Limousin, n° 2018-1629]. La Cour avait déjà considéré que la production de documents rétroactifs est sans effet sur l’appréciation, par le juge des comptes, tant du manquement des comptables que de l’existence d’un préjudice financier, les intérêts de la personne publique ne pouvant s’apprécier qu’au moment où intervient le paiement litigieux (C. comptes, 18 sept. 2014, CCAS de Pamproux, GFP 2015-11 p. 139. C. comptes, 22 janv. 2015, Commune de Lure : n° 71638). À l’inverse, la Cour avait indiqué qu’il n’y avait pas de préjudice financier dès lors qu’est intervenue postérieurement une décision d’attribution modifiant la décision initiale et confirmant, pour la période des versements en cause, le montant de l’indemnité de sujétion versée à cet agent au niveau arrêté par les décisions antérieures d’ordonnancement à l’origine du trop versé (C. comptes, 22 juill. 2014, INRAP : n° 70049). L’affirmation péremptoire de la Cour aux termes de laquelle la prise en compte de pièces ultérieures au paiement pour l’appréciation du préjudice financier ne concerne pas les personnels contractuels laisse songeur.

58En effet, dans un arrêt du même jour rendu par la 4^ème Chambre, la Cour indique que « faute d’une décision individuelle et d’une mention au contrat complète et précise, la volonté de l’ordonnateur, seul compétent pour désigner les catégories d’agents contractuels pouvant bénéficier des primes, ne saurait être présumée ; elle ne peut se déduire d’un certificat administratif établi à l’occasion de l’instruction de la charge. La 4^ème Chambre en déduit l’existence d’un manquement avec préjudice mais on est en droit de s’interroger sur la précision relative à l’expression de la volonté de l’ordonnateur, laquelle ne semblait pas pouvoir être prise en compte en application de l’arrêt ARS du Limousin. [C. comptes, 14 juin 2018, Centre hospitalier Yves Touraine à Pont-de-Beauvoisin (Isère), n° 2018-1634].

Service fait

59Le préjudice financier subi en l’espèce par la commune ne résulte pas de ce que les travaux n’auraient pas été réalisés mais uniquement de l’absence de délibération du conseil municipal autorisant le versement des subventions litigieuses et établissant la validité de la créance ; le contrat n’a été produit ni en première instance, ni dans le cadre du présent appel ; il n’est donc pas possible d’en apprécier la portée éventuelle [C. comptes, 14 juin 2018, Commune de Vireux-Wallerand, n° 2018-1600].

Subvention

60Le paiement d’une subvention en l’absence de la convention prévue par l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 n’a pas causé de préjudice financier, la volonté de l’établissement de verser une subvention étant attestée, quant à son principe, par une convention antérieure (ne mentionnant ni les conditions d’utilisation, ni le montant, ni les modalités de règlement de la subvention) reconduite tacitement et, quant à son montant, par la délibération du conseil d’administration à laquelle se réfère l’état liquidatif signé par l’ordonnateur. En revanche, la volonté de l’établissement de verser une autre subvention n’étant attestée ni par une convention, ni par une décision d’attribution, le versement de celle-ci a causé un préjudice financier à l’établissement. En effet, l’état liquidatif signé par l’ordonnateur ne peut valoir décision attributive de subvention, faute de préciser les textes de référence, l’objet, les conditions d’utilisation et les modalités de règlement de la subvention ; il en est de même des deux délibérations du conseil d’administration adoptant les orientations budgétaires auquel cet état se réfère, qui n’attestent que de la volonté de l’université de Bourgogne de prévoir des crédits disponibles pour le paiement éventuel de la subvention, pas de son attribution effective. [C. comptes, 17 mai 2018, Université de Bourgogne, n° 2018-1362].

Appel

65Un moyen nouveau, non soulevé dans la requête en appel et présenté hors des délais de l’appel est irrecevable et ne saurait être discuté [C. comptes, 28 juin 2018, Commune de Gravelines, n° 2018-1840].

