La complexification progressive des conditions d’accès aux subventions PAC

13Dès 1992, avec l’introduction des aides directes à l’hectare et à la tête de bétail émerge l’obligation de recenser la production de chaque ferme (surfaces ensemencées et nombre d’animaux éligibles à la PAC, respect du gel de 15 % des terres arables). Puis la réforme de l’Agenda 2000 marque la généralisation des Mesures agro-environnementales : les agriculteurs sont incités à signer des contrats pluriannuels qui leur garantissent des aides supplémentaires en échange de leur engagement à respecter un cahier des charges environnemental. Par ailleurs, depuis l’introduction du principe de conditionnalité en 2003, l’attribution des subventions est soumise au respect de normes de « bonnes conditions agro-environnementales » (BCAE) et de « bien-être animal » : mise aux normes des bâtiments d’élevage, exigences de couverture minimale des sols, maintien de bandes tampon le long des cours d’eau et de particularités topographiques (haies, mares, bosquets). Une part importante des BCAE concerne enfin l’utilisation des produits phytosanitaires : stockage dans des locaux adaptés, contrôle régulier des pulvérisateurs, usage limité à des produits disposant d’une autorisation de mise sur le marché dans le respect des exigences prévues (doses, délais avant récolte, zones non traitées, etc.). Un nouveau stade de bureaucratisation de la PAC est enfin franchi en 2015 : des aides animales couplées sont créées ou réformées [12], et leur accès est généralement conditionné par le respect d’un certain ratio de productivité (0,8 veau par vache allaitante par exemple) et d’une période de détention obligatoire. Mais c’est surtout le principe de verdissement des aides, au centre de la réforme, qui est administrativement complexe. Cette innovation réglementaire consiste à transformer 30 % des aides directes découplées en un « paiement vert » soumis au respect de trois mesures : la diversification des assolements, la définition de 5 % de « surfaces d’intérêt écologique » (SIE) et le maintien des pâturages permanents. Début 2015, le calcul et la désignation de ces nouvelles SIE agacent, d’autant plus que les dernières modalités de leur application ne sont connues qu’au mois de février.

Un système de traçabilité et de contrôle sophistiqué

14La mise en œuvre des mesures agro-environnementales, de la conditionnalité et du verdissement de la PAC s’accompagne de besoins conséquents en matière de traçabilité de l’activité agricole : tenue obligatoire d’un registre d’exploitation et d’un registre sanitaire, détention de passeports en règles pour les bovins, notification des mouvements d’animaux, par exemple. Il en résulte une complexification croissante de la démarche annuelle de demande d’aides PAC : les exigences de l’Union européenne en matière de Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) [13] obligent à ce que chaque agriculteur localise et vérifie le dessin des contours de l’ensemble de ses parcelles, de ses surfaces d’intérêt écologique (SIE) et de ses surfaces non agricoles (SNA) dans le Registre parcellaire graphique (photos satellites). Par ailleurs, dans le cadre de la politique ministérielle du « zéro papiers » la demande d’aides PAC ne se fait plus qu’en ligne sur la plate-forme Télépac, ce qui implique une bonne maîtrise de l’outil informatique. Pour autant le « non-recours » (Warin, 2007) à la PAC n’est pas une option puisque les subventions européennes représentent une part importante et bien souvent la totalité du revenu des exploitants [14].

15Ces obligations de traçabilité sont principalement destinées à faciliter les contrôles administratifs et les contrôles « sur place » réalisés par les DDT, ASP, DDCSPP, DRAAF-SRAL [15], sous la coordination des DDT. Ces contrôles sont aléatoires et impromptus (l’agriculteur n’est jamais averti plus de 48 heures à l’avance), ce qui favorise la peur d’être contrôlé même si les probabilités sont faibles [16]. Enfin, des zones géographiques sont chaque année sélectionnées au niveau national pour faire l’objet de contrôles de surfaces réalisés par l’ASP par télédétection (à partir de l’analyse de photos satellites). Selon les cas, les sanctions vont de la perte d’une partie des aides (de 1 % à 15 % du montant total) à la confiscation totale des subventions allouées, complétée d’une interdiction de bénéficier de paiements l’année suivante.

Des bénéficiaires relativement seuls face à la bureaucratisation

16Les Organisations professionnelles agricoles (OPA) ne sont pas restées passives face à ces transformations. Elles participent à la mise en œuvre bureaucratique de la PAC en diffusant l’information auprès des exploitants, en coopération avec l’administration [17]. Certains syndicats, Chambres d’agriculture et centres de gestion vont plus loin en proposant désormais des services d’accompagnement (formations, vente de logiciels, aide à la télédéclaration, accompagnement en cas de contrôle). Ces services, généralement payants [18], allègent en partie le travail de l’administration et pallient aux difficultés rencontrées par les bénéficiaires. Pourtant, parce qu’elles semblent tirer un bénéfice marchand (ou en termes d’adhésion pour les syndicats) de la complexité administrative, les OPA et leurs « services PAC » suscitent des réticences chez certains exploitants. La moitié des agriculteurs rencontrés se considèrent comme des « vaches à lait » [19] pour ces organisations. Comme l’explique Gérard, l’éleveur de chèvres et de vaches allaitantes de 59 ans déjà rencontré en introduction :

