Le brouillage des frontières public-privé

8 Les recompositions de l’État mettent toujours en jeu le tracé de son périmètre d’action (Borre, Scarborough, 1998), dans des dynamiques changeantes d’extension de son champ d’intervention ou au contraire de retrait sectoriel ou territorial (Artioli, 2017), de mise en administration ou de désinvestissement de secteurs, ces processus pouvant d’ailleurs s’enchevêtrer, car ils relèvent souvent de temporalités différentes (Taiclet, 2021). C’est donc à la fois un « grand brouillage » (France, Vauchez, 2017) et une plasticité qui caractérisent la ligne de démarcation du secteur public et du privé. La catégorie même de « fonctionnaire », selon qu’on la définit de façon stricte ou extensive, recouvre une population numériquement différente [2], des statuts et des situations de travail hétérogènes, qui accentuent le caractère flou de la démarcation de la sphère publique. L’attention des chercheurs à cette plasticité a étendu la cartographie des acteurs de l’action publique. Sans en faire ici un état des lieux exhaustif, nous retiendrons deux entrées illustratives des formes de coproduction de l’action publique et de sa mise en œuvre par des acteurs variés.

9 La première a trait au monopole de la violence physique légitime qui est la caractéristique principale de définition de l’État moderne weberien. De nombreux travaux pointent les limites de cette conception et invitent à une analyse empirique de l’exercice de la violence légitime (voir notamment Antichan, Magnon-Pujo, 2021). Par exemple, l’usage croissant que font les États des Private Military and Security Companies, des groupes de citoyens « en armes » ou d’acteurs associatifs, pour exécuter des tâches traditionnellement dévolues à la police et à l’armée ne pose pas tant la question du retrait de l’État que celle de sa respécification dans et par de nouvelles façons d’exercer la violence légitime (Magnon-Pujo, 2011). La sécurité se voit d’ailleurs officiellement qualifiée de « globale », résultant d’une « coopération » entre les forces de l’ordre étatiques, les polices municipales et les agents des sociétés privées de sécurité, formant un « continuum de sécurité [3] ». Dans les univers de la sécurité et de la défense, lorsque l’État se fait « mobilisateur » (Lascoumes, Le Galès, 2004 p. 361), il ne s’efface pas pour autant (Gourgues, Le Mazier, 2021) : la participation citoyenne au community policing est encadrée par les pouvoirs publics qui gardent la main sur sa définition, le recrutement de ses participants et le cadrage effectif de leur engagement, tandis que, à l’inverse, les mobilisations autonomes sont désavouées. Si les forces de l’ordre traditionnelles partagent et délèguent certaines tâches, elles organisent, supervisent et régulent les pratiques à des fins de subordination à leurs propres services (Malochet, Ocqueteau, 2020). L’observation des pratiques de vigilantisme donne à voir la fluidité des relations entre les forces de police judicaire et les groupes mobilisés. Selon les pays, selon les époques, ces pratiques sont variablement perçues et intégrées à l’État, qui n’en perd pas pour autant sa capacité d’action : « Par leur pouvoir de labellisation, leurs capacités de patronage, voire de titularisation, et leurs ressources coercitives, les acteurs étatiques disposent de nombreux leviers pour contrôler l’espace et les règles du jeu du maintien de l’ordre » (Favarel-Garrigues, Gayer, 2016).

10 Le caractère flou, informel, intermittent de la participation au pouvoir d’État à travers l’exercice de la violence est particulièrement bien mis en lumière dans l’analyse du métier des armes au Tchad (Debos, 2013). En questionnant la manière dont une partie de la population masculine vit des armes en période d’« entre-guerres », Marielle Debos montre que le désordre organisé est un mode de gouvernement pour un État qui ne dispose pas des ressources pour imposer un monopole de la violence légitime. Le cas des bogobogos, dont les trajectoires individuelles donnent à voir la fluidité des loyautés entre forces régulières et mouvements rebelles, éclaire cette situation. Considérés comme des « douaniers bénévoles » ou des « truands déguisés en douaniers », ils ne sont pas intégrés à l’appareil bureaucratique mais participent au pouvoir d’État. Leurs pratiques, parce qu’elles sont connues et reconnues, qu’elles reposent sur de puissants réseaux informels, participent à l’exercice de la régulation sociale et font l’État au quotidien.

11 Les agencements variés mis au jour par ces études soulèvent régulièrement des enjeux pratiques d’où émergent des compromis, plus ou moins précaires, entre les intérêts des participants. Un exemple saillant de la coproduction de la sécurité par une chaîne d’agents et de professions appartenant aux sphères étatique et marchande est celui du « devenir preuve » de la vidéosurveillance. Ce processus complexe et incertain met en jeu différents groupes professionnels dont les logiques, les enjeux de reconnaissance et d’autorité les disposent à un usage plus ou moins distancié de l’instrument, dont ils ont des intérêts divergents à consacrer le caractère judiciairement probant (Lemaire, 2019).

12 La deuxième illustration du brouillage des frontières entre ce qui est traditionnellement défini comme la sphère publique et la sphère privée relève de la foisonnante littérature sur le secteur associatif. Substitution, complémentarité, collaboration, confrontation : les modalités relationnelles des associations et des pouvoirs publics sont variables et toujours susceptibles d’être redéfinies (Boris, Steuerle, 2017). Les travaux sur les relations entre les associations et l’État en France soulignent que, si les associations se font opérateurs de l’État par délégation de pouvoir, elles sont des co-définisseurs et des producteurs de l’action publique, soit qu’elles en soient à l’initiative, soit qu’elles soient enrôlées dans leur mise en œuvre, illustrant un double mouvement de « privatisation du public et de publicisation du privé » (Cottin-Marx et al., 2017). Des dynamiques de rapprochement parfois inattendues (Le Naour, 2005) sont facteurs d’institutionnalisation à la fois des causes et des organisations, et affectent l’activité associative (Viguier, 2020). Lorsque les associations prennent une part effective dans le travail quotidien de régulation, la distance entre les militants et les agents publics tend à diminuer, la conflictualité à s’estomper, conduisant même des associations à faire office de street-level bureaucracy dans le cas de l’accès au droit au logement opposable (Weill, 2014) ou de « nouveaux guichets » dans celui des politiques migratoires (Pette, 2014). Les politiques migratoires se prêtent particulièrement à l’observation de dynamiques variées. Leur mise en œuvre donne à voir des formes de sous-traitance à des entreprises privées (Infantino, 2017 ; Alberti, 2019) ou d’enrôlement de bénévoles (Bourgeois, Lièvre, 2019). Considérés à cette échelle du processus d’action publique, les contours de l’État se voient bel et bien redessinés (Hamidi, Paquet, 2019).

