A – Le contrôle du financement des partis politiques

B – Les dépenses relatives aux députés et le statut de leurs assistants

29Divers avis et rapports de la Cour traitent des dépenses relatives aux députés, concernant soit leur régime personnel (frais et indemnités, fonds de pension complémentaire), soit leurs moyens en personnel (assistants parlementaires). Les règlementations applicables ont été adaptées en 2008 et 2009.

30La Cour a consacré un rapport spécial en 1998 (n° 10/98) aux frais et indemnités des députés, recommandant une profonde réforme du cadre règlementaire. Elle a rendu un avis en 1999 (n° 5/1999) sur le régime et le fonds de pension complémentaire des députés, à la demande du président du Parlement. Dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2014, la Cour relevait quelques erreurs dans la gestion des allocations familiales. Le Parlement les a rectifiées et a recouvré les créances en 2015.

31Le statut des assistants parlementaires a fait l’objet de deux avis, en 1998 (n° 6/1998) et 2008 (n° 5/2008). La Cour préconisait en 1998 la création d’une catégorie spécifique d’agents dans le régime des « autres agents » de l’Union. Elle avait également relevé, dans ses deux rapports annuels consacrés aux exercices 2006 et 2007, des insuffisances dans le cadre règlementaire applicable et la nécessité de règles garantissant l’effectivité des services des assistants. Cette recommandation a donc été mise en œuvre en 2008, avec la modification du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes, afin d’y inclure une nouvelle catégorie, celle des assistants parlementaires. Le statut unique du député a été mis en place en 2009.

C – Le siège du Parlement à Strasbourg

32Le Parlement dispose de trois implantations, à Bruxelles, Strasbourg et Luxembourg. Les députés siègent à Strasbourg lors des douze sessions mensuelles de plénière, et à Bruxelles pour les sessions en commissions et en plénières exceptionnelles. Le secrétariat général du Parlement et ses services sont installés à Luxembourg.

33En réponse à une résolution du Parlement européen de novembre 2013, la Cour a analysé les économies potentielles que représenterait, pour le budget de l’Union, une centralisation des activités du Parlement à Bruxelles. Ses conclusions ont fait l’objet d’une Lettre du président en juillet 2014. La Cour a estimé que le déménagement de Strasbourg à Bruxelles engendrerait une économie annuelle de 114 M€, dont 34 M€ de frais de mission, soit l’équivalent de 6,3 % du budget annuel du Parlement ; ce montant doit être majoré de 616 M€ en cas de vente des bâtiments, et minoré de 40 M€ de coûts de maintenance si les bâtiments demeuraient invendus pendant deux ans. Le déménagement de Luxembourg à Bruxelles ne représenterait qu’une économie marginale. À noter que les locaux du Parlement à Luxembourg sont en cours d’agrandissement, et qu’un déménagement impliquerait l’achat ou la location de nouveaux espaces à Bruxelles, ce qui n’est pas le cas de Strasbourg, puisque toutes les activités sont dupliquées entre Strasbourg et Bruxelles. La Cour a analysé à cet effet les études antérieures réalisées par l’administration du Parlement, dont les estimations varient du simple au quadruple. Ces variations s’expliquent par les différences entre les finalités, l’étendue et le moment de la réalisation de ces études.

34En conclusion, les contrôles de la Cour des comptes européenne sur les dépenses du Parlement couvrent donc l’ensemble de ces dépenses, dans la mesure où elles sont financées par le budget de l’Union. Ils s’exercent dans le cadre de sa mission annuelle de vérification de l’exécution du budget, mais aussi d’audits spécifiques que la Cour programme de sa propre initiative, ou à la demande d’une autorité européenne. La Cour a ainsi utilement contribué à renforcer le contrôle de ces dépenses et à clarifier le régime des partis politiques et des moyens à la disposition des députés. La publicité des travaux de la Cour et la soumission obligatoire des projets de règlement à ses avis, contribuent ainsi efficacement à la transparence du financement des activités du Parlement européen.

A – Les règles de financement

39« Chaque année, la Chambre des représentants vote (…) le budget » de l’État fédéral (Const., art. 174, al. 1^er). Avec cette précision : « Toutes les recettes et dépenses de l’État », sans exception, « doivent être portées au budget et dans les comptes ». La Constitution de 1831 a fait œuvre pionnière. Elle a pris ses distances vis-à-vis de la Loi fondamentale des Pays-Bas et de la Charte française de la Restauration. Elle a imposé les principes d’annualité, d’unité et de spécialité.

40« Pour des raisons historiques et politiques, le texte constitutionnel magnifie le rôle que joue l’assemblée la plus représentative des citoyens-contribuables. Le gouvernement remplit, cependant, en ce domaine comme en d’autres, une fonction essentielle. Il établit les documents qui sont soumis à la Chambre des représentants. Il prépare le budget. Il le défend. Il s’engage à poursuivre les politiques que les moyens qui lui seront alloués lui permettront de réaliser » [20].

