A – L’allocation de transition

10En matière d’allocation de transition, on observe une nette différence entre les États de tradition économique libérale ou bien durement frappés par la crise de 2011, d’un côté, et, d’un autre côté, des États plus solidaires ou plus prospères. Nous distinguerons trois niveaux : le montant accordé, les conditions exigées et la durée prévue.

11Le montant accordé. Dans certains États, les députés ne bénéficient d’aucune allocation de transition à la fin de leur mandat. C’est le cas par exemple en Grèce (depuis 2011), en raison de la crise économique, aux Pays-Bas, par libéralisme économique, et au Portugal (depuis 2005), dans un souci de moralisation de la vie publique. L’allocation de transition est parfois égale à l’indemnité parlementaire. C’est notamment le cas en Allemagne, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Hongrie et en Tchéquie. Elle peut alors s’analyser comme une poursuite de rémunération. L’allocation de transition représente souvent une fraction de l’indemnité parlementaire. Lorsque la durée consentie est courte, la fraction est élevée. Ainsi, en Italie, en Slovénie, et en Suède, elle monte à 80 % de l’indemnité parlementaire. En Autriche, elle s’élève à 75 % de l’indemnité parlementaire. Lorsque la durée consentie est plus longue, la fraction est alors plus modeste. Ainsi, en France, elle ne représente que 57 % de l’indemnité parlementaire.

12Les conditions exigées. Dans certains États, aucune condition d’insuffisance de revenu n’est exigée pour verser l’allocation de transition. L’Espagne, l’Estonie ou la Hongrie (sur demande) connaissent par exemple une telle situation. Des revenus insuffisants doivent en revanche être prouvés dans de nombreux États membres afin d’ouvrir droit à une allocation de transition. C’est ainsi le cas par exemple en Belgique ou en Slovénie. L’exigence de revenus insuffisants pour verser l’allocation de transition lui confère souvent un caractère différentiel. Elle est ainsi déductible des autres revenus professionnels en Allemagne après un mois. Elle est même déductible des revenus du travail et du capital en Finlande. L’allocation de transition présente aussi parfois un caractère dégressif. C’est notamment le cas en France ou en Suède.

13La durée prévue. Une durée minimale de mandat est souvent exigée : deux ans en Espagne, six mois en Slovénie… La durée de versement de l’allocation de transition est forfaitaire dans certains États. Elle est ainsi toujours de trois mois en Autriche, en Lettonie, au Luxembourg et en Pologne. Elle est de six mois en principe en Estonie. La durée forfaitaire est même de deux ans en Espagne. Lorsque la durée d’indemnisation est brève, le caractère forfaitaire de l’allocation s’accompagne dans certains États d’un versement unique (Estonie, Lettonie, Hongrie). En Espagne, le versement unique est prévu en cas de dissolution.

14Dans de nombreux États membres cependant, la durée de l’allocation est indexée sur le nombre d’années passées au Parlement. Le principe est alors d’un mois d’allocation par année de mandat. Cette solution se retrouve notamment en Allemagne ou en Tchéquie. Il peut être exceptionnellement de deux mois par année de mandat. La Belgique consacre ainsi un tel dispositif. Dans les États sans durée forfaitaire, la durée maximale de l’allocation de transition est le plus souvent plafonnée. Le plafond est assez bas dans des États de tradition libérale : cinq mois en Tchéquie et six mois au Royaume-Uni. D’autres États prévoient un plafond plus généreux : trois ans en Finlande. En France : trente mois si le député a atteint 50 ans et trente-six mois après 55 ans. On trouve aussi dix-huit mois en Allemagne ou vingt-quatre mois en Belgique et en Suède.

15L’ancien système garantissant une rente jusqu’à la retraite aux anciens parlementaires est en voie d’extinction en raison des efforts financiers et des sacrifices sociaux demandés aux citoyens. Il a ainsi été abrogé en Autriche, en Finlande et au Portugal. Il ne subsiste en Suède que pour les anciens députés y ayant droit avant 2014 et en Espagne pour les députés remplissant les conditions avant 2011.

B – La pension de retraite

16L’affiliation des anciens parlementaires au régime général de retraite semble plus économique que la création d’une pension parlementaire spécifique. Bien que financées le plus souvent par le budget des assemblées, les retraites parlementaires tirent en effet vers le haut les dépenses parlementaires. C’est peut-être la raison pour laquelle la soumission au régime général est plus répandue que le bénéfice d’un régime spécifique plus avantageux.

17Le régime général. Dans certains États membres, l’absence de pension parlementaire spécifique semble traditionnel. On trouve ces États surtout à l’est de l’Union européenne : la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et la Tchéquie par exemple. Dans d’autres États, les anciens parlementaires sont assimilés à des fonctionnaires lors de leur retraite, ce qui est plus avantageux (Lettonie et Luxembourg). D’autres États ont abandonné avant la crise financière de 2011 leur régime spécifique de pension parlementaire. La raison a pu être la critique de privilèges politiques, comme en Autriche en 1997. La raison peut aussi se trouver dans la concurrence internationale et l’adaptation à la mondialisation économique comme en Estonie en 2003 ou au Portugal en 2005. La crise financière explique la disparition des pensions parlementaires et l’alignement du régime des députés sur le régime général dans au moins deux États : l’Espagne en 2011 et la Grèce en 2012.

