Brève présentation des deux domaines d’action publique : mise sur agenda et instruments

9Dans les différents sommets mondiaux, la notion de consommation durable s’est imposée comme un des enjeux-clés du développement durable. Dès la conférence de Rio de 1992, la consommation durable fut définie comme un objectif crucial pour réduire l’impact de l’activité humaine sur l’environnement. Le sommet de Johannesburg de 2002 s’est conclu par plusieurs recommandations en matière de politiques nationales pour la production et la consommation durables. En 2003, la France, comme d’autres pays occidentaux, a élaboré une politique nationale sur le développement durable, qui identifiait explicitement la consommation durable parmi ses priorités. Toutefois, dans les faits, une véritable politique en faveur du développement durable ne s’est développée qu’en 2007, lors de l’élection présidentielle, dans un contexte où beaucoup de mouvements sociaux étaient très critiques sur le rôle de la consommation dans le développement économique (Dubuisson-Quellier, Lamine, Le Velly, 2011 ; Dubuisson-Quellier, 2013a). La campagne présidentielle fut identifiée par plusieurs associations environnementales comme un moment particulièrement favorable pour contraindre les candidats à inclure des propositions autour des enjeux environnementaux dans leur programme électoral. Le nouveau président élu, Nicolas Sarkozy, dont les propositions avaient été évaluées négativement par les associations, décida de reprendre à son compte plusieurs recommandations formulées par ces associations, convaincu que la grande notoriété des questions environnementales dans l’opinion publique lui ouvrirait une clientèle politique élargie (Halpern, 2012). Il accorda à Alain Juppé, puis à Jean-Louis Borloo, nommés à l’environnement, le rang de ministres d’État, dans une volonté d’affichage symbolique forte [8], et ouvrit une large consultation, le Grenelle de l’environnement, sur les questions environnementales. Ce Grenelle, malgré le jeu de cadrage et de filtrage des enjeux et l’exclusion de certaines associations (Boy et al., 2012), a offert des opportunités politiques à certaines associations environnementales pour diffuser leurs idées et propositions à destination de l’action gouvernementale. Deux des principaux instruments en matière de consommation durable, l’un fiscal et l’autre marchand, ont émergé à l’occasion de ce processus de concertation. Le premier d’entre eux, connu du grand public sous l’appellation de « bonus-malus écologique », créait des incitations économiques pour que les consommateurs achètent des automobiles à faible émission de carbone. Le second projet inscrivit dans la loi que tout consommateur avait le droit d’avoir à disposition les informations sur l’impact environnemental des produits de grande consommation et prévoyait un affichage à cet effet. Ces informations devaient être fondées sur une approche multicritère de l’évaluation de l’impact (l’émission de carbone ne pouvant pas être le seul impact mentionné) et sur une analyse en cycle de vie (ACV) (l’étude d’impact devait aussi prendre en compte la phase de consommation et pas seulement celle de la production). La loi préconisait d’inclure au maximum les parties prenantes (entreprises, associations professionnelles, État, société civile, experts) pour établir les référentiels servant de fondement à l’affichage (voir infra). Ces deux instruments sont associés à d’autres instruments déjà existants, qu’ils ont ainsi généralisés et soulignés : la politique d’écolabel, sur laquelle nous reviendrons plus précisément, et le recours aux instruments contractuels dans les relations entre l’État et les acteurs économiques (Dubuisson-Quellier, 2015b). Ils interviennent dans un domaine où l’intervention publique vis-à-vis des acteurs privés et des individus reste mesurée et très récente.