« Ce qui est malheureux quand même avec la PAC, c’est qu’il y a plein de… des sangsues ou des ventouses qui sont venues se greffer là-dessus. Parce que je vois, le CER [centre de gestion] il fait les déclarations, la Chambre fait les déclarations… enfin il y a plein d’organismes qui se sont greffés là-dessus. Et puis ça a un coût. J’veux dire nous, ça nous rapporte rien. Enfin ça nous rapporte rien… ça nous rapporte la PAC, mais j’veux dire si on passe par des gens comme ça… Et puis avec les déclarations et la peur d’être coincés, il y a plein de gens qui y passent : c’est encore un coût supplémentaire, donc c’est encore deux ou trois cents euros que vous touchez en moins. »

La dimension matérielle de la paperasse : coûts d’apprentissage et de conformité de la PAC

18Les coûts d’apprentissage (learning costs) désignent l’activité de recherche d’informations par les citoyens, qui doivent apprendre comment fonctionne tel programme ou tel service, les conditions d’éligibilité et les moyens d’y accéder, ainsi que la nature des bénéfices proposés (Moynihan et al., 2015, p. 46). Les coûts d’apprentissage ne sont pas ressentis avec la même intensité par tous les bénéficiaires. Ceux qui sont les moins à l’aise avec l’écrit et avec le vocabulaire administratif sont ceux qui expriment le plus de stress et de désarroi. Un désarroi qui se manifeste, comme l’observe Dubois (1999, p. 57-66), par la formulation de demandes profanes et par l’adoption de postures de remise de soi aux guichets de l’administration : marques d’humilité, explications des situations en des termes particuliers et non administratifs, présentation de documents qui ont peu à voir avec la DDT, incompréhensions face aux explications des agents, par exemple. En outre, la dynamique de dématérialisation des démarches initiée depuis peu génère un coût d’apprentissage supplémentaire pour ceux qui ne maîtrisent pas l’outil informatique et doivent apprendre à réaliser leur demande d’aides en ligne. Pour faciliter cet apprentissage, la DDT propose un service d’accompagnement gratuit aux agriculteurs qui en font la demande, en mettant à leur disposition un ordinateur et l’aide technique d’un agent. Mais ce dispositif d’accompagnement ne suffit pas à éliminer toutes les difficultés, comme l’illustre cette anecdote racontée par Delphine, agent gestionnaire à la DDT :

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« Tu as des souvenirs de mauvaises expériences avec des agriculteurs ? Des rendez-vous qui se passent mal ?
Oh j’ai une fois pendant la déclaration un monsieur qui refusait, un grand et baraqué qui refusait de faire sa déclaration avec les autres dans la salle. Mais ça… je viens de la défense donc moi ça m’impressionne pas. J’veux dire dès que je sens qu’il y a du… je sais qu’il y a une détresse derrière de toute façon. Donc, j’ai compris que c’était parce que le monsieur il y connaissait rien à l’informatique mais j’avais beau lui expliquer qu’on était là pour l’accompagner, non c’était pas la peine d’insister.
Donc ça s’est fini comment ça ?
Donc ça s’est fini qu’il a refusé d’entrer et qu’il est pas venu faire sa déclaration. Mais bon il est pas rentré dans la salle, donc j’ai discuté avec lui dehors mais bon c’était pas… c’était pas la peine d’insister.
Parce qu’il avait honte ?
Oui, je pense oui. Après voilà. Nous on est un service donc si le monsieur il dépasse pas sa propre personnalité après c’est un autre problème. »

20La honte suscitée par l’incapacité à satisfaire les attentes de l’administration rend toute démarche de « remise de soi » douloureuse pour certains bénéficiaires [20]. De même, l’information concernant les nouveautés réglementaires circulant de plus en plus par internet (site internet du ministère, bulletins d’information envoyés par mail) au détriment de la presse écrite spécialisée, il devient relativement difficile pour des agriculteurs non familiers d’internet de se tenir informés de manière autonome. Ainsi, si le développement des téléprocédures peut constituer une simplification organisationnelle favorisant l’efficacité – en termes de qualité, de rapidité et de coûts – des services publics proposés (Sauret, 2004 ; Roux, 2010), on ne saurait étendre cette conclusion à tous les usagers. La permanence d’une fracture numérique au sein de certaines populations ne peut être ignorée [21]. Comme nous le verrons dans la seconde partie de l’article, la dématérialisation transforme également les relations administratives de guichet.

