Introduction

1La politique européenne du Portugal est une composante essentielle de sa politique externe et de sa diplomatie. Elle s’inscrit dans un cadre stratégique et relève de son ambition de puissance en tant qu’État souverain. Cette constante s’est affirmée de manière plus ou moins forte selon les circonstances et les intérêts géopolitiques et géoéconomiques. Cet article a pour objectif d’analyser et de critiquer cette démarche. Notre hypothèse de départ s’appuie sur une idée forte : la politique européenne du Portugal s’est presque toujours dessinée dans une vocation stratégique, au sein d’un environnement hostile où les alliances s’avèrent nécessaires. Les variables géopolitiques imposent donc au Portugal de savoir profiter des organisations internationales. Comprenons, pour des raisons de limitation d’espace de l’article, que l’expression « politique européenne » signifie la politique qui est réalisée vers l’intermédiation des institutions de l’Union européenne, en ayant bien à l’esprit la caractéristique sui generis que cette organisation symbolise un paradigme de civilisation avec une structure complexe où coexistent des volets intergouvernementaux et des noyaux suprastaduels [1] c’est-à-dire quasi-fédéraux [2].

2Il est très difficile voire même impossible d’être exhaustif dans un résumé sur vingt-deux années de politique européenne du Portugal post-adhésion (1986-2008), même en donnant à l’adjectif « européen » la signification restreinte de la politique postérieure à l’adhésion. Nous avons surtout utilisé des sources d’information officielles, soit de l’État portugais soit des institutions de l’Union européenne, soit des articles écrits par les principaux auteurs de la politique européenne.

3Comprendre la stratégie d’une politique gouvernementale nécessite d’évaluer les actions de l’État portugais au moment de l’adhésion et lors des Conseils des ministres de l’Union. Pour des raisons méthodologiques nous allons organiser la recherche politique sur cette période en trois phases, privilégiant tout d’abord les moments centraux de l’adhésion, et ensuite l’étude de l’exercice du Conseil des ministres de l’UE (CM/UE), qui correspondent à une période de responsabilités pour l’État qui détient la présidence. Une interrogation émerge en priorité. Existe-t-il un autre État avec les caractéristiques du Portugal qui ait déjà réussi à établir une convergence entre ses propres intérêts, les objectifs des autres pays membres, et les principales institutions de l’Union ?

De l’adhésion (1986) jusqu’à la première présidence (1992) – La stratégie d’une justification pour la modernisation

4L’innovation historique majeure issue de l’adhésion du Portugal aux Communautés européennes provient d’une mutation ontologique de la politique européenne dans la mesure où cette dernière a été intégrée à toutes les politiques internes du pays. Décrétée comme politique prioritaire et figurant au cœur des préoccupations nationales, la politique européenne n’a jamais été autonome, elle a même été bien encadrée.

5La première priorité de la politique européenne portugaise a été, dès la demande d’adhésion (1977), de transmettre à toutes les institutions des CE un message très clair, très net et très cohérent : la politique portugaise n’est tributaire de personne et d’aucun autre État membre.

6Cette singularité se traduit par l’autonomie du Portugal vis-à-vis de quelques autres États membres, notamment l’Espagne (pour des raisons de proximité) ou même le Royaume-Uni (pour des raisons qui découlent d’une alliance pluriséculaire).

7Dans certains milieux ou au sein de quelques institutions bruxelloises, d’aucuns aimaient à répéter que le Portugal serait toujours d’accord lors de négociations internationales. Il en serait ainsi, toute solution ou formule votée par les États membres le serait notamment grâce à la complicité active du Portugal. Cette assertion est totalement fausse et même contraire à la réalité. Cette autonomie a commencé à être visible dans les années qui suivirent la demande formelle d’adhésion. Ainsi toute forme de coopération hors du cadre européen fut exclue. Dans ce contexte, le Conseil des ministres du 5 avril 1977 précisa l’organisation et les objectifs de la demande d’adhésion avec une ambition stratégique et une autre à vocation plus opérationnelle. Sur le premier point, il convient de souligner les nécessités suivantes :

• concentrer les moyens et les interventions de tous les acteurs afin de bénéficier de toutes les conséquences positives du processus de négociations, et cela d’une manière efficace et rapide sitôt leur début formel au 1^er décembre 1980 ;
• travailler pour que la contribution du Portugal comme État membre devienne un enjeu de sommes positives où toutes les parties soient vainqueurs, contrairement à un simple exercice d’extension de l’accord de libre commerce daté de 1972.