41« Toutefois, la Chambre des représentants… fixe (…) annuellement, (…) en ce qui (la) concerne, (sa) dotation de fonctionnement ». La « dotation » relève d’un belgicisme ou, en tout cas, de l’usage local d’un mot français. Des moyens financiers sont inscrits au budget général des dépenses. Ils visent à couvrir les besoins d’institutions particulières, telle la Chambre des représentants. La dotation est répertoriée sous la forme d’une somme globale [21]. Elle ne fait pas l’objet d’une présentation détaillée – poste par poste – dans la loi de budget [22]. Le procédé préserve la liberté d’appréciation et d’action de l’institution bénéficiaire.

42En fonction de la dotation qui lui est allouée, la Chambre établit un « budget caméral ». Le document est public mais d’ordre domestique. L’assemblée en a l’entière maîtrise. Il ne fait pas l’objet de concertations avec le gouvernement. Il n’est pas soumis à son approbation. A fortiori, il ne fait pas l’objet d’une discussion avec le Sénat.

43En termes de recettes, le budget caméral compte plusieurs sources. La plus grande part provient de la dotation que la Chambre s’alloue avec l’accord du gouvernement. Il faut aussi avoir égard à des recettes propres (entre autres, des moyens mis en réserve), à des produits financiers, à une dotation particulière pour l’immeuble “Forum” et aux remboursements du Sénat pour l’utilisation de la Maison des parlementaires et les services de nettoyage.

44En termes de dépenses, le budget caméral se distingue de la dotation. Il énumère les postes de dépenses et précise, pour chacun d’eux, les moyens qui pourront être utilisés dans l’année qui vient. Il sert de feuille de route aux services de la Chambre.

45Le budget caméral permet de rétribuer les membres du personnel administratif que la Chambre a engagés dans les liens d’un statut (40 %). Une deuxième part sert à verser des « indemnités » (en réalité, des traitements et les avantages sociaux qui s’y rapportent) aux députés (28 %) et à financer les groupes politiques (25 %). Une troisième part pourvoit aux dépenses de fonctionnement des services de l’institution (services généraux, greffe, économat, équipes de traduction et d’interprétariat…), en ce compris les dépenses afférant à l’entretien du palais de la Nation et de ses annexes – la Maison des parlementaires et le Forum – (7 %). La dotation de la Chambre sert aussi à assurer le financement des partis politiques. Elle tient encore compte des cotisations versées à des organismes internationaux et de la subvention qui est allouée à la caisse des pensions des parlementaires.

46Pour tenir compte de ces préoccupations diversifiées, l’article 174, al. 1^er, mériterait d’être réécrit. « Chaque année, la Chambre des représentants arrête la loi des comptes et vote le budget fédéral. Celui-ci comprend la dotation de fonctionnement dont la Chambre des représentants et le Sénat bénéficient annuellement. Les chambres fédérales établissent, chacune en ce qui la concerne, leur budget en tenant compte de ces moyens et de leurs autres ressources ».

B – La procédure financière

47Une procédure en cinq étapes se développe.

48– Le gouvernement fédéral établit une hypothèse de travail. Dans un projet de budget général des dépenses, il prévoit une dotation en faveur de la Chambre. Pour ce faire, il tient compte des montants arrêtés précédemment. Il respecte les options prises en « conclave budgétaire » – telle la décision de 2014, destinée à se répéter « de 2016 à 2019 inclus », à savoir une réduction, après indexation, des dotations de 2 %.

49– La Chambre vérifie la pertinence de cette projection. Dès le mois de mars de l’année n, elle demande à ses services d’estimer leurs besoins pour l’année n + 1. Le service des affaires générales, finances et économat procède, avec le directeur général de la Questure, à une première appréciation de ces demandes. Il les soumet au Comité de gouvernance. Celui-ci ajuste, le cas échéant, les demandes exprimées. Le document est transmis au gouvernement.

50– Le montant de la dotation est inscrit au projet de budget général de l’État et soumis à l’approbation de l’assemblée plénière (article 172.2 du Règlement).

51– La loi votée fait l’objet de la sanction royale et donc de l’accord du gouvernement fédéral.

52– Au départ de ces chiffres, le “comité de gouvernance”, constitué au sein du Bureau [23], établit un projet de budget caméral. Le projet détaillé est transmis à la “commission de la comptabilité” de la Chambre. Il y fait l’objet d’une discussion, puis d’un vote [24]. Le budget caméral fait l’objet, en fin d’année, d’un vote en séance plénière – qui intervient sans discussion préalable –. Il est publié. Il est inscrit sur le site de la Chambre des représentants.

53La procédure peut paraître simple. Une question subsiste. Et si les montants proposés par la Chambre excèdent les projections du gouvernement ? Soit celui-ci ignore les demandes formulées et maintient les montants envisagés. Soit il se rend compte que les demandes exprimées par la Chambre sont justifiées ; il adapte en conséquence ses propres prévisions. Soit encore, il constate, par la suite, que le montant envisagé est insuffisant et il le corrige ; un ajustement budgétaire réalise l’opération.

54Aux fins d’établir son propre budget et d’équilibrer le montant de ses recettes et celui de ses dépenses, la Chambre des représentants puise dans ses autres ressources pour couvrir les besoins de l’année n + 1.