21Cependant les coûts d’apprentissage se manifestent aussi chez des bénéficiaires mieux dotés en capital scolaire et en compétences informatiques, comme c’est le cas de Nathalie, Sophie et Laurent :

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« On croit toujours être à peu près, et on fait en sorte, on espère être en règle. Mais il peut toujours nous échapper des choses. On n’est jamais sûr. On essaye. J’veux dire on est obligé parce que sinon t’es coulé ! »

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« Sophie : Et puis des fois on a l’impression que c’est une [réglementation] qui est remise sur l’autre, et remise sur l’autre, et que… on sait plus laquelle il faut prendre quoi. Tous les jours il y en a une, les unes sur les autres. Elles s’accumulent. Et puis celle du dessus elle a même pas fait attention à ce qu’il y avait en dessous. Peut-être que c’est la même chose, ou voilà.
Laurent : Non et puis à force on devient inquiet, on devient anxieux parce qu’on sait pas… on sait pas si on est bien par rapport à la réglementation. On sait jamais si on est bien. On le sait pas. Même par rapport aux produits phyto. Il y en a tous les ans qui sont enlevés des produits phyto évidemment. Et on sait jamais… on regarde pas forcément, on n’a pas que ça à faire hélas, on sait pas forcément quels produits sont retirés du marché tous les ans. Donc on peut avoir du produit qui est encore dans le local phyto qui est interdit. Ça peut arriver hélas. Et en cas de contrôle, ben voilà.
Sophie : Alors qu’on l’a pas fait de mauvaise foi au départ » (Sophie et Laurent, 42 et 45 ans, gèrent une exploitation en polyculture-élevage. Titulaire d’un Baccalauréat technique agricole. Laurent suit actuellement des formations pour apprendre à vendre leurs céréales sur les marchés à terme).

24Finalement, pour ces trois exploitants, les coûts d’apprentissage générés par la PAC concernent moins le fait de lire et de comprendre la réglementation que les difficultés rencontrées pour rester à jour dans ce travail d’information, et l’incertitude qui en découle. Pour Sophie et Laurent cette incertitude se manifeste par le sentiment de ne jamais savoir « si on est bien ». Elle est source d’inquiétude et d’anxiété, et débouche sur un certain fatalisme : être dans l’illégalité, « ça peut arriver hélas ». Les compétences administratives et informatiques ne suffisent donc pas à protéger les bénéficiaires des coûts d’apprentissage.

25Les coûts de conformité (compliance costs) désignent quant à eux les contraintes associées au fait de suivre et de s’adapter aux règles administratives (Moynihan et al., 2015, p. 46). Comme les coûts d’apprentissage, ils sont évoqués unanimement par tous les agriculteurs. La PAC requiert un temps quotidien pour tenir à jour les carnets d’exploitation, ce qui tend à exaspérer les bénéficiaires. Pour David, 25 ans, installé depuis 2013 en grandes cultures, ce qu’il faudrait pour que les choses soient plus simples c’est

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« que les contrôleurs et les techniciens soient pas bornés théorie. Il faut qu’ils fassent bien le rapprochement. Quitte à leur faire un mois de formation dans une exploitation, ça je suis prêt à en accepter un, si ça peut résoudre le problème derrière ! »

27Ces coûts de conformité créent aussi des inégalités entre agriculteurs dans la mesure où ils impliquent certains investissements financiers, surtout en élevage. Luc, « petit » éleveur de chèvres installé en 2000 sur l’exploitation de ses parents, s’interroge concernant le financement de certains travaux de modernisation obligatoires :

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« On essaie on va dire d’être toujours au top quoi. Mais là, ce qui va nous manquer c’est les finances pour pouvoir financer tout ça. Tous ces projets de… comme les aires de lavage pour l’appareil à traiter, tout ça, ça demande des finances. Vu l’année qu’on a passé l’an dernier à ne pas faire de rendements, pas de prix, c’est vrai qu’il y a un manque à gagner. »

29Les coûts de conformité s’observent donc lorsque le suivi administratif de l’activité agricole requiert un travail de « qualification » des situations ordinaires pour les faire entrer dans le cadre légal existant (Weller, 2007), et en particulier lorsqu’il semble difficile, voire impossible pour l’agriculteur de parvenir à une « bijection parfaite » entre ce qui existe sur le papier et ce qui se constate sur le terrain (Joly, Weller, 2009, p. 145).

La dimension symbolique de la paperasse perçue à travers ses coûts psychologiques

30Les coûts psychologiques générés par le travail bureaucratique désignent d’après Moynihan et al. (2015, p. 4) les contraintes qui menacent l’autonomie du bénéficiaire (sentiment de perte de pouvoir et de dépendance envers l’État, d’intrusion de l’État dans la vie privée, stress suscité par l’incertitude d’accéder à des aides indispensables), et son image (stigmates liés au fait de bénéficier d’une politique impopulaire, sensation de dépréciation pouvant émerger des rapports avec l’administration). Finalement, compte tenu de cette définition, il semble plus adapté de parler de coûts symboliques pour nous référer à ces manifestations de la paperasse qui renvoient à des questions d’autonomie, d’identité et d’image, et décrivent donc des phénomènes sociaux plutôt que psychologiques. Le volet administratif de la PAC génère plusieurs ressentis de ce type : perçu comme injuste et injustifié, il est jugé synonyme d’un manque de confiance des autorités publiques qui produit une image sociale négative de « pollueurs ».

31La paperasse est d’abord le symbole d’un manque de reconnaissance par l’État des efforts et de la conscience professionnelle et environnementale des exploitants. « On n’est pas des terroristes écologiques, on ne demande qu’à bien faire ! », s’exclame Benoît, 44 ans, éleveur de vaches allaitantes.