8Sur le plan opérationnel, l’ambition portugaise consistait à donner une priorité à la formation accélérée des fonctionnaires en ce qui concerne l’administration et la politique européenne. Ceux-ci sont aux premières loges pour seconder les ministres, les secrétaires d’État et les chefs de missions diplomatiques. Dans le cadre de la pré-adhésion des dizaines de fonctionnaires de la Commission européenne sont venus au Portugal pour dispenser les cours nécessaires à la connaissance des mécanismes communautaires. Les différents gouvernements ont tous accordé une grande importance à la réalisation de ce dessein national. En 1980, le Premier ministre Sá Carneiro a décrété que ces actions de formation étaient la « priorité des priorités ».

9Le point crucial de la stratégie du Portugal tout au long du processus d’intégration communautaire est d’avoir agi dès le départ comme un État membre intervenant dans l’ensemble des politiques de l’Union, soit au niveau des objectifs formels prévus dans l’article 3 du TR, soit au niveau des actions de coopération politique. Dès le départ, le Portugal a décidé que la Commission européenne serait son alliée naturelle. Dans ce cadre général, il a cherché sur chaque dossier les alliances et les majorités nécessaires à la défense de ses intérêts. Un des éléments oubliés de la singularité et de l’autonomie de la politique européenne du Portugal réside dans une réussite unique en 1988. Pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, le Conseil européen a approuvé le programme [3] pour la modernisation de l’industrie d’un État membre. Ce qui démontre bien l’orientation donnée à ce qu’on appelle des processus complexes et hétérogènes de réindustrialisation de l’Europe.

10Pour le Portugal, comprendre les dynamiques fondamentales du traité de Rome et des autres traités sectoriels (CECA et EURATOM [4]) était essentiel car il dispose d’une importante industrie sidérurgique et de ressources minières en uranium significatives. Mais les points plus importants concernent clairement la réalisation du marché commun et la coordination des politiques économiques, de concurrence et sociales établies par le traité de Rome. En effet, le régime de concurrence est envisagé comme un instrument stratégique pour l’intégration des marchés, la fusion des économies et l’avancée progressive du projet européen.

11La politique européenne du Portugal comporte deux volets : le premier se focalise sur les questions de modernisation de l’économie et de la société. Le second se polarise sur la contribution au processus de construction européenne soit dans son approfondissement, soit dans son élargissement. Ces deux volets interdépendants ont été évoqués dès la première allocution du Premier ministre Cavaco Silva et du secrétaire d’État de l’intégration européenne Vitor Martins.

12Il semble opportun de rappeler que le Portugal a participé au conseil qui a approuvé l’acte unique européen [5]. Lors de cette première intervention au plus haut niveau, il était primordial « d’éviter de marchander la posture du Portugal dans le grand projet des Douze et de valoriser sa contribution pour l’Europe communautaire » (MNE, 1987:21). Une des images marquante de la présidence portugaise est justement la priorité qui a été accordée aux problèmes environnementaux, au marché intérieur de l’énergie, aux négociations de l’Uruguay Round, et à l’impact de toutes ces mutations sur l’industrie. Tout le panorama industriel et économique a été orienté de manière à favoriser une modernisation rapide dans l’optique d’être préparé à une concurrence équitable au sein du marché commun.

13La politique européenne portugaise s’est manifestée au travers d’engagements très forts en ce qui concerne le respect des quatre libertés fondamentales : libre circulation des marchandises, des services, des personnes et des capitaux ; tout en maintenant une vigilance particulière pour la cinquième liberté ; celle de la libre concurrence (Mario Monti, 2004). Dans ce cadre, la réalisation du marché interne européen a été, et continue d’être, un des objectifs majeurs de la politique portugaise. Cette volonté s’applique à tous les secteurs, même ceux exclus au 31 décembre 1992 et implique une régulation de la politique nationale de la concurrence.