10De ce point de vue, le cas de la lutte contre l’obésité et le surpoids fournit une situation contrastée. Ces questions font en effet l’objet depuis une quinzaine d’années d’une attention de plus en plus importante de la part des pouvoirs publics dans les pays occidentaux et des organisations internationales, dont l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en premier lieu (Saguy, 2013). Thibault Bossy décrit comment, en France, la mobilisation d’entrepreneurs de santé publique, dont Joël Ménard, nommé directeur général de la Santé en 1998, a permis de mettre l’obésité sur l’agenda à la fin des années 1990 et a résulté dans la mise en place d’un programme de santé publique axé sur la nutrition, le Programme national nutrition santé (PNNS1 2001-2006) (Bossy, 2010). Ce programme, démarré fin janvier 2001, obéit à une logique institutionnelle innovante : en effet, pour la première fois en France, un programme sur l’alimentation n’est pas porté et géré par le ministère de l’Agriculture mais par celui de la Santé. D’abord mise en œuvre dans le cadre du PNNS, renouvelé à deux reprises (PNNS2 2006-2010 ; PNNS3, depuis 2011), la politique de lutte contre l’obésité a été « autonomisée » dans un programme spécifique en 2010-2011. Depuis sa création, le PNNS a mis en place un ensemble d’instruments afin de promouvoir les bons comportements nutritionnels. Si l’on excepte l’interdiction des distributeurs automatiques dans les écoles, la politique de la lutte contre l’obésité en France vise principalement à inciter à la transformation des comportements individuels (Bergeron, 2010 ; Bergeron, Castel, 2014). Une des actions les plus importantes mises en œuvre par le PNNS fut la publication de guides alimentaires, qui entendaient mettre à la disposition de la population des informations pratiques, simples et scientifiquement validées. Le PNNS a consisté en de nombreuses autres actions d’information et de communication pour répondre aux interrogations du public et promouvoir des comportements sains (par exemple, le site Internet d’information [http://www.mangerbouger.fr/], la mise en place d’un étiquetage nutritionnel, les messages publicitaires insérés dans les publicités radiotélévisées des produits alimentaires). Ici, la taxation, contrairement à la politique du développement durable, n’est pas adoptée comme instrument de la lutte contre l’obésité, jusqu’à la « taxe soda » en 2012 [9]. En revanche, dans ce domaine aussi, comme nous allons le détailler à présent, la labellisation occupe une place de choix parmi l’éventail des instruments d’action publique.

Une profusion de labels dans l’action publique

11En matière de lutte contre l’obésité, le programme Let’s Move, présidé par Michelle Obama, a eu un retentissement médiatique au-delà des frontières des États-Unis. Outre la conception et la distribution de guides nutritionnels, le programme propose à toutes les écoles qui le veulent d’être reconnues et d’obtenir le label d’« écoles actives » et aux collectivités locales (« Cities, Towns & Counties ») d’obtenir le label « Let’s Move ». Mais, avant même cette initiative, en France, les différents ministres de la Santé, qui se sont succédés depuis le premier Programme national nutrition santé (PNNS) en 2001 et l’Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES) avaient commencé à promouvoir les labels « villes santé de l’OMS » et « villes PNNS » (Honta, Haschar-Noé, 2011). Plus généralement, le « PNNS » est devenu un label, utilisé pour valoriser ce qui est considéré comme une « bonne action » en matière de nutrition et de lutte contre l’obésité. Un logo a été créé et présenté officiellement à la presse le 29 octobre 2001. L’arrêté du 27 avril 2004 du ministre de la Santé crée les conditions d’utilisation de ce logo et instaure une commission d’évaluation chargée de traiter les dossiers soumis auprès de l’INPES [10]. Accordé à titre gratuit pour un an renouvelable, il peut être consenti à toute association publique ou privée, fondation, entreprise et organisme public qui en fait la demande. Il doit permettre de reconnaître facilement les actions siglées et parrainées par le programme, c’est-à-dire répondant à ses objectifs. De plus, le ministère de la Santé français mais aussi le ministère de l’Agriculture accordent chacun aux entreprises ou aux syndicats de branche qu’ils affichent leur soutien symbolique, en échange d’engagements volontaires et spécifiques à améliorer l’offre alimentaire ou à participer à l’effort collectif d’amélioration de la santé des consommateurs. Dans le cadre des chartes d’engagement de progrès nutritionnel du ministère de la Santé, l’entreprise est autorisée, sous certaines conditions strictes, à utiliser, dans ses documents de communication la formulation « [Signataire] [11] engagé dans une démarche nutritionnelle encouragée par l’État (PNNS) ». Celle-ci « peut être apposée sur un produit concerné par un engagement à condition d’être accompagnée d’un étiquetage nutritionnel » (Bergeron et al., 2012 ; Pilmis et al., 2013). La DG SanCo s’inscrit dans une démarche similaire. Elle a créé sa propre « plate-forme pour la nutrition, l’activité physique et la santé » [12] en 2005, qui réunit à intervalles réguliers et sur la base du volontariat des associations de consommateurs et de patients, des représentants d’autres services de la Commission européenne, ainsi que des industriels qui veulent participer à la prévention de l’obésité. Ces derniers s’engagent de manière volontaire à mener des actions et à améliorer leurs produits afin de contribuer à une réduction du surpoids et de l’obésité. En contrepartie, les entreprises qui prennent des engagements peuvent utiliser, sous certaines conditions, le label de la DG SanCo dans leurs communications et leurs stratégies de promotion. Quant au programme Epode (désormais dénommé : « Vivons en forme – VIF »), les villes qui y adhèrent deviennent des « villes Epode ». Dans ces villes, des actions de prévention ou événements sont régulièrement organisés, parfois directement par le comité de pilotage local, parfois par des associations, avec l’accord du comité de pilotage (Bergeron, Castel, Nouguez, 2011). Ces actions ou événements affichent dans leurs documents de communication leur appartenance au programme Epode.