A – Les règles de financement

59Le Sénat ne participe pas à la confection du budget fédéral. En application de l’article 174, al. 1, deuxième phrase, de la Constitution, il fixe annuellement, et pour ce qui le concerne, sa « dotation de fonctionnement ». Comment combiner cette règle et la précédente ? Une réponse est procurée dans le chapitre VII du règlement du Sénat – « De la dotation » – (article 88) : « Le Sénat fixe, chaque année, sa dotation de fonctionnement, sur proposition du Bureau. La dotation adoptée est communiquée au ministre qui a le budget fédéral dans ses attributions pour être inscrite dans le projet de budget général des dépenses ». Le caractère concis de la disposition masque mal les interventions du pouvoir exécutif et notamment les directives qu’il est amené à donner pour fixer des montants raisonnables.

60Le Sénat établit le budget sénatorial en tenant compte des moyens qui lui sont alloués et des ressources dont il dispose.

B – La procédure de financement

61Un schéma peut se dessiner. Il se rapproche de celui qui prévaut à la Chambre. Il reste que le régime institutionnel différent qui caractérise les assemblées n’est pas sans incidence sur les procédures mises en œuvre.

62– Il appartient au gouvernement fédéral d’établir une hypothèse de travail, d’envisager les moyens qu’il compte consacrer aux différentes dotations et de déterminer celle qui pourrait revenir au Sénat. Tel est l’objet du projet de budget général des dépenses de l’État.

63– Il revient au Sénat de fixer, eu égard au volume des moyens qui sont envisagés, ceux qu’il pourrait affecter à ses besoins. Le bureau du Sénat formule une proposition ; celle-ci est préparée par les questeurs (article 88 du Règlement du Sénat) ; elle est soumise à l’approbation de l’assemblée plénière.

64– Il convient que la Chambre des représentants inscrive dans les documents budgétaires qu’elle adopte, de concours avec le gouvernement, le montant ainsi négocié pour la dotation sénatoriale. Ce régime atteste la dépendance de la Haute assemblée vis-à-vis du gouvernement et de la Chambre, y compris pour la définition de ses moyens.

65– Pour l’établissement de son budget propre, le Sénat ajoutera si nécessaire des ressources propres, notamment des moyens puisés dans ses réserves.

66– En cours d’exercice, il sollicitera, s’il échet, l’intervention de la Chambre des représentants aux fins de faire procéder aux ajustements budgétaires requis.

67Comme on peut le constater, la pratique ne correspond pas aux textes règlementaires. Il serait plus exact d’écrire : « Le Sénat fixe, chaque année, son budget. Il l’établit en tenant compte notamment de la dotation de fonctionnement qui a été inscrite à son profit au budget général des dépenses ».

A – Le Parlement wallon [27]

68La Constitution (complétée par des lois qualifiées de « spéciales », votées dans chaque chambre fédérale à la majorité des deux tiers, avec une majorité dans chaque groupe linguistique) établit les principes d’organisation et de fonctionnement des collectivités fédérées, en l’occurrence ceux qui concernent la Région wallonne qui bénéficie d’un régime semi-parlementaire (Const., art. 3). Le Parlement wallon est composé de « mandataires élus » (Const., art. 39 et 116, § 1^er) ; ceux-ci sont au nombre de soixante-quinze. Ils sont issus d’une élection directe. Le système retenu est celui d’un « parlement de législature ». Le gouvernement peut démissionner ou faire l’objet d’une motion de méfiance constructive. Par contre, le parlement ne saurait, lui, être dissout ; il est élu à date fixe, tous les cinq ans. Le Parlement wallon exerce, de concours avec le gouvernement wallon, la fonction législative, sous forme de décrets. Il assure le contrôle politique du gouvernement et de ses services. À l’instar de la Chambre des représentants, le Parlement wallon est investi de prérogatives étendues en matière de financement des activités publiques régionales.

B – Les principes de financement

69Il revient à une loi spéciale de « fixe(r) le système de financement des régions » (Const., art. 177, al. 1^er). Tel est l’objet de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions qui a été révisée en profondeur en 1993, 2001 et 2014. La loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose (art. 13) que chaque parlement de communauté ou de région – et donc le Parlement wallon – vote annuellement le budget et arrête les comptes [28]. Les principes budgétaires et comptables en vigueur au niveau fédéral sont d’application [29] même si la Région est habilitée à déterminer de nombreuses modalités d’application.

70Cependant, aucune disposition ne règle explicitement la question du financement du Parlement wallon alors que la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles impose au même Parlement plusieurs charges particulières dont l’indemnisation des membres et l’octroi d’une pension de retraite (art. 31 ter, § 1^er), le financement complémentaire des partis politiques (art. 31, § 6) et la rémunération des membres du personnel (art. 45). Puisque « toutes les recettes et dépenses sont portées au budget et dans les comptes » (art. 13, §1^er, al. 2, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles), il faut accepter l’idée que le Parlement a le droit d’être financé pour remplir les tâches qui lui reviennent.

71L’article 44 de la même loi spéciale habilite le Parlement à arrêter son règlement. L’article 169, point 3, du Règlement du Parlement wallon s’attache à combler le silence du législateur. Il dispose que « chaque année, le Parlement adopte, en séance plénière, son projet de budget pour l’année suivante sur proposition du Bureau ». Un budget étant notamment composé de recettes, il faut en déduire que le Parlement a le droit de fixer un montant qui figure dans le budget régional à titre de dotation.