32Ce manque de reconnaissance des efforts déjà fournis par la profession est également exprimé par Marc, élu FDSEA, lorsqu’il évoque sa découverte du rapport Potier [22] :

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« Il y a déjà eu 25 % des matières actives qui existaient il y a 5-6 ans qui ont été retirées du marché. […] On a quand même professionnalisé depuis 5 ans, avec les formations qu’il y a eu chez tous les utilisateurs de produits phytosanitaires, les ports de masques qui étaient pas forcément faits, les gants, les vêtements de protection. Il y a quand même eu un certain progrès qui a été fait. Et tout ça on peut pas le nier ! Et on n’a pas vu apparaître ça dans le rapport du parlementaire. Et c’est là qu’on souffre quand même pas mal… de l’image qu’on veut nous faire porter, où même des hommes politiques qui font un rapport, tout ce qu’il en sort c’est le côté négatif et pas tout ce qui a déjà été réalisé. C’est comme si vous disiez à un gamin voilà “t’apprends à faire du vélo, t’es encore tombé par terre, ça progresse pas” alors qu’il a fait 10 mètres de plus que la fois d’avant. Et c’est… enfin j’veux dire c’est vraiment pas positif et ça aide pas les agriculteurs à s’impliquer et à… […] ça donne pas l’entrain qu’il faut si on veut emmener une foule avec nous ! »

34Face à ce constat, la plupart des agriculteurs – anciennes et nouvelles générations confondues – souhaiterait voir émerger un système de contrôle des pratiques plus pédagogique, qui dépasserait la simple application de pénalités en cas de non-conformité avec les normes en vigueur. Enfin, les réglementations et les contrôles environnementaux sont souvent vécus comme la preuve d’une certaine stigmatisation de l’agriculture :

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« De plus en plus de gens sont écolo mais ils savent pas ce qu’est l’écologie. Après voilà, c’est facile d’être écolo. Oui, moi je pense que je suis quand même beaucoup plus écolo que certains. Il faudra qu’ils me disent les gars mais… »

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« C’est comme si d’un côté il y avait ceux qui sont là pour nous contrôler – parce que c’est très mal pris par les agriculteurs, il y a beaucoup d’agriculteurs ils sont là : “on travaille, on est contrôlé, on est mis à mal par des contrôles”. Et en fait c’est mal perçu parce qu’on est considéré comme des gens malhonnêtes. Alors que le plus souvent c’est quand même qu’on n’est pas assez informé ou qu’on n’a pas le temps de… parce qu’entre le travail qu’on a à la ferme – surtout dans une ferme d’élevage où on est pris tout le temps – et tout ce qu’on nous demande maintenant, c’est impressionnant toute la paperasse qu’il y a. On a à peine fini un dossier, il y en a un autre. C’est sans arrêt. C’est tout le temps. À peine le veau est né, il faut mettre la boucle, il faut déclarer. Tous les mouvements et tout. Même les moutons maintenant : tout doit être précis et tout doit être inscrit, tout doit être… j’en ai eu un contrôle, là. Le 30 avril et le 5 mai. Une personne d’Orléans qui est venue me contrôler. Mais de tout : de A à Z, toutes les boucles, les moutons, les vaches, tous les certificats, à qui j’ai vendu, les tickets de pesée, les certificats d’équarrissage : tout, il a tout regardé partout.
Et alors ça s’est bien passé ?
Deux jours de contrôle c’est pas agréable ! J’ai même pas de nouvelles. Bon ça s’est bien passé globalement.
D’accord. Donc vous n’avez pas eu de pénalités ?
Non. Enfin on sait même pas parce que là ça fait longtemps, bon ça fait neuf mois donc… j’ai pas eu de courrier pénalisant mais des fois c’est je sais pas combien de temps après donc bon ».

37Comme l’illustrent ces deux extraits d’entretien, les stigmates renvoyés par la contrainte bureaucratique s’expriment sur deux registres. Il peut s’agir, comme Jacques, de dénoncer l’hypocrisie des contraintes en la rapprochant de l’hypocrisie d’une certaine frange de la société en matière de préoccupations environnementales. Il peut aussi être question, comme pour Serge, de regretter l’atmosphère de suspicion créée par les contrôles.

38Le cas agricole montre ainsi que les politiques publiques, par le biais de leur volet administratif et des instruments bureaucratiques de contrôle et de traçabilité choisis pour les mettre en œuvre, génèrent des coûts symboliques. Cependant cette dimension symbolique de la paperasse a des conséquences inégales chez les agriculteurs : certains vivent ces injonctions comme une forme de dénigrement du métier, tandis que d’autres s’y adaptent facilement et y voient même un défi professionnel stimulant. Reste alors à expliquer la coexistence de ces deux formes de réaction opposées.

Le cas des « non issus du milieu agricole » : l’héritage agricole comme principal frein à la réduction des coûts de la réglementation ?

