A – Le Traité budgétaire européen et la réforme du Pacte de stabilité et de croissance, vecteurs d’une pluriannualité opérationnelle pour les États-membres

6Le « paquet de six » (Six Pack [1]) et le « paquet de deux » (Two Pack [2]), respectivement adoptés en 2011 et 2013, ont profondément réformé le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) établi en juin 1997 lors du Conseil européen d’Amsterdam (M. Bouvier et al., 2014). Non seulement les objectifs de maîtrise du déficit et de la dette publique ont été renforcés mais la définition d’un plan budgétaire pluriannuel s’est imposée afin de tendre vers le double objectif de limiter le déficit nominal à 3 % du PIB et le déficit structurel à 0,5 % du PIB. De manière opérationnelle, le suivi de la trajectoire de retour à l’équilibre des comptes publics et, à long terme, de résorption de la dette supérieure à 60 % du PIB passe désormais par un contrôle annuel des budgets des États-membres. De ce point de vue, les dispositions du règlement 473/2013/UE du 21 mai 2013, qui fixe un calendrier annuel et des règles communes précises en matière de finances publiques, marquent l’émergence d’un « nouvel ordre budgétaire » communautaire qui combine une vision pluriannuelle du rétablissement de l’équilibre des comptes publics et un contrôle annuel exercé par la Commission européenne à travers le suivi rigoureux des plans budgétaires des États-membres (R. Degron, 2015).

7En complément du droit communautaire dérivé, qui sert de vecteur au PSC et à ses réformes successives, le Traité relatif à la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire du 2 mars 2012 (TSCG) a ancré, au sommet de la hiérarchie des normes de la plupart des États-membres, l’engagement de revenir à l’équilibre des comptes à brève échéance via la définition d’un objectif de moyen terme (OMT). Un dispositif de contrôle budgétaire interne et des mécanismes de correction ont été institués dont le Pacte de responsabilité est un avatar à l’échelle française. Sous l’impulsion de l’Union, selon des modalités variables d’un pays à l’autre (S. Flizot, 2015), les États ont révisé leur système budgétaire interne en le refondant sur un suivi pluriannuel des engagements financiers souscrits lors de la crise de la dette souveraine. Le cas français est archétypal d’une intégration a minima, sans contrainte juridique réelle des engagements pluriannuels. Dans le sillage du rapport dirigé par Michel Camdessus intitulé « Réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des comptes publics » (2010), l’idée d’une loi cadre d’équilibre des finances publiques avait germé. Cette loi cadre, si elle avait vu le jour, aurait permis de soumettre au juge constitutionnel les lois de finances annuelles a priori non conformes au cadre pluriannuel préétabli. Faute d’une majorité au Congrès à la fin de la XIII^e législature, le Gouvernement d’alors n’a pas pu transformer l’essai et matérialiser l’idée d’une loi-cadre via la révision de l’article 34 de la Constitution, article 34 déjà révisé le 23 juillet 2008 avec l’introduction des lois de programmation des finances publiques, nouveau type de loi de programmation à caractère purement indicatif.

B – La LOPGFP et les lois de programmation des finances publiques, facteurs d’adaptation du droit français à l’ordre budgétaire communautaire