72Le Parlement wallon vote annuellement le budget de la Région. Il y inscrit la dotation qui lui revient pour son propre fonctionnement et qui, en 2017, s’élevait à la somme de 57,686 millions d’euros soit 0,43 % du budget régional [30].

73En 2017, le budget des dépenses du Parlement s’est établi à 58,946 millions d’euros, soit près de 1,5 million d’euros en sus de la dotation. À concurrence de 27 %, il a permis d’indemniser les parlementaires et de leur accorder divers avantages sociaux et matériels. Le financement des collaborateurs parlementaires et des groupes politiques a mobilisé 36 % du budget. Les rémunérations des agents du Parlement absorbent 21 % du budget. Les dépenses de fonctionnement des services (10%) et les dépenses d’investissement (6 %) se partagent le solde [31].

C – La procédure financière

74Le Bureau du Parlement qui est habilité à régler les questions administratives, financières et judiciaires concernant l’organisation interne du Parlement, son greffe et ses organes (Règlement, art. 24, point 4) décide du montant de la dotation qu’il estime nécessaire à son fonctionnement pour l’année suivante et le communique au ministre-président du gouvernement.

75Le projet de budget de fonctionnement du Parlement établi par les services du Parlement a une importance plus ou moins prépondérante dans cette estimation mais force est de constater que la décision est, pour l’essentiel, d’ordre politique. Lorsqu’un cadre pluriannuel d’évolution de la dotation est fixé, la décision du Bureau s’apparente à une simple confirmation de l’accord antérieurement intervenu avec le gouvernement. Tout au plus vérifie-t-on les hypothèses macro-économiques qui s’imposent à l’ensemble du budget régional [32] et envisage-t-on la survenance d’événements exceptionnels [33]. Dans l’hypothèse inverse, il est tenu compte de la situation des dernières années.

76Parallèlement, les services du Parlement affinent le projet de budget. La technique utilisée est celle du « ZBB » ou « budget à base zéro ». Elle impose la justification annuelle précise de tout centre de dépenses. En sus de la dotation, les services identifient les recettes propres au Parlement : récupération d’indemnités, de traitements et d’allocations auprès d’autres assemblées [34], récupération de salaires et d’allocations auprès de tiers, location d’immeubles et produits financiers… En 2017, le montant mentionné au budget était de 1,260 million d’euros soit 2,14 % des recettes totales.

77Le Bureau du Parlement arrête le projet de budget qui est déposé en équilibre, fût-ce au prix d’un prélèvement compensatoire dans le fonds de réserve du Parlement. Les services du Parlement diffusent simultanément le projet de budget de la Région et celui du Parlement.

78La commission des affaires générales du Parlement (et non celle qui examine le budget de la Région) est chargée de l’examen à huis clos du budget du Parlement. Le Bureau présente le budget et répond aux questions des députés. Un rapport est établi et diffusé. La séance plénière peut formellement se saisir du projet de budget du Parlement qui est inscrit à son ordre du jour mais, par tradition, aucun débat n’intervient. Le projet est soumis à la sanction des députés après le vote sur le budget de la Région.

79Dès le début de l’exercice budgétaire, l’administration régionale verse au Parlement la totalité de la dotation. Tout au long de l’année, les services du Parlement veillent à l’exécution du budget du Parlement.

D – Les contrôles

80Le contrôle de l’utilisation des moyens est, d’une part, interne et, d’autre part, d’un certain point de vue, externe.

81Le contrôle interne est d’une triple nature.

82– Les principes généraux de la comptabilité publique sont mis en œuvre, qui veillent à la différenciation des intervenants dans le cycle des dépenses. En outre, depuis la certification du Parlement à la norme ISO 9001 en 2009, des mécanismes de contrôle sont intégrés à l’ensemble des processus des services.

83– Les services analysent l’exécution du budget au 30 juin de l’année en cours et en font rapport au Bureau. Si nécessaire, le budget de fonctionnement du Parlement est ajusté moyennant, le cas échéant, une augmentation de la dotation du Parlement.

84– La commission parlementaire qui a examiné le budget est également en charge de la comptabilité, des comptes et de la gestion des fonds du Parlement ; elle désigne en son sein un vérificateur par groupe politique reconnu [35].

85Ces vérificateurs présentent, après examen des pièces justificatives, un rapport sur le compte pour l’exercice écoulé qui comprend les documents suivants, établis par les services du Parlement sans intervention du Bureau : une comptabilité budgétaire des recettes et des dépenses, un compte de résultats (basé sur une comptabilité analytique), un bilan et un tableau des amortissements. La commission vérifie et apure tous les comptes ; elle contrôle l’inventaire du mobilier appartenant au Parlement.

86Enfin, la commission fait rapport au Bureau qui statue sur les conclusions qui lui sont proposées. Ce rapport, complété par les décisions du Bureau, est distribué à l’assemblée.

