1Avec un déficit inférieur à 3 % dès 2017 et réduit progressivement jusqu’en 2022, le Gouvernement entend garantir la soutenabilité des finances publiques et honorer ses engagements européens. Dans cette optique, dès 2018, la dépense publique sera ralentie, grâce à un effort fourni par l’ensemble des administrations publiques. Cet effort en dépense permettra de mettre parallèlement en œuvre un allègement de la fiscalité favorable à l’emploi, au pouvoir d’achat, à l’investissement et à la compétitivité de nos entreprises et donc à la croissance de long terme de notre économie.

2En 2017, les mesures fortes de redressement prises par le Gouvernement permettraient un retour sous les 3 % de PIB de déficit public : après -3,4 % en 2016, le solde nominal serait ainsi ramené à -2,9 % en 2017. La résorption du déficit structurel se poursuivrait, avec un niveau de solde structurel de -2,2 % du PIB potentiel, soit une amélioration de 0,2 point de PIB potentiel par rapport à 2016 (-2,5 % en 2016).

3L’amélioration de la conjoncture économique, avec une croissance de l’activité prévue à 1,7 % en 2017, c’est-à-dire supérieure à son niveau potentiel, contribuerait également favorablement à la réduction du déficit nominal, pour 0,2 point de PIB. L’effet des mesures ponctuelles et temporaires serait légèrement négatif en 2017 sur le solde public.

4La dépense publique hors crédits d’impôt augmenterait de 0,8 % en volume en 2017, ce qui permettrait à l’effort en dépense d’atteindre 0,1 point de PIB. Ce taux de croissance de la dépense publique résulterait notamment de l’augmentation initiale des crédits des ministères d’une part, et, d’autre part, de la sous-budgétisation et des dérives au premier semestre constatées sur plusieurs lignes budgétaires. La revalorisation du point d’indice de la fonction publique, la réforme « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), ainsi que le cycle d’investissement local [1] contribuent également à cette augmentation. Plusieurs mesures ont été prises par le Gouvernement pour répondre aux risques de dérapage mis à jour par l’audit de la Cour des comptes, dont notamment des annulations de crédit à hauteur de 3,3 Md€ au mois de juillet 2017, une diminution des effectifs en contrats aidés et une réduction du montant des aides personnalisées au logement, pour atteindre un quantum total d’économies de 4,2 Md€.

5En recettes, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires prises pour 2017 (notamment la première année de restitution des créances non consommées de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en 2013 et les dernières mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité) pèseraient à hauteur de 0,1 point. Toutefois, en lien avec l’accélération de l’activité économique et de l’emploi, les recettes fiscales et sociales seraient dynamiques : l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB serait supérieure à l’unité (1,3). Ce dynamisme expliquerait un taux de prélèvements obligatoires passant de 44,4 % du PIB en 2016 à 44,7 % en 2017 et une amélioration du solde public de 0,3 point de PIB.

6En 2018, le solde nominal serait ramené à - 2,6 % du PIB, dans un contexte conjoncturel toujours porteur. Les mesures de baisse des prélèvements obligatoires – dont le taux passerait de 44,7 % à 44,3 % du PIB – seraient plus que compensées par l’effort fourni en dépense : le solde structurel s’améliorerait de 0,1 point, à - 2,1 %.

7Le ralentissement de la dépense publique hors crédits d’impôt (0,5 % en volume) représenterait un effort notable sur la dépense, en cohérence avec les engagements du Gouvernement de diminuer les dépenses publiques de plus de 3 points de PIB sur le quinquennat. Ce taux de croissance est nettement inférieur à la moyenne observée depuis la crise financière, de 2010 à 2016 (+0,8 %) et permettra la réduction de la dépense publique de 0,7 point de PIB dès 2018.