66Contrairement aux dispositions de l’alinéa 2 de l’art. R. 242-22 CJF, la requête ne contient ni l’exposé des faits et moyens, ni les conclusions du requérant ; en conséquence, il y a lieu de la déclarer irrecevable [C. comptes, 20 sept. 2018, Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des eaux usées (Sicteu) de la vallée du Paillon, n° 2018-2204]. Comme le rappelle le Parquet, si, pour une requête dont les termes sont énoncés de façon imprécise, le juge peut dans une certaine mesure se substituer au requérant, notamment dans le cas où les moyens se déduisent aisément des termes de la requête (C. comptes, 10 juin 1999, Collège François Villon à Fauville-en-Caux, RDT 2000. 365), il n’en est pas de même lorsque l’objet même de la demande n’est pas précisé, ni aucun motif formulé (C. comptes, 5 nov. 1992, Commune d’Ecquivilly, Rec. C. comptes 116).

Contradictoire

67Pour les nostalgiques de la procédure antérieure à la loi du 28 oct. 2008, on ne peut s’empêcher de citer ici le vibrant plaidoyer de la Cour en faveur de la règle du double arrêt : « Attendu que la règle dite du « double arrêt » constitue précisément une modalité d’exercice de la contradiction, l’arrêt provisoire ayant pour objet d’ouvrir la procédure contradictoire ; que le prononcé de l’arrêt provisoire, loin d’entacher la procédure d’examen d’une gestion de fait d’une violation du principe d’impartialité, a, au contraire, pour objet d’assurer pleinement et par l’intervention d’une décision rendue par des juges le caractère contradictoire de la procédure ; que le respect du principe du caractère contradictoire de la procédure n’implique pas que soit communiqué aux parties, avant l’arrêt provisoire, le rapport établi par le rapporteur préalablement à cet arrêt, lequel, au vu de ce rapport mais sans en retenir nécessairement toutes les propositions, est le seul acte qui détermine les éléments à soumettre au débat contradictoire ; que la procédure du double arrêt permet, après l’arrêt provisoire qui établit les charges, à la défense d’accéder au dossier et de répondre à cet arrêt » [C. comptes, 14 juin 2018, Gestion de fait des deniers de la Collectivité de la Polynésie française, n° 2018-1610].

68Un comptable de fait avait cru pouvoir mettre en cause la régularité du jugement au regard de l’art. 6 Conv. EDH, en arguant de la difficulté d’accès à la jurisprudence des juridictions financières qui constituerait une atteinte à l’égalité des armes dans le débat contradictoire. Si le comptable reconnaissait que la chambre avait présenté des rapports documentés et précis, qu’il avait pu disposer d’une copie de toutes les décisions de jurisprudence auxquelles il souhaitait avoir accès, il demandait un accès à l’ensemble de la jurisprudence « par mots clés ». Le Conseil d’État, dans sa décision du 25 juin 2014 (GFP 2015-7 p. 159 ; M. Collet et G. Eckert, Chronique de droit public financier, RFDA 2014. 1015), avait déjà rejeté ce moyen en constatant la liberté totale d’accès à la jurisprudence et à la doctrine des juridictions financières ainsi que la faculté de demander tout éclairage nécessaire au cours de la procédure et pendant l’audience. On ne peut ainsi que conseiller aux comptables et à leurs conseils de consulter régulièrement la présente Revue [C. comptes, 12 juill., Gestion de fait de l’amicale du personnel communal de Saint-André (La Réunion), n° 2018-2072].

Débet

69S’agissant du versement de primes de fonction et de résultats fondées sur des arrêtés individuels ne précisant pas le coefficient applicable à chaque agent, la Cour fixe le débet à un montant égal aux sommes versées en sus du montant minimum de prime mensuelle fixé par l’organe délibérant [C. comptes, 15 mai 2018, École supérieure d’art et de design Le Havre-Rouen (ESADHaR), n° 2018-1260].