8C’est finalement sous la pression communautaire que la France a mis en œuvre les dispositions du Traité budgétaire européen via l’adoption de la loi organique relative au pilotage et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012. Ce texte est venu consolider le dispositif assez souple des lois de programmation des finances publiques introduit par la réforme constitutionnelle de 2008. Les deux premières lois de programmation des finances publiques (LPFP) étaient triennales (2009-2012 et 2011-2014) alors que les deux suivantes ont adopté un pas de temps quinquennal (2012-2017 et 2014-2019). La question du pas de temps de référence interroge d’emblée : on conçoit l’intérêt politique d’établir une feuille de route à cinq ans, en phase avec le renouvellement de la représentation nationale et du pouvoir exécutif ; on ne peut toutefois que constater la difficulté de prévoir des taux de croissance à cinq ans, fondement des prévisions en recettes, dans une période de grande instabilité économique (R. Degron, 2017). La révision de la LPFP du 31 décembre 2012 pour la période 2013-2017 par la LPFP du 29 décembre 2014 pour la période 2015-2019, soit deux ans après la première loi de programmation de la XIV^e législature illustre la fragilité des prévisions quinquennales. Alors que la première loi de programmation tablait sur une croissance de 2 % dès 2014, il a fallu que la seconde loi de programmation revienne à une cible de 0,4 % pour cette échéance et reporte à 2018 le retour à une croissance potentielle estimée à 2 %. Ne serait-il pas sage de fixer un cadre financier pluriannuel national à trois ans qui permette de reconsidérer la situation politique et économique à mi-mandat afin de crédibiliser l’action publique qui ne peut faire abstraction du contexte économique ? Cette approche pragmatique est d’ailleurs celle retenue pour les seules perspectives financières de l’État à travers le budget triennal (R. Duplay, 2016).

9Si le droit budgétaire national a commencé de faire mouvement vers un peu plus de pluriannualité nonobstant l’incertitude entourant les prévisions de recettes à cinq ans, il convient cependant de noter que le cadre posé par les premières lois de programmation des finances publiques reste purement indicatif et n’emporte pas de dispositif juridique permanent contraignant, c’est-à-dire de règles sanctionnées qui poussent les parties prenantes de l’action publique à corriger effectivement leur pratique. Alors que la contrainte budgétaire européenne demeure soutenue s’exprimant en particulier par les remontrances de la Commission européenne [3] et que le nouveau Président de la République souhaite améliorer les performances financières de la France au sein de l’Union afin de pouvoir davantage peser dans les réformes communautaires, un saut qualitatif s’imposait dans le dispositif d’encadrement du déficit public.

A – Une loi de programmation portée par d’heureuses perspectives de croissance plus que par des réductions sensibles de dépenses publiques

1 – Des hypothèses macroéconomiques optimistes après 2020

10Comme les précédentes lois de programmation adoptée sous la XIV^e législature, la LPFP actuellement en vigueur est quinquennale. Le pas de temps de cinq ans n’est pas idéal en matière de prévision macroéconomique et oblige nécessairement à faire un pari sur le niveau de croissance attendu en fin de mandat. Une révision de la loi de programmation à mi-mandat apparaît quasiment inéluctable. Au-delà de la croissance, les hypothèses faites en terme d’inflation sont également déterminantes pour comprendre les conditions du retour à l’équilibre des comptes attendus en fin de mandature. Le diktat des critères de Maastricht exprimés en point de PIB, que ce soit pour le déficit ou la dette, oriente mécaniquement le jeu des acteurs à maximiser les hypothèses de croissance et d’inflation.

11S’agissant des projections de croissance faites sur la période 2018-2022, il convient de bien distinguer ce qui concerne la période 2018-2020 et l’après 2020. S’agissant des trois premières années du quinquennat, les prévisions établies par la loi de programmation revêtent sans doute un plus haut degré de crédibilité que sous les anciennes LPFP. Le Haut conseil des finances publiques, institution indépendante d’expertise des données macroéconomiques sur lesquelles se fondent les lois financières [4], a validé les prévisions portées par la LPFP 2018-2022. Selon les termes de l’avis n° HCFP 2017-3, « Le Haut Conseil relève la forte révision à la baisse de l’estimation de l’écart de production (écart entre la production effective [Le PIB en volume] et le PIB potentiel) par rapport aux textes financiers des dernières années. La nouvelle estimation se situe dans la partie basse des évaluations des organisations internationales. Le Haut Conseil la juge plus réaliste. ». Le Haut conseil met toutefois en garde contre les retournements de conjoncture, une « nouvelle crise majeure » toujours possibles et note qu’après 2020, l’hypothèse d’un taux de croissance autour de 1,8 % est sujette à caution : « il considère que l’hypothèse d’un écart de production en fin de période est plutôt optimiste. » Comme le souligne l’avis du HCFP, à moyen-long terme, il serait sans doute plus prudent de tabler sur une croissance proche de la croissance potentielle de l’économie française, croissance potentielle dont la loi de programmation estime qu’elle devrait être autour de 1,35 % en 2022. En matière de croissance potentielle, le recul historique incite en effet à la prudence. Le graphique A retrace l’érosion de la croissance potentielle de la France des années soixante à 2016 avec une chute de 5,5 % en moyenne en début de période à 1,25 % en fin de période.