13 À travers les exemples de ces deux domaines richement documentés, il ne s’agit pas d’affirmer que ce brouillage est nouveau. L’histoire de la construction de l’État porte les traces de l’autonomisation, toujours partielle, d’un secteur public et de ses multiples recompositions. C’est la raison pour laquelle l’analyse de ses frontières doit sans cesse être réactualisée. Les dynamiques combinées de privatisation de pans d’activités économiques de l’État, de territorialisation de l’action publique et de New Public Management participent du mouvement actuel de renégociation des marges de l’autorité publique. Les partenariats public-privé et les formes hybrides d’action publique qui en découlent (Huré, 2012), y compris dans des domaines supposés rétifs à la privatisation comme la santé publique (Bergeron et al., 2011 ; Chorev, 2013) constituent des exemples fructueux pour interroger les effets de ce mouvement. Quelle que soit la perspective adoptée, les travaux actuels font apparaître une action publique qui est le résultat de l’entrelacement d’une variété d’inputs émanant pour partie d’acteurs et/ou d’organisations qui n’appartiennent pas formellement à une institution publique officiellement chargée de produire un bien ou service public donné (Ostrom, 2012). C’est précisément dans ces prolongements, enchevêtrements, empiètements, dans cette redéfinition parfois confuse des marges de l’action publique que se déploient les processus de relais.

Des configurations d’acteurs complexes

14 Le contexte historique et sociologique est déterminant pour comprendre les modalités d’exercice et de légitimation du pouvoir politique. Une partie de la littérature a montré la complexité des configurations d’acteurs agissants, particulièrement dans un contexte de réformes néo-managériales dont les instruments (privatisation, contractualisation, sous-traitance, partenariat, décentralisation, territorialisation) ont en commun de favoriser l’externalisation des tâches et partant, d’intensifier les enjeux du gouvernement à distance (Salamon, 2002 ; Epstein, 2013).

15 De nombreux travaux ont mis en évidence la manière dont le New Public Management promeut des transformations de l’agencement des pratiques, des instruments et des modes d’organisation du pouvoir, l’immixtion des règles dites managériales dans la conduite des affaires publiques (Bezes, 2020), à mesure que la référence au marché tend à s’imposer dans la sphère publique (Brissaud, 2021 ; Juven, 2016). Pour agir, les acteurs étatiques imitent ce qu’ils perçoivent comme le modèle du marché « endossant la fiction selon laquelle ce mode de coordination favorise une allocation optimale des ressources » (Ansaloni, Smith, 2017, p. 14). Cette lecture volontariste de l’action des acteurs publics met en évidence un État, ou plutôt des segments d’État, qui initient des marchés, soit parce qu’ils considèrent que c’est la meilleure manière de traiter un problème (Nay, 2017), soit parce qu’ils considèrent que leur administration ne dispose pas des ressources nécessaires pour atteindre les objectifs définis par l’action publique, dépendant pour le faire d’expertises et de réseaux spécialisés (Carpenter, 2001). L’identification d’espaces hybrides aux confins poreux de l’État et du marché (Gervais, 2012) signale à quel point l’action publique est un produit de ce champ intermédiaire, de cet « espace carrefour à l’intersection des grands corps, des cabinets ministériels, des agences de régulation, des grands groupes privés et des cabinets d’avocats » (France, Vauchez, 2017, p. 17).

16 La complexité des configurations d’acteurs résulte également de la fluidité des trajectoires professionnelles. Le mouvement de redéfinition de l’intervention de l’État entamé dans les années 1970 va de pair avec une émancipation d’une partie de ses élites administratives (Dudouet, Grémont, 2007). Si le fait de quitter les services de l’État pour travailler dans le privé constituait une pratique de fin de carrière au début de la V^e République, le pantouflage a évolué. À l’Inspection générale des finances, ces départs interviennent plus tôt dans la carrière et peuvent se traduire par des allers-retours (revolving doors) (Rouban, 2010, 2014). Ils se réalisent même via des filières de recrutement instituées, par exemple des énarques du Trésor vers les milieux bancaires (Kolopp, 2020). Inversement, la présence d’acteurs issus du secteur privé, notamment entrepreneurial, au sein des institutions gouvernementales et parlementaires s’est accrue (Ollion, 2021). De manière complémentaire, d’autres travaux ont mis en évidence les socialisations et sociabilités communes des élites politiques, administratives et économiques, tout particulièrement à l’échelle des strates décisionnelles et managériales (Denord et al., 2011 ; Dudouet et al., 2014 ; Geay, 2019).

17 Plus largement, l’influence d’acteurs de marché, financiers ou industriels, sur la décision publique a été richement documentée, qu’il s’agisse, par exemple, de la façon dont des firmes de l’industrie chimique « ont mis la main sur le contrôle de leurs produits » (Boullier, 2019), dont l’industrie agroalimentaire tente de maintenir son autorégulation face aux enjeux sanitaires (Jørgen Dejgård, Karsten, 2015), ou dont des professionnels de l’investissement pèsent sur les standards des politiques urbaines et sur la localisation des biens immobiliers en vue de maximiser la rémunération des actifs qu’ils gèrent (Guironnet, Halbert, 2018). Au-delà de la catégorie juridique formelle du conflit d’intérêts ou des cas de figure d’un lobbying de pression comme celui exercé par l’industrie du tabac (Proctor, 2014), des travaux récents mettent en avant l’effet des interactions et des anticipations croisées entre administrations, scientifiques et entreprises dans le développement d’une « expertise de marché » (Demortain, Boullier, 2019), le rôle du capital bureaucratique constitué dans ces interactions aux lisières des lieux formels de pouvoir (Laurens, 2015), documentant la façon dont ces interpénétrations entre régulateurs publics et acteurs de marché fondent une emprise effective des acteurs économiques sur l’expertise publique (Boullier, Henry, 2020). Pierre Lascoumes et Dominique Lorrain ont signalé l’importance de la généralisation (parfois désignée par la notion de gouvernance) d’espaces et de pratiques intermédiaires, de l’entrée en scène de nouveaux acteurs, parfois inattendus, et de la multiplication des dispositifs et procédures d’échanges, modifiant les rapports de pouvoir traditionnels caractérisés par l’existence de lieux de pouvoir centraux, de mécanismes hiérarchiques, de lignes de commandement régulières et d’une publicisation (Lascoumes, Lorrain, 2007). Les « trous noirs du pouvoir » étudiés renvoient aux acteurs de l’influence, orientant discrètement l’action publique, par l’attraction davantage que par la contrainte, des acteurs détenteurs d’une puissance et d’une autonomie significatives.