Force majeure

70La Cour estime que la force majeure doit être constatée par le juge à partir des éléments de fait portés à sa connaissance (C. comptes, 21 juill. 2016, Cne de Rauville-La-Bigot, GFP 2017, n° 2 p. 151). Il ressort des termes mêmes de cet arrêt que la Cour, pour écarter le moyen tiré de l’irrégularité du jugement de la chambre régionale des comptes au motif qu’elle aurait soulevé d’office l’existence de la force majeure, a jugé que, en application de ces dispositions, il appartient au juge de se prononcer sur l’existence de circonstances constitutives de la force majeure au regard de l’ensemble des éléments portés à sa connaissance ; en se prononçant ainsi, elle n’a pas jugé qu’il appartenait au juge des comptes de soulever d’office un moyen tiré de l’existence d’un cas de force majeure mais s’est bornée à définir, sans erreur de droit, l’office du juge des comptes en la matière (CE, 21 févr. 2018, Commune de Rauville-la-Bigot (Manche), n° 404892 ; GFP 2018 n° 4 p. 159). La Cour fait une nouvelle application de ces principes [C. comptes, 12 juill. 2018, Syndicat intercommunal d’assainissement de l’agglomération de la Châtre (SIAAC), n° 2018-2032].

Instruction du compte

71Le nombre des titres dont le défaut de recouvrement motivait le réquisitoire n’est pas au nombre des critères au vu desquels doivent être fixés les délais accordés aux comptables pour répondre aux questions posées au cours de l’instruction [C. comptes, 15 mai 2018, Régie des eaux de Grenoble, n° 2018-1339].

Motivation des jugements et arrêts

72Est entaché d’une contradiction de motifs le jugement qui met à la charge du comptable successeur l’intégralité du montant de quatre titres de recette alors que le tableau récapitulatif répartit le montant du débet entre les deux comptables [C. comptes, 15 mai 2018, Régie des eaux de Grenoble, n° 2018-1289].

Réquisitoire du ministère public

73Selon les conclusions du Procureur général, le comptable, sorti de fonctions peu de temps avant que la prescription n’intervienne, est le comptable dont la négligence a causé la perte de la recette ; le ministère public invite la Cour à le constituer débiteur. Toutefois, le principe du contradictoire s’oppose à ce que la Cour retienne à l’encontre de ce comptable, dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, un grief nouveau qui n’aurait pas été discuté préalablement [C. comptes, 15 mai 2018, Régie des eaux de Grenoble, n° 2018-1289].

74La Cour est fondée à statuer sur les opérations citées au réquisitoire, sans égard au fait qu’il s’agisse d’opérations du poste comptable principal ou d’opérations effectuées sous l’autorité ou le contrôle du comptable principal, pour peu que les comptables mis en cause, les exercices concernés et les manquements présumés du comptable assignataire à ses obligations soient les mêmes que ceux figurant au réquisitoire [C. comptes, 22 mai 2018, DDFIP du Haut-Rhin, n° 2018-1194].

75Le juge des comptes est tenu de répondre aux griefs figurant au réquisitoire introductif ; cette obligation s’impose au rapporteur mais également à la formation de jugement, sauf motif d’ordre public ; au cas d’espèce, la charge soulevée à l’encontre du comptable par le procureur financier portait sur l’absence de pièces justificatives suffisantes à l’appui de paiements, grief auquel le jugement ne répond pas ; en soulevant un moyen qui ne pouvait être soulevé d’office, le juge a commis une erreur de droit [C. comptes, 14 juin 2018, Centre hospitalier Yves Touraine à Pont-de-Beauvoisin (Isère), n° 2018-1634].

76Les premiers juges ont dénaturé l’argumentation du ministère public dès lors qu’ils ont attribué au ministère public la position défendue par le rapporteur [C. comptes, 12 juill. 2018, Commune d’Alaincourt, n° 2018-1992].

77La séparation des fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement est un principe fondamental de l’organisation des juridictions financières : le ministère public ayant le monopole des poursuites, la saisine de la juridiction est subordonnée à sa décision (CE, 5 avr. 2013, CH intercom. du bassin de Thau, Lebon T. 522; AJDA 2013. 713 ; JCP Adm. 2013. 346 ; Dr. adm. 2013. 52, note Hœpffner ; BJCL 2013. 289, note Girardi ; GFP 2014, n^o 1-2, p. 54 ; ibid. 2014, n^o 3-4, p. 103). Dès lors, comme l’indiquait le Parquet, « le périmètre de la saisine [de la Chambre régionale] est bien celui du réquisitoire initial et des éventuels réquisitoires supplétifs pris par le ministère public. Il ne peut être fait grief au jugement de ne pas se prononcer sur des faits aux motifs qu’ils auraient pu faire l’objet d’un réquisitoire supplétif, dès lors que celui-ci n’est pas intervenu ». Ainsi, en tant qu’elle conteste non pas le jugement entrepris qui ne pouvait statuer que dans les limites du réquisitoire du ministère public, mais l’étendue du contrôle juridictionnel réalisé au cours de la phase non contentieuse de la procédure qui a précédé ledit réquisitoire, la requête est irrecevable [C. comptes, 12 juill. 2018, Commune de Sainte-Rose, n° 2018-2044].