87Le contrôle externe est, pour l’essentiel, plus récent. Il repose, fondamentalement, sur le concept de publicité. L’octroi, lors du vote du budget de la Région, d’une dotation au Parlement assure une publicité du crédit global mis à sa disposition. La tenue en séance publique, depuis 1995, d’un débat sur le budget du Parlement et la publication, depuis 2009, du compte de l’année n-2 sont venus compléter un mouvement de transparence souhaité par le citoyens et les médias.

88Un changement radical est lié à l’entrée de la Belgique dans l’Union Monétaire Européenne et à son adhésion au pacte de stabilité et de croissance [36] : elle doit désormais produire aux instances européennes des statistiques et des comptes établis selon la méthodologie du système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne (SEC) [37]. La directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres a été transposée en droit wallon en 2015 [38] et cette transposition a été l’occasion d’inclure expressément le Parlement dans le périmètre de consolidation de la Région wallonne [39].

89Le Parlement est ainsi tenu :

• depuis le 1^er janvier 2016, de communiquer mensuellement au Gouvernement wallon, selon le modèle arrêté par lui, les données budgétaires afférentes aux dépenses et aux recettes réalisées et, plus largement, les données permettant de satisfaire aux exigences en matière de rapportage ;
• depuis le 1^er janvier 2017, d’établir, conformément aux règles approuvées par le Parlement dans son Règlement, un budget annuel comprenant toutes les recettes et toutes les dépenses, quelles qu’en soient l’origine et la cause ;
• au plus tard le 1^er janvier 2020, de faire auditer son système de comptabilité publique à son choix par la Cour des comptes ou par un organisme indépendant public ou privé, le résultat de cet audit étant communiqué au seul Parlement.

90À l’occasion de l’examen du projet de transposition de la directive [40], le Conseil d’État, se fondant sur l’article 60 de la Constitution et son équivalent, l’article 44 de la spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, a fait plusieurs constats [41] :

• l’inclusion du Parlement dans le champ d’application du décret a indéniablement pour effet d’interférer dans l’autonomie réglementaire dont dispose le Parlement pour élaborer les règles régissant ses méthodes de travail ;
• l’autonomie qui est conférée au Parlement est uniquement attribuée dans le dessein que les règles relatives à son organisation et à son fonctionnement ne puissent dépendre de la sanction du pouvoir exécutif ou de la décision de toute autre autorité. En l’espèce, il s’agit de soumettre le fonctionnement interne du Parlement à des règles qui s’imposent de toute façon à lui puisque ces règles sont applicables à la Belgique en tant qu’État membre de l’Union européenne. Elle ne porte donc pas atteinte à l’autonomie du Parlement puisque son règlement serait tenu de reprendre les mêmes règles à son compte si le projet ne les prévoyait pas ;
• une règlementation uniforme pour toutes les institutions qui relèvent de la Région wallonne et qui font partie de son périmètre de consolidation constitue le mode opératoire le plus efficient pour transposer de manière pleinement coordonnée les obligations européennes.

91Depuis respectivement les 1^er janvier 2016 et 2017, le Parlement s’acquitte scrupuleusement de ses obligations en parfaite collaboration avec le service compétent du Gouvernement. Quant à l’échéance du 1^er janvier 2020, son respect n’appellera aucune difficulté dès lors que la comptabilité du Parlement est, depuis plusieurs années, tenue sur des bases très complètes.

92La manière dont les moyens de financement du Parlement wallon sont déterminés indique que la liberté laissée au Parlement s’est détériorée dès l’instant où le Gouvernement est tenu de respecter une trajectoire budgétaire. Le contrôle externe, « imposé » par l’Union européenne, tend à accréditer l’idée que le Parlement est une administration autonome, une sorte d’organisme d’intérêt public. Les textes, s’ils existent, continuent à manifester quelques égards vis-à-vis de l’assemblée parlementaire, ne fût-ce que par référence au statut des chambres fédérales, mais les pratiques tendent parfois à les démentir.

93* * *

94En Belgique, le mythe d’un Parlement souverain et indépendant dans la définition et l’usage de ses moyens financiers a vécu. Trois phénomènes – institutionnel, matériel et fonctionnel – ont concouru à provoquer une telle évolution. Il faut, d’abord, avoir égard au phénomène du pluriparlementarisme. Neuf assemblées parlementaires, composées d’hommes et de femmes qui, dans la plupart des cas, ne poursuivront pas une carrière politique homogène mais qui la mèneront, avec des allées et des venues, dans plusieurs parlements. Des comparaisons s’établissent. Entre la Chambre des représentants et le Sénat. Entre les divers parlements de communauté et de région. Entre les chambres fédérales et les parlements fédérés. L’appartenance d’une majorité de sénateurs à deux ou trois parlements encourage à pratiquer ce travail de vérification. Des concertations peuvent s’établir aux fins de gommer des différences de régime trop sensibles. Elles s’avèrent complexes dans un système constitutionnel où chacun des partenaires considère, à juste titre, qu’il est l’égal des autres. Elles peuvent s’avérer délicates dès l’instant où le discours ambiant revient à préconiser des solutions qui s’inspirent du régime financier le moins favorable. Et ce, indépendamment de l’ancienneté, de la dimension, de l’ampleur des tâches ou du volume des projets et des ambitions de l’assemblée. Il faut aussi tenir compte de la raréfaction des moyens publics. Les politiques d’austérité, celles que l’Union européenne impose ou celles que les gouvernements fédéral, communautaires et régionaux préconisent, affectent la gestion de l’ensemble des institutions politiques et administratives. Les chambres et les parlements sont amenés à suivre le mouvement. S’ils prétendaient jouer cavalier seul au nom de l’autonomie financière que la Constitution leur reconnaît sur papier, ils se rendraient vite impopulaires. Ils seraient accusés de corporatisme. La menace est réelle pour des institutions qui se veulent représentatives de la Nation, de la communauté ou de la région [42].

