1Si le principe de solidarité est consubstantiel au projet européen [1], ce concept est d’abord envisagé par les traités sous l’angle économique : le financement des activités nouvelles et la correction des déséquilibres induits par la création d’un espace économique intégré. À cet effet, les auteurs du Traité de Rome, réunis lors de la conférence de Messine (été 1956) et sur proposition du Rapport de P.H. Spaak proposant la création d’un « Fonds européen d’investissement » (juin 1955), avaient préféré recourir à l’instrument de prêt plutôt qu’à un fonds budgétaire pour « assurer les investissements de cohésion et de développement du marché commun ». Deux considérations expliquent ce choix : d’une part, la faiblesse des moyens budgétaires disponibles dans une Europe encore en reconstruction et menant des guerres de décolonisation et, d’autre part, la disponibilité financière représentée par les marchés des capitaux nord-américains, manne seulement accessible aux opérateurs résidant aux USA ou au Canada, ou aux institutions supranationales ; d’où la création de la BEI dès 1957 [2].

2Ce n’est donc que plus tardivement, à la fin des années 1970, qu’apparaît la notion de solidarité financière entre les États membres ; cette évolution résulte d’une double impulsion : celle de la crise économique et monétaire (induite par l’effondrement, en août 1971, du système monétaire mondial fondé sur la convertibilité du US$ en or et par les chocs pétroliers de 1971 et de septembre 1978) et celle des exigences de « juste retour » exprimées avec une virulence croissante par le gouvernement britannique dès 1975.

1 – Trois expressions de la solidarité financière et du financement de l’économie

3Créés à partir de 1975, les « Fonds européens structurels et d’investissement » ont pendant longtemps incarné la solidarité financière entre les États membres de l’Union. Les FESI sont en effet les instruments budgétaires de soutien à l’exécution des objectifs socio-économiques de l’UE par les pays membres : cohésion territoriale et sociale, agriculture et ruralité, environnement et développement durable, compétitivité des entreprises, soutien à l’emploi et lutte contre la pauvreté.

4Fixés dans le Cadre financier pluriannuel (CFPA) de l’Union pour 7 ans [3], les FESI sont préalloués en volume à chacun des États membres qui, de fait, les considèrent comme un acquit [4] dont l’exécution est convenue par la signature de programmes opérationnels avec la Commission. Les FESI représentent près de 80 % du budget opérationnel de l’UE et sont complétés par les politiques structurelles de l’Union (14 % du budget) dans certains secteurs spécifiques : réseaux transeuropéens, appui aux PME, à l’innovation, à la transition climatique, etc. Au total, ce sont plus de 110 milliards d’euros (Mds €) de subventions qui sont ainsi annuellement redistribués entre les économies des 28 au profit soit du rattrapage des économies en dessous de la moyenne communautaire (1^re priorité), soit d’autres actions prioritaires pour le futur de l’Union.

5Établi en 1957, le Groupe BEI (Banque et Fonds européens d’investissement) a développé son action pour devenir, avec environ 80 Mds € de prêts et garanties par an, la plus importante banque multilatérale au monde et un acteur essentiel du financement de l’économie européenne, notamment de ses secteurs d’avenir : compétitivité et innovation des entreprises, capital humain (éducation, formation, santé), développement urbain, transitions énergétique et numérique.

6Le rôle du Groupe BEI est double : d’une part, orienter et transformer l’épargne européenne et mondiale [5] vers le financement des priorités économiques et sociales de l’UE et, d’autre part, catalyser l’investissement privé et public autour de ses propres interventions (effet de levier). En moyenne, l’intervention du Groupe BEI et de ses cofinanceurs représente une création annuelle de nouveau capital de 220 à 240 Mds € ; en pratique, cela bénéficie chaque année à quelque 265 000 entreprises et concerne plus de 4,1 millions d’emplois.

7Conçu comme un outil de financement de la nouvelle économie induite par « le développement du marché commun », le rôle de la Banque a, très rapidement, intégré une dimension de solidarité économique en finançant prioritairement et en convergence croissante avec le budget européen, le développement des économies moins développées de l’Union ; par la suite, le Groupe a développé des politiques contracycliques face aux crises économiques (notamment en 2009, puis en 2012, et enfin avec la 3^e initiative de croissance voulue par le Conseil européen en 2014 : Plan d’Investissement pour l’Europe, dit « Plan Juncker »).

8Enfin, signalons le rôle très actif du Groupe BEI pour préparer les pays candidats en prélude à leur entrée dans l’Union, particulièrement ceux affichant un retard de développement par rapport à la moyenne communautaire. La BEI a ainsi développé une expertise particulière dans le financement des transitions économiques induites par la chute des dictatures hellénique (1974-81) puis ibériques (1976-86), expérience qui fut très largement mise à profit, après la chute du Mur de Berlin, pour soutenir la réunification allemande puis le processus de préadhésion des 13 nouveaux États membres d’Europe centrale, de Méditerranée et des Balkans occidentaux (1993-2004/2007/2013).

9Le troisième pilier de la solidarité financière au sein de l’Union européenne a été développé à partir de septembre 2008, sous deux formes ; la politique monétaire non conventionnelle et le soutien à l’ajustement économique des pays en difficulté.