8Tous les sous-secteurs des administrations publiques contribueront à ce ralentissement de la dépense. Après une année 2017 particulièrement dynamique, l’absence de mesures de revalorisation salariale contribuera tout d’abord à modérer la progression de la masse salariale publique en 2018 dans l’ensemble des sous-secteurs, même si celle-ci continuera de progresser sensiblement (1,4 % en 2018, après 2,0 % en 2017).

9La hausse modérée des crédits du budget général, très inférieure à celle de 2017, traduira à la fois une budgétisation sincère de dépenses traditionnellement sous-budgétées, et un renforcement de l’efficacité de la dépense publique. Les réformes structurelles réalisées dans le domaine du logement et de l’emploi permettront de transformer l’action publique dans ces domaines pour la rendre plus efficace. Le budget permettra de financer des mesures de pouvoir d’achat à destination des ménages, notamment pour les actifs et les plus modestes, et d’investir pour accélérer la transition écologique, édifier une société de compétence, ancrer la compétitivité sur l’innovation et construire l’État de l’âge numérique.

10Après une augmentation des crédits des ministères de 8,0 Md€ en 2017 prévue en LFI pour 2017 par rapport à la LFI pour 2016, ceux-ci augmenteront de 4,4 Md€ dans le PLF 2018, par rapport au niveau de la LFI 2017. Cette remise à niveau des crédits du budget général correspond au niveau de sous-budgétisations identifiées par la Cour des comptes dans son audit sur les finances publiques. Les postes de dépenses sous-budgétés, tels que l’hébergement d’urgence ou l’allocation pour adultes handicapés, ont été augmentés à la hauteur des prévisions d’exécution pour 2018, en tenant compte des revalorisations prévues. Cette augmentation reflète donc en grande partie la volonté du Gouvernement de mettre fin à la logique de sous-budgétisation.

11Dans un souci d’efficacité de la dépense et de mise en place de nouvelles protections, les dépenses d’aide au logement, qui atteignent plus de 40 Md€ pour des résultats décevants, seront réduites en 2018 et compensées par des baisses de loyer, tout comme le recentrage des contrats aidés sur les priorités. Ces économies permettront notamment de financer une augmentation de la prime d’activité, la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Enfin, 2,2 Md€ de crédits supplémentaires seront alloués aux missions stratégiques « Sécurités », « Défense » et « Justice », afin de renforcer la sécurité de nos concitoyens.

12Les administrations publiques locales poursuivront leurs efforts en dépense de fonctionnement, conformément à la trajectoire d’économies de 13 Md€ à horizon 2022 prévue dans le projet de loi de programmation des finances publiques.

13Les administrations de sécurité sociale contribueront aussi aux efforts en dépenses dès 2018. Les dépenses des branches vieillesse et famille seront contenues grâce à un ensemble de mesures d’économies, telles que la maîtrise des dépenses du Fonds national d’action sociale, ou l’harmonisation du calendrier de revalorisation des pensions de base. Ces économies concerneront également la gestion des caisses de sécurité sociale. Enfin, les économies en matière d’assurance-maladie atteindront un quantum inédit, grâce à une évolution modérée des dépenses dans le champ de l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (On- dam ; + 2,3 %), malgré l’impact haussier de la montée en charge de la convention médicale et des revalorisations tarifaires qui y sont associées.

14Parallèlement à cet effort en dépense, la diminution de plus de 10 milliards d’euros de la fiscalité d’ici fin 2018 permettra de répondre à trois choix stratégiques du Gouvernement. Le premier est de soutenir immédiatement la croissance, de favoriser l’emploi et le pouvoir d’achat, en récompensant notamment le travail ; le deuxième d’améliorer la compétitivité et de libérer l’activité des entreprises ; le troisième, de soutenir l’investissement privé dans les entreprises qui prennent des risques, qui innovent et créent les emplois de demain.