18 Tous ces travaux donnent à voir la contribution d’acteurs privés à la production de l’action publique avant tout au prisme de leur influence sur les décisions et les réglementations. Ce dossier thématique sur les relais se veut alors complémentaire de ces résultats, en poursuivant l’analyse de l’influence d’acteurs non publics dans le processus de production de l’action publique mais en s’éloignant des espaces les plus élitaires et des sphères décisionnelles centrales, pour observer les espaces de diffusion et d’appropriation de l’action publique dans le monde social. De la même manière que Liz Chiarello a fait des comptoirs de pharmacies un observatoire localisé de la « guerre à la drogue » menée par le gouvernement américain (Chiarello, 2015), les bureaux, les cabinets, les agences, les comptoirs et terrasses où œuvrent les différents professionnels étudiés dans ce numéro constituent des lieux particuliers où peuvent être perçues les modalités concrètes et plus ou moins pensées comme telles de relais des prescriptions étatiques. L’analyse de ces situations de relais donne un éclairage nouveau à la consistance de la régulation sociale. Les acteurs du relais envisagés dans les différentes enquêtes, non spécialisés dans les affaires publiques, ne sont pas pour autant étrangers à celles-ci : ils en ont une familiarité qui est plutôt celle qui découle de la fréquentation plus ou moins intermittente des lisières (Aldrin, Vannetzel, 2020) de la sphère étatique, fréquentation découlant notamment de l’imprégnation de leur activité professionnelle par les régulations publiques. Si leur participation à l’action publique est tue, ce n’est pas tant du fait d’une discrétion volontaire telle que la pratiquent scrupuleusement les grands lobbies économiques (Culpepper, 2012) mais plutôt d’une absence de désignation explicite par les autorités publiques, sans intention dissimulatrice. Cette invisibilité officielle se conjugue à une position d’agents de première ligne très exposés, directement en contact avec les administrés dans leur rôle de relais. Les articles rassemblés dans ce numéro thématique se donnent pour objectif d’étudier cette position apparemment paradoxale dans la structuration des mailles de l’action publique.

La multiplication des strates d’intermédiation dans l’action publique

20 Un des acquis récents de la sociologie de l’action publique est l’approfondissement autant que l’extension de l’analyse des acteurs qui produisent collectivement l’action publique, élargissant et complexifiant leur cartographie, réexaminant leurs rapports de pouvoir. Les connaissances sont désormais étoffées s’agissant de la sociographie des groupes régulièrement présents dans la fabrique de l’action publique, que ce soit les hauts fonctionnaires (Eymeri-Douzans, 2001 ; Georgakakis, 2010), les membres des cabinets ministériels (Eymeri-Douzans et al., 2015), les juges (Lépinay, 2018 ; Vauchez, 2007), les collaborateurs d’élus (Beauvallet, Michon, 2017), les députés (Boelaert et al., 2017), ou encore les experts (Robert, 2010), les syndicalistes, les représentants patronaux, les groupes d’intérêt et autres élites sectorielles ou territoriales (Michel, 2010 ; Cadiou, 2016 ; Courty, Milet, 2018 ; Giraud et al., 2018 ; Offerlé, 2021). Le rôle des cadres intermédiaires de la fonction publique ayant une capacité de traduction des orientations de portée générale dans des règles, des outils, des plans d’action destinés à structurer le travail des street-level bureaucrats a également fait l’objet de l’attention des politistes (Barrier et al., 2015). Enfin, tout un pan de recherches s’intéresse aux street-level bureaucrats (Lipsky, 2010), ces agents publics subalternes qui exécutent l’action publique au plus près des gouvernés et qui, dans leur activité, participent à sa définition et à celle de ses publics à travers « toute la chaîne des interdépendances qui s’établit par leur intermédiaire entre les instances dirigeantes et les populations concernées » (Dubois, 2009). Leur rôle de définition pratique d’une politique, leur poids dans la diffusion de l’information et la compréhension des procédures par les publics, leur activité de sélection et de tri des bénéficiaires contribuent fortement à la définition de l’action publique, à son orientation et ses finalités.

21 L’attention au « niveau de la rue » a d’ailleurs amené certains chercheurs à ne pas s’en tenir aux statuts des exécutants de l’action publique pour penser la mise en œuvre de l’action publique. La pratique du « faire faire » passe même de plus en plus par la mobilisation de citoyens ordinaires pour accomplir l’action publique, certaines institutions dédiant formellement des ressources au recrutement et à la « fidélisation » de bénévoles, par exemple dans les politiques de solidarité. De même, de récentes recherches ont mis en évidence le fait que les dispositifs de démocratie participative en France n’ont plus tant pour logique de discuter les principes d’action que de faire participer les citoyens à leur exécution (Mazeaud, 2021). À l’image de l’entretien des parcs new-yorkais (Krinsky, Simonet, 2017), dont la réalisation par des acteurs aux statuts très différents met en lumière une appropriation par le service public d’un travail gratuit, qu’il soit contraint (les allocataires de l’aide sociale) ou volontaire (les bénévoles), il s’agit dans ce numéro thématique de considérer la diversification des acteurs, tout particulièrement des groupes professionnels, et les modalités d’incorporation de leur travail d’intermédiation dans la chaîne de production de l’action publique. Kristin Buvik s’attache à comprendre le respect des mesures de limitation de la consommation d’alcool à Oslo en observant le travail des serveurs, des inspecteurs des services sanitaires et des policiers (Buvik, 2015). Elle montre que chaque groupe professionnel est en prise à des dilemmes pratiques selon leurs conditions de travail, leurs interlocuteurs, la situation d’interaction mais aussi les objectifs parfois contradictoires des différentes facettes de leur métier et leur propre rapport à la consommation d’alcool. Dans les interactions de face-à-face avec les publics de l’action publique, chacun use d’un pouvoir discrétionnaire et produit des pratiques différenciées dans son application de la réglementation. Le résultat de cette enquête révèle une élévation significative du seuil de tolérance des exécutants de la politique de lutte contre l’alcoolisme, s’éloignant des injonctions initiales des décideurs politiques. Tout en mettant en évidence ce qui distingue les trois groupes professionnels étudiés dont deux ont un statut public, Kristin Buvik convie à considérer les employés de bar comme des street-level bureaucrats et avec les outils sociologiques de cette littérature (Buvik, Tutenges, 2018).