2 – Une « évolution darwinienne » des instruments de solidarité

20Alors que les « grandes enjambées » de l’intégration européenne avaient été mûrement réfléchies et conçues par les constituants européens, le développement des outils de solidarité financière s’est effectué en réaction à des situations de crises (crises pétrolières des années 1970, économique des années 1980, ou issues de la mondialisation à partir de l’an 2000) ou de fortes divergences politiques quant à la conception même du projet européen (1975, 1993, 2005, 2011).

21Mis en place au fil des années et dans l’urgence, ces instruments ont souvent été déployés sans constituer les sous-jacents qui auraient permis de réaliser de véritables convergences économiques et sociales. Au contraire, ces moyens ont été employés (et souvent administrés) par les États membres bénéficiaires comme des opportunités de marge de manœuvre économique ou budgétaire, offrant des compensations à leurs « politiques d’austérité ».

22Ainsi, ces avancées communautaires, pourtant remarquables, n’ont pas été défendues par les personnels politiques dans les États membres, avec pour conséquence une faible appropriation par les opinions publiques. Ce manque de loyauté des États membres a plusieurs origines qui se sont cumulées depuis la fin des années 1990 et surtout depuis l’éclatement de la crise économique mondiale :

• le repli sur soi des États membres, conséquence de la montée des populismes et du raccourcissement du temps politique ;
• la contrainte s’exerçant sur les finances publiques des États et de l’Union et la part croissante prise, en période de crise, par les dépenses de stabilisation sociale, au détriment du financement de la modernisation de l’économie ;
• le développement de nouveaux instruments européens de solidarité financière (plan d’aide à l’ajustement structurel des 8 pays en difficulté) mobilisant des moyens nationaux et européens considérables, qu’il s’agisse des budgets ou des instruments de garantie ;
• les spécificités du financement de l’économie moderne, qui appellent des instruments plus diversifiés et plus fluides que ceux relevant directement du périmètre public : portages de risque et du long terme, aide à l’innovation, à la création d’entreprises et à l’initiative économique, etc.

23C’est ainsi que les instruments budgétaires que sont les FESI ont été peu à peu calcifiés, tant en volume qu’en méthodologie d’intervention, pour être réservés à la correction des déséquilibres structurels entre le centre et la périphérie de l’Union et au lancement de transitions économiques et sociétales complexes (telles que la transition climatique, ou la reconstitution de l’équilibre territorial). De fait, les pays au-dessus de la moyenne communautaire (comme la France, malgré des inégalités internes croissantes) ont pour perspective de voir les FESI réduits à n’être qu’un levier parmi d’autres au soutien des pans les plus fragiles de leurs économies (aide sociale, formation et employabilité des jeunes, agriculture de montagne, etc.).

24Parallèlement, depuis le début des années 2000, l’autorité budgétaire de l’UE (Parlement européen et Conseil) s’est progressivement convertie à une mutation fondamentale de la politique budgétaire européenne : le passage d’une culture de la subvention à celle du financement de l’économie. Cette mutation a eu pour effet qu’une part grandissante de moyens budgétaires a été confiée à la gestion de la BEI, sous mandat de la Commission, pour développer des outils de portage du risque et de concessionnalité financière ; ceci afin d’accroître la mobilisation du capital privé au soutien de l’investissement jugé prioritaire dans les secteurs d’avenir de l’économie européenne [12].

25En effet, après 8 années de crise, l’économie européenne accuse un déficit d’investissement de quelque 430 Mds € (estimation fin 2015), tandis que les études de la Commission et de la BEI indiquent que, sur un besoin global d’investissement pour l’éclosion de la « nouvelle économie » en Europe estimé à 2 138 Mds, quelque 655 Mds ne seront pas « naturellement financés » [13].

26D’où la mise en place d’instruments de type « Plan Juncker » dont on perçoit que les États membres sont tentés de les généraliser, dans et même hors Union (cf. le Plan d’action extérieure » décidé par le Conseil européen de décembre 2016) ; ce qui serait certainement une erreur économique et une facilité conceptuelle à terme préjudiciable à la crédibilité de l’action européenne auprès des opinions publiques.

27Enfin, la réaction des États membres et de l’Union face aux ampliations systémiques de la crise mondiale déclenchées par les révélations grecques d’octobre 2009 ont été appréciables et pour partie efficaces ; ces plans d’aide aux pays en difficulté et les politiques monétaires de la BCE ont préservé la crédibilité de la monnaie unique et soutenu la restructuration de 8 pays membres. Toutefois, force est de constater que les mesures prises ont été obérées par les tensions entre États membres et que les débats ont été fortement marqués par l’aléa moral opposé à l’encontre de la Grèce et des PIIGS ; de plus, les nombreuses corrections apportées au dispositif mis en place font ressortir l’absence de vision d’ensemble et d’évaluation crédible des effets à moyen terme [14] ; enfin, l’ensemble a été réalisé pour une grande partie en dehors du droit européen et sans contrôle démocratique.