18Les régimes spécifiques. Dans les États connaissant une pension parlementaire spécifique, une durée minimale de cotisation ouvre droit à la pension. Cette durée minimale est d’un an par exemple en Allemagne et au Danemark. Le montant de la pension peut être plafonné, notamment en cas de cumul avec des pensions professionnelles. Ce plafond est de 67,5 % de l’indemnité parlementaire en Allemagne et de 75 % en Belgique. L’âge d’ouverture des droits est souvent affiché à un niveau élevé correspondant à l’âge légal de départ à la retraite. Il est ainsi de 67 ans en Allemagne ou de 65 ans en Finlande et en Italie. Les dérogations sont cependant nombreuses. Les députés peuvent toucher une pension diminuée à partir de 63 ans en Allemagne. La durée du mandat permet aussi d’ouvrir les droits à partir de 60 ans en Italie. Les députés élus avant une certaine date peuvent aussi faire valoir leurs droits plus jeunes : 60 ans au Danemark pour les députés élus avant 2007. Le système des retraites parlementaires par capitalisation est encore peu développé. Il a remplacé le système par répartition au Royaume-Uni. Le système par capitalisation, en raison des risques financiers, implique une surveillance indépendante de la gestion des actifs, comme au Royaume-Uni par l’IPSA.

19Jérôme GERMAIN

A – L’existence de cinq modèles de financement des collaborateurs parlementaires au sein de l’Union européenne

34Il existe, au moins, cinq modèles d’emploi de collaborateurs parlementaires dans les différents États membres de l’Union européenne.

35Premier modèle : celui du parlementaire-employeur, dans lequel le parlementaire emploie lui-même ses collaborateurs, sur la base d’un contrat de droit privé, au moyen d’une enveloppe budgétaire mise à sa disposition par la chambre à laquelle il appartient. L’on trouve notamment ce système à l’Assemblée nationale et au Sénat en France, au Bundestag allemand, à la Chambre des Communes britannique, à la Chambre des députés italienne, à la Chambre des députés du Luxembourg, au Conseil des grecs [27] ainsi qu’au Parlement européen s’agissant des « assistants locaux » [28]. En revanche, le montant du crédit collaborateur est très variable : 10 581 euros par mois pour un député français [29] contre 7 638 euros pour un sénateur ; 24 164 euros pour les membres du Parlement européen ; 20 870 euros pour un député allemand ; 13 594 euros pour un député britannique ou 3 583 euros brut par mois pour un député luxembourgeois [30]. Usuellement, dans ce modèle du parlementaire-employeur, la gestion du contrat de travail est, soit assurée par le parlementaire lui-même (gestion directe), soit déléguée partiellement ou totalement à l’institution parlementaire ou à une association [31] (gestion déléguée).

36Deuxième modèle : celui du groupe politique-employeur, dans lequel les groupes politiques emploient des collaborateurs qu’ils mettent ensuite à la disposition des parlementaires. Ce mécanisme a été retenu au Congrès espagnol et au Storting norvégien [32].

37Troisième modèle : celui du Parlement-employeur, dans lequel les collaborateurs sont employés par le Parlement. Il concerne par exemple les « assistants accrédités » du Parlement européen [33] et les collaborateurs des députés belges.

38Quatrième modèle : celui du parti politique-employeur, dans lequel les parlementaires n’ont pas d’assistants personnels mais où leur parti politique est subventionné pour mettre des employés à disposition de leurs représentants au Parlement. Ce dispositif est celui du Riksdagen suédois.

39Enfin, dernier cas : celui des modèles mixtes, dans lesquels les collaborateurs parlementaires peuvent être recrutés et/ou employés par diverses autorités. Au sein de l’Eduskunta finlandais, « le parlementaire bénéficie soit d’un collaborateur personnel, employé et payé directement par le Parlement, mais recruté sur sa proposition, soit d’un collaborateur partagé avec un autre parlementaire, recruté par son groupe » [34]. En Belgique, les collaborateurs sont bien employés directement par le Chambre des représentants mais « les groupes bénéficient de collaborateurs qu’ils choisissent, et chaque représentant dispose par ailleurs d’un collaborateur qu’il recrute » [35]. Autre exemple : au Parlement européen, plusieurs députés peuvent former entre eux un groupement pour recruter un ou plusieurs assistants accrédités ou engagés dans les États membres en qualité d’assistants locaux.

40Manifestement, c’est le modèle du parlementaire-employeur qui est le plus diffusé dans les États membres. Ce modèle se retrouve d’ailleurs au Congrès des États-Unis, à la Chambre des communes canadienne comme à l’Assemblée nationale québécoise [36]. Autre dénominateur commun aux Parlements de la plupart des démocraties occidentales : l’absence de statut d’ensemble pour les collaborateurs parlementaires.

B – L’absence de statut complet des collaborateurs parlementaires : un dénominateur commun à tous les États membres

41Aucun parlement des États membres de l’Union européenne n’a adopté un statut complet des collaborateurs parlementaires. Dans la plupart des États membres, ont cependant été adoptées un certain nombre de règles : exigences de diplômes ou de qualifications professionnelles ; définition de tâches et d’échelles de rémunération pour les différents collaborateurs ; réglementation des emplois familiaux ; contrôle de l’effectivité du travail accompli ; obligations déontologiques à respecter.

42De manière générale, rares sont les cas où des conditions de diplômes ou de qualifications professionnelles sont exigées pour être éligible à l’emploi de collaborateur parlementaire. En France, pour avoir le droit d’être collaborateur d’un sénateur, la détention du baccalauréat ou, à défaut, de quinze années d’expérience professionnelle sont exigées. En revanche, aucun titre n’est requis pour être collaborateur à l’Assemblée nationale, pas plus qu’à la Chambre des députés italienne, au Congrès espagnol, au Conseil des grecs [37] ou à la Chambre des députés du Luxembourg. En revanche, le Bundestag exige un diplôme universitaire pour les « collaborateurs scientifiques ». De même, les assistants accrédités par le Parlement européen doivent-ils justifier d’un niveau de qualification minimal (un diplôme d’enseignement supérieur sinon un diplôme secondaire donnant accès à des études supérieures et une expérience professionnelle de trois années) [38].