78Aux termes de l’art. R. 142-7 CJF, « Le rapporteur consigne son analyse des observations, explications et documents produits par les parties à l’instance et ses propositions de suites à donner dans un rapport à fin d’arrêt, qui est déposé au greffe et communiqué au ministère public dans les conditions prévues à l’article R. 112-10. Les parties à l’instance sont informées du dépôt du rapport qui clôt l’instruction, de celui des conclusions du ministère public ainsi que de la possibilité de consulter ces pièces ». En l’espèce, le rapporteur a proposé un seul débet incluant les deux charges formulées par le réquisitoire, sans présenter son analyse sur la seconde charge ; pour pouvoir se prononcer, la Cour doit disposer de cette analyse qui doit également pouvoir être portée à la connaissance des parties ; il y a donc lieu, avant dire droit, de surseoir à statuer sur l’arrêté conservatoire de débet dans l’attente d’un complément d’instruction [C. comptes, 20 sept. 2018, Institut français de Tanger (Maroc), n° 2018-2196].

Amende pour gestion de fait

79La bonne foi supposée des comptables de fait ne figure pas au nombre des critères en fonction desquels le juge des comptes fixe le montant de l’amende pour gestion de fait, laquelle n’ayant ni le même fondement ni la même finalité que les sanctions prévues par le code pénal, n’est pas incompatible avec des poursuites pénales pour d’autres chefs [C. comptes, 14 juin 2018, Gestion de fait des deniers de la Collectivité de la Polynésie française, n° 2018-1610]. La Cour avait ainsi déjà jugé que les appelants ne pouvaient invoquer leur bonne foi et leur ignorance dès lors que leur implication personnelle dans les irrégularités avait été constatée par le juge des comptes, confirmée par la juridiction pénale (C. comptes, 23 sept. 1999, Office régional de la culture et de l’éducation permanente du Nord-Pas-de-Calais (ORCEP), Rev. Trésor 2000. 398). Pourtant, dans d’autres arrêts, la Cour avait jugé que le montant de l’amende tient notamment compte du comportement du comptable de fait durant la procédure et en particulier du fait que le juge des comptes a pu appréhender dans le détail et grâce à un souci de transparence complet de la part des gestionnaires de fait, la totalité des pièces comptables de la gestion de fait ; le montant de l’amende sera également réduit en raison de la bonne foi des comptables de fait (C. comptes 7 avril 1999, SOFREMER, Rev. Trésor 2000. 218. C. comptes, 10 déc. 2001, Association française d’études en population (AFEP) – ORSTOM, Rev. Trésor 2002. 716. C. comptes, 8 juin 2006, Assoc. pour le développement de la rocher génétique moléculaire, Rev. Trésor 2007, p. 167. C. comptes, 25 avril 2013, Commune d’Hénin-Beaumont, GFP 2014-7 p. 168).