39La bureaucratisation de la PAC fait évoluer l’image du « bon agriculteur » définie par l’administration agricole. Les qualités d’entrepreneur et d’anticipateur sont les principales compétences valorisées aujourd’hui par les agents de terrain, comme l’exprime Nicole, cadre administrative, à travers l’utilisation du terme de « pionniers » :

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« Le problème en agriculture c’est ça. On a les 20 % de pionniers, qui eux de toute façon depuis toujours – enfin depuis très longtemps – ils sont… voilà ils savent, ils optimisent leur système d’exploitation, ils sont dans la connaissance. Ils vont voir sur internet mais ils vont aussi à toutes les réunions, les colloques, les machins. Ils se renseignent, ils s’informent. Ceux-là, bon, voilà. De toute façon on les retrouve partout. Et puis il y a tous les autres. Et c’est pour ça que le ministre veut faire de l’agroécologie, voilà : en 2025 la majorité des agriculteurs devra être partie dans l’agroécologie. »

41Parmi les agriculteurs rencontrés, Jean, Nicolas, Frédéric, Jacques et Stéphane semblent correspondre à la figure de « pionnier » décrite par l’administration : ils parviennent à gérer le travail bureaucratique de manière stratégique et détachée, en ayant peu recours à la DDT. Bien qu’exprimant eux aussi des critiques concernant l’image que donne la PAC de leur métier (comme on l’a vu avec Jacques), ils se montrent capables de tirer parti de l’application des règles. Pour Jean, éleveur de porcs charcutiers,

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Ce qu’il faut surtout pas, c’est prendre du retard sur tout ça. Parce qu’après, le rattrapage il est très difficile. Ça prend la tête. Mais nous les normes bien-être, c’était au 31 décembre 2013. Moi je l’ai fait en 2005. Donc on avait pris de l’avance, et puis après voilà, on se prend pas la tête. »

43Anticiper les normes et leurs évolutions est aussi le principal argument qu’avance Nicolas pour justifier son passage imminent à l’agriculture biologique. Outre le fait qu’il cultive des terres à faible potentiel (la différence de rendements sera donc faible) et qu’un silo où il pourra livrer ses récoltes bio se trouve à proximité de son exploitation, son choix est aussi motivé par l’envie de tourner à son avantage l’inflation réglementaire de la nouvelle PAC :

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« Là on se tourne vers une PAC très très écolo, avec des contraintes environnementales relativement poussées, les MAEC inaccessibles, l’indice de fréquence de traitement… enfin j’vous en passe et des meilleures. Donc bon, quitte à avoir des contraintes, j’pensais que faire du bio était quand même pas plus mal.
Autant aller à fond dedans et… Voilà, non mais voilà ! Bien sûr ! Autant aller à fond dedans, et j’pense que c’est… il y a un virage à prendre, il faut le prendre ! »

45Savoir innover et s’adapter est également une priorité pour Frédéric, éleveur de chèvres et producteur de fromages :

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« La moitié des agriculteurs ils ont aucune idée de créativité et tout ce qu’ils savent faire c’est s’agrandir ou acheter des terres – mais c’est normal l’appât de l’argent et du gain est tellement fort que… […] Et puis il y en a qui se disent “il y a peut-être quelque chose à faire, il faut innover. Il faut voir les choses différemment il faut évoluer”. Moi aujourd’hui j’fais ça mais peut-être que demain il faudra que je fasse les choses différemment. C’est-à-dire qu’il faut tout le temps se remettre en cause ! On n’est jamais… on ne détient jamais la vérité. »

47On peut s’interroger sur les ressources individuelles qui permettent à ces exploitants de mettre à distance le poids du tournant environnemental. L’étude de leur situation socioprofessionnelle actuelle ne permet pas de trouver d’élément d’explication commun : ayant entre 29 et 57 ans, célibataires ou en couple, ils ont des appartenances syndicales contrastées, pratiquent des types d’agriculture souvent éloignés, et affichent des compétences scolaires et des capacités d’investissement très inégales [23]. Ce ne sont donc pas ces différences de capitaux socioéconomiques ou scolaires qui semblent déterminantes pour affronter sereinement la bureaucratisation. La qualité de pionnier ne semble pas non plus être liée au type d’agriculture pratiqué : Stéphane, Nicolas et Jacques sont cultivateurs, alors que Jean est éleveur de porcs et que Frédéric produit du lait de chèvres.

48L’entrée par les formes d’organisation du travail n’a pas davantage de pouvoir explicatif. Comme la grande majorité des exploitations françaises, nos cinq pionniers pratiquent une agriculture plutôt familiale. Cette dernière peut être « diversifiée, pluriactive et territoriale » (Hervieu, Purseigle, 2013, p. 240) comme pour Jean qui gère aussi des gîtes et des chambres d’hôte avec son épouse pour stabiliser son revenu. C’est également le cas de Frédéric qui transforme son lait et vend ses fromages sur les marchés, ou encore Jacques qui développe une agriculture de conservation combinant dix cultures sur 120 hectares. Mais elle a aussi les traits d’une agriculture « spécialisée et standardisée » (ibid., p. 240), comme dans le cas de Stéphane avec ses 200 hectares de grandes cultures, de Nicolas avec ses 90 hectares de cultures en bio, ou même de Jean et de son frère avec leurs 15 000 porcs charcutiers élevés chaque année en bâtiment.