43Certains parlements ont par ailleurs défini des fonctions et des grilles de rémunération. Tel n’est pas le cas de la France qui laisse, pour l’instant, une totale liberté à ses parlementaires pour définir les tâches de leurs collaborateurs et les rémunérations associées à celles-ci. Au Bundestag, si les missions sont définies par les députés, quatre fonctions ont été établies avec un barème de rémunération : dactylos et employés de bureau (1 770 à 3 400 € brut/mois) ; secrétaires et assistants de gestion (2 200 à 4 700 €) ; administrateurs-adjoints (2 400 à 5 100 €) ; collaborateurs scientifiques (3 100 à 8 000 €). Il en va de même au Royaume-Uni où l’autorité administrative indépendante chargée de la gestion de l’ordre intérieur du Parlement, l’IPSA [39], a « défini des familles d’emplois auxquelles sont associées des grilles de rémunération qui s’imposent aux députés » [40]. Pareillement, au Parlement européen, « pour les assistants accrédités ont été définis deux groupes de fonction : le premier inclut les fonctions de support et de secrétariat, le second de rédaction et de conseil ; 19 grades de salaires y sont associés, allant de 1 792 à 8 253 euros brut par mois pour un temps plein » [41]. Le Parlement européen a aussi montré l’exemple, dès 2009, pour ce qui concerne la réglementation de l’emploi des collaborateurs familiaux [42]…

44Depuis la fin des années 2000, l’interdiction d’employer (et donc de financer) des collaborateurs familiaux tend à se diffuser, avec une conception plus ou moins extensive de la notion de « famille » [43]. Au Parlement européen, l’interdiction vise le premier degré de parenté, le crédit collaborateur ne pouvant servir à financer l’emploi d’un conjoint, d’un partenaire stable non matrimonial, des parents, des enfants ainsi que des frères et sœurs [44]. Le Bundestag a « interdit l’emploi d’une personne avec laquelle le député a, ou a eu dans le passé, des liens de parenté ou d’alliance ou un partenariat enregistré » [45]. Au Royaume-Uni, il a d’abord été décidé en 2010 qu’un parlementaire ne pourrait plus recruter qu’une seule « personne apparentée » (ou connected party) de son entourage familial ou professionnel. Depuis avril 2017, les parlementaires ne peuvent continuer à employer ces personnes apparentées qu’à la condition de financer leur emploi sur fonds privés [46]. En Belgique, un député ne peut engager ni son conjoint, ni une personne cohabitant avec lui, ni un proche ou allié jusqu’au deuxième degré inclus. En France, suite au Penelopegate, la loi du 15 septembre 2017 a interdit le recrutement des membres directs de l’entourage familial (conjoint, parents, beaux-parents, enfants ou beaux-enfants) [47] mais le dispositif reste imparfait puisque les parlementaires peuvent encore employer leurs frères, sœurs, beaux-frères, belles-sœurs, anciens conjoints, neveux et nièces pourvu qu’ils en informent le bureau et l’organe chargé de la déontologie. Au total, un mouvement est donc engagé dans les grandes démocraties en faveur de l’interdiction des emplois de collaborateurs familiaux, quand bien même la pratique demeure autorisée en Suisse, en Italie, en Espagne, en Grèce ou au Portugal, de même qu’elle semble tolérée (mais relativement inusitée) au Luxembourg ou en Suède.

45Autre question aussi essentielle que délicate [48] : celle de l’effectivité du travail accompli par les collaborateurs parlementaires. En premier lieu, il ressort de l’observation que la responsabilité de ce contrôle incombe généralement au seul parlementaire-employeur, ce qui n’est guère satisfaisant. Ainsi l’ancienne déontologue de l’Assemblée nationale française, Mme Lenoir, soulignait-elle dans son rapport public 2013 que « sont jugés inacceptables les emplois de complaisance ou non qui ne correspondent pas à un travail effectif au Parlement ou en circonscription surtout lorsqu’ils s’avèrent émarger à un haut niveau sur le crédit collaborateurs du député » [49]. En second lieu, il apparaît que, dans aucun État membre, il n’existe de dispositifs spécifiques, en matière pénale ou civile, destinés à organiser le contrôle de l’effectivité du travail des collaborateurs, la qualification d’emploi fictif relevant toujours du droit commun. Toute la difficulté de l’évaluation du caractère réel de l’emploi réside dans la définition du périmètre de travail du collaborateur parlementaire comme l’ont illustré notamment les affaires des assistants au Parlement européen de deux partis français : le Front national et le Modem [50].

46Enfin, malgré l’absence de statut abouti, petit à petit, certains États membres, à l’image du Royaume-Uni ou de la France commencent à édicter des règles déontologiques propres aux collaborateurs parlementaires. En France, l’article 1-I-10° de la loi organique n° 2013-906, codifié à l’article LO 135-1 du code électoral, a obligé les parlementaires à rendre publics le nom de leurs collaborateurs ainsi que les activités professionnelles éventuelles de ces derniers [51]. Depuis juillet 2015, le code de conduite des membres de la chambre des Communes contraint identiquement les députés britanniques à déclarer l’identité de leurs collaborateurs et, le cas échéant, les liens familiaux qui les unissent. Au Parlement européen, les collaborateurs sont contraints de déclarer les activités accessoires qu’ils exercent ou souhaitent exercer et obtenir l’accord de l’administration parlementaire qui vérifie les risques de conflits d’intérêts dans les cas d’espèce qui lui sont soumis [52].