15La baisse de la fiscalité portant sur les ménages bénéficiera en priorité aux actifs des classes moyennes et aux ménages modestes. Pour cela, les cotisations salariales maladie et chômage des salariés du secteur privé seront supprimées et les cotisations famille et maladie des indépendants seront réduites. Ces allègements seront financés par une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG), mais dans une moindre ampleur car la CSG s’applique à une base plus large, incluant les revenus de remplacement, du capital et des jeux. Cette réforme bénéficiera au pouvoir d’achat des actifs du secteur privé dès le mois de janvier 2018. Pour une personne rémunérée au SMIC, après prise en compte d’1,7 point de CSG supplémentaire, elle se traduira par un gain de salaire net de 132 € sur un an en 2018, et de 263 € en rythme de croisière à partir de 2019. Par ailleurs, 80 % des ménages seront progressivement exonérés de la taxe d’habitation – avec un premier allègement de 3 milliards d’euros dès 2018 – ce qui contribuera également à l’augmentation de leur pouvoir d’achat.

16Les taxes pesant sur l’investissement en France ont un poids particulièrement élevé par rapport à nos partenaires européens. Aujourd’hui, la fiscalité pesant sur les revenus de l’épargne est particulièrement dissuasive à l’investissement, avec des taux marginaux d’imposition maximaux élevés qui pénalisent l’investissement dans nos entreprises : 62,0 % pour les intérêts (contre 26,0 % en Italie, 26,4 % en Allemagne, 27,0 % en Belgique, 30,0 % en Finlande et en Suède) et 44,0 % pour les dividendes (contre 26,0 % en Italie, 26,4 % en Allemagne, 27,0 % en Belgique). De même, le taux marginal de l’impôt sur les sociétés, actuellement de 33,3 % (34,4 % en ajoutant la contribution sociale sur les bénéfices), est nettement plus élevé que celui de beaucoup de nos partenaires : il est de 30,2 % en Allemagne, 27,8 % en Italie, 22,0 % en Suède et 19,0 % au Royaume-Uni.

17L’allègement et la simplification de cette fiscalité apparaît donc indispensable pour garantir la compétitivité et l’attractivité de notre économie. Aussi le taux nominal de l’impôt sur les sociétés sera-t-il réduit, par étapes, pour atteindre 25 % d’ici 2022, soit le niveau actuel de la moyenne européenne. L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), qui pèse de manière indifférenciée sur l’ensemble du patrimoine, y compris les valeurs mobilières, sera supprimé et remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI). Par ailleurs, un taux de prélèvement unique de 30 % sur les revenus de l’épargne, incluant l’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux, sera instauré dès 2018. Ces différentes mesures devraient permettre de réorienter l’épargne nationale vers le financement des entreprises, en fonds propres notamment.

18Enfin, afin d’accélérer la conversion écologique de notre économie, la hausse de la fiscalité du carbone sera amplifiée et la convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence sera pleinement effective à l’horizon de quatre ans. Ceci permettra aux acteurs économiques d’internaliser le coût social engendré par l’usage des énergies fossiles, et de réduire ainsi nos émissions de CO₂. La fiscalité environnementale représentera ainsi une part plus importante des recettes publiques, rattrapant de ce fait une partie de notre retard sur la moyenne de nos partenaires européens. Les ménages les plus vulnérables bénéficieront de mesures d’accompagnement, comme la généralisation du chèque-énergie et la mise en place d’une nouvelle prime à la conversion pour remplacer les véhicules polluants.

1 – Principales mesures prises par le Gouvernement

1 – Les mesures en recettes

19La baisse des prélèvements obligatoires, engagée dès le 1^er janvier 2018 et qui représentera environ 1 point de PIB à l’horizon de la fin du quinquennat, répond à trois choix stratégiques du Gouvernement. Le premier est de soutenir immédiatement la croissance, de favoriser l’emploi et le pouvoir d’achat en récompensant le travail, le deuxième d’améliorer la compétitivité et de libérer l’activité des entreprises, le troisième, de soutenir l’investissement privé dans les entreprises qui prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain. La baisse d’un point de PIB de la charge fiscale sera équitablement répartie entre soutien au pouvoir d’achat des ménages et à la compétitivité des entreprises, et partiellement compensés par une hausse de la fiscalité comportementale, en particulier de la fiscalité écologique afin d’encourager les comportements responsables et d’accélérer la conversion écologique de notre économie.