22 C’est à ce type d’invitation que ce dossier entend répondre. Le questionnement sur les relais consiste à élargir le spectre des « organisations de proximité » qui réalisent l’action publique (Brodkin, Baudot, 2012) à des acteurs variés, y compris ceux dont le statut n’est pas public. Dans cette perspective, ce numéro thématique s’ouvre sur une enquête qui part d’un terrain circonscrit, une municipalité, pour saisir la fabrique locale de la politique d’accès aux soins pour les « précaires ». Cette entrée permet à Audrey Mariette et Laure Pitti d’appréhender conjointement la manière dont cette catégorie est travaillée par une vaste configuration d’acteurs : les directions hospitalière et municipale, les chargés de mission municipaux et associatifs, les médecins salariés et libéraux. L’intérêt de cette démarche est d’abord de s’affranchir des statuts d’emploi pour mieux appréhender la manière dont ils structurent les actions de ces multiples relais territorialisés des préconisations étatiques en matière de santé publique. Le traitement des enjeux sanitaires, de façon générale, donne bien à voir la façon dont certaines chaînes d’action publique mettent en jeu des frontières multiples, à l’image de la chaîne pénale, a fortiori quand elle intègre une dimension sanitaire, par exemple dans le cas des soins pénalement ordonnés. Le processus de relais achoppe sur l’enjeu de la transmission d’informations et sur la confrontation des secrets professionnel et médical en milieu fermé et ouvert. Ces dispositifs alliant justice pénale et santé mentale soulèvent des difficultés pratiques quant aux moyens de concilier et d’articuler la loi, la clinique et l’éthique et interrogent la capacité des acteurs judiciaires, médicaux et sociaux à s’entendre sur un cadre de références partagé, à faire émerger un consensus d’action propre à assurer la complémentarité de leurs interventions et à ajuster leurs modes opératoires (Gautron, 2022).

Les processus d’intermédiation par des professionnels dédiés

23 Les dynamiques de rationalisation et de division du travail qui affectent nos sociétés ont favorisé le développement d’un ensemble de métiers de l’intermédiation. Dans la sphère marchande, ils visent à apparier l’offre et la demande, à l’image des critiques gastronomiques (Naulin, 2017), des agents artistiques (Naudier, 2013) ou des agents immobiliers (Bonneval, 2014). Les champs de production culturelle sont indissociables de circuits d’intermédiation, souvent différenciés, qui peuvent être appréhendés au prisme de la division sociale du travail de création, et qui correspondent à une variété de situations professionnelles, y compris des positions peu formalisées et peu reconnues, qui forment « les franges de l’intermédiation » (Jeanpierre, Roueff, 2014, p. 9). Dans la sphère publique, la différenciation croissante des univers sociaux a également aiguisé les enjeux de coordination (Lascoumes, 1996) et favorisé l’émergence de « convertisseurs spécialisés » (Roueff, 2013), d’acteurs dont l’activité consiste à construire des relations entre différentes sphères. Des intermédiations spécialisées sont même mises en place volontairement par des élites sectorielles pour assurer la transmission des objectifs des politiques publiques, à l’instar des conseillers agricoles (Brunier, 2016 ; Nicolas, 2018).

24 Différents auteurs se sont intéressés à cette position spécifique d’intermédiaire et l’ont théorisée, associant parfois les activités d’intermédiation à des figures d’entrepreneurs (pour une revue de ces figures d’entrepreneurs d’intermédiation dans la littérature de sciences sociales, voir Bergeron et al., 2013). Ainsi, la notion d’intermédiaire concerne une pluralité d’acteurs dont l’activité professionnelle ou militante les conduit à nouer des relations avec des segments de l’administration (Nay, Smith, 2002). Ils se caractérisent par leur capacité à se poser en intercesseur entre des groupes, des organisations, des institutions et se distinguent en deux figures idéal-typiques : les courtiers, qui ont pour activité de chercher des solutions acceptables entre différents groupes aux positions éloignées ; les généralistes, qui construisent une intelligibilité commune entre des univers institutionnels de pratiques et de rationalités différenciées. Ces deux figures se retrouvent dans la distinction opérée par Latour (2006) entre l’intermédiaire (qui véhicule sans transformation) et le médiateur, qui distord et réorganise, plus proche du traducteur ou du recombinateur (Callon, 1986). Les intermédiaires ont une aptitude à circuler d’une arène institutionnelle à l’autre, à intervenir dans différents espaces sociaux (Bierschenk et al., 2000). Leur multipositionnalité apparaît comme une ressource importante pour participer à l’émergence d’un cadre cognitif commun entre différents groupes et jouer ainsi ce rôle de conciliateur. Lorsqu’ils sont entrepreneurs, ils peuvent recomposer un nouvel espace social dont ils sont le centre ou configurer leur entreprise en fonction de ce nouvel espace de décision (Bergeron et al., 2013). L’expertise reconnue des professionnels, la maîtrise de savoirs spécialisés peuvent peser fortement sur l’action publique au point de la transformer, parfois de manière significative. Récemment, la notion de passeur a été définie, très largement pour la distinguer de celle de courtier (Jobard et al., 2020). Pour Jobard et al., les passeurs sont des acteurs intermédiaires du processus de transfert des politiques publiques qui ont la particularité d’occuper simultanément deux positions : celle de producteur et diffuseur ou celle de diffuseur et récepteur. Les passeurs occupent ce rôle de manière secondaire à leur activité principale. Ils sont à la fois des acteurs moins visibles de l’action publique, plus secondaires et dont le rôle est souvent ponctuel. De ce fait, la définition des passeurs dépasse une approche élitaire pour identifier les acteurs qui peuvent investir le rôle d’intermédiaire de manière provisoire et fragile, mais toujours volontairement. Si les situations et les activités qualifiées ici de relais présentent des points communs avec le travail des passeurs, elles s’en distinguent par leur caractère non systématiquement volontaire. De la même manière que les travaux sur le vote mettent en lumière, à côté d’intermédiaires institués et spécialisés comme les partis politiques, des effets sur les pratiques électorales de médiations informelles et pas nécessairement orientées explicitement ou prioritairement vers la mobilisation électorale (Barrault-Stella, Lehingue, 2020 ; Braconnier, Dormagen, 2007), il nous semble pertinent d’envisager une gamme diversifiée de façons inégalement volontaires, conscientes et appliquées de relayer l’action publique.

