L’isolationnisme et la discrétion des arènes de l’expertise et de la décision

26Jusqu’au milieu des années 1970, le CEA est le seul organisme d’expertise sur les risques nucléaires. La filiation militaire de cette organisation, dont les travaux initiaux étaient centrés sur le développement de l’arme nucléaire, constitue sans doute l’une des explications d’un fonctionnement particulièrement fermé et discret du système d’acteurs en charge de la régulation des risques nucléaires.

27Pour Bénédicte Vallet, « on a ainsi assisté, en France, à une sorte d’intériorisation organisationnelle des risques, c’est-à-dire à un processus de gestion des risques maintenu à l’intérieur des organisations impliquées dans le nucléaire (…) » (VALLET, 1984).

28La confrontation entre les experts se déroule alors dans un cercle fermé, ceux-ci considérant qu’ils disposent des meilleures connaissances sur les questions très techniques de la sûreté. Les experts du CEA et d’EDF sont parfois en désaccord entre eux sur des sujets techniques, mais l’obtention d’un consensus par le dialogue entre pairs reste la solution privilégiée.

29En 1973, l’arrivée d’un régulateur, le SCSIN, associé à un expert technique, l’IPSN, ne modifie pas ce principe du dialogue entre experts qui se connaissent bien.

L’endogamie du système d’acteurs

30Dès 1960, les experts du CEA et d’EDF sont amenés à travailler ensemble sur des projets de réacteurs. Ils ont été formés dans les mêmes écoles et partagent une culture commune. Depuis 1955, les ingénieurs d’EDF s’initient aux techniques du CEA, notamment par l’intermédiaire de l’Institut national des sciences et techniques nucléaires (INSTN), l’organe de formation du CEA, qui dispense de nombreux cours techniques sur la sûreté nucléaire. Le dialogue entre ces experts est facilité car, selon Cyrille Foasso, « que ce soit les hommes du CEA (scientifiques, ingénieurs), les gens d’EDF chargés des réacteurs nucléaires ou, plus tard, les responsables des ministères, tous sont ingénieurs, physiciens, ayant reçu une formation scientifique ou technique, et partagent une même confiance dans la “rationalité technique”, qui ne peut être que le seul juge réellement objectif » (FOASSO, 2012).

31Ce phénomène est amplifié par la circulation des ingénieurs et des experts entre ces différents organismes. De nombreux experts du nucléaire ont d’ailleurs participé à la fois au fonctionnement et à la sûreté des installations du CEA produisant du plutonium militaire et à la sûreté des premiers réacteurs EDF produisant de l’électricité. La proximité est même géographique puisqu’à sa création, le bureau du SCSIN se trouve à Saclay, sur le site du CEA (FOASSO, 2003). En outre, les différents acteurs sont tous rattachés à un titre ou à un autre, et ce depuis la fin des années 1960, au ministère de l’Industrie.

32Enfin, cette endogamie est favorisée par la taille de ce « petit monde » de la sûreté, composé, en France, d’une poignée d’organisations et, surtout, d’un seul exploitant [15] de centrales nucléaires productrices d’électricité, à savoir EDF.

Les résistances à la pression américaine

33Le passage, à la fin des années 1960, de la technologie nationale « graphite-gaz » du CEA à la technologie américaine « réacteur à eau pressurisée » (REP) de licence Westinghouse va marquer une nouvelle ère faite d’apprentissages pour tous les acteurs de la sûreté nucléaire. Dans un premier temps, le changement de technologie oblige EDF et le CEA à « copier » les technologies américaines pour construire au plus vite les premiers REP à Fessenheim et au Bugey, dès la fin des années 1970. C’est ainsi que naît le concept de centrale de référence [16], qui permet à la fois de réduire les coûts et les délais, mais également de former progressivement l’ensemble des parties prenantes (EDF, Framatome, le SCSIN et le CEA) en s’appuyant sur l’expérience de l’autorité de sûreté des États-Unis et de sociétés américaines d’ingénierie. Sur ces deux centrales, « EDF et les autorités de sûreté ont convenu d’appliquer en France la réglementation de la NRC [Ndlr : United States Nuclear Regulatory Commission] » [17].