Graphique A

Évolution de la croissance effective et potentielle de la France de 1961 à 2016

Évolution de la croissance effective et potentielle de la France de 1961 à 2016

12Sans doute, le Gouvernement fait-il le pari que les réformes économiques lancées en début de mandature rendront possibles un regain de croissance dans les deux dernières années de son action. Ici, la stratégie des finances publiques de la Nation rejoint les lignes de politiques économiques générales définies par l’exécutif récemment installé. Le fait est que l’ambition du Gouvernement, si elle lui permet d’annoncer un déficit public nominal proche de zéro, n’est pas suffisante pour atteindre un niveau de déficit structurel sous la barre imposée par le Traité budgétaire européen, à savoir moins de 0,5 % du PIB. Au mieux, le déficit structurel pourrait atteindre 0,8 % du PIB à l’échéance 2022. Même avec une croissance au rendez-vous, la situation structurelle des finances publiques françaises demeurera donc fragile, susceptible d’être durement affectée par le retour d’éventuelles difficultés économiques : la France n’a pas reconstitué les marges de manœuvre financière lui permettant de faire face à une crise majeure comme l’Allemagne s’est employée à le faire par une politique de sur-consolidation budgétaire qui a réellement infléchi sa trajectoire d’endettement (cf. graphique B).

Graphique B

Évolution du solde et de l’endettement publique en Allemagne et en France de 2010 à 2015, en  % du PIB

Évolution du solde et de l’endettement publique en Allemagne et en France de 2010 à 2015, en  % du PIB

13Autre variable macroéconomique susceptible de servir le dessein de réduction tendancielle du déficit public, le taux d’inflation prévu par le Gouvernement apparaît un peu élevé avec une inflation de 1,75 % en 2021 et 2022 alors que l’économie européenne et française est entrée dans une longue période de neutralisation de la boucle prix-salaire avec le développement de la robotisation dans le champ industriel mais aussi de la numérisation dans le secteur des services. Certes, le prix de l’énergie et des matières premières est orienté à la hausse (Banque de France - Eurosystème, 2017), pas suffisamment toutefois pour que la Banque centrale européenne mette fin à sa politique de liquidité accommodante. En tout état de cause, la combinaison d’un taux de croissance et d’un taux d’inflation relativement élevés en fin de période de programmation des finances publiques va dans le sens de maximiser le PIB en valeur et donc de minimiser les ratios s’y rapportant, celui du solde public, de la dette, des prélèvements obligatoires ou des dépenses publiques qui sont exprimées en points de PIB. C’est sur ces types d’agrégats, assez réducteurs, que se fondent les analyses européennes.

14Le tableau 1 présente la dynamique attendu du déficit public de 2018 à 2022 ainsi que les hypothèses de croissance et d’inflation sur la période. Nous verrons plus loin que les évolutions en termes réels des dépenses publiques donnent une tout autre image de la maîtrise des finances publiques. Par construction, l’amélioration des performances financières de la France, dont le déficit passerait de 2,8 % en 2018 à 0,3 % en 2022, est fortement influencée par le regain de croissance nominale qui s’appuie sur un taux de croissance en volume relativement élevé à hauteur de 1,7-1,8 % et une inflation passant de 1,0 à 1,75 % sur cinq ans.