14Avec le traité de Maastricht, la nouvelle Union entend réaliser la libre circulation des personnes indépendamment de toute activité économique. C’est l’affirmation de la citoyenneté européenne qui va être reprise dans le traité d’Amsterdam et confirmée dans le traité de Nice. Il faut souligner toutefois que la citoyenneté européenne est un facteur d’importance primordiale pour optimiser le fonctionnement de l’Union économique et monétaire, et parce qu’il maximise la mobilité des personnes, il maximise les possibilités de succès de la monnaie unique.

15Toutes ces perspectives ont vu le jour grâce à l’intervention portugaise, via ses administrations sous l’impulsion générale du Premier ministre, du ministre des Affaires étrangères, et du secrétaire d’État aux affaires européennes. Il faut souligner en parallèle que chaque ministre dispose de plusieurs représentants auprès de la Commission. Cette politique a toujours été structurée suivant deux axes indépendants : la volonté portugaise d’être un membre non seulement agissant mais également proactif ; d’être au cœur des projets d’approfondissement et d’élargissement de l’Union. Cinq moments forts ont marqué la première présidence portugaise : la signature du traité de Maastricht, la signature du traité de Porto sur l’espace économique européen, la décision du Portugal de participer au groupe des États fondateurs de l’Union économique et monétaire, l’impulsion donnée au marché intérieur dans le domaine de l’électricité et du gaz, la signature de la charte européenne de l’énergie avec la participation de la Russie.

16Dès lors, l’exercice de la première présidence a figuré comme « la priorité absolue de la politique extérieure portugaise » dont il convient de signaler quelques réalisations importantes : l’impulsion aux négociations du paquet Delors II, l’accélération irréversible pour la conclusion du marché interne, le développement des relations externes relatives aux perspectives d’élargissement, la réforme des politiques communes destinées à mieux appréhender les défis de l’Europe post-1989. Parmi les autres contributions de premier plan, le Portugal s’est également attaché à l’extension des compétences du Parlement économique européen, au renforcement de la cohésion économique et sociale, à l’initiation du processus vers l’Union économique et monétaire, à l’affirmation des principes de subsidiarités et de proportionnalité.

17Le Portugal a aussi démontré sa capacité à participer aux politiques communautaires qui ont été introduites après l’acte unique européen dans le traité de Maastricht, ceci sous le cadre de politiques coordonnées et non de politiques communes. C’est le cas des domaines de la culture, de l’audiovisuel, de la protection du consommateur, de la santé, de l’éducation. Selon nous, la contribution majeure de la première présidence Portugaise réside précisément dans la sagesse démontrée par le Portugal en ce qui concerne la mise en œuvre des innovations de Maastricht. En effet, le gouvernement portugais a modulé toutes ses politiques internes au nom de cet objectif majeur, à savoir être membre fondateur de l’Union économique et monétaire dans l’Europe.

18En réalité, de 1986 à 1992 le Portugal a opéré de profondes réformes économiques et sociales. Ainsi, la politique portugaise fut jugée dans le « métier » comme celle d’un « bon élève ». Dans ce contexte il faut s’interroger : où était l’intérêt national ? Il est possible de conclure « qu’une Europe plus forte et plus compétitive offrirait un meilleur environnement à un État de dimension moyenne comme le Portugal ». Le processus de construction européenne a donc été le meilleur moyen de moderniser le pays. Or, les difficultés sont survenues il y a de cela huit ans quand l’Union européenne a manifesté des incapacités à juguler la problématique du chômage engendrée par le recul global de sa compétitivité.

La seconde présidence portugaise du CM/CE (2000) – La stratégie d’une nouvelle ambition pour toute l’Europe communautaire

19Dans le premier semestre de l’année 2000, la politique européenne portugaise s’est confrontée à plusieurs défis : la lutte contre l’érosion progressive mais constante de la compétitivité des économies européennes vis-à-vis du Japon et des États-Unis et la montée en puissance des nations émergentes. Pourtant, au tournant du siècle l’agenda européen est surtout consacré aux autres dossiers comme la réforme des institutions, l’élargissement de l’Union vers les pays d’Europe centrale, mais également la santé publique, la sécurité alimentaire ou des thèmes nouveaux comme les espaces de liberté, de sécurité et de justice.