12Nous l’avons dit, le développement durable fournit un autre exemple de domaine de politique publique à l’intérieur duquel les activités de labellisation se multiplient. Des labels nationaux comme l’« Ange bleu » en Allemagne, régionaux comme « le Cygne nordique » dans les pays du même nom ou encore internationaux comme l’Ecolabel européen, ou « La clé verte » pour le tourisme ont vu le jour depuis les années 1980 et surtout 1990 pour signaler des produits ou services proposés par des organisations qui s’engagent dans des démarches favorables à l’environnement. En France l’écolabel « NF-Environnement » créé dans les années 1980, et aujourd’hui marque privée gérée conjointement par l’Ademe et l’Association française de normalisation (AFNOR), a aussi pour objectif d’encourager les entreprises à proposer des produits bénéficiant d’un label public. Mais l’écolabellisation de produits n’épuise pas les nombreuses démarches par lesquelles l’action publique s’attache à singulariser, sur le marché ou dans l’espace public, les différentes initiatives visant à améliorer la performance environnementale de produits, services ou organisations. Ainsi, par exemple, le ministère de l’Environnement organise la semaine du développement durable, au cours de laquelle des villes ou des associations peuvent proposer des événements, qui seront éventuellement retenus et pourront bénéficier ainsi de la publicité de l’événement et de la possibilité d’apposer le logo du ministère dans leurs actions de communication. Ce ministère décerne également le prix « entreprises et environnement » aux firmes qui auront fait la preuve de pratiques dites « remarquables » en matière d’environnement. Les résultats du concours sont présentés publiquement, en général par le ministre lui-même et à l’occasion d’un salon professionnel et d’un communiqué de presse. De son côté, l’Ademe a créé un programme à destination des entreprises, permettant à ces dernières de valoriser leurs actions en faveur de l’environnement (comme la réduction des déchets, l’accroissement du recyclage, le développement de pratiques d’éco-conception), dans des documents de communication institutionnelle, pouvant, sous certaines conditions, utiliser le logo de l’agence.

13Le développement d’une politique d’écolabel a débuté en France à la fin des années 1980. Son but principal était d’encourager les entreprises à mener des efforts pour baisser l’impact environnemental de leurs produits. Son fonctionnement consiste à permettre, par la formation de groupes de travail associant toutes les parties prenantes, à produire un cahier des charges définissant les spécifications des produits ou services d’une catégorie donnée (par exemple la catégorie cafetière ou sac poubelle) qui pourront bénéficier de l’écolabel. Seuls les produits répondant à ces spécifications pourront utiliser la communication et le logo officiel du label. L’idée était d’utiliser le marché comme une arène dans laquelle les entreprises pouvaient rendre visibles leurs efforts et en tirer, en retour, des bénéfices économiques, grâce à la différenciation stratégique que ce signal est supposé produire. Le ministère de l’Environnement, appuyé sur l’expertise technique de l’Ademe, pilote le programme pour définir les critères d’attribution du label et assure la politique de communication autour de l’écolabel. Celle-ci se décline sous deux angles, d’une part une information à destination des consommateurs, dans des campagnes de communication ciblées pour certaines occasions, mais aussi nationales, comme ce fut le cas en 2010 avec la diffusion d’un spot publicitaire ; d’autre part une information à destination des entreprises, visant à les inciter à s’inscrire dans la démarche. Depuis le développement d’un écolabel européen, l’Ademe travaille en outre à faire en sorte que les intérêts des démarches françaises soient au mieux défendus dans la construction des écolabels européens dont elle est partie prenante.