34Aussi, lors de l’examen des rapports de sûreté des centrales de Fessenheim et du Bugey, les experts du Groupe permanent utilisent-ils la réglementation américaine pour fonder leurs avis.

35Ce phénomène de mimétisme pragmatique, considéré comme un passage obligé, va être contrebalancé, dès les années 1970, par la forte volonté des acteurs de développer un savoir-faire français en matière de sûreté nucléaire, une volonté que l’on peut relier au désir de certains d’entre eux de relever un nouveau défi technologique, après l’aventure de l’arme nucléaire, et de sauvegarder ainsi une « identité nationale » (HECHT, 2014). Un effort considérable de « francisation » des réacteurs et des règles techniques commence au milieu des années 1970. C’est notamment à partir de ce moment que va débuter l’écriture de la réglementation technique française (règles, codes, normes, notes d’orientation).

36Ces formes de « résistance » se retrouvent du côté des doctrines. En effet, l’approche dite « déterministe », appelée « défense en profondeur » [18], est utilisée dès les années 1960 aux États-Unis, et va rapidement faire consensus à l’international en étant reprise dans les textes de l’AIEA. Elle va cependant être complétée par une approche dite « probabiliste » [19], popularisée par des travaux anglo-saxons, notamment ceux du professeur Rasmussen [20], en 1974. En France, pour les analyses de sûreté, les experts privilégient l’approche dite « déterministe », et, bien que l’IPSN et le SCSIN aient tenté d’y intégrer l’approche probabiliste, cette approche n’occupera jamais la place qu’elle a progressivement acquise aux États-Unis ou au Royaume-Uni. En effet, l’approche probabiliste traduit aussi une orientation qui n’est pas reprise en France : l’utilisation de chiffres pour définir un niveau d’acceptabilité du risque. Aux États-Unis, le phénomène est particulièrement important, notamment à travers l’écriture d’« objectifs de sûreté » [21], qui fixent une limite d’acceptabilité, en termes de décès ou de cancers liés à l’activité nucléaire. Mais, pour beaucoup d’experts français, fonder une analyse de risque uniquement sur les chiffres reviendrait à abandonner le « dialogue technique » entre experts, base de toute analyse de sûreté (LÉVÊQUE, 2013b). Or, la conviction des acteurs de l’époque repose sur le fait que l’acceptation de l’énergie nucléaire par la société doit se fonder sur une expertise technique forte et discrète, basée sur le jugement de l’ingénieur, plus que sur l’affichage de chiffres.

Visite d’inspection dans la centrale nucléaire de Fessenheim, en décembre 2009

Visite d’inspection dans la centrale nucléaire de Fessenheim, en décembre 2009

« Le passage, à la fin des années 1960, de la technologie nationale “graphite-gaz” du CEA à la technologie américaine “réacteur à eau pressurisée” (REP) de licence Westinghouse va marquer une nouvelle ère faite d’apprentissages pour tous les acteurs de la sûreté nucléaire. »

37On trouve une bonne illustration du fonctionnement du petit monde de la sûreté dans l’analyse des lettres d’orientations ministérielles (voir l’Encadré de la page suivante).

38Cet exemple illustre bien la nature d’un processus d’élaboration au sein d’un groupe fermé d’experts, d’une doctrine et des instruments, souples et non coercitifs, qui la portent. On retrouve d’ailleurs les mêmes caractéristiques dans les divers instruments qui voient le jour à la fin des années 1970. Une telle analyse rejoint celle de Bressers et O’Toole (BRESSERS et O’TOOLE, 1998), pour qui le fonctionnement des acteurs au sein d’un réseau cohérent et interconnecté permet d’expliquer le choix d’instruments peu normatifs, co-construits avec le « public cible » (ici, les exploitants), ce qui laisse une liberté de choix quant à leur application.