47Somme toute, si les Parlements des États membres de l’Union européenne ont imaginé, au gré des besoins et de l’actualité, des dispositions juridiques encadrant le régime de leurs collaborateurs, aucun d’entre eux n’a instauré un statut complet et unifié pour ces derniers. Seuls les assistants du Parlement européen se sont vus dotés d’une ébauche de statut avec le règlement du 23 février 2009. Aussi, la France s’honorerait-elle à montrer l’exemple en adoptant un texte portant statut des collaborateurs parlementaires qui s’inspirerait des modèles étrangers en même temps qu’il en proposerait le dépassement. En vérité, ce travail a été initié sous la XIV^e législature par le président Bartolone et Marie-Françoise Clergeau avant d’être augmenté par les travaux du groupe de Rugy sur « les conditions de travail à l’assemblée et le statut des collaborateurs parlementaires » [53]. Retardataire il y a peu, il se pourrait que la France devienne précurseur dans le domaine du statut des collaborateurs parlementaires.

A – Les progrès en matière juridique, budgétaire et déontologique s’agissant du statut des collaborateurs français

49De nombreux progrès ont été accomplis sous la XIV^e législature et en ce début de XV^e législature lesquels rapprochent la France des standards européens. Sous la XIV^e législature (2012-2017), plusieurs mesures ont été adoptées à l’initiative de Claude Bartolone : l’autorisation de circulation dans le « périmètre sacré » pour les collaborateurs, c’est-à-dire dans les salons jouxtant l’hémicycle pendant les séances ; la création d’une carte professionnelle et la revalorisation de 10 % du crédit collaborateur. À cela sont venus s’ajouter, suite au rapport Sirugue du 27 février 2013, la réglementation du système des « collaborateurs bénévoles » qui pouvait être source de conflits d’intérêts car il s’agissait parfois de lobbyistes ; la mise en place d’un dispositif pour lutter contre les situations de harcèlement [54] ou la possibilité pour les collaborateurs de saisir le déontologue de l’Assemblée [55].

50En ce début de XV^e législature, la loi du 15 septembre 2017 et la mise en œuvre progressive des dix-neuf recommandations du rapport du groupe de travail De Rugy, sont de nature à faire de la France une source d’inspiration pour le reste des États membres de l’Union européenne. L’article 12 de la loi du 15 septembre consacre l’existence des collaborateurs parlementaires sur un plan législatif alors que leur statut relevait jusqu’alors de règles internes au Parlement [56]. Quant à l’article 14 de cette même loi, il interdit l’emploi de collaborateurs familiaux par les parlementaires. Enfin, le rapport De Rugy préfigure de nombreux progrès juridiques, budgétaires et déontologiques : l’instauration de fiches métiers (proposition n° 1) ; l’établissement d’un cadre juridique pour le télétravail (proposition n° 5) ou la rédaction d’un code de déontologie propre aux collaborateurs (proposition n° 6). Depuis le 1^er janvier 2018, ce rapport a déjà conduit à une nouvelle augmentation du crédit collaborateur, lequel est passé de 9 618 à 10 581 € mensuels.

51En dépit de cette augmentation, la France accuse encore un véritable retard dans le domaine du crédit-collaborateur. En comparaison du Parlement européen, de l’Allemagne (ou des États-Unis !), la France offre trop peu de moyens aux parlementaires pour qu’ils s’entourent d’une équipe apte à faire face au professionnalisme de l’administration gouvernementale. À l’heure où il est question de réduire le nombre de parlementaires pour prétendument renforcer le pouvoir du Parlement, il serait tout à fait indispensable de penser cette question à l’aune de ce qui se pratique à l’étranger. Aux États-Unis, un membre de la chambre des représentants peut embaucher jusqu’à 18 collaborateurs et dispose d’une enveloppe six fois plus élevée qu’un député français ! En revanche, il apparaît que la France a clairement pris de l’avance par rapport aux autres parlements européens pour ce qui concerne le statut social des collaborateurs parlementaires et l’on ne peut que s’en réjouir.

B – Les progrès en matière sociale

52Il faut revenir sur l’accord collectif du 24 novembre 2016 et l’inscription dans la loi du 15 septembre 2017 du dialogue social. La questure de l’Assemblée nationale, en 2012, a été sollicitée par les représentants d’un syndicat et d’une association de collaborateurs parlementaires afin de mettre en place les conditions d’un dialogue social à l’Assemblée entre les députés-employeurs et leurs assistants. Sachant que le président Bartolone était favorable à l’instauration d’un statut des collaborateurs, la note Clergeau, transmise le 3 juin 2013, a fait le point sur la situation que les collaborateurs avaient relaté et pour avancer des pistes d’amélioration de leur statut [57]. Par suite, le président Bartolone a mandaté les questeurs pour ouvrir un dialogue social avec les représentants de collaborateurs.

53La première démarche fut de commander au secrétariat général de la questure un diagnostic chiffré sur la condition des collaborateurs. Ce document a été transmis aux questeurs ainsi qu’aux syndicats et associations de collaborateurs pour poser les bases du dialogue. Or, dès la réunion du 10 juillet 2013, j’ai bien compris que mes collègues questeurs repoussaient tout accord collectif. Qu’à cela ne tienne, j’en ai informé le Président Bartolone qui m’a soutenu en me demandant d’animer un « groupe de travail » pour introduire les changements immédiatement réalisables. Nous avons alors opté pour les petits pas plutôt que pour le grand saut. Ce groupe s’est réuni à huit reprises, du 10 octobre 2013 au 10 mars 2016 pour penser le statut des collaborateurs.