49En revanche, l’étude des trajectoires biographiques de ces cinq enquêtés révèle un point commun intriguant : tous s’éloignent de l’héritage identitaire traditionnel du monde paysan. Nicolas, avec un père maçon et une mère aide-soignante, a dû créer une entreprise de travaux agricoles afin d’accumuler les fonds nécessaires à l’acquisition de terres pour pouvoir s’installer. Frédéric a acheté une ferme pour « vivre dans le concret » après avoir travaillé pendant plusieurs années dans le lobbying et dans le conseil en stratégie opérationnelle à Bruxelles, après avoir étudié les mathématiques dans une université anglaise. Jacques est un ancien chaudronnier et salarié des Telecom, installé sur des terres anciennement exploitées par les employeurs de ses parents ouvriers agricoles, où il développe une technique de culture innovante : l’agriculture de conservation. Jean a repris l’exploitation familiale avec son frère en 1985, mais il y a développé en partant de zéro toute l’activité porcine, à tel point que sa situation actuelle, qui fait de lui l’employeur de sept salariés agricoles à temps plein, a peu à voir avec celle de ses parents. Enfin Stéphane accumule les activités de représentation syndicale et professionnelle (il est président départemental et vice-président régional de syndicat, et responsable professionnel à l’agence de l’eau et au comité de bassin Loire-Bretagne), ce qui lui permet d’adopter un point de vue plus politique qu’identitaire sur son travail et sur sa situation. Plus généralement, notons que quatre de nos cinq pionniers (Stéphane, Nicolas, Frédéric et Jacques) occupent des responsabilités syndicales, ce qui témoigne de leur posture active vis-à-vis de la construction de leur identité professionnelle.

50C’est donc une lecture en termes d’héritage et de dynamiques de reproduction sociale (Champagne, 2002 ; Bourdieu, 2002) qui est la plus à même d’expliquer pourquoi certains agriculteurs s’adaptent mieux que d’autres à la bureaucratisation de la PAC. En effet, il semblerait que le plus gros obstacle à l’adaptation réside dans le statut d’héritier d’une exploitation familiale : difficile de remettre en question les manières de faire des générations précédentes (souvent encore présentes sur l’exploitation) pour « définir une nouvelle identité agricole, non plus fondée sur le développement quantitatif de la production, mais qui intègre la garantie de la qualité des produits agricoles, le respect de l’environnement et l’entretien de l’espace rural » (Barthélémy, Boinon, 2008, p. 106). Les « pionniers », qui ne portent pas ou peu le poids de ces héritages, sont alors les plus à l’aise avec la transformation identitaire promue par les politiques publiques. D’une certaine manière, ils représentent de potentiels « médiateurs » au sens de Muller (2015), puisqu’ils sont capables de proposer une traduction sectorielle aux transformations du monde telles qu’elles se manifestent dans les évolutions de la PAC.

51Ce résultat souligne la prépondérance de la dimension symbolique des expériences de la paperasse : la manière dont le travail bureaucratique interagit avec les trajectoires identitaires des individus et des groupes sociaux est plus déterminante que les coûts d’apprentissage ou de compréhension pour expliquer la réception de la PAC. De là, la simplification administrative n’apparaît pas comme constituant une solution durable au problème de la paperasse : la politique agricole manque plutôt d’une prise en charge symbolique pour gagner en légitimité et donc en efficacité auprès de son public, ce qui passe probablement par le développement de dispositifs pédagogiques.

Fragmentation et déclin sociopolitique des mondes agricoles

53Les agriculteurs forment un groupe socioprofessionnel traditionnellement plus inscrit sur les listes électorales et plus assidu au vote que les autres (Hervieu, 1992). La profession se distingue aussi par sa forte structuration politique, incarnée dans le rapport de « cogestion » instauré entre l’État et les organisations professionnelles depuis les années 1960 (Hervieu, Purseigle, 2013, p. 189-230) [24]. Cependant, la profession a subi une double dynamique de fragmentation et de déclin. Aujourd’hui, si les agriculteurs français continuent d’occuper 53 % du territoire national, leur poids culturel et démographique a considérablement diminué (Lefebvre dans Hervieu et al., 2010, p. 415). Les actifs agricoles sont passés de 1,9 million de personnes en 1980 à 881 000 en 2005 [25], seuls 60 000 chefs d’exploitation avaient moins de 35 ans en 2006 et le nombre de nouvelles installations est historiquement bas (Ibid., p. 416). Ce décloisonnement du monde paysan s’est accompagné d’une dévalorisation culturelle (Champagne, 2002). Enfin la modernisation agricole amorcée dans les années 1960 s’est accompagnée d’un mouvement de spécialisation de la production engendrant la fragmentation des modèles professionnels, au point qu’il faille aujourd’hui parler de « mondes agricoles » au pluriel (Hervieu, Purseigle, 2013), ou encore d’« archipel paysan » (Hervieu, Viard, 2011).