*La mesure de bascule CSG/cotisations est équilibrée en régime de croisière.
**L’extinction du CICE est ici présentée en consommation des créances, au rythme de leur imputation/restitution effective.

Soutenir le pouvoir d’achat des ménages et stimuler l’investissement

20La baisse de la fiscalité portant sur les ménages bénéficiera en priorité aux actifs des classes moyennes et aux ménages modestes. Afin de soutenir leur pouvoir d’achat, 80 % des ménages seront progressivement dégrevés de la taxe d’habitation, avec un premier allègement de 3 milliards d’euros dès 2018. Le Gouvernement souhaite également mieux récompenser le travail en rehaussant le salaire net des salaries grâce à une baisse des cotisations salariales maladie et chômage (- 3,15 points) financée par une hausse de 1,7 points de CSG. Cette mesure montera en charge au cours de l’année 2018 : la baisse des cotisations sera de 2,2 points au 1^er janvier 2018 puis de 0,95 point supplémentaire au 1^er octobre 2018. Une part significative des travailleurs indépendants verra également son revenu net augmenter avec la diminution des cotisations famille et maladie en 2018, ciblant ceux dont les revenus sont les plus faibles. En réduisant le coin socio-fiscal sur les salaires, ces baisses stimuleront en outre la demande et l’offre de travail. Cette bascule, globalement neutre pour les finances publiques, permettra enfin d’élargir les bases fiscales s’agissant du financement de la protection sociale afin qu’il ne pèse pas uniquement sur le coût du travail.

21Dans un contexte de transition technologique profonde, le besoin en capital est encore plus important qu’hier et alléger sa fiscalité est devenu indispensable. Pour dynamiser l’investissement productif, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sera supprimé et remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI). De plus, dès 2018, les prélèvements sociaux et l’imposition des revenus du capital (intérêts, dividendes, plus-values mobilières) au barème de l’impôt sur le revenu seront remplacés par un prélèvement forfaitaire unique (PFU) au taux de 30 %. Cette réforme permettra d’augmenter la simplicité et la lisibilité du système fiscal français, et de le rapprocher de la moyenne européenne, puisque les taxes sur le capital ont, en France, un poids particulièrement élevé par rapport à celles de nos partenaires européens. Elle assurera également une plus grande neutralité de la fiscalité : en effet, l’imposition des dividendes et des plus-values mobilières selon un même taux supprimera les opportunités d’arbitrage existant dans le système actuel et rendra la fiscalité neutre quant à la forme de rémunération des actionnaires. En réorientant l’épargne nationale vers le financement des entreprises, la mise en place du PFU aura des effets bénéfiques sur l’activité, l’investissement et l’emploi. Pour les ménages modestes, l’option pour l’imposition au barème, plus favorable, restera possible et les régimes favorables de l’épargne réglementée (livret A, livret de développement durable, livret d’épargne populaire) et de l’assurance-vie (jusqu’à 150 000 € de détention) seront maintenus.

Soutenir l’activité économique et l’emploi, l’attractivité de notre territoire et la compétitivité de nos entreprises

22Afin de renforcer la compétitivité des entreprises et l’attractivité de notre économie, la fiscalité des entreprises sera allégée et simplifiée. Le Gouvernement entend poursuivre et amplifier l’effort mené depuis 2014 en faveur des entreprises avec le Pacte de responsabilité et de solidarité et le CICE. Les entreprises bénéficieront d’une réduction du coût du capital, via notamment la baisse du taux d’IS à 25 % d’ici 2022 qui favorisera l’investissement à long terme des entreprises en France, le taux d’IS étant particulièrement regardé par les entreprises dans leurs décisions d’implantation.