54Constatant les réticences d’une majorité de mes collègues députés quant à la nécessité d’instaurer un tel statut, j’ai employé trois leviers pour faire évoluer les choses, à commencer par la création d’une organisation de députés-employeurs. Premier levier : je me suis d’abord appuyé sur l’accompagnement précis, continu et particulièrement réactif du Service de la gestion financière et sociale de la Questure. Ce service a mis à ma disposition chaque scénario en les chiffrant, contribuant ainsi à la crédibilité et à la rigueur de nos échanges avec les représentants de collaborateurs. Le deuxième levier fut le rapport que j’ai commandé à un cabinet d’avocats spécialistes de droit social qui a analysé et expertisé les pistes et les formes d’un accord collectif en même temps qu’il a formulé des préconisations [58]. Il est surtout venu démontrer que des questions comme le temps de travail ne pouvaient être traitées sans accord collectif ! Le troisième levier est arrivé un peu plus tard : plusieurs députés ont été condamnés à payer de lourdes indemnités à leurs anciens collaborateurs pour des heures supplémentaires non payées. Subitement, les employeurs ont pris conscience de l’insécurité juridique à laquelle ils étaient exposés [59]. Dès lors, les questeurs et les présidents de groupes politiques ont fini par rallier ma position : celle de la nécessité d’un accord collectif. Aussi, le 26 janvier 2016, lors de ses vœux aux collaborateurs, Claude Bartolone a-t-il annoncé sa volonté d’aboutir à un tel accord. Mais avant de lancer les négociations, encore fallait-il que les employeurs disposent de représentants. Une association ad hoc a donc été créée le 27 avril 2016 présidée par Michel Issindou, député de l’Isère. Plus de 300 députés y ont adhéré entre avril et septembre 2016. Elle donna aussitôt mandat aux questeurs pour mener la négociation. J’étais enthousiaste mais j’ai vite mesuré les difficultés auxquelles nous serions confrontés avant d’aboutir à un tel accord : la tendance à la surenchère et à l’éparpillement des syndicats de collaborateurs ainsi que la position intangible mais légitime d’introduire une disposition sur la poursuite du dialogue social après la signature de l’accord. Ainsi, lors de la cinquième réunion de négociation, le 20 juillet 2016, les syndicats refusèrent de signer un accord car ils estimaient insuffisantes les garanties sur sa pérennité. J’ai eu un moment d’incompréhension : oui, les syndicats avaient dû abandonner certaines de leurs revendications, mais les députés-employeurs avaient aussi parcouru un chemin incroyable ! En 2012, la constitution d’une association d’employeurs n’était même pas envisagée, ni, a fortiori, la conclusion d’un accord collectif. C’est dire si le projet d’accord comportait une dimension inédite ; il s’agissait là d’une grande première dans l’histoire parlementaire.

55Passé ce moment d’incompréhension, j’ai profité de la suspension des travaux parlementaires jusqu’à fin septembre 2016 pour avoir des entretiens avec Michel Issindou, mais aussi avec Claude Bartolone et mes collègues questeurs. C’est ainsi que j’ai pu soumettre aux syndicats un nouveau projet d’accord collectif consensuel le 20 octobre 2016 qui fut adopté le 24 novembre 2016. Cet accord fut certes partiel, mais il a eu le mérite d’exister et de montrer qu’il est possible, en France, de signer un texte conventionnel entre des employeurs politiques et les représentants de leurs collaborateurs. Sur le fond, il a permis quatre grandes avancées : l’instauration du forfait jour qui a offert aux salariés la possibilité de bénéficier de quatre semaines de repos en plus des cinq semaines de congés légaux ; le rétablissement de l’indemnité de précarité lors de la rupture contractuelle pour fin de mandant ; une prime exceptionnelle de 2 000 € en 2017 ainsi que la reconnaissance officielle du régime indemnitaire et social le plus favorable aux collaborateurs (primes repas, prime de prévoyance, 13^e mois, prime d’ancienneté, allocation pour frais de garde d’enfant notamment) [60]. Toutefois cet accord demeurait fragile parce que le peu de députés qui l’avaient soutenu ne se représentèrent pas ou ne furent pas réélus en 2017.

56Bien heureusement, la loi du 15 septembre 2017 est venue institutionnaliser ce dialogue social à l’Assemblée nationale et même au Sénat ! En effet, l’article 12-III de cette loi dispose que « le bureau de chaque assemblée s’assure de la mise en œuvre d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires ». Quant aux articles 18 et 19, ils organisent la procédure de licenciement des collaborateurs des deux chambres tandis qu’un décret du 22 décembre 2017 instaure un parcours d’accompagnement personnalisé aux collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel [61]. Enfin, soulignons que la proposition n° 8 du rapport De Rugy tendant à rendre obligatoire l’adhésion à l’association de députés-employeurs est en cours de mise en œuvre. Mieux, sur les dix-neuf propositions en cours de réalisation, la plupart sont susceptibles d’améliorer significativement le statut social des collaborateurs tels que le développement de la formation professionnelle et de la sécurisation des parcours professionnels ou l’institution de références salariales.

57Au total, la France semble donc sur la bonne voie. Rien n’est acquis cependant : l’issue des conférences de réformes initiées par le président de Rugy demeure encore incertaine. Ajoutons que le Sénat accuse un très regrettable retard en matière de statut des collaborateurs. Enfin, qu’il nous soit permis de penser qu’il faut encore être plus ambitieux que ne l’ont été le législateur et le groupe de travail de Rugy, dans la revalorisation du statut des collaborateurs car il s’agit là d’une question politiquement existentielle pour l’avenir de notre démocratie parlementaire [62].