Tableau 1

Principaux agrégats économiques et budgétaires de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, en  % pour la croissance et l’inflation et en  % du PIB sinon

	2018	2019	2020	2021	2022
Croissance du PIB en valeur	2,7	2,8	3,1	3,45	3,55
Croissance du PIB en volume	1,7	1,7	1,7	1,7	1,8
Croissance potentielle en volume	1,25	1,25	1,25	1,30	1,35
Inflation (IPC hors tabac)	1,0	1,1	1,4	1,75	1,75
Déficit public nominal	-2,8	-2,9	- 1,5	-0,9	- 0,3
Dette publique	96,9	97,1	96,1	94,2	91,4
Taux de prélèvements obligatoires	44,3	43,4	43,7	43,7	43,7

Principaux agrégats économiques et budgétaires de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, en  % pour la croissance et l’inflation et en  % du PIB sinon

B – Une loi de programmation qui contraint de manière forte les dépenses locales

23Sous l’empire de la LPFP 2014-2019, l’État avait décidé, afin de répondre aux exigences du Pacte de responsabilité, corollaire du mécanisme de correction voulu par l’Union européenne, de réduire de 50 Md€ les dépenses publiques. Sur ce montant, 11 Md€ devaient provenir de la sphère locale. La technique employée alors était de diminuer, d’environ 3 Md€/an les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales. Rappelons que ces PSR-CT sont le principal relai de la transmission des financements de l’État aux collectivités via la dotation globale de fonctionnement et le fonds de compensation de la TVA.

24Le système mis en place dans le cadre de la nouvelle loi de programmation repose sur une ambition supérieure en termes de diminution de la dépense locale et sur une méthodologie profondément révisée. Le montant des PSR-CT est désormais plafonné à environ 48Md sur la période 2018-2022. Il est associé à ce plafond une enveloppe de réduction de 13 Md€ des dépenses publiques locales sur cinq ans. À cette fin, la hausse annuelle des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales est limitée à 1,2 %, taux modulable en fonction de la situation locale et avec une prise en compte des contraintes d’aide sociale particulières des départements. En pratique, l’effectivité de cette nouvelle cure d’austérité sera assurée par une contractualisation entre l’État et les 340 plus grandes collectivités (régions, départements, métropoles et grosses agglomération). Le nouveau système mis en place est assez équivalent à une contractualisation de la DGF dont le montant serait ajusté au niveau « micro » pour assurer la tenue de l’objectif de réduction « macro » de la dépense locale. L’orientation retenue n’est pas sans rappeler l’idée que nous défendions dès 2014 d’une gestion différenciée des dotations de l’État en fonction de la diversité des situations locales (R. Degron, 2014).

25Le Gouvernement aurait pu aller encore plus loin dans l’encadrement de l’endettement local en mettant en place un nouveau dispositif de contrôle budgétaire des collectivités territoriales Suite à l’opposition du Sénat lors de l’examen du projet de loi, la nouvelle possibilité de saisine par le préfet de la chambre régionale des comptes a été écartée pour l’instant. L’article 24 de la LPFP introduit finalement un dispositif complexe de contractualisation sur trois ans entre l’État et les grandes collectivités. En fonction de la prise en compte de divers paramètres locaux comme l’évolution démographique, le revenu moyen par habitant ou les évolutions passées de la gestion publique, celui-ci va permettre à l’État de peser localement sur la baisse des dépenses de fonctionnement, l’augmentation de la capacité d’autofinancement et la diminution de l’endettement des principales collectivités territoriales. Le niveau cible d’endettement se situe à 12 ans de capacité d’autofinancement pour les communes et leur groupement, à 10 ans pour les départements et la métropole de Lyon, à 9 ans pour les régions. Non régulé par une juridiction régionale des comptes comme cela était initialement prévu, le contrat sera cependant assorti d’une pénalité en cas de dépassement des objectifs de dépenses de fonctionnement via une « reprise financière » sur les recettes locales ou d’un bonus en cas de respect des engagements souscrits via une majoration du taux de subvention des opérations éligibles à la dotation de soutien à l’investissement local. En cas de non contractualisation, le non-respect des objectifs « forfaitaires » assignés à la collectivité territoriale sera quant à lui sanctionné plus durement en terme de reprise financière. Les collectivités locales visées seront de fait obligées de jouer le jeu d’une contractualisation qui s’apparente à s’y méprendre à une « remise à plat » de leur gestion par l’État. Ainsi le nouveau système contractuel impactera tout l’équilibre budgétaire des grandes collectivités territoriales, orientant leurs politiques, en particulier de GRH, de moyens de fonctionnement des services et de subvention au tissu local, notamment associatif. L’investissement matériel sera a priori encouragé sous réserve de ne pas trop s’endetter et de dégager des capacités d’autofinancement plus importantes que par le passé.