20Un exercice de synthèse comme cet article nécessite surtout de mentionner la stratégie de Lisbonne décidée lors du Conseil européen de mars 2000 au cours duquel fut impulsée l’idée d’une économie de la connaissance. L’entrée de l’Europe dans cette économie marque la volonté de transformer l’espace géopolitique le plus compétitif du monde pour les décennies à venir. De son côté le gouvernement portugais introduit à la même époque « la méthode ouverte de coordination » fondée sur un benchmark des performances économiques étrangères. Au-delà des ambitions initiales, cette méthode suscita de nombreuses critiques à propos de la validité des indicateurs d’évaluation. Que dire des ambitions européennes ? Le constat est sévère. Le recul de la compétitivité, l’augmentation du chômage et la baisse prévue de la natalité constituent des facteurs de crainte que l’Europe semble ne pas voir.

21Pour pallier ces faillites programmées, le Portugal a toujours cherché à promouvoir des politiques à moyen terme en associant le maximum d’États membres dans le but d’adopter des réformes économiques centrées sur une ouverture des marchés (développement de la privatisation et de la dérégulation, encouragement de la concurrence) et une meilleure intervention de l’État (simplification de la législation et des procédures administratives) afin d’optimiser l’efficacité des institutions et de maîtriser les dépenses.

La troisième présidence portugaise du CM/CE (2007) –Le traité de Lisbonne comme instrument de lutte contre la concurrence

22Lorsque le Portugal occupe pour la troisième fois la présidence du Conseil, l’Union européenne se trouve dans une période délicate due à une dérégulation des principaux marchés qui menace de modifier les équilibres géopolitiques en cours. Dans un monde ni bipolaire, ni unipolaire mais bel et bien multipolaire, la turbulence des nouveaux marchés, l’agressivité des acteurs émergents et surtout l’accroissement des interdépendances globales fragilisent les États et créent de nouveaux risques aux origines variées. Dans cette perspective, la priorité est de finaliser la réforme des institutions. Cela impliquant la ratification du traité de Lisbonne, condition essentielle pour le succès de l’Europe à 27. Le 1^er mai est symbolique dans l’histoire de l’Union européenne. En 2004, il s’agissait de procéder à l’élargissement du nombre d’États membres, et en 1957 fut décidée la première grande réforme communautaire concernant la concurrence (décentralisation de la politique communautaire de concurrence par les autorités nationales de concurrence de chaque État membre).

23La politique européenne du Portugal a profité de la nouvelle méthodologie du trio pour inclure dans un programme conjoint de 18 mois (avec l’Allemagne et la Slovénie) des ambitions fondamentales pour l’Union et pour le Portugal. Il ne s’agit pas exclusivement du traité de Lisbonne :

• cela concerne l’impulsion offerte aux universités afin qu’elles interagissent mieux et davantage avec les entreprises, ainsi que la mobilité des personnes qualifiées dans les domaines scientifiques et technologiques ;
• cela induit une vraie politique maritime européenne, en faisant des océans et des mers une rencontre avec l’histoire, une source de richesse pour le présent et pour le futur ;
• cela réclame une vraie politique énergétique qui intègre la question de l’approvisionnement en pétrole et tend vers une vision claire de la sécurité, donc de la compétitivité ;
• cela mérite finalement, une nouvelle stratégie pour favoriser les migrations avec une possibilité réelle d’intégration.

Conclusion

24À ce stade, je considère que notre hypothèse de départ est confirmée. La participation politique du Portugal dans l’Union européenne dépasse les seules données macroéconomiques ou les éléments de comptabilité publique internationale. Le nouvel environnement international impose aux États d’avoir une vision stratégique renforcée et d’élaborer une politique qui s’inscrive dans la dynamique européenne. L’Europe est un espace privilégié pour le Portugal mais aussi pour d’autres États comme la France ou l’Allemagne. Il subsiste bien sûr des disparités importantes entre les États membres. Néanmoins, le Portugal a surmonté son défi en démontrant sa capacité à mettre en œuvre une politique internationale valorisée par l’Union européenne et valorisante pour l’Europe.