25 C’est pourquoi, en complément de ces travaux, nous proposons de poursuivre le questionnement sur la diffusion de l’action publique, en envisageant d’autres situations d’intermédiation. Deux d’entre elles sont questionnées dans ce dossier. D’abord, les situations d’intermédiation contraintes, dans lesquelles des acteurs sont mobilisés sans consultation préalable, et souvent malgré eux, pour appliquer l’action publique. C’est le cas des cafetiers étudiés par Paco Rapin qui sont dans l’obligation de faire respecter des mesures sanitaires de lutte contre le tabagisme, l’alcoolisme et les nuisances sonores dans leur établissement. C’est également la situation décrite par Marion Charpenel et Marion Rabier dans l’application en entreprise de l’égalité professionnelle, où l’agenda de travail des cadres RH est en partie défini par l’obligation de mettre en œuvre cette législation. Ensuite, ce dossier saisit des situations où l’État ouvre un « espace des possibles » et crée, de manière involontaire et parfois inattendue, les conditions d’émergence d’activités d’intermédiation. L’absence d’interdiction formelle, la reconnaissance implicite ou explicite des pouvoirs publics et des publics, opérationnalisent le fait que des acteurs non attendus soient des relais de l’État. C’est le cas des conseillers-experts juridiques japonais décrits par Amélie Corbel qui accompagnent des couples mixtes dans leur demande de titres de séjour. C’est le cas également des agents immobiliers qu’Eliza Benites Gambirazio et Loïc Bonneval observent, se faisant promoteurs d’incitations fiscales à l’investissement locatif. L’action publique fonctionne ainsi à travers le travail d’une nébuleuse d’auxiliaires aux statuts variés, qui ont un double rôle de réception et de retransmission de certains cadrages, de certaines causes, et qui participent à l’équipement normatif autant qu’instrumental de l’action publique.

Endosser le rôle de récepteurs-retransmetteurs des normes de l’action publique

26 Les travaux sur les street-level bureaucrats (Hupe et al., 2016) sont particulièrement féconds pour penser leur rôle de récepteur et de (re)transmetteur de l’action publique. Mobilisant les outils de la sociologie du travail, de nombreuses ethnographies ont fait de la relation au guichet leur terrain d’enquête. Les dispositions et trajectoires des agents, leur position professionnelle dans l’organisation du travail sont mobilisées pour saisir les rapports de domination qui se donnent à voir dans leurs relations aux usagers et pour comprendre les formes prises par leur pouvoir discrétionnaire (Lipsky, 2010 ; Spire, 2005). Des travaux de référence ont montré les effets de sélection, de (dé)priorisation, de filtrage découlant de pratiques professionnelles, d’intérêts professionnels spécifiques dans diverses bureaucraties publiques, et les modalités de tri des bénéficiaires du service public qui découlaient de ces pratiques, parfois guidées par des motifs de commodité, des instruments gestionnaires, ou des croyances investies par ces professionnels dans leur travail (Bélorgey, 2010 ; Bourgeois, 2019 ; Spire, 2005).

27 Dans le sillage de M. Lipsky, dont la définition de la street-level bureaucracy ne se limite pas aux guichets des administrations publiques, d’autres scènes ordinaires alimentent l’étude des formes de mise en œuvre de l’action publique, comme la salle de classe ou la rue. À propos des enseignants, il a été souligné qu’il pouvait exister un écart entre la perception de leur rôle institutionnel et professionnel et la façon dont ils l’endossent en pratique, entre les représentations qu’ils se font de leur mission et ce qu’ils font concrètement en situation (Douniès, 2020). Comme pour tous les groupes professionnels, les tâches sont hiérarchisées et certaines, comme l’enseignement moral et civique, même si elles apparaissent importantes, font l’objet de stratégies d’évitement intermittentes et sont des variables d’ajustement dépendantes des objectifs proprement scolaires. L’analyse des policiers de la brigade des stupéfiants et du proxénétisme donne à voir comment des catégories juridiques abstraites (le racolage, le proxénétisme) prennent forme dans le travail des acteurs sur le terrain. Les logiques interactionnelles et dispositionnelles de ces agents publics expliquent leur gestion différentielle des illégalismes sexuels et leur définition pratique de la prostitution (Mainsant, 2021). Plus largement, il a été montré que les fonctionnaires effectuant des tâches en extérieur disposaient d’une certaine marge de manœuvre conférée par l’éloignement (Cartier, 2003), d’ailleurs disputée par la managérialisation et le chronométrage (Jounin, 2021). En mobilisant la sociologie du travail, ces travaux ont montré l’importance d’analyser les divisions au sein des institutions et à l’intérieur d’un même service ; les situations de travail et les publics auxquels les agents se confrontent ; enfin leurs propriétés sociales, leurs trajectoires et leurs expériences de vie qui façonnent leurs pratiques et leurs perceptions du métier et, ce faisant, l’application des politiques publiques.

28 L’intérêt pour les agents de première ligne concerne aussi leur rôle de socialisation des individus qui se présentent à eux, socialisation aux attentes des services publics à leur égard, qui leur assigne une place et leur prescrit des comportements (Perrin-Heredia, 2013). Cette attention s’inscrit alors dans une problématique de la réception de l’action publique (Revillard, 2018). Sans nier le rôle structurant de la production des normes publiques, les travaux sur la réception insistent sur l’activité des récepteurs et les diverses modalités d’appropriation qui peuvent conduire à les subvertir, complètement ou partiellement, à s’en accommoder (Barrault, 3013), ou à les investir de manière hétérodoxe (Thin, 2010), modifiant ainsi le travail des acteurs de terrain qui, à leur tour, ajustent leurs pratiques. L’exploration des publics de l’action publique permet de saisir des façons de faire valoir ses droits (Siblot, 2006) ou de ne pas y recourir (Warin, 2011), de s’arranger avec le droit (Barrault-Stella, Spire, 2017), voire de le contourner (Herlin-Giret, 2017), ou encore les effets retours des politiques publiques sur les préférences politiques des citoyens (Dupuy, Ingelgom, 2016 ; Spire, 2016). Appliquée aux intermédiaires, l’analyse du rôle de récepteur et retransmetteur révèle un processus actif au cours duquel ils façonnent les savoirs, les normes, les pratiques et se les approprient dans des contextes institutionnels spécifiques qui conduisent, en retour, à façonner les savoirs, les normes et les pratiques transférés (Clavier, 2013).