54Cette double dynamique d’éclatement et d’entrée en minorité des mondes agricoles a des conséquences politiques importantes, puisqu’elle affaiblit l’influence du groupe [26], mais aussi sa capacité à s’exprimer d’une seule voix : même si la FNSEA reste le syndicat agricole majoritaire au niveau national, plusieurs organisations concurrentes ont émergé pour défendre chacune leur propre « représentation de l’entrepreneuriat agricole » (Cordelier, Le Guen, dans Hervieu et al., 2010, p. 180). Il faut enfin signaler la perte d’emprise des syndicats français au niveau européen, la FNSEA se cantonnant depuis les années 1980 à une posture défensive envers les évolutions de la PAC, les autorités et les autres pays membres (Vercherand et al., 2012). Dans ce contexte, les agriculteurs interrogés continuent de juger les syndicats agricoles indispensables sur le dossier PAC. Pourtant, la plupart ne croit plus en l’efficacité des mobilisations. D’après Benoît, éleveur et cultivateur non syndiqué,

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« ça fait parler de nous dans un journal une journée et puis après c’est oublié quoi. On s’fait un peu plus mal voir par les gens de la ville quoi c’est tout, au passage ».

56Stéphane, élu FNSEA, explique que, depuis le Grenelle de l’Environnement de 2007,

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« on donne beaucoup plus la parole aux citoyens, sur tous les projets. Ce qui n’est pas forcément inutile, mais enfin la façon dont ça a été ouvert, là c’est quand même ouvert très large. Et on arrive à quelques blocages. Et voilà : aujourd’hui la société regarde toutes les activités économiques sur le territoire. Et l’agriculture en fait partie donc on a des demandes sociétales qui sont un reflet de ce que la PAC nous donne aujourd’hui ».

58Selon lui, le temps de la cogestion en matière de politique agricole est définitivement révolu, et les représentants syndicaux ont de plus en plus de mal à faire valoir le point de vue de la profession. Dans la continuité de l’analyse de cet élu, beaucoup d’agriculteurs expriment un certain découragement individuel vis-à-vis de la politique : ils interprètent les évolutions défavorables de la PAC comme une preuve qu’ils ne sont plus aussi écoutés qu’avant, au profit de forces sociopolitiques nouvelles au premier rang desquelles les « écolos », souvent confondus avec les « gens de la ville » évoqués par Benoît. Ce sont les « passants » face auxquels Anthony dit ne pas porter de masque lorsqu’il travaille au bord de la route car il ne veut pas récolter d’insultes, les « riverains » qui font que Nathalie emmène le bidon avec elle pour le montrer à ceux qui se plaindraient de l’odeur de l’huile de pin qu’elle épand sur ses cultures, enfin le « gars du 92 » qui s’est arrêté une fois au bord de la route pour accuser Christian de détruire l’habitat des oiseaux alors qu’il entretenait ses haies. En somme, cette population non agricole sensible aux enjeux environnementaux et dont la prise en compte des opinions est symbolisée par l’organisation du Grenelle de l’Environnement et la multiplication des normes environnementales. Dans ce contexte, la paperasse fonctionne bien comme une expérience politique : elle vient renforcer le sentiment de déclin sociopolitique déjà repéré par Hervieu et Purseigle (2013, p. 229), dans la mesure où elle matérialise un certain éloignement à la fois physique et cognitif entre les agriculteurs et l’autorité publique.

Le paradoxe du travail bureaucratique comme source d’éloignement vis-à-vis de l’autorité publique

59Paradoxalement, alors qu’ils ne se sont jamais sentis davantage sous l’emprise du travail bureaucratique, les agriculteurs se sentent également de plus en plus éloignés des autorités administratives et politiques. Cet éloignement s’explique d’une part par la distance physique instaurée par la dématérialisation des démarches et l’externalisation partielle de l’assistance bureaucratique aux OPA, et d’autre part par l’apparente déconnexion de la réalité des décideurs politiques dont la paperasse serait la matérialisation. Concernant l’autorité administrative d’abord, la DDT génère une certaine méfiance de la part des agriculteurs. S’ils lui reconnaissent un rôle d’accompagnement, ce dernier se trouve de plus en plus occulté par son rôle de contrôle. Le développement de l’administration électronique contribue à renforcer ce sentiment, puisque la demande et l’attribution des aides s’opèrent désormais dans le cadre d’une relation « de réseau » (Vitalis, Duhaut, 2004), déshumanisée, tandis que la partie contrôle reste associée à des relations « de guichet ». Comme le fait remarquer Benoît, la DDT auparavant

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« c’était le rendez-vous incontournable de tout le monde, il y avait une file d’attente qui était… [rire]. Ah oui, dans le couloir on était une vingtaine, une trentaine. Et tout le monde avait ce rendez-vous qui était incontournable [27]. Et aujourd’hui il n’y a plus ça. Donc, si on n’a pas de dossier particulier, si on est une ferme qui tourne sans rien demander, sans rien de tout ça, qu’est-ce qu’on irait faire à la DDT ? Pas grand-chose quoi. Donc, il n’y a plus cette relation-là quelque part ».