80L’art. 60-XI (4ème alinéa) de la loi de finances du 23 février 1963 prévoit que « les comptables de fait pourront, dans le cas où ils n’ont pas fait l’objet de poursuites au titre du délit prévu et réprimé par l’article 433-12 du code pénal, être condamnés aux amendes prévues par la loi ». En l’espèce, le comptable de fait avait fait l’objet d’un réquisitoire le visant nommément au titre du délit prévu et réprimé par l’art. 433-12 du code pénal ; l’ordonnance de renvoi avait toutefois explicitement écarté de l’objet du renvoi du comptable devant le tribunal correctionnel le délit d’immixtion dans l’exercice d’une fonction publique, l’ordonnance mentionnant la « violation de l’obligation de surveillance qui pèse sur la personne dépositaire de l’autorité publique, laquelle violation a indirectement facilité le ou les détournements par des tiers de fonds qui lui avaient été remis en raison de ses fonctions (article 432-16 du code pénal) ». Le Parquet en déduisait fort logiquement que l’exception tirée du 4^ème alinéa précité de la loi de 1963 ne pouvait trouver à s’appliquer. La Cour considère en revanche de façon étonnante qu’il y a ainsi lieu de considérer que le comptable de fait a été poursuivi du chef de l’art. 433-12 du code pénal, au sens de l’article 60-XI précité de la loi du 23 février 1963 ; il y a donc lieu d’admettre le moyen et en conséquence d’infirmer l’art. 6 du jugement attaqué [C. comptes, 12 juill., Gestion de fait de l’amicale du personnel communal de Saint-André (La Réunion), n° 2018-2072]. Certes, la Cour avait déjà considéré que le juge des comptes n’a pas la possibilité de prononcer d’amende si le comptable de fait a déjà été poursuivi en vertu de l’art. 433-12 c. pén., que les poursuites aient ou non débouché sur une condamnation (C. comptes, 24 oct. 1952, M. Bazin, ex-maire, M. Colmont, trésorier Comité des fêtes du Pin, Rec. C. comptes 4). Il paraissait toutefois difficile en l’espèce de considérer que le comptable avait fait l’objet de « poursuites ».

Amende

85La Cour a renoncé à prononcer une amende en considérant que le projet porté par l’association MP2013 à la suite de la désignation de la ville de Marseille comme capitale européenne de la culture était caractérisé par son ampleur, sa complexité et ses difficultés de réalisation opérationnelle ; ce projet a pu aboutir dans des conditions satisfaisantes et sans aucun débordement budgétaire ; ces faits sont de nature à constituer des circonstances atténuantes de responsabilité [CDBF, 26 juill. 2018, Association Marseille Provence 2013-Capitale européenne de la culture (MP2013), n° 221-776].

86Constituent des circonstances atténuantes de responsabilité la validation par le conseil d’administration de l’AESN de la conversion de l’avance au bénéfice de la société en cause et son approbation implicite par les autorités de tutelle qui n’ont pas fait opposition à la délibération. De même, en accordant de nouvelles aides pour pallier le défaut du débiteur, l’agence a entendu éviter une augmentation du coût de l’eau pour les usagers [CDBF, 4 sept. 2018, Agence de l’eau Seine-Normandie (AESN), n° 222-771].

Fondement de la responsabilité

87L’infraction aux règles d’exécution des recettes et des dépenses (art. L. 313-4) comprend la violation des règles applicables en matière de marchés publics par les ordonnateurs et leurs délégués (CDBF, 22 janv. 2015, EP Campus de Jussieu, n° 197 : AJDA 2016. 2481, chron. Péhau et Hauptmann. CDBF 14 juin 2016, EHPAD de Durtal, n° 208 : AJDA 2016. 2481, chron. Péhau et Hauptmann). La CDBF a eu ainsi déjà fréquemment l’occasion de sanctionner la violation des règles de publicité et de mise en concurrence prévues par le C. marchés (CDBF, 25 nov. 2010, Sté immobilière d’économie mixte de la ville de Paris-SIEMP, n^o 171: AJDA 2011. 489, chron. Michaut et Groper ; RFDA 2011. 1037. CDBF, 30 déc. 2016, CIPAV, n° 212 : AJDA 2017, chron. Péhau et Hauptmann ; GFP 2017 n° 4 p. 151). Ce sont les mêmes principes que la CDBF applique en l’espèce au sujet du renouvellement, sans formalité préalable, du marché du mandat du commissaire aux comptes conclu par l’association MP2013.

88Aucun doute n’est permis s’agissant de la justiciabilité de l’association en cause et de sa soumission au droit des marchés publics. En effet, l’association MP2013 est un organisme soumis au contrôle de la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur sur le fondement de l’art. L. 211-8 CJF ; à ce titre, le président et le directeur général de l’association sont justiciables de la Cour. Les marchés conclus par l’association MP2013 sont soumis à l’ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, alors applicable, et au décret du 30 déc. 2005 pris pour son application.