29 Cependant, les intermédiations produites par les agents de première ligne de l’administration s’exercent toujours dans un ordre institutionnel public. Quel que soit leur groupe professionnel d’appartenance, ils n’en restent pas moins des agents publics dont l’activité se déploie dans le cadre de l’ordre administratif auquel ils appartiennent. Que l’action soit déterminée par « les deux corps » de l’agent, incarnation de l’État et individu concret (Dubois, 1999), ou par la triple perception de son rôle – une autorité étatique, un professionnel, un citoyen en interaction régulière avec d’autres (Harrits, Ostergaard Moller, 2013) –, le lien à l’État est une propriété officielle, reconnue et déterminante de leur travail. La question reste entière de savoir comment ce travail de mise en œuvre de l’action publique est exécuté par des agents n’agissant pas dans cet ordre institutionnel, n’ayant ni l’éthos public, ni sa légitimité auprès des gouvernés.

30 Ce questionnement peut donc être encore davantage déplié s’agissant des relais plus feutrés de l’action publique, qui ne reçoivent pas forcément de script formel (programme scolaire, texte d’application…) exprimant les intentions et injonctions des gouvernants. L’attention que ce dossier entend porter à des agents de terrain qui ne relèvent pas d’un statut public et qui ne font pas profession de ce rôle d’intermédiation ouvre l’analyse à des situations complexes. Si l’action publique est diffusée, c’est en quelque sorte par surcroît, comme sous-produit de la poursuite d’autres objectifs professionnels. Réciproquement, l’activité professionnelle est irriguée par des objectifs d’action publique, ce qui peut l’influencer et amener ces professionnels à faire autre chose que leur métier tel qu’ils le concevaient initialement.

31 De la même façon que l’accès aux droits reproductifs suppose « d’avoir affaire à un médecin » (Memmi, 2003) ou que « la privatisation du divorce renforce les professionnels de l’après-rupture » (Biland, 2019), la réalisation de l’action publique implique la mobilisation de groupes professionnels, dans un cadre qui n’est pas nécessairement, ni entièrement organisé par les pouvoirs publics. Les articles réunis dans ce numéro cherchent à comprendre comment s’opère ce travail de réception et de retransmission par des acteurs pris dans des logiques publiques, professionnelles et individuelles souvent contradictoires. Ils donnent à voir la manière dont les attentes de l’action publique imprègnent les activités de travail de divers professionnels, comment elles sont subies ou utilisées, toujours filtrées par les enjeux propres à la profession concernée. En retour, à partir de ressources mais aussi de contraintes découlant d’objectifs politiques, concrétisées dans des mesures diverses d’action publique, ces relais sont susceptibles d’orienter des comportements et de faire évoluer des pratiques. Prêter attention à ces acteurs permet de complexifier et d’enrichir l’appréhension des dynamiques, régulièrement divergentes dans et entre les institutions (Heimer, 1999), qui traversent le processus d’action publique et informent les modalités concrètes de ses manifestations sociales.

Le relais comme extension de la capacité d’action des pouvoirs publics

33 King et Liebermann ont souligné que l’a priori tenace d’une faiblesse de l’État américain empêchait de voir les différents mécanismes, précisément des mécanismes relationnels, parfois inattendus, certes différents des instruments classiques de la bureaucratie weberienne (administratifs, formels et coercitifs), qui équipent sa capacité à agir. Et ce sont notamment les liens établis avec des acteurs privés, des groupes qui sont habituellement considérés comme ne faisant pas partie de l’État, qui soutiennent cette capacité d’agir, justement en constituant des relais (King, Lieberman, 2009). Certaines politiques dépendent en effet directement, dans la dynamique et l’étendue de leur diffusion, de la façon dont elles sont promues par des intermédiaires marchands (Pollard, 2018), qui peuvent même réorienter en partie les objectifs d’un programme en pesant sur les formes et les quantités de sa réalisation (Piganiol, 2021). Des travaux montrent ainsi comment certains dispositifs légaux permettent, moyennant des ajustements et des apprentissages, des rapprochements coopératifs entre des pouvoirs publics et des acteurs économiques. Les logiques économiques sont des leviers pour l’action publique. Le gouvernement par les labels est une forme d’action publique par laquelle l’État joue sur les rapports concurrentiels entre des acteurs privés, leur volonté de se distinguer pour certains, d’imiter les pratiques enviables pour d’autres, pour orienter leur action vers des objectifs collectivement bénéfiques (Bergeron et al., 2014). Il peut donner lieu à des phénomènes de « capture » des intérêts, y compris par l’État (Dubuisson-Quellier, 2017) : jouant des logiques de concurrence entre les acteurs, de leur attention à la construction d’une identité valorisable et valorisée, des relations de pouvoir entre les distributeurs et les fournisseurs, les pouvoirs publics dirigent l’action privée et s’appuient sur elle pour favoriser la mise en place de politiques publiques.

34 Le redéploiement des modes de gouvernement (Leibfried et al., 2015) n’implique donc pas la perte de capacités d’action et les formes de délégation d’une partie des attributions publiques permet au contraire de maintenir une emprise, parfois même en consolidant le pouvoir étatique (Hibou, 1999, 2012). Il a été rappelé que les réformes managériales, si elles pouvaient impliquer le rétrécissement de la sphère publique dans certains secteurs, types d’emplois ou missions, passaient souvent par le renforcement des « bureaucraties de contrôle » (Hood et al., 1999) et la prolifération d’instruments de pilotage et d’encadrement. La caractéristique des multiples modalités de partage public-privé est qu’elles sont souvent formalisées, encadrées par des procédures, notamment de délégation, de contractualisation, de concession, ou encore de labellisation. C’est une « bureaucratisation au carré » qui s’opère (Bezes, 2014, 2020) : le gouvernement par la performance repose sur des équipements et des instruments rationnels dont la croyance centrale est la recherche de l’adéquation des moyens aux fins poursuivies qui se vérifie par des dispositifs quantifiant l’atteinte des réalisations sur la base d’indicateurs. Les informations recueillies servent alors à la fois à contrôler les prestataires sur la mise en œuvre des objectifs fixés, à assurer le suivi des performances, à évaluer l’allocation des ressources suivant les résultats et à proposer de nouveaux choix d’action publique. Les recompositions de l’État montrent alors deux évolutions majeures : la capacité de l’État à agir indirectement, à piloter l’action plus qu’à la réaliser et, en parallèle, à renforcer ses instruments de contrôle et d’évaluation. Autant d’instruments de pilotage qui participent à la standardisation de l’offre de prestation et des formes de structures candidates. Dans l’espace associatif, l’évolution des modes de financement, des subventions publiques, des règles de la commande publique, des formes attendues de réponses aux appels d’offre et des contrôles budgétaires, tend à favoriser un mouvement de concentration des associations et d’alignement des pratiques associatives sur celles des administrations (Tchernonog, 2019). De fait, les pouvoirs publics façonnent les acteurs privés qui mettent en œuvre l’action publique créant une « régulation concurrentielle subventionnée dans un cadre fortement administré » (Berthet, Bourgeois, 2017). Dans le secteur privé, ce même phénomène s’observe, les entreprises s’adaptant aux conditions dans lesquelles l’État structure les marchés (Fligstein, 2001). Dans certains cas, des acteurs privés manifestent une résistance à la délégation de responsabilités, en particulier quand ces dernières affectent leurs conditions de travail, leurs résultats économiques, ou encore sont perçues comme du « sale boulot » (Guenebeaud, 2019). Dans d’autres, comme pour la profession d’architecte, la commande publique est l’activité professionnelle la plus recherchée et valorisée, elle est une référence pour les professionnels, son importance symbolique étant bien supérieure à son poids économique dans le marché du travail (Champy, 2001).