3 – Un projet en besoin de refondation

28Le concept de solidarité financière s’est imposé et diversifié depuis les années 1980. C’est certainement une expérience unique au monde tant par les volumes mobilisés que par les types de politiques mises en œuvre. Ces avancées demeurent néanmoins très fragiles en ce qu’elles sont trop souvent utilisées par les États membres pour masquer la faiblesse de leur gestion économique et budgétaire et différer leur loyauté envers le projet européen.

29Pourtant, les incertitudes que font naître la montée des populismes, le processus du Brexit et l’instabilité de la gouvernance américaine offrent à l’Union européenne l’opportunité de se confirmer comme le pôle de stabilité de l’économie mondiale et le référent en termes de développement durable et de responsabilité sociale.

30La crise économique mondiale et ses ampliations européennes ont en effet mis en lumière un paradoxe. Celui du manque de crédibilité politique de la gouvernance de l’Union, mais aussi celui d’une Union européenne forte et attractive, ayant fait des choix d’avenir exigeants et capable de s’autonomiser en termes de politiques économique et monétaire.

31Pour permettre à l’Union de jouer son rôle dans une économie concurrentielle et mondialisée, il convient de refonder le projet européen autour de quatre restaurations :

• restaurer la crédibilité de la zone euro mise à mal par la crise. Depuis 2015, l’exécutif communautaire a posé les jalons d’une meilleure articulation des politiques nationales avec les recommandations faites pour la zone euro, souligné l’importance des indicateurs sociaux et proposé la mise en œuvre de conseils de compétitivité nationaux favorables à la convergence. Le Rapport des cinq présidents [15] a également rappelé les enjeux de long terme que sont l’instauration d’un budget, d’un trésor et d’un ministre des Finances de la zone, ainsi qu’à terme leur contrôle démocratique. Alors que le contexte de reprise conjoncturelle et de renouveau français paraît porteur, il convient d’entrer franchement dans la mise en œuvre de ces dispositions pour reconstituer la cohésion interne de la zone euro à laquelle les peuples de l’Union aspirent et dont les effets positifs se manifesteront bien au-delà d’un simple regain de coopération politique du couple franco-allemand.
• restaurer la souveraineté budgétaire de l’Union. L’actuel budget est, selon le mot de Jean Arthuis, « un budget singulier » dont le Parlement n’arrête pas les recettes et dont les États membres se réservent 80 % des dépenses, préallouées pour sept ans. En sortant du régime des contributions nationales (qui financent 73 % du budget) et en se dotant de nouvelles ressources propres (que pourraient être une taxe sur les transactions financières ou un droit de douane écologique et social, ou un impôt européen sur les grandes entreprises), l’Union réduirait les querelles de juste retour et les pratiques de dumping fiscal qui séparent ses États membres, tout en se renforçant dans la lutte contre la fraude fiscale et pesant pour la modernisation de ses partenaires commerciaux ne respectant pas les engagements internationaux de développement durable.
• restaurer l’équilibre entre les instruments de politique économique et budgétaire. La tendance à la financiarisation de l’action publique européenne, illustrée par le développement des instruments de levier (tels le Plan Juncker), correspond à une modernisation bienvenue ; cependant, il ne faudrait pas que cette évolution continue de se traduire par une baisse en volume, comme c’est le cas depuis le CFPA 2014-20, des instruments budgétaires de solidarité tant interne à l’Union, qu’en soutien au développement des pays tiers, notamment du voisinage (Méditerranée, Balkans et Europe orientale).
• restaurer la crédibilité externe de l’Union. De même que la plupart des États membres n’ont pas su s’adapter à temps à la mondialisation, l’Union européenne n’a pas su anticiper la remontée en force des problématiques régaliennes sous l’effet de cette même mondialisation. Comment assurer la protection du territoire, des personnes et des biens à l’échelle du continent ? Comment gérer la transition climatique et les sécurités énergétique et alimentaire dans une économie ouverte et un monde en conflictualité ? Quelle relation voulons-nous établir avec nos voisins et comment les associer à un devenir commun ? Ces questions appellent la réincarnation du projet européen autour de la mise en œuvre effective d’une politique extérieure commune et de la constitution d’un pôle européen de défense. Les instruments sont conçus depuis le TFUE de Lisbonne, entré en vigueur en octobre 2012 ; qu’attendons-nous pour leur donner force et crédibilité ?

32En Europe comme au niveau national, les citoyens attendent de la puissance étatique un récit et une perspective de l’action publique ; la montée des populismes et le vote en faveur du Brexit sont bien la preuve que lorsqu’il y a carence de vision politique, celle-ci peut mettre en cause jusqu’à l’acquis de 60 ans de construction européenne. Le citoyen, l’épargnant comme l’investisseur sont prêts à assumer de nombreux risques, y compris ceux de la solidarité, pour autant que la puissance politique veuille bien annoncer des orientations claires quant aux objectifs, et réduire l’incertitude quant au cadre d’action.

33C’est pour l’avoir ignoré que les gouvernants des pays de l’Union ont placé celle-ci dans une situation d’extrême fragilité lors de l’explosion de la crise économique mondiale en 2008. Il est à présent temps de prendre ses responsabilités !