39Il paraît important de signaler que ce type d’instruments s’inscrit paradoxalement dans des processus qui apparaissent au contraire comme très normés et « routinisés », autour des réunions de groupes permanents d’experts ou encore de l’analyse des rapports de sûreté.

40Cette élaboration des instruments de régulation des risques dans des espaces « discrets » (CHANTON, MANGEON, PALLEZ et ROLINA, 2016 ; GARRAUD, 1990 ; GILBERT et HENRY, 2012) a pour corollaire la forme retenue pour la plupart des instruments, « réglementaires ou para-réglementaires », le Parlement ne s’étant jamais prononcé, avant les années 2000, sur l’organisation de ce secteur. L’architecture institutionnelle est alors très cohésive, le tout sous l’égide du ministère de l’Industrie. Les instruments de régulation des risques produits, dans des arènes discrètes, par le « petit monde » de la sûreté, sont marqués par leur souplesse réglementaire. Dans les années 1980, on observe une importante mise en valeur de ce régime français de régulation des risques, que les experts et décideurs français nomment « dialogue technique » et qui est appelé « French cooking » à l’international.

41Ces caractéristiques vont, en outre, être renforcées par le contexte dans lequel se développe ce régime.

Concevoir des règles « souples » afin de ne pas freiner les chantiers de construction

43Tout en ne cachant pas leur intérêt pour le modèle réglementaire américain, qui fait référence, les experts français veulent limiter le développement de la réglementation. Un responsable du SCSIN commente ainsi la réglementation américaine : « Les pouvoirs publics apparaissent très dirigistes et cela n’est pas sans rapport avec la diversité des producteurs d’énergie électrique dans ce pays. Cet ensemble complexe, dont on perçoit d’ailleurs mal la cohérence (…), est néanmoins à l’heure actuelle une référence très utile pour l’élaboration de réglementations techniques dans d’autres pays… » [25]. En lien avec ces critiques, c’est le délai d’obtention des autorisations de mise en service qui est également pointé du doigt par les experts français : « Une demande d’autorisation peut ainsi demander deux ans de procédures. On peut donc estimer que l’AEC [26] est sans doute allée trop loin et trop vite…. » [27]. Par comparaison, la durée moyenne de construction des centrales est alors de six ans en France, alors qu’elle est de dix ans aux États-Unis (KITSCHELT, 1986).

44EDF précise aussi, dans une note de sa direction de l’équipement, que l’élaboration d’une réglementation devrait « permettre de limiter les demandes d’études complémentaires, de ne pas remettre tout en cause à l’occasion de l’examen de sûreté de chaque nouveau projet déposé par le maître d’œuvre » [28]. En phase, sur ce point, avec son ministère de tutelle, qui cherche à accélérer les chantiers, l’industriel introduit très clairement un souci d’efficacité dans son discours, au moment où de premières difficultés apparaissent que ce soit sur le plan technique (avec des retards dans les livraisons) ou sociopolitiques (avec une présence de plus en plus virulente des opposants sur les chantiers de construction des futurs projets [29]). Pour EDF, le rôle de la réglementation « n’est pas uniquement de contraindre, mais aussi d’aider l’exploitant en lui fournissant une argumentation légitime, car appuyée sur la science et le droit » [30].

Exporter les réacteurs et des normes « françaises »

45Si, en France, les acteurs souhaitent un système de règles simple et stable, la volonté d’exporter les techniques industrielles pousse néanmoins le constructeur (Framatome) et l’exploitant (EDF) à concevoir des règles encadrant la conception et la construction des centrales nucléaires.