95Il faut encore prendre conscience des modifications qui sont intervenues dans les relations entre les autorités publiques. Le schéma d’un Parlement qui légifère et qui contrôle face à un gouvernement qui exécute est dépassé. Une majorité politique, fût-elle composite, est présente au Parlement. Elle dirige un gouvernement de coalition. À n’en pas douter, ce dernier a pris la main. Y compris dans la définition du périmètre des moyens qui sont mis à la disposition de l’ensemble des institutions qu’il contrôle. Politiquement, s’entend. En ce compris, l’assemblée parlementaire.

96L’autonomie financière des parlements se développe aujourd’hui dans un cadre plus étriqué. L’on doute qu’il soit de sitôt mis fondamentalement en question. L’on peut considérer que le Parlement, dans ses différentes configurations, sera amené, plus encore que par le passé, à perdre de sa superbe. Comme d’autres autorités publiques, elles aussi bénéficiaires d’une dotation, il a perdu la maîtrise de la définition du périmètre de ses moyens pour ne conserver que celle de leur utilisation. L’on ne saurait y voir une forme d’abaissement de l’institution parlementaire. Plutôt l’aménagement d’un régime égalitaire de définition des moyens par rapport à d’autres institutions publiques et la préservation d’un régime libéral de leur utilisation. Dans un tel contexte, les parlements – légitimement soucieux de leur indépendance – doivent être attentifs à ce que les gouvernements ne cèdent pas à la tentation de contrôler l’efficacité et l’efficience de dépenses dont l’opportunité doit rester entre leurs mains.

97Au(x) parlement(s) de faire bon usage de leur statut. D’adapter en permanence la ventilation des dépenses : les “indemnités” parlementaires, le financement des partis politiques, les traitements des membres du personnel, le fonctionnement, la sécurité et l’aménagement des locaux… De recourir à des formes simples de collaboration : le recrutement du personnel, les achats groupés, les appels d’offres communs… Et de concourir ainsi à l’avènement d’une société démocratique dans laquelle nulle autorité n’est “souveraine” – ni dans ses décisions, ni dans son administration – mais tire sa légitimité de l’accomplissement correct de ses fonctions.

98La fin justifie les moyens… Seul le travail accompli sur le terrain politique peut justifier l’affectation de ressources aux assemblées parlementaires. La proposition inverse n’est plus de saison.

A – Les « bureaux parlementaires »

110Sur le plan fonctionnel, institutionnel et organisationnel, les assemblées parlementaires ne font pas partie du pouvoir exécutif – elles constituent le noyau central du législatif. Or le développement des parlements modernes après 1815 [54] a montré le besoin d’une certaine administration soutenant les députés et assurant l’accomplissement efficace de la fonction législative [55] Ainsi, il fallait (et faut toujours) préparer et assurer le suivi des débats en plénière et au sein des commissions parlementaires, tout comme la fourniture des moyens financiers nécessaires à la réalisation des missions des députés. De même, il faut mettre à disposition des biens fonciers parlementaires, tels que les immeubles équipés de salles de conférences et d’une salle plénière. C’est dans ce contexte que se sont établis des « bureaux parlementaires » dans les États allemands [56]. Le personnel de ces bureaux a longtemps été mis à disposition par l’exécutif, classiquement par le ministère de l’Intérieur. De cette manière, l’exécutif (monarchique) a conservé une influence considérable sur le travail parlementaire [57]. Cette forme d’influence est difficilement conciliable avec le concept d’autonomie parlementaire tel qu’établi par les constitutions modernes et inscrit à l’art. 40 LF pour le Bundestag [58].

111Le parlement de la Confédération de l’Allemagne du Nord (Reichstag des Norddeutschen Bundes) et par la suite le parlement de l’Empire Allemand (Reichstag des Deutschen Reiches) ont permis d’ouvrir la voie à une autonomie parlementaire [59] en inscrivant le passage suivant dans leurs règlements intérieurs (Geschäftsordnungen) : « Le président [du parlement] décide du recrutement et du licenciement du personnel de service et du personnel administratif parlementaire ainsi que des dépenses nécessaires pour répondre aux besoins du parlement, en respectant le cadre des estimations prévisionnelles déterminées par une loi » [60]. Toutefois, la chancellerie de l’Empire (Reichskanzleramt) restait chargée de l’administration du parlement, sous ses formes successives d’Administration impériale de l’Intérieur (Reichsamt des Inneren, à partir de 1879) et de Ministère impérial de l’Intérieur (Reichsministerium des Inneren, après la Première Guerre Mondiale).