58Marie-Françoise CLERGEAU

A – Le système de compensation à la française

63Le traitement des fonctionnaires parlementaires échappe aux assemblées, il est déterminé par référence à un indice brut de carrière et à un indice majoré de traitement. Certaines variables sont toutefois maîtrisées par l’assemblée qui détermine le nombre d’échelons et accorde des indemnités. Elle a ainsi pu augmenter le nombre de grades pour permettre de récompenser des agents en fin de carrière qui ne pouvaient accéder à un grade contingenté mais méritaient une plus haute rémunération. De même, les questeurs peuvent octroyer des indemnités et en fixer le mode de calcul. Les premières indemnités remontent au XIX^e siècle et étaient versées en nature. À l’instar de l’indemnité de chauffage remontant à l’époque où l’administration octroyait du charbon aux agents non logés, ou de l’indemnité d’habillement établie pour compenser les frais de chaussure, de blanchisserie et de lingerie. D’autres avaient pour but d’offrir une contrepartie aux obligations définies par le statut. Ainsi, afin de compenser sa totale disponibilité, le secrétaire général dispose d’un logement de fonction au sein de l’assemblée. Les autres agents reçoivent une indemnité qui n’est pas réservée aux seuls agents qui collaborent à la fonction législative. Ainsi, tous sont impactés par l’organisation de sessions extraordinaires y compris s’ils avaient planifié leurs congés annuels à ces dates. Dans le même objectif, les agents, qu’ils soient ou non concernés, percevaient une compensation pour heures de nuit et une indemnité de législature. En 2017 l’administration a décidé de refondre le système des indemnités : toutes, y compris les plus archaïques, ont été regroupées en une seule : l’indemnité compensatrice de sujétions de service [66]. Indemnité versée à tous les agents en position active, et devant supprimer toutes les autres indemnités antérieures. Toutefois, l’article 73 alinéa 4 du règlement intérieur sur l’organisation des services portant statut du personnel de l’Assemblée Nationale maintient expressément « les avantages accordés aux personnels en application de tous les textes antérieurs ». L’Assemblée n’est donc pas revenue sur le principe de la compensation financière des sujétions liées aux fonctions et il est possible de chiffrer objectivement le coût de l’impartialité qu’elle protège, les fonctionnaires parlementaires de l’Assemblée nationale multipliant grâce à ces mécanismes leur traitement de base par deux. D’autres assemblées assument moins franchement l’existence de tels mécanismes de compensation.

B – Les systèmes dépourvus de compensation ouverte

64Au Parlement Européen. La grille des salaires des fonctionnaires est commune à toutes les institutions de l’UE. Elle est fixée dans le statut, règlement du Parlement et du Conseil, qui confie à la Commission sa mise à jour annuelle. Le Parlement ne peut donc modifier la rémunération de ses fonctionnaires par l’allocation d’indemnités comme en France. Toutefois, il retrouve un certain degré d’autonomie puisqu’il maîtrise les règles d’avancement. Si les promotions obéissent à une évaluation annuelle, l’avancement est automatique et les fonctionnaires gravissent un nouvel échelon tous les deux ans. Toutefois, il existe un plafonnement de la carrière standard et au-delà de ce grade maximal, la promotion reste liée à un changement de fonction. Ces adaptations ne sont pas financièrement neutres, elles s’accompagnent de mesures visant à protéger les fonctionnaires contre les pressions que leurs États pourraient exercer. Ainsi, les agents sont exemptés des impôts nationaux sur les traitements, salaires et émoluments versés par l’UE. De même, s’ajoute une indemnité d’expatriation pour tout agent affecté sur un des sites du Parlement installé sur un État dont l’agent n’a pas la nationalité, ou de dépaysement lorsqu’en surplus il ne réside ni ne travaille sur ce lieu six mois avant son affectation. Le Parlement, comme toutes les autres institutions de l’UE, supporte donc les coûts liés à l’octroi d’un statut particulier. Ces mécanismes conduisent en effet à offrir aux personnels d’encadrement une rémunération équivalente à celle obtenue par les fonctionnaires parlementaires de l’Assemblée nationale après application des différentes indemnités. Ainsi, la rémunération mensuelle d’un secrétaire général au Parlement européen peut atteindre 19 881,81 € comparable à celle du secrétaire général de l’Assemblée nationale, 17 300 €. Le Parlement européen n’est pas le seul à ne pas compenser ouvertement les différentes sujétions liées aux fonctions, d’autres assemblées refusent également de reconnaître une différence entre les traitements des fonctionnaires parlementaires et celui des membres des autres fonctions publiques.