26Dans ce contexte, sans doute les élus locaux seront-ils pressés de hâter le pas des fusions organiques (ex. communes nouvelles, élargissement des périmètres intercommunaux) ou des mutualisations fonctionnelles (ex. développement des compétences intercommunales) afin de réduire leurs dépenses de fonctionnement par réalisation d’économie d’échelle. Il est vrai que le précédent quinquennat avait été marqué par d’importantes avancées institutionnelles qui restent encore à transformer dans la réalité de l’action publique territoriale. Les dynamiques de réforme institutionnelle demeurent toutefois difficiles à lancer, lentes à mettre en place et plus lente encore à produire un effet financier. Pire, dans le mouvement de recomposition de la carte régionale et intercommunale, les coûts de transition sont importants (Cour des comptes, 2017). Côté recettes, les élus locaux gardent la possibilité de rehausser les taux de la fiscalité foncière sur les ménages (taxe foncière et taxe d’habitation) et les entreprises (contribution foncière des entreprises). Cette voie semble cependant délicate à continuer d’explorer alors que les élections municipales interviendront en 2020. Reste à développer des politiques d’attractivité territoriale afin d’essayer de développer les bases mais ce type de politique entraîne souvent de nouveaux services publics ou dépenses d’équipement. En outre, c’est un jeu à somme nulle pour les collectivités prises dans leur ensemble : à l’échelle nationale, la collectivité qui attire un investissement privé le détourne en effet d’un autre territoire.

27Au-delà des dispositifs explicites de régulation de la dépense locale portés par la loi de programmation des finances publiques, on peut noter que l’évolution de la fiscalité locale des ménages va dans le sens d’un contrôle renforcé des recettes locales par le pouvoir central. Une fois que l’État se sera substitué à l’équivalent de 80 % des contribuables à la taxe d’habitation, il ne peut être exclu que les conditions de prise en charge de ladite taxe changent. Aux termes de l’article 3 du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement s’est engagé à dégrever la principale taxe ménage et ainsi à rendre la réforme « transparente » pour les élus. À moyen-long terme, le maintien de cette situation paraît fort incertain compte-tenu des ambitions européennes du Président et de son gouvernement qui vont devoir trouver des moyens de réduire la dépense publique pendant cinq ans. Les pouvoirs décentralisés n’ont sans doute pas fini d’être les variables d’ajustement des performances financières de la France, une réserve potentielle d’économie au cas où le PAP 2022 ne serait pas à la hauteur des espérances, ce qui ne peut être exclu à ce stade. La remise en cause de la décentralisation voulue au début des années 1980 est d’autant plus forte qu’elle est désormais assortie d’une régulation financière fine.

28Porté par l’espoir d’un regain durable de la croissance et d’une remontée de l’inflation, le nouvel agenda financier de la France parviendra peut-être à réduire suffisamment le déficit nominal exprimé en point de PIB mais ne parviendra pas à réduire la dépense publique en termes réels d’ici 2022. Au contraire, plusieurs postes clefs sont structurellement orientés à la hausse. Le Plan Action Publique 2022 est de fait porteur de beaucoup d’attentes qui devront être confrontée s à la réalité politique des deux dernières années de la mandature. Une chose est claire, les collectivités territoriales seront fortement et continûment mises à contribution à travers le nouveau système d’encadrement de leur dépense de fonctionnement, de leur endettement, voire de leur principale fiscalité des ménages. C’est une conséquence remarquable du nouvel ordre budgétaire européen du début des années quatre-vingt-dix, durci au début des années deux mille suite à la crise de la dette souveraine, que de renforcer le contrôle de l’État sur la sphère locale en France après l’élan donné à la décentralisation au début des années quatre-vingt.