14Les autres types d’instruments de labellisation relèvent des « accords informels publiés » en tant que type particulier d’« activité publique conventionnelle » (APC) et tels que décrits par Lascoumes et Valluy (1996) [13] : les acteurs économiques – entreprises ou associations patronales – qui s’engagent dans des démarches de réduction de l’impact environnemental de leurs activités (déchets, transport, énergie, bâtiment, etc.) sont soutenus symboliquement par l’État.

Liberté et implication des cibles de l’action publique

16D’abord, ce mode d’action publique affiche le respect du principe de liberté des acteurs, quels qu’ils soient. L’obtention du label PNNS ou Epode, la signature d’une charte d’engagement de progrès nutritionnel par une entreprise, la définition et l’obtention d’un écolabel ou encore la signature d’un contrat entre une firme et l’État, dans laquelle la première s’engage à contribuer à la préservation de l’environnement, se font sur la base du volontariat et n’entraînent pas de sanction directe en cas de non obtention du label ou même d’absence d’implication dans la démarche.

17Ensuite, l’État ou un entrepreneur de politique publique fixe les grandes lignes d’amélioration des conduites que viendront récompenser les labels. Il est certes possible de repérer, et nous allons les souligner, des différences dans le degré de formalisation de ce cahier des charges initial et dans le degré de contrainte qu’il exerce, ainsi que dans les procédures et le degré de sélectivité pour l’attribution des différents labels. Toutefois, nous insistons sur le fait que, dans tous les cas, les cibles de l’action publique sont fortement impliquées dans la définition et le calibrage de leur engagement en faveur de ces politiques et même dans la formalisation des bonnes pratiques pour tout le secteur. Ils disposent de surcroît d’une marge de manœuvre importante pour le faire.

18Dans le cas d’Epode et, plus généralement, des différents labels attribués aux villes en échange de leur engagement dans la prévention du surpoids et de l’obésité, si les conditions d’obtention des labels ne sont pas négligeables, elles sont moins formalisées et moins sélectives que les dispositifs de labellisation à destination des entreprises. Les conditions pour être labellisées « ville Epode » impliquent certes l’allocation de quelques ressources, mais restent faiblement exigeantes : recruter, sur leur budget, un « chef de projet Epode » ou protéger une partie (le plus souvent la moitié) du temps de travail d’un employé municipal pour qu’il se consacre à cette mission ; mise en place d’un « comité de pilotage » (composé d’au moins un médecin, un diététicien, un médecin scolaire et un infirmier scolaire). En outre, le spectre d’interventions auquel ces villes peuvent procéder est vaste : « lutte contre la sédentarité à travers la promotion de l’activité physique sous toutes ses formes ; initiation à l’équilibre alimentaire, à la diversité et au plaisir d’être à table » (extrait de la Charte d’engagement des partenaires locaux). À l’intérieur de ce spectre, toutes les initiatives ou presque sont bienvenues à condition qu’elles n’aboutissent pas à « stigmatiser » des personnes souffrant de surpoids ou d’obésité.