B – L’autonomie parlementaire complète depuis 1949

112Ce n’est qu’après la Seconde Guerre Mondiale qu’a commencé à dominer la conviction qu’une autonomie du Parlement et la séparation horizontale des pouvoirs (inscrite à l’art. 1^er, al. 3 et à l’art. 20, al. 2, ph. 2 et al. 3 LF) ne pouvaient être assurées que par l’autogestion des assemblées parlementaires [61]. Même si la notion d’autogestion parlementaire ne se trouve pas dans le texte de la Loi Fondamentale, le concept fait partie des principes constitutionnels aussi bien au niveau fédéral qu’au niveau fédéré [62]. Depuis sa première séance constitutive le 7 septembre 1949, le Bundestag jouit donc d’une autonomie parlementaire complète au sens moderne, c’est-à-dire d’une indépendance sur le plan personnel, matériel, organisationnel (logistique) et fonctionnel. [63] Dans ce cadre, il dispose d’une administration propre (Bundestagsverwaltung) dont la composition est à sa discrétion. Actuellement, l’administration du Bundestag compte environ 3.000 agents [64]. Elle est dirigée par le président du Bundestag. [65] Celui-ci est ainsi non seulement député [66] et président de l’organe législatif mais également chef de l’administration parlementaire et son autorité administrative supérieure. Il ressort de l’interprétation de l’art. 40 LF que l’ensemble des compétences de conduite, d’organisation et de direction reviennent de manière exclusive et absolue au président du Bundestag [67] ; les autres membres de la présidence, les vice-présidents, ne jouissent que de compétences limitées [68]. Ces compétences très étendues du président sont reprises au § 7 du Règlement du Bundestag (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages – GOBT) [69] et lui confèrent une position forte et même monopolistique, sur le plan juridique et politique [70].

113Le directeur du Bundestag est placé sous l’autorité directe du président. En tant que plus haut fonctionnaire, il est le supérieur hiérarchique de l’ensemble des agents et il soutient le président, le conseille et le représente en matière administrative [71].

C – Le budget du Bundestag : la structure

D – La définition du budget parlementaire du Bundestag

E – Le débat et l’établissement du budget du Bundestag

124La procédure législative budgétaire au sein du Bundestag constitue l’élément central des dispositions parlementaires sur les dépenses de l’administration et sa direction financière. La Loi fondamentale garantit la procédure législative budgétaire en ce qu’elle impose que le plan budgétaire soit arrêté par une loi (art. 110 al. 2 1^re ph. LF). D’un côté, le Bundestag devient ainsi acteur décisif en tant que parlement fédéral. D’un autre côté, sous réserve de dispositions spécifiques, les règles générales de la procédure législative sont applicables. D’après le § 30 BHO, le Gouvernement fédéral (Bundesregierung) doit déposer les projets de la loi et du plan budgétaires au Bundestag (art. 110 al. 3 LF) avant le début de l’année budgétaire, généralement au plus tard début septembre. La délibération au sein de la commission des budgets du Bundestag, qui est en mesure de modifier les projets de loi et du plan budgétaires (budget prévisionnel [93]) et qui élabore des propositions de résolution pour la séance plénière du Bundestag, constitue une composante essentielle.

F – L’exécution du budget du Bundestag

136Le plan budgétaire est exécuté par l’administration. Pour ce qui est du Bundestag, le président du Bundestag ordonne les dépenses dans le cadre du plan budgétaire (§ 7 al. 3 ph. 2^e du Règlement du Bundestag). Ceci peut signifier au sens strict que le président du Bundestag dispose du droit de donner des ordres de paiement selon le § 70 ph. 2^e BHO [105]. Mais la disposition doit être comprise dans un sens plus large : le pouvoir d’avoir le dernier mot dans l’exécution du plan spécifique budgétaire pour le Bundestag doit dans le cadre de ses vastes compétences de direction [106] également revenir au président du Bundestag [107]. En d’autres termes, la gestion lui revient, qu’il peut cependant déléguer au responsable des affaires budgétaires [108] (Beauftragter für den Haushalt) et à d’autres agents (Titelverwalter) [109]. Sur ce point l’administration du Bundestag ne se distingue pas d’autres unités administratives.

G – La mise en œuvre et la vérification comptable – contrôle financier par la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof)

137Selon l’art. 114 al. 1 LF, le ministre fédéral des Finances doit, dans l’année qui suit une année budgétaire, présenter au Bundestag et au Bundesrat un compte retraçant toutes les recettes et les dépenses, ainsi qu’un état des avoirs et des dettes, en vue d’obtenir le quitus du gouvernement fédéral (§ 80 al. 3, §§ 81 et suivants BHO) [110]. À l’administration du Bundestag incombe dans la préparation de ceci l’obligation de tenir des comptes dans son domaine sur la base des comptes clos (§ 80 al. 1 avec § 76 BHO). Sur cette base, la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof – BRH) procède à la vérification de ces comptes et veille à ce que le budget et la gestion financière de la Fédération soient équilibrés d’un point de vue économique et conformes aux règles budgétaires, et contrôle ainsi le plan spécifique du Bundestag et son administration. Elle doit en faire rapport chaque année au Gouvernement fédéral, ainsi qu’au Bundestag et au Bundesrat (art. 114 al. 2 ph. 1^re et 3^e LF). Un rôle considérable revient alors au contrôle financier par la Cour fédérale des comptes, d’autant plus que les membres de la Cour en tant qu’un des organes fédéraux suprêmes bénéficient de l’indépendance reconnue aux juges, protégée constitutionnellement par l’art. 114 al. 2 ph. 1^re.