65L’Allemagne et le Royaume Uni. Interrogée sur le montant des rémunérations de ses agents, l’administration du Bundesrat affirme que les traitements ne sont pas différents de ceux des autres fonctions publiques de l’État [67]. Toutefois, il apparaît que le montant du traitement est fonction de l’aptitude, du niveau d’étude, des statuts, mais aussi d’éléments laissés à l’appréciation du secrétaire général qui parvient ainsi à moduler les rémunérations. En Grande Bretagne, le principe est également que les fonctionnaires du Parlement, agents de l’État sans statut spécial, perçoivent un traitement équivalent à celui des autres agents publics. On constate toutefois des spécificités. Ainsi, les SCS (Senior Commons Structure) peuvent obtenir une prime variable et personnelle liée à la performance. Pour la période 2016-2017, ces primes annuelles et non consolidées, qui ne peuvent donc servir de base de calcul, fluctuent entre 2 500 et 6 500 £. C’est le Clerk of the House, équivalent du secrétaire général, qui est chargé d’apprécier le travail des agents et de leur accorder la prime dont il fixe le montant. Une comparaison avec le traitement perçu par le secrétaire général de l’Assemblée nationale démontre que, quand bien même les deux systèmes reposent sur des principes différents, le niveau de rémunération de ces hauts fonctionnaires est semblable. En effet, pour 2016-2017 le traitement du Clerk of the House atteint le montant de 175-180.000 £, soit environ 16 640 € mensuels, celui du secrétaire général de l’Assemblée nationale atteint lui 17 300 € mensuels. Le mécanisme d’indemnités rencontrées en France permet aux agents de l’Assemblée nationale d’atteindre un niveau de rémunération équivalent à celui de leurs collègues des parlements étudiés. Pour autant, en France comme ailleurs, les coûts de fonctionnement, et plus particulièrement ceux de personnels grèvent les budgets des parlements qui tentent d’en limiter la progression.

A – Une nouvelle organisation pragmatique

67Cette nouvelle organisation ne modifie pas la structure des services. Schématiquement, l’administration demeure bipolaire, les agents sont affectés soit à des services logistiques, gérant les questions administratives, soit à des services législatifs, collaborant à l’écriture de la loi. Il s’agit simplement pour le service des ressources humaines d’adapter l’organisation générale aux objectifs d’économies financières. La première mesure, choisie par les assemblées est une baisse des effectifs (1), son impact financier demeure toutefois limité et les administrations ont cherché d’autres moyens (2).

1 – La réduction des effectifs

68Au Parlement Européen. L’accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 a imposé aux institutions, organes et agences de l’UE une réduction des effectifs de 5 % à l’horizon 2017. Fin 2017, la Cour des comptes européenne [68] a conclu que malgré certains retards, les objectifs étaient atteints : les emplois vacants ont été supprimés et les agents quittant leurs fonctions n’ont pas été remplacés. En compensation, le volume horaire hebdomadaire est passé à 40 h sans adaptation salariale [69].

69Ce tableau semble pourtant démontrer une augmentation constante des effectifs passés, entre 2005 et 2017, de 5597 à 6743 ETPT, soit une augmentation globale de 20,48 %. Entre 2013 et 2017, la progression a été moins rapide, mais les effectifs continuent d’augmenter (+ 0,9 %). Divers facteurs ou évènements expliquent cette divergence avec les conclusions de la Cour. D’une part, les groupes politiques n’étaient pas concernés par la diminution des effectifs or certains agents leur sont alloués par le Parlement et leur nombre a progressé de 120 entre 2012 et 2017. D’autre part, 93 emplois ont été créés entre 2012 et 2017 afin, entre autres, d’internaliser les services informatiques et de renforcer ceux dédiés à la sécurité. À cela s’ajoutent 26 emplois créés suite à la reconnaissance du gaëlique comme langue officielle. Si entre 2012 et 2017 le Parlement a bien supprimé 162 emplois, il n’atteindra l’objectif qu’en 2019 en en supprimant encore 119.

Tableau 1

Évolution des effectifs au PE (2005-2017)

Année 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Effectifs 5597 5801 5933 5940 6081 6285 6537 6684 6743 6786 6739 6797 6743

Évolution des effectifs au PE (2005-2017)

Tableau 2

Effectif des conseillers et administrateurs de l’Assemblée nationale

Année 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Effectifs 173 173 175 177 175 168 172 175 183 176 181 181 179 183 182 173

Effectif des conseillers et administrateurs de l’Assemblée nationale

70Malgré les engagements, il est possible de s’interroger sur la viabilité d’une telle politique de réduction des effectifs. Est-elle pertinente alors que le Parlement doit se préparer à l’adhésion de la Croatie qui augmentera encore les besoins ? Surtout, les chiffres démontrent que malgré la diminution des effectifs, les coûts en personnels toutes institutions confondues ont augmenté de 11,5 % entre 2012 et 2017. L’actualisation de la rémunération et l’augmentation des rémunérations liées aux promotions et avancements n’ont pas permis d’accomplir les économies escomptées. Si l’on constate qu’à elle seule, la politique de diminution des effectifs est, à court terme, impuissante à répondre à l’impératif d’économie, il convient de noter qu’elle a été mise en place dans d’autres assemblées.

71En France. Le graphique 1 atteste la diminution constante entre 2013 et 2016 des effectifs qui affecte les services législatifs (- 4,3 %) et administratifs (- 6,8 %). La politique de réduction des effectifs est antérieure à 2013, si bien qu’en 15 ans, l’effectif de l’ensemble des fonctionnaires parlementaires de l’Assemblée nationale a baissé de 15 %, passant de 1314 agents en 2002 à 1112 en 2017.

Graphique 1

Évolution des effectifs en activité par catégorie des fonctionnaires parlementaires de l’A.N. (31/12/2013 - 31/12/2016) [70]

Évolution des effectifs en activité par catégorie des fonctionnaires parlementaires de l’A.N. (31/12/2013 - 31/12/2016) [70]

72Cette réduction atteint 25 % si on ne prend en compte que les fonctions dites de secrétariat [71] : les assistants de direction et de gestion sont 242 en 2002, ils ne sont plus que 182 en 2017. De même, l’effectif des agents a diminué de près de 25 % entre 2002 et 2017, passant de 524 à 394. En revanche, on constate une stabilité du nombre d’administrateurs, qui en 2017 comme en 2002 sont 173.