19

« On a toujours laissé une grande liberté [aux villes]. Ça a toujours été un des principes d’Epode et c’est quelque chose qui est assez difficile à comprendre pour des scientifiques qui veulent mettre en place un protocole où on doit être sûr que A doit être fait avant B. Là, le principe c’était de dire : de toute façon on ne peut pas tout contrôler, on n’a aucun droit de le faire, c’est complètement illégitime et moi je serais chef de projet ou maire, je ne supporterais pas qu’un Parisien vienne me dire : “Tu dois faire ceci ou cela” sans connaître ma ville, sans connaître ma vitesse, mes ressources, etc., là d’où je viens et là où je veux aller. Donc on s’est dit : si vraiment on veut être super contrôlant, on aura faux parce qu’on va toujours tomber à côté de la plaque dans un sens ou dans l’autre, on va devenir une bureaucratie qui va paralyser les initiatives locales. Donc laissons un peu de créativité aux acteurs locaux ; ça fait aussi partie de notre modèle dans le sens où ce que l’on veut, c’est récupérer un maximum d’expériences positives de la base pour pouvoir retransmettre aux autres. Donc, si on met un carcan trop rigide, trop imposé, on ne laisse aucune place à la créativité et on n’aura aucune remontée non plus. Nous, l’idée c’était quand même de laisser de la créativité quelque part, en imposant juste comme cadre une méthode, un principe philosophique de non-stigmatisation des gens, des comportements, des produits pour le chef de projet, de non-intrusion dans les écoles pour les marques, donc les grands principes des chartes, on était assez inflexibles là-dessus ».

20De fait, nous avons observé que les villes tiraient largement parti de cette souplesse pour proposer des activités très diversifiées, impliquant de manière privilégiée des écologies très différentes de l’administration municipale. La coordination du programme dans les villes est par exemple assurée par des chefs de projet aux profils variés (diététicien, infirmier, assistante sociale, éducateur…) et localisée dans des services municipaux dédiés tantôt à la santé, à la jeunesse, à la petite enfance, au secteur social, etc. (Bergeron, Castel, Nouguez, 2013). Il se concrétise par des actions aussi diverses que la mise en place ou le développement de jardins solidaires, d’ateliers d’éducation alimentaire, d’interventions de diététiciennes dans les écoles, des modifications de l’offre des cantines scolaires, le développement de la baby gym, l’organisation d’une quinzaine sportive ou d’une « semaine du ballon prisonnier », le réaménagement de cours d’écoles pour privilégier l’activité physique des enfants…

21Cette faible contrainte initiale et cet appel à la créativité locale ne sont pas spécifiques à Epode. Le PNNS, également, accorde son label à des villes à condition de respecter 6 principes d’ordre assez général, tels que « promouv[oir] et souten[ir] toute action qui contribue à l’atteinte des objectifs du PNNS » (Honta, Haschar-Noé, 2011). Le programme américain Let’s Move oriente pareillement les collectivités locales vers 5 objectifs généraux [14], parmi lesquels ces dernières peuvent faire des choix et vis-à-vis desquels elles n’ont pas la nécessité de s’engager avec la même intensité (cf. infra). Par rapport à ces grands objectifs, le programme se contente d’indiquer quelques idées d’action pour répondre à ces objectifs et insiste sur la nécessité d’une appropriation locale et d’un respect des différences d’approches des collectivités, qui tiennent compte de leurs spécificités : « Mayors and municipal officials are encouraged to adopt a long-term, sustainable, and holistic approach to fighting childhood obesity. Let’s Move ! recognizes that every city is different, and every town will require its own distinct approach to the issue » (souligné par nous) [15].