46Comme l’expliquent des responsables de la société Framatome, « l’exportation, peut-être plus encore que le programme électronucléaire national, incite à ce que la réglementation technique française soit rapidement établie et éditée » [31]. En effet, les États-Unis et l’Allemagne ont développé d’importants systèmes de normalisation qui font le lien entre la conception, la construction des centrales et la sûreté nucléaire. En France, ce n’est pas encore le cas à la fin des années 1970, ce qui « peut constituer un handicap à l’exportation, où d’autres constructeurs sont habiles à faire état de “systèmes” de normalisation plus développés qu’en France et plus ou moins imbriqués avec les réglementations de sûreté » [32].

47La France, qui a la volonté d’exporter ses centrales REP, a donc besoin de créer, elle aussi, son propre système de normalisation, qui sera conçu à partir de 1978. Ce seront les « règles de conception et de construction » (RCC) (voir l’Encadré de la page suivante). Ces RCC ont pour objectif d’être exhaustives, exportables et modifiables dans le temps. Ces documents « devraient pouvoir être publiés sans délai, et amendés, au besoin, sans effort excessif » [33].

Éviter les conflits juridiques avec les « antinucléaires »

48Enfin, l’existence, au milieu des années 1970, d’un fort mouvement antinucléaire a sans doute lui aussi influencé indirectement la forme des instruments retenus. La période comprise entre 1975 et 1980 est alors très tendue avec de fortes contestations locales, parfois violentes (attaques à la bombe [34], sabotages…). Une « contre-information » scientifique s’organise également à l’initiative du Groupement de scientifiques pour l’information sur l’énergie nucléaire (GSIEN).

49Dans le même temps, la judiciarisation se développe, et de nombreux recours d’associations écologistes et d‘élus locaux sont déposés devant les tribunaux administratifs [35], avec pour objectif de faire annuler les permis de construire (GARRAUD, 1979). Ces actions en justice n’aboutiront pas, car elles seront rejetées par le Conseil d’État [36], mais le président d’EDF considère alors que « la construction des centrales nucléaires a pris deux ans de retard, en moyenne » [37]. En effet, l’un des effets de la contestation a été d’alourdir et de renforcer les procédures techniques et administratives. Par exemple, c’est dans ce contexte que paraît, en 1978, la loi sur la protection de la nature, qui « oblige EDF à réaliser une étude d’impact sur chaque site, qui analyse son état initial et les effets sur l’environnement de la construction de la centrale » (GARRAUD, 1979).

50Il est donc probable que pour éviter davantage de conflits avec les associations écologistes et les élus locaux, une des stratégies politiques a consisté à ne pas créer d’instruments « juridiquement contraignants » sur les questions techniques ; il s’agissait d’éviter tout débat public, pour ne pas susciter la controverse avec les opposants.

51La combinaison de ce contexte social et politico-industriel avec le fonctionnement interne des acteurs du nucléaire permet ainsi d’expliquer la forme juridiquement non contraignante d’instruments conçus dans des arènes discrètes, opaques vis-à-vis du public et spécifiques par rapport à d’autres domaines de l’action publique. En privilégiant la négociation entre experts techniques et la souplesse réglementaire, les organisations de la sûreté, avec l’aval des politiques, ont conçu un régime spécifique de régulation des risques… Cette exception française est-elle durable ?

52En nous appuyant sur la grille qui vient d’être utilisée pour comprendre la genèse du régime de régulation en France, nous proposerons maintenant quelques éléments de réponse à cette question à titre de conjectures.

Vers une banalisation du régime de régulation des risques nucléaires

54À la fin des années 1990, le fonctionnement du régime de régulation des risques nucléaires n’a pas subi de transformation majeure par rapport au milieu des années 1980 : il reste stabilisé autour d’un expert (l’IPSN), d’un contrôleur (la direction de la Sûreté des installations nucléaires (DSIN) [39]) et des exploitants et industriels historiques (EDF, le CEA et Framatome).

55Si l’accident de Three Mile Island n’a engendré que des innovations techniques, l’accident de Tchernobyl, en 1986, et les défaillances du régime soviétique de régulation des risques vont être, quant à eux, le point de départ d’une réflexion de long terme sur le régime français.