138Face à l’insuffisante application de la séparation des pouvoirs quant au plan spécifique budgétaire du Bundestag et de son administration, la responsabilité de la Cour fédérale des comptes relativement à ce contrôle est d’autant plus grande [111]. Dans la procédure de définition du budget, la Cour fédérale des comptes constitue – avec le ministère fédéral des Finances – la seule institution ne pouvant être influencée par le Bundestag mais occupant néanmoins un rôle suffisamment décisif au sens de la séparation horizontale des pouvoirs [112], qui peut contrôler le plan spécifique du Bundestag « de l’extérieur ». L’examen de la Cour fédérale des comptes consiste selon le § 90 n° 3 et 4 BHO à déterminer si l’administration du Bundestag respecte les exigences d’une bonne gestion financière et si l’administration pourrait accomplir ses missions de manière plus efficace tout en réduisant ses frais de personnel et matériel. On peut en déduire une compétence de la Cour fédérale des comptes pour exercer un contrôle financier étendu [113]. Elle doit dans ce contexte porter un regard critique sur le développement du plan spécifique du Bundestag à tous les stades du cycle budgétaire et attirer l’attention sur tout problème de bonne gestion financière. La Cour fédérale des comptes va porter une attention particulière au fait que c’est le Bundestag lui-même – malgré des différenciations de compétences au sein même du parlement [114] – qui arrête également son propre plan spécifique par la loi budgétaire. Elle peut ainsi contrer d’une certaine manière le danger que le Bundestag agisse de manière trop généreuse face à son administration lors de la procédure d’autorisation budgétaire (Haushaltsbewilligung). La Cour fédérale des comptes doit synthétiser chaque année le résultat de ses vérifications dans ses « observations » (§ 97 BHO), qui sont publiées par le Bundestag en tant que « document du Bundestag » (Bundestags-Drucksache) et par la Cour fédérale des comptes directement sur Internet [115]. De plus ces résultats doivent, sur le fondement du § 96 BHO, être discutés avec les destinataires de l’examen, donc ici avec l’administration du Bundestag. Les interlocuteurs de la Cour fédérale des comptes au sein du Bundestag sont le responsable des affaires budgétaires (Beauftrager für den Haushalt) [116], le directeur de la sous-section ou de la section compétente, le directeur du Bundestag [117] et, si nécessaire, le président du Bundestag.

139* * *

140En conclusion, le fait que ce soit le parlement et non par le gouvernement qui décide de toutes les dépenses étatiques représente un acquis démocratique d’importance historique. L’art. 101 al. 2, ph. 1^re LF dispose que cette décision est prise, au niveau fédéral, par l’établissement du plan budgétaire et l’adoption de la loi budgétaire du Bundestag. En ce qui concerne l’établissement de son propre plan budgétaire spécifique, le Bundestag dispose d’un double rôle problématique : d’un côté par le biais de son administration, il figure comme demandeur de budget pour son compte, et de l’autre côté il est en mesure de s’attribuer ce budget dans le cadre du budget fédéral commun. La crainte concernant cette intervention pour son propre compte est d’autant plus importante que le Bundestag dispose de trois privilèges en matière de procédure budgétaire (§ 28 al. 3 et § 29 al. 3 BHO et § 6 al. 3 ph. 3 du Règlement du Bundestag). Constitutionnellement, ce problème peut être pallié par certaines structures et mécanismes :

141– Le Bundestag ne constitue pas un organe monocratique, mais il recèle une différenciation fonctionnelle et organisationnelle qui s’applique également en matière budgétaire. Il convient de distinguer l’administration du Bundestag, le comité des doyens, la commission du budget et le plénum. Au sein de l’administration, on distingue par ailleurs le président du Bundestag, la section et sous-section compétentes en matière budgétaire, l’unité budgétaire et les autres sections. Cela sert à un certain degré d’équilibre institutionnalisé des intérêts.

142– En outre, le Bundestag se compose de députés d’origines et convictions politiques différentes. En tant que parlement, il constitue un centre d’attention des médias et se trouve ainsi placé sous le regard du public.

143– Lorsqu’en matière budgétaire fédérale, les divergences entre les députes se trouvent atténuées par la volonté commune de se voir attribuer des ressources suffisantes, la Cour Fédérale des Comptes jouit d’un rôle important. Eu égard aux aspects de la procédure budgétaire atténuant la séparation des pouvoirs, la Cour Fédérale des Comptes est appelée à exercer son contrôle de manière particulièrement intensive.

144– Outre la Cour Fédérale des Comptes, le Ministère fédéral des Finances représente un élément compensatoire : notamment lors de la procédure budgétaire, celui-ci est appelé à examiner le plan budgétaire spécifique du Bundestag de manière critique.