23La baisse du taux d’IS sera séquencée en plusieurs étapes, la première étant intervenue en 2017, conformément à la loi de finances pour 2017 :

• En 2017, un taux de 28 % est applicable au bénéfice des PME inférieur à un plafond de 75 k€ de bénéfices.
• En 2018, le plafond d’application du taux à 28 % sera porté à 500 k€ pour toutes les entreprises.
• En 2019, le taux nominal pour toutes les entreprises sera abaissé à 31 % avec maintien du taux réduit à 28 % sous condition de plafond.
• De 2020 à 2022, le taux nominal sera respectivement abaissé à 28 %, 26,5 % et 25 %.

24Cette réduction du taux nominal de l’IS permettra d’aligner la fiscalité française sur les bénéfices des sociétés sur la moyenne européenne et d’afficher une baisse du taux marginal supérieur à partir de 2019.

25La transformation du CICE en un allègement pérenne de cotisations patronales sera une simplification majeure pour la fiscalité du travail et contribuera à soutenir dans la durée l’emploi et la compétitivité des entreprises françaises. La rationalisation du CICE avec sa transformation en baisse de cotisations patronales procède d’abord d’un objectif de simplification. La baisse de cotisations aura une incidence immédiate en trésorerie, là où le gain de trésorerie engendré par le CICE n’était pas contemporain des cotisations versées dans ses effets. Afin d’optimiser ses effets sur l’emploi, la baisse de cotisations sera accentuée au niveau des bas salaires, ce qui soutiendra la demande de travail peu qualifiée, autour du salaire minimum. La transformation du CICE en baisse de charges bénéficiera aussi en plein au secteur associatif et à l’économie sociale et solidaire, qui ne bénéficiait pas du CICE. La transformation du CICE s’accompagnera ainsi de la suppression du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) : ce crédit d’impôt avait été créé afin d’assurer une compensation pour les secteurs ne bénéficiant pas du CICE (car non-redevables de l’impôt sur les sociétés), qui seront désormais bénéficiaires des allègements généraux.

26La contribution de 3 % sur les montants distribués sera également supprimée, ce qui favorisera la rémunération du risque et récompensera l’initiative privée. Cette suppression sera favorable à la diversification des sources de financement en France, en soutenant le financement par actions, là où le financement bancaire reste prédominant.

Illustration des effets de baisses de fiscalité sur les entreprises imposables au régime normal de l’impôt sur les sociétés

27Avec l’ensemble des réformes envisagées, les entreprises devraient être en moyenne nettement gagnantes à échéance de la fin du quinquennat. La baisse des prélèvements induite par les mesures fiscales pré-citées s’élèverait ainsi à 8,2 Md€ en 2022 pour les entreprises imposables au régime normal de l’ISa. En proportion du résultat, cette baisse de prélèvements bénéficiera en particulier aux entreprises de taille intermédiaire et à l’industrie, qui sont parmi les plus exposées à la concurrence internationale et dont les performances à l’exportation seront ainsi soutenues.

Graphique 1

Illustration des effets de baisses de fiscalité sur les entreprises imposables au régime normal de l’impôt sur les sociétés

Illustration des effets de baisses de fiscalité sur les entreprises imposables au régime normal de l’impôt sur les sociétés

Accélérer la conversion écologique de notre économie

28Afin d’encourager les comportements éco-responsables, la trajectoire de la composante carbone de la fiscalité énergétique, précédemment introduite dans la loi de transition écologique pour une croissance verte, sera rehaussée dès 2018 et accélérée pour atteindre 86,2 €/tCO₂ en 2022. Cette augmentation du prix du carbone contribuera à contenir les émissions à un niveau compatible avec la mise en œuvre de l’accord de Paris sur le climat. En parallèle, la fiscalité du gazole sera alignée progressivement sur celle de l’essence, dans le prolongement de la convergence déjà entamée, afin de supprimer l’incitation fiscale actuelle à recourir au gazole, qui n’est pas justifiée compte tenu des enjeux auxquels la France est confrontée en matière de pollution de l’air. La progression annuelle sera de 2,6 c€/L pendant 4 ans. Outre leurs bénéfices en matière environnementale, ces mesures contribueront au financement des baisses de la fiscalité pesant sur le travail et le capital en vue de favoriser l’emploi et l’activité. La France, qui était l’un des derniers pays de l’Union européenne pour la part qu’occupe la fiscalité écologique dans son PIB, se rapprochera ainsi de la structure moyenne des fiscalités des autres États-membres. Des dispositifs d’accompagnement ciblés (généralisation du « chèque énergie », prime à la conversion pour les véhicules anciens, maintien du crédit d’impôt transition énergétique – CITE – en 2018 puis transformation en prime en 2019) permettront d’éviter que ces mesures ne pèsent sur les ménages, en particulier les plus modestes.