56Dans les années 1990, on assiste également à la survenue d’une série « d’incidents » techniques, médiatiques et politiques [40] concernant le parc électronucléaire français, dans un contexte international marqué par des scandales sanitaires, tels que la crise de la vache folle et les affaires du sang contaminé et de l’amiante. Ces années sont également marquées par l’affirmation progressive du rôle de l’Autorité de sûreté. Son directeur, André-Claude Lacoste, en poste entre 1993 et 2012, utilisera alors la médiatisation comme une ressource, n’hésitant pas, parfois, à rendre publics certains problèmes pour faire pression sur EDF (SAINT RAYMOND, 2012).

57C’est dans ce contexte, qu’en 1998, un rapport au Premier ministre du député Jean-Yves le Déaut [41] propose plusieurs changements institutionnels majeurs dans la régulation des risques nucléaires, notamment la création d’un Institut regroupant l’expertise en sûreté et radioprotection, indépendant du CEA, et d’une Autorité de sûreté indépendante des ministères, le tout encadré par une loi sur la sûreté nucléaire. Les propos de M. Le Déaut sont alors clairs : « les Français n’auront confiance dans le nucléaire que s’ils acquièrent l’intime conviction qu’on leur dit la vérité. La transparence est la condition sine qua non de la confiance (…). Une loi fondatrice sur l’énergie nucléaire énonçant les grands principes, remettant à niveau le décret de 1963 et créant une autorité indépendante, doit être débattue au Parlement afin de renforcer la transparence (…). Les activités nucléaires doivent être socialement acceptables » [42].

58Les conclusions du rapport Le Déaut seront suivies d’effet, puisqu’à l’IPSN et à l’OPRI se substituera, en 2002, un institut indépendant du CEA et placé sous tutelle interministérielle, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Quant à la loi sur la Transparence et la sécurité nucléaire (TSN), qui ne verra le jour qu’en 2006, elle portera la création de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative indépendante.

59Pour les exploitants, l’indépendance et la transparence apparaissent dès lors comme des gages d’acceptabilité du nucléaire pour le public, et donc de développement économique de la filière. La loi TSN et la création de l’ASN sont donc perçues comme positives pour l’image du nucléaire français, comme l’indique Pierre Gadonneix, président directeur général d’EDF, en 2007 : « Par son action sur l’harmonisation des règles de sûreté aux plans européen et mondial, l’ASN participe à créer les conditions favorables à la relance du nucléaire dans le monde » [43].

60En matière de régulation des risques, l’ASN entame en 2008 une « refonte complète de la réglementation » [44] passant par le remplacement progressif des anciennes RFS par des « guides » [45] insérés dans la structure réglementaire hiérarchique classique déclinée à partir de la loi TSN. Déjà en vigueur au début des années 2000, un système de « décisions réglementaires » et de « mises en demeure » désormais consultables par le public [46] vient renforcer ce nouveau modèle et rendre visible une partie de son fonctionnement jusque-là particulièrement opaque.

61Dans le même temps, la prise de conscience du fait que les menaces environnementales dépassent les frontières nationales [47] progresse et l’on assiste à une volonté progressive d’homogénéisation de la réglementation aux niveaux international et européen, notamment au travers d’instruments de régulation comme les Safety Reference Levels élaborés par la Western European Nuclear Regulators Association (WENRA), association regroupant des autorités de sûreté nucléaire des pays européens, créée en 1999 sous l’impulsion d’André-Claude Lacoste.