89En revanche, le fondement de la mise en jeu de la responsabilité des intimés est ici plus discutable. En effet, la CDBF relève que l’association MP2013 s’est dotée d’un”vade-mecum” « Achat » qui rappelle les obligations issues de l’ordonnance du 6 juin 2005 et de son décret d’application, et institue, en dessous des seuils de procédure formalisée, des procédures adaptées aux spécificités et objectifs de l’association. C’est bien le non-respect de ce vade-mecum qui a entraîné le constat de violation de l’art. L. 313-4 alors même, comme le relève la Cour, que le vade-mecum n’a pas été formellement adopté par les instances de l’association. Dès lors qu’il a été soumis à son comité d’audit, la Cour considère qu’il doit être regardé comme comportant des règles internes s’imposant aux dirigeants et aux agents de l’association.

90Certes, les infractions aux règles d’exécution des dépenses ne se limitent pas à sanctionner le non-respect de règles d’exécution des dépenses et recettes publiques ou de gestion des biens de collectivités publiques ou encore des règles de la comptabilité publique ; elles peuvent également sanctionner les faits soumis à la Cour, qui concernent des agissements commis par des personnes justiciables de la Cour dans le cadre de leurs fonctions au sein de personnes morales soumises au contrôle de la Cour des comptes, quel que soit le statut, public ou privé, des organismes en cause, et indépendamment de la finalité commerciale ou concurrentielle de l’activité desdits organismes, dès lors que ces agissements ont méconnu les règles applicables à la gestion financière de ces organismes ou ont procuré à autrui un avantage injustifié au préjudice de l’organisme (CDBF, 24 févr. 2006, Altus Finance (2^e arrêt), n^o 152: RFDA 2006. 624; AJDA 2006. 1249, chron. Groper et Michaut). La CDBF n’hésite pas ainsi à sanctionner la décision prise par un organe de la personne privée alors que ses statuts fixaient la compétence d’un autre organe (CDBF, 6 mai 2009, Assoc. union interprofession enseignement (UNIPE-PE) et union interprofession insertion professionnelle (UNIPE-IP): n^o 166: AJDA 2009. 2456, chron. Groper et Michaut ; RFDA 2009. 848). Autrement dit, et par analogie avec les règles applicables aux organismes publics, la Cour s’assure du caractère “exécutoire” de l’acte en cause pour envisager une violation de l’art. L. 313-4. C’est cette vérification qui nous semble faire défaut en l’espèce dès lors que le “vade-mecum” n’avait pas été formellement adopté par les instances de l’association. Il ne pouvait dès lors servir de fondement au constat d’une violation des règles d’exécution des dépenses de l’association MP2013 [CDBF, 26 juill. 2018, Association Marseille Provence 2013-Capitale européenne de la culture (MP2013), n° 221-776].

91Cet arrêt MP2013 laisse d’autant plus songeur après la lecture de l’arrêt Agence de l’eau Seine-Normandie (AESN) rendu quelques jours plus tard ; la CDBF se livre ici à une analyse particulièrement fouillée de la répartition des compétences entre les différents organes de l’Agence, relevant notamment que si la commission permanente des programmes et de la prospective a débattu des cas dans lesquels ces prêts pouvaient être attribués, les orientations retenues n’ont pas le caractère de règles de nature à encadrer le pouvoir de décision du conseil d’administration sur avis conforme de la commission des aides : aucune responsabilité ne pouvait ici être engagée. À l’inverse, la CDBF considère que le conseil d’administration de l’Agence ne pouvait déroger, comme il avait cru pouvoir le faire, à une précédente délibération prise sur avis conforme du comité de bassin. Elle en déduit que la conversion d’aides financières en subventions au-delà des seuils prévus par le programme susvisé constitue une infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses au sens de l’art. L. 313-4 CJF ; ces faits sont également constitutifs d’un avantage injustifié, au sens de l’art. L. 313-6. La Cour s’est ainsi ici montrée particulièrement sourcilleuse pour s’assurer que chaque organe de l’Agence avait correctement exercé ses compétences [CDBF, 4 sept. 2018, Agence de l’eau Seine-Normandie (AESN), n° 222-771].