61La plupart des fonctionnaires de terrain sont également conscients des effets de la dématérialisation sur leur propre rôle, comme Delphine, agent gestionnaire qui remarque à propos du passage obligatoire à la télé-déclaration :

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« C’est ça qui est un peu contradictoire parce qu’on est un service public, donc c’est basé quand même sur le relationnel, mais en fait on a instauré un système qui fait qu’on coupe, en partie, ce lien. »

63Même bilan nuancé du côté d’Yves, cadre administratif :

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« [Avec la dématérialisation] on répond à deux attentes. Une attente de notre administration centrale qui réduit les moyens et qui cherche à faire en sorte qu’en termes de charge de travail les dossiers soient traités le plus vite possible. Enfin le plus vite possible… oui, oui quelque part. En tous cas à moindre coût. Et on répond aussi… il y a certains agriculteurs qui sont très contents de faire leur dossier sur internet. De faire leur dossier PAC en pianotant : c’est comme nous j’veux dire les Drive et autres, ça répond à une demande. Aujourd’hui on est connectés, les agriculteurs sont connectés, ils reçoivent les cours des matières premières en continu sur leur téléphone portable. De la même manière, ils reçoivent leur courrier de la PAC maintenant par mail. Bon. Mais on enlève du lien. On enlève du lien de proximité. Moi je pense que c’est important de garder des relations de proximité avec le milieu agricole. Enfin en tout cas en tant que fonctionnaire du ministère de l’Agriculture. »

65La dématérialisation constitue ainsi une strate supplémentaire d’un processus de dépersonnalisation des relations politico-administratives déjà observé dans d’autres secteurs d’action publique. Celui-ci s’appuie sur des techniques de rationalisation telles que la « segmentation des tâches » (Spire, 2008, p. 104) [28] et la focalisation sur le traitement des dossiers plutôt que des situations individuelles. Dans le secteur agricole, de Lassalle (2013) repère cette dépersonnalisation dès le début des années 2000 alors que la réforme PAC de 2002 entérine l’irruption de procédures européennes techniques et anonymes en rupture avec le caractère interpersonnel et localisé des rapports au politique qu’entretiennent les individus du secteur primaire. Ainsi, si tous les enquêtés continuent à entretenir des contacts le plus souvent téléphoniques avec les agents DDT pour obtenir des renseignements, ces contacts sont très épisodiques. Le rôle d’accompagnement de l’administration occupe une place de moins en moins importante pour les exploitants les plus intégrés dans les réseaux des OPA et à l’aise avec la dématérialisation. Cet éloignement croissant est enfin favorisé par une certaine méfiance qui règne envers le double rôle d’accompagnement et de contrôle de la DDT. « Je crois qu’après on se met à dos un peu tout ce qui est administratif… la DDT tout ça on se la met à dos à force d’avoir des contrôles », confie Sophie, agricultrice. Il peut en effet sembler contre-intuitif d’aller chercher une aide administrative auprès des mêmes agents qui seront ensuite amenés à contrôler, voire à sanctionner votre dossier PAC.

66À travers leurs expériences du travail bureaucratique, les agriculteurs construisent également leurs jugements vis-à-vis de la compétence des gouvernants. La surenchère administrative est perçue par beaucoup comme la preuve que les décideurs politiques n’ont qu’une faible connaissance de la « réalité » agricole, et ne sont donc pas légitimes pour gouverner le secteur. Pour Stéphanie, éleveuse laitière de 33 ans, ces derniers devraient être plus attentifs aux autres impératifs professionnels des agriculteurs :

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« Ils voudraient nous faire faire des trucs… ils savent pas ce que c’est qu’une journée d’agriculteur ! Embaucher à 6h45 le matin, rentrer le soir à 20h30 parce qu’on a eu un vêlage ou un truc comme ça. Et puis que, j’sais pas moi, le veau il a pas été bouclé en temps voulu, enfin… […] parfois j’ai l’impression que les contrôleurs et les gens surtout qui mettent en place les lois, ils devraient venir passer une journée ou même deux jours à la ferme, “vis ma vie” quoi [rire] ! »

68Pour Benoît aussi, la solution aux contraintes de la PAC réside dans un rapprochement entre la sphère politico-administrative et la « réalité » :

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« Aujourd’hui on s’aperçoit qu’il y a des gens qui nous dirigent, ils n’ont jamais vu une vache à moins de dix mètres et puis ils ne connaissent pas ce que c’est qu’un épi de blé. Pour schématiser. C’est des papiers. C’est sûrement des très bons technocrates et tout ça. C’est sûr. Mais bon la réalité ils la connaissent pas. Moi c’est ce que je pense. Et on le voit bien ! »

70L’usage du terme de « déconnexion de la réalité » est récurrent. Il peut être mis en lien avec l’apparente perte d’emprise des syndicats français au niveau européen, évoquée précédemment. C’est donc bien la forme prise par la relation politique dans le secteur agricole que les enquêtés remettent en cause. C’est-à-dire la manière dont sont définies « les procédures légitimes de désignation des dirigeants, les modalités d’exercice du pouvoir, les règles de fonctionnement des organismes spécialisés » (Lagroye, 1985, p. 398). La profession agricole déplore le fait que la définition des normes soit confiée à des acteurs jugés techniquement incompétents pour pouvoir prendre des décisions adaptées [29].