35 Ces modalités d’action posent à nouveau la question de l’évitement du blâme lié à la décision publique (Weaver, 1986). Pour Vincent Dubois, la formulation de cadres généraux et flous et la délégation de l’application concrète de l’action publique a pu être assimilée à une « ruse de la mise en œuvre » permettant de reporter le blâme sur les agents de terrain (Dubois, 2010), dont M. Lipsky souligne que la surexposition à la critique est une caractéristique de leur position. Pour la strate politique élue, la mise à distance n’induit pas mécaniquement de perte de pouvoir et peut même la protéger, voire la renforcer, en diluant la perception des responsabilités et en détournant les mécontentements. Pourtant, selon une récente étude sur la prise en charge de la crise financière et de la crise migratoire par l’Union européenne, cette ruse est moins opérante lorsque les agents sont indépendants des pouvoirs publics (Heinkelmann-Wild et al., 2021). La situation paradoxale des acteurs qui relayent l’action publique, en première ligne dans l’expérience concrète du pouvoir d’État par les gouvernés mais non désignés officiellement comme représentants de l’État, contribue certainement à opacifier l’exercice du pouvoir politique, à brouiller la perception des rôles et des responsabilités. Le questionnement sur les relais de l’action publique ouvert dans ce dossier vise donc aussi à saisir ce que ce type de maillage, qui éloigne formellement la réalisation de l’action publique non seulement de la sphère décisionnelle mais de la sphère publique elle-même, fait à la légitimation de l’État.

Autonomie d’action des groupes professionnels et reproduction de l’ordre social

36 Pour certains auteurs, les professions instituées ont une capacité à structurer l’action publique, par leur pouvoir de définition des savoirs et des savoir-faire légitimes et par leur position centrale dans les organisations de régulation d’un secteur d’action publique (Scott, 2008). Dans d’autres situations, ce sont les capacités d’action de l’État qui structurent et renforcent les groupes professionnels (Larson, 1977) : le processus de professionnalisation des psychologues en France est largement dépendant du recours accru à l’expertise psychologique au sein des administrations publiques dans la première moitié du xx^e siècle (Le Bianic, 2013) ; l’uniformisation de la formation et du statut des conservateurs de musées est rendue possible par les réformes statutaires dans la fonction publique (Hénaut, Poulard, 2018).

37 La variété de ces situations a pu être appréhendée par la notion d’écologies liées, permettant d’analyser la façon dont deux écologies (c’est-à-dire deux systèmes d’actions, de positions et de relations dans un jeu, celle des rapports entre les professions et celles des différents organes de l’État, auditoires des groupes professionnels), sont interdépendantes (Abbott, 2005). L’articulation entre politiques publiques et logiques professionnelles invite à questionner l’interdépendance des espaces professionnels et de l’action publique, leurs recouvrements mutuels, leurs enchevêtrements (Le Bianic, Vion, 2008 ; Bajard et al., 2018). Les concurrences sur la répartition des compétences, les luttes de définition sur le contenu du travail (Albiston, 2005), l’établissement de pratiques professionnelles légitimes adossées à des savoirs spécifiques, sont autant d’enjeux qui travaillent les groupes professionnels (Demazière, Gadéa, 2009) et les manières très diverses dont ils peuvent endosser un rôle d’auxiliaire de l’action publique. Il apparaît dès lors essentiel, a fortiori quand les relations ne sont pas, ou pas seulement, procéduralisées et que les contrôles sont aléatoires, de comprendre comment s’opèrent les liens entre écologies étatique et professionnelle, ce qui en constitue et en travaille les frontières et les charnières, y compris en décelant les ambivalences qui rendent possibles des appropriations différenciées, quoique simultanées, de ces charnières (Gay, 2021). Cheviller les logiques professionnelles et étatiques n’est pas sans poser des problèmes pratiques, des dilemmes, déjà soulevés dans d’autres travaux. Les situations professionnelles concrètes, la position d’acteur de marché, la relation de clientèle, la contrainte autant que le souhait d’assurer ou d’accroître un profit apparaissent comme autant de paramètres de la façon dont des acteurs professionnels non publics relayent l’action publique, d’autant plus lorsqu’ils sont rarement en contact avec les pouvoirs publics.

38 Alors même que nombre d’objectifs supposent, pour se réaliser dans le monde social, d’être relayés par des groupes professionnels, leur prise en compte implique souvent des compromis avec les logiques propres aux métiers concernés. La position double de cible et de relais implique une série d’appropriations qui organisent une requalification pratique des prescriptions des institutions publiques. Les modalités d’enrôlement, plus ou moins avérées et maîtrisées, de ces agents interrogent : comment reçoivent-ils, dans tous les sens du terme, les objectifs de l’action publique ? Qu’identifient-ils comme étant des règles à appliquer et plus encore à faire appliquer ? Quelle compréhension en ont-ils ? Comment accommodent-ils cette perception aux logiques propres à leur activité professionnelle, à leur identité sociale ? Quelle requalification, redéfinition en découle ? Comment font-ils avec, en pratique ? Quels savoirs, quelles ressources, quelles circulations, quels filtrages, quels tris, quelles réappropriations accompagnent leur contribution ? Quels freins (cognitifs, normatifs, pratiques, institutionnels) entravent la réappropriation de certains objectifs (Perrier, 2015) ? Quels sont les cadres, les contraintes, les ressorts pratiques de ces apprentissages (Breton, 2014) ? Enfin, selon quelles modalités et avec quelle efficacité ces relais sont-ils suscités, alimentés, contrôlés (Chiarello, 2015) ? De quelle manière leur activité professionnelle, leurs temporalités, les formes et les ressorts de leur légitimité jouent dans la mise en œuvre de l’action publique ?