29Enfin, pour éviter la surmortalité massive liée au tabac, la fiscalité applicable à tous les produits du tabac sera augmentée, avec en particulier une hausse des accises appliquées aux paquets de cigarettes, dans le but d’atteindre un prix de 10 € en 2020. La fiscalité des autres produits du tabac (tabac à rouler, cigares, cigarillos) sera également augmentée dans une optique de convergence avec le prix des cigarettes.

2 – Bilan redistributif des mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages

37Les mesures de soutien au pouvoir d’achat mises en œuvre par le gouvernement augmenteront le niveau de vie des ménages de 1,7 % d’ici 2022. Le niveau de vie agrégé des ménages situés dans les trois premiers déciles de niveau de vie – c’est-à-dire les 30 % des ménages les plus modestes – augmentera respectivement de 2,9 %, 2,8 % et 2,7 % (cf. graphique 2). Cette hausse résulte de la revalorisation des prestations sociales sous conditions de ressources (prime d’activité et minima sociaux : allocations aux adultes handicapés, minimum vieillesse et revenu de solidarité active), qui fait plus que compenser la baisse des allocations logement de 5 €, et également de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages et de la bascule des cotisations salariales vers la CSG. Les ménages des déciles médians de niveau de vie (déciles 4 à 7) bénéficieront de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, de la bascule des cotisations sociales vers la CSG ainsi que de la transformation de la réduction d’impôt pour services à la personne en crédit d’impôt. La hausse de niveau de vie pour les déciles supérieurs sera un peu moins importante que pour le reste des ménages. Leur revenu sera soutenu par la mise en place des mesures visant à favoriser l’investissement productif (suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune et remplacement par l’impôt sur la fortune immobilière et réforme de la fiscalité sur les revenus du capital), mais ces ménages seront moins concernés par la suppression de la taxe d’habitation que le reste de la population.

Graphique 2

Effet des mesures sur le niveau de vie des ménages, par décile de niveau de vie – champ usuel de la redistribution monétaire

Effet des mesures sur le niveau de vie des ménages, par décile de niveau de vie – champ usuel de la redistribution monétaire

38En parallèle, le gouvernement met en œuvre des mesures favorables à l’environnement et à la santé (fiscalité sur le tabac et fiscalité énergétique). Ces mesures ne relèvent pas du champ de la redistribution monétaire usuellement défini dans les publications de l’Insee et des organisations internationales. Leur objectif principal est d’influer sur les comportements afin de favoriser la transition écologique et la santé publiques. Toutefois, à titre illustratif, le graphique 3 présente l’effet de ces mesures sur le pouvoir d’achat. Au total, en prenant en compte ces mesures, le niveau de vie des ménages augmente en moyenne de 1,1 % en 2022. Les deux premiers déciles bénéficieront de la généralisation puis de la revalorisation du chèque énergie afin de contrebalancer l’effet de la hausse de la fiscalité énergétique.

Graphique 3

Effet des mesures sur le niveau de vie des ménages, par décile de niveau de vie – avec prise en compte de la fiscalité environnementale et de santé publique

Effet des mesures sur le niveau de vie des ménages, par décile de niveau de vie – avec prise en compte de la fiscalité environnementale et de santé publique