62Pourtant, en dépit de cet apparent maelström, dans les faits, ces changements ne se font que de manière incrémentale (LINDBLOM, 1958) sous la forme d’évolutions, plus que de révolutions. Ces évolutions sont plutôt marquées par une lente « réorientation organisationnelle » (HOOD et al., 2001) sous la pression de l’environnement extérieur : à la fin des années 2000, un nombre important d’instruments de régulation, dont les RFS et RCC, continue à servir de base aux analyses de sûreté nucléaire en France ; le remplacement d’anciennes RFS par de nouveaux « guides » se fait de manière très prudente [48]. De même, le régime de régulation fonctionne toujours autour des groupes permanents d’experts, de la révision périodique des rapports de sûreté des installations, des visites décennales et d’un système de visites de surveillance ou d’inspections effectuées par l’ASN. Jusqu’à la fin des années 2000, il semble donc subsister une forme de stabilité du régime de régulation de la sûreté, dans un contexte énergétique plutôt favorable au nucléaire (hausse des prix du gaz et du pétrole, mise en place de taxes carbone…), qui favorise une relance de chantiers de construction de centrales nucléaires dans le monde.

63Toutefois, l’accident de Fukushima, en mars 2011, va marquer un tournant pour le régime de régulation des risques.

L’après-Fukushima : l’accélération des changements

64Comme nous l’avons observé, le régime de régulation a d’abord traversé une longue période de stabilité jusque dans les années 2000, puis une période d’évolution, entre 2000 et 2010, qui ne semble pas avoir déstabilisé le fonctionnement du régime [49]. Très médiatisé et politisé, l’accident de Fukushima intervient alors comme un « événement focalisant » (BIRKLAND, 1998), une crise qui va introduire une série de changements, toujours en cours, qui semble marquer un tournant important.

65La catastrophe de Fukushima va d’abord marquer une rupture de l’unité des membres historiques du régime de régulation des risques nucléaires dans la communication vis-à-vis du public. On observe en effet une prise de distance des responsables de l’ASN et de l’IRSN par rapport aux exploitants et au gouvernement en place. André-Claude Lacoste déclare alors que « personne ne peut garantir qu’il n’y aura jamais d’accident nucléaire en France » [50]. L’expression de « gendarme du nucléaire » va désormais être associée à l’ASN, notamment autour du personnage de son président qualifié d’« incorruptible du nucléaire » [51]. Ce changement d’image de l’ASN s’accompagne d’une utilisation importante des instruments créés avec la loi TSN – « prescriptions réglementaires », puis « décisions » –, juridiquement contraignants pour les exploitants. Ces instruments, qui sont rendus publics (tout comme les lettres de suites des inspections de l’ASN, les avis de l’IRSN ou encore les guides de l’ASN), semblent dévoiler une dynamique conduisant vers un régime plus ouvert au public, et plus rigide sur le plan réglementaire.

66Dans une période encore plus récente, depuis 2015, on assistera à diverses actions très médiatisées de l’ASN s’appuyant notamment sur des textes récents [52] concernant des anomalies suspectées sur la cuve de l’EPR ou encore sur différents éléments des réacteurs [53]. Ce dernier épisode conduira, à l’automne 2016, à l’arrêt de 21 réacteurs sur 58 pour une série de contrôles, ce qui aura notamment fait craindre à des difficultés d’approvisionnement en électricité au cours de l’hiver 2016-2017.

67Ces différentes affaires sont assez symboliques d’une utilisation beaucoup plus coercitive d’instruments de régulation des risques et d’une publicisation des problèmes de sûreté beaucoup plus poussée que par le passé. Apparaît ainsi nettement une forme de tension entre deux conceptions différentes de ce qu’est la sûreté nucléaire. Pour certains, la sûreté nucléaire est avant tout une affaire technique, dans laquelle l’ingénieur doit être le seul juge et la communication vers la société doit être maîtrisée pour avoir des effets positifs. Pour d’autres, de plus en plus nombreux, c’est la règle juridique qui prime, et la transparence doit être totale vis-à-vis de la société. Cette deuxième vision, qui semble aujourd’hui supplanter petit à petit la première, pourrait donc faire basculer le régime français de régulation des risques dans une phase nouvelle.