39 Ces professionnels constituent des agents de la circulation de préoccupations d’État dans la société sans pour autant que ce dernier inspecte et évalue de manière systématique leur action, ce qui les rend particulièrement autonomes et interroge leur pouvoir discrétionnaire dans l’application des règles. Cadrés (par exemple par la loi), mais pas nécessairement encadrés, les acteurs envisagés ici sont amenés à relayer l’action publique en inventant un rôle aux prescriptions diffuses, aux attentes floues et variables. De riches enquêtes sociologiques ont bien mis en lumière le rôle de professionnels du droit dans le gouvernement de la vie privée (Bessière, Gollac, 2020 ; Biland, 2019) et alimente un questionnement sur les limites jusqu’auxquelles les régulations étatiques peuvent aller et la façon dont des acteurs relais peuvent prolonger leur portée. Si des effets de pédagogie de l’ordre social (Rozier, 2014), d’ajustement des espérances à un certain espace des possibles (Zunigo, 2008), de production du consentement (Dubois, 2021), d’infériorisation sociale dans et par l’assignation résidentielle (François, 2014) ont pu être associés au travail d’agents de terrain des services publics, ce même type d’influence exercée par des acteurs privés sans « corps étatique » [4] mérite d’être interrogé, et notamment au regard des mécanismes d’autorité qui la sous-tendent.

40 L’étude de ces situations d’intermédiation permet également d’envisager ces relais comme des prescripteurs (Hatchuel, 1995). Pour une même politique publique, ce rôle de prescripteur est investi différemment selon le statut d’emploi, l’organisation interne du groupe professionnel et la position sociale des acteurs (Selponi, 2017). Le filtrage qui en résulte modifie les formes et la signification prises par l’action publique. Par exemple, le travail d’encadrement des habitants du parc social peut se teinter de vision réhabilitatrice lorsqu’il est exécuté par les professionnels les plus dotés socialement (chargés de mission, directeurs de services municipaux), tandis que, pour les professionnels ayant des positions sociales et résidentielles plus proches des habitants (comme les gardiens d’immeubles HLM), elle renforce des hiérarchies internes des catégories populaires (Habouzit, 2017). La situation d’emploi des intermédiaires est d’ailleurs un paramètre important des processus de relais, car elle joue sur la légitimité professionnelle des acteurs, leur capacité de distanciation aux normes promues, la définition de leur rôle et de leurs actions, que ce soit des développeurs territoriaux (Taiclet, 2018) ou des conseillers en démocratie participative (Mazeaud, Nonjon, 2018). Dans le cas des consultants privés en établissement hospitalier, la rivalité et les enjeux de concurrence sont exacerbés, comme le travail continuel pour légitimer leur position et leur activité, soumises à la concurrence des appels à projets (Bélorgey, 2010). Ces situations d’intermédiation contribuent à imprégner l’action publique d’idéologies professionnelles et à l’irriguer de croyances, plus ou moins mythiques mais structurantes, comme cela a été montré à propos des politiques territoriales (Arnaud et al., 2007 ; Desage, Godard, 2005).

41 Les conclusions des articles de ce dossier ne sont pas univoques : si les professionnels s’éloignent des finalités de l’action publique, ils reproduisent tout de même un ordre social légitime. Les normes sanitaires, les normes économiques, le logos gestionnaire les pénètrent et les éloignements qu’ils opèrent de l’action publique spécifique qu’ils doivent mettre en œuvre se font, de manière parfois paradoxale, dans le respect des normes dominantes de la société. Le travail d’un certain nombre de professionnels constitue une des mailles de diffusion, très souvent de retraduction, qui contribue à l’atterrissage des normes et à leur acclimatation dans le monde social, éventuellement en constituant des accommodements qui, plutôt que de les contourner univoquement, dans une logique de marché noir, entretiennent leur existence en facilitant leur appropriation. Viviana Zelizer a par exemple mis en lumière, à propos de l’adoption, la façon dont toute une chaîne de transactions marchandes, rémunérant des intermédiaires au titre de leur activité professionnelle, contribuait à donner un prix à ce qui ne saurait en avoir, à monétiser le processus d’adoption sans remettre en cause les normes tant légales que morales qui interdisent de vendre ou d’acheter un enfant. L’intervention des intermédiaires professionnels fait exister un « marché séparé », « révisé et légitime », pour les échanges d’enfants, qui reste compatible à la fois avec la loi et avec la valeur affective « sans prix » attribuée à l’enfant. Les prix formés sur ce marché de l’adoption étant déterminés par des logiques économiques mais aussi des éléments culturels et moraux, le passage par des professionnels contribue à désamorcer l’intolérable et à rendre le processus légitime, tout en procédant à l’appariement de différents types de normes et de critères de valeur (Zelizer, 1992). Les problèmes éthiques et les controverses morales que la mise en marché de certains biens engendre, montrent que les frontières entre le marchand et le non marchand sont mouvantes, dépendantes des formes prises par le marché, des dispositifs rendant légitimes les transactions et surtout de la manière dont les professionnels parviennent à refroidir ou incorporer la critique et à légitimer leur action (Anteby, 2010 ; Steiner, Trespeuch, 2014).

42 L’attention aux situations et aux activités de relais, en intégrant une grande diversité de statuts des intermédiaires, permet de saisir les effets du caractère composite du processus de diffusion des normes étatiques. La légalisation du cannabis au Canada depuis 2018 illustre spectaculairement les variations d’effets d’une décision centrale en fonction du « mix » de relais dont elle fait l’objet. Si la décision de levée de la prohibition est prise par le gouvernement fédéral, les modèles de mise en œuvre sont renvoyés aux Provinces. Chacune favorise différemment la distribution par des magasins publics ou par des commerçants privés, restreint plus ou moins les latitudes d’usage des produits par les individus dans les espaces publics (Gourdet et al., 2021). De fait, les pouvoirs publics locaux ouvrent des possibilités différenciées de développement des marchés et d’usage des produits, en fonction notamment des modalités de relais qu’ils choisissent. Et les effets (économiques, sanitaires, sociaux, territoriaux) de la régulation varient selon le type de relais qui la font exister. De ce point de vue, la prise en compte des dynamiques variées, parfois diffuses, par lesquelles l’action publique est relayée se révèle fructueuse pour mesurer la portée de la régulation politique.