73Toutefois, cet effectif a connu une importante fluctuation : entre 168 (en 2007) et 183 (en 2010 et 2015). La stabilité n’est ainsi réellement constatable qu’en 2002-2003 et 2017, une étude plus précise des données laisse apparaître une diminution des effectifs, la moyenne établie sur ces 15 années étant de 176,73. Ces restrictions ont une incidence sur le travail des administrateurs in fine moins nombreux alors que le travail parlementaire a augmenté à la suite de la révision constitutionnelle de 2008. Là encore, il semble que la politique de réduction des effectifs a atteint ses limites et les assemblées ont développé d’autres moyens de réduire les dépenses de personnels.

B – Le recours à des personnels extérieurs à la fonction publique

1 – Le recours au contrat

76En Grande Bretagne. Les fonctionnaires parlementaires sont des agents du civil service, fonction publique de l’État, qui ont choisi d’être affectés au Parlement. Le concours n’a pas vocation, comme en France, à recruter un personnel propre aux assemblées, sans attache avec le Gouvernement qui pourrait exiger d’eux une attitude contraire à l’impartialité. Celle-ci est garantie par d’autres moyens et le concours n’est qu’un mode marginal de recrutement, réservé au personnel d’encadrement. Les assemblées britanniques recourent donc au contrat afin de pourvoir à des emplois permanents, y compris par des contrats à durée indéterminée. D’autres parlements recourent aux contrats, mais encore de manière exceptionnelle.

77Au Parlement européen. Le tableau 3 permet de constater que les services logistiques mais également les services législatifs recourent aux contractuels.

Tableau 3

Répartition des agents du Parlement européen

Répartition des agents du Parlement européen

78On observe cependant que cet appel à des ressources hors organigramme s’effectue dans des proportions différentes en fonction du type de support. En effet, alors que la part d’agents contractuels dans les services législatifs se monte à 11,3 % (263 agents sur les 2.321 affectés), celle-ci atteint 26,7 % dans les services liés au support logistique (1 124 agents sur les 4 217 concernés). La dimension technique de ces métiers et les besoins d’expertise sur ces domaines expliquent cette différence. À l’origine, le recours au contrat permettait des remplacements ponctuels de fonctionnaires malades ou en congés. Même si la durée maximale d’un contrat est fixée à 6 ans, il est aujourd’hui un des éléments de la politique de réduction des dépenses de personnel, les contractuels étant appelés à pallier l’insuffisance des postes de fonctionnaires. En effet, les contractuels ne reposent pas sur des postes, mais nécessitent seulement des crédits. Ils ne sont pas concernés par l’objectif de diminution de 5 % et leur nombre n’est pas contingenté contrairement aux fonctionnaires dont le nombre maximal est fixé par le tableau des effectifs. Cette évolution atteste la volonté de réserver le statut protec- teur, plus coûteux de la fonction publique aux seuls agents effectuant des missions sensibles puisqu’en lien avec l’action politique. La démarche semble légitime : est-il nécessaire d’exiger des agents affectés à l’entretien, à la restauration… qu’ils soient astreints à des obligations déontologiques décuplées par la nature particulière de l’employeur, institution politique ? Ne peut-on pas réserver ce statut aux seuls agents qui exercent des fonctions particulières, parce qu’en lien avec la mission politique et exiger des autres le respect des droits et devoirs énumérés aux contrats ? L’administration de l’Assemblée nationale s’est en France également interrogée.

79En France. L’article 8 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 impose le recrutement par concours, sans pour autant interdire tout contrat. Il interdit seulement qu’un emploi soit durablement occupé par un contractuel. Les CDI sont interdits tout comme la titularisation des contractuels hors concours. Les contrats sont ainsi conclus pour une durée maximale de 3 ans et sont renouvelables une fois [73].

80Toutefois, le contrat n’est plus un moyen de pourvoir à un besoin temporaire ou saisonnier, il est en France aussi devenu un des éléments de la politique de diminution des dépenses de personnel. Les chiffres démontrent un recours toujours plus important aux contractuels. Entre 2014 et 2016 ceux-ci ont augmenté de 100 % dans les services administratifs et de 130 % dans les services législatifs. Ces statistiques ne peuvent occulter le nombre relativement faible de contractuels : 48 dans les services administratifs et 21 dans les services législatifs en 2016 [74]. Cette faiblesse s’explique par le fait que les assemblées ne sont pas libres de recourir comme elles l’entendent au contrat. En dehors des cas où il permet de répondre à un besoin ponctuel, le contrat n’est possible que si le service l’impose et s’il n’y a pas d’équivalence dans le corps. Ainsi, l’Assemblée nationale recrute par contrat le vidéaste ou les conducteurs de travaux parce qu’il n’y a plus de corps actif dans la fonction publique de l’Assemblée nationale. De même, elle n’opère plus de recrutement d’ouvriers professionnels de première catégorie, ce qui permettra la mise en extinction du corps et le recours aux contrats. Le corps des chauffeurs est également appelé à disparaître, d’autant qu’en pratique on recourt au contrat avant que le corps n’ait été mis en extinction.

81Pourquoi ces contorsions ? Parce que le remplacement des fonctionnaires par des contractuels permet de réduire les dépenses de fonctionnement, celles qui sont le plus impactées par les décisions des présidents successifs de ne pas augmenter le montant de la dotation inscrite au projet de loi de finances. Économies à courts et moyens termes dans la mesure où l’Assemblée nationale s’interdit, en application de l’ordonnance du 17 novembre 1958, de prolonger les contrats au-delà de 6 ans, le coût lié à l’ancienneté est donc inférieur à celui d’un fonctionnaire qui gravit les échelons du simple fait de l’écoulement du temps. Cette recherche d’économie a également conduit les assemblées à confier des missions à des prestataires privés.