22Dans les deux domaines d’action publique, les conditions pour que les entreprises bénéficient d’un label sont un peu plus restrictives que pour les villes, mais l’on retrouve les mêmes principes de volontariat et de forte implication des acteurs-cibles dans la définition des bonnes pratiques. Pour les écolabels, toute entreprise qui le souhaite peut présenter devant le Comité Français des Écolabels un projet de référentiel pour une catégorie donnée de produits, qu’ils soient destinés au grand public ou aux professionnels (shampooing, machine à café, sacs poubelle, peintures…). Ce comité rassemble trois types de parties prenantes : producteurs et distributeurs, associations de consommateurs et les deux Agences concernées, à savoir l’Ademe et l’AFNOR. Tout dossier doit comprendre une étude de marché qui démontre le potentiel marchand de l’écolabel, c’est-à-dire qui montre que les produits potentiellement écolabellisés visés vont rencontrer une demande. Doivent également figurer une description de la stratégie environnementale de l’entreprise, une démonstration de la capacité du référentiel à permettre une forte différenciation entre les produits sur le marché, notamment en démontrant que l’écolabel ne pourra être attribué qu’à une partie restreinte du marché (cf. infra) et des propositions de critères de performance environnementale qui pourront être utilisés dans les spécifications du référentiel (par exemple pour les filtres à café on trouve parmi les critères retenus l’usage de fibres naturelles et le recours à un certain pourcentage de fibres recyclées). L’écolabel exige également que les « impacts environnementaux » d’un produit soient calculés à partir de plusieurs (en général, trois) types d’effets – et pas seulement de son empreinte carbone. Enfin, il doit être fondé sur une analyse de cycle de vie (ACV), c’est-à-dire une méthodologie qui permet de prendre en compte les impacts environnementaux aux différentes étapes de la vie d’un produit, de l’extraction de la matière première nécessaire à sa confection jusqu’à son (éventuel) recyclage. Le comité des Écolabels évalue ensuite la proposition soumise par l’entreprise afin de s’assurer de l’intérêt public de faire un écolabel, notamment en veillant à ce qu’il porte sur des familles de produits dont il peut être utile d’améliorer les performances environnementales (en raison des effets d’entraînement que cela produira sur un secteur ou des effets d’affichage sur le marché [16]). Puis l’AFNOR et l’Ademe, en charge de l’évaluation de sa faisabilité technique, définissent les critères du référentiel et coordonnent un groupe de travail auquel l’association professionnelle correspondante peut participer. Une fois que le référentiel est publié, une entreprise de certification indépendante vérifie l’utilisation des écolabels par les entreprises qui prétendent se conformer au cahier des charges. Dans le cas de l’obésité, les chartes d’engagement que nous avons étudiées par ailleurs (Bergeron et al., 2012 ; Pilmis et al., 2013) se placent dans une situation intermédiaire. La nature des engagements éligibles est plus vague que dans le cas des écolabels, puisqu’elle peut concerner la réduction d’un certain niveau de sel, de sucre ou de graisse, etc., pour ses produits, sans que ce niveau soit fixé a priori mais au contraire en prévoyant que l’engagement puisse être apprécié au cas par cas et, même, de manière rétrospective. Néanmoins, le comité qui a évalué les dossiers a opéré une forme de sélection parmi les demandes qui lui sont parvenues, alors qu’aucune ville ne s’est vu refuser jusqu’à présent le label Epode.

Mettre en scène les labellisés et communiquer sur le label

23Une autre caractéristique du mode de gouvernement par les labels est d’accorder une grande importance à la communication vis-à-vis du label et au travail de mise en visibilité des acteurs qui obtiennent ce label par le labellisateur lui-même.

24L’écolabel n’est pas un dispositif marchand comme les autres (Callon, Millo, Muniesa, 2007), puisque l’une de ses spécificités est d’être soutenu et légitimé (entre autres forces) par l’État, qui va à la fois organiser les conditions de la singularisation des produits qui vont pouvoir en bénéficier (en animant le travail de conception des cahiers des charges) et les conditions de l’usage du label au sein de l’offre. C’est précisément, à ces conditions fortes d’un engagement de l’État que les entreprises peuvent trouver un intérêt à avoir recours à l’écolabellisation. En effet, celles-ci restent encore réticentes à l’égard d’un instrument qu’elles jugent coûteux et insuffisamment connu ou valorisé par les consommateurs, estimant précisément que le rôle de l’État n’est pas suffisamment visible derrière un label qui tend à se fondre parmi la grande diversité des dispositifs présents sur le marché. Or, pour les entreprises, l’intérêt d’un tel label est justement de bénéficier, par transitivité, de la légitimité de l’action publique et des objectifs de bien commun qu’elle est supposée viser. C’est pour répondre aux attentes des entreprises, en matière de construction de la légitimité publique de l’écolabel que le ministère de l’Environnement a financé, pour la première fois en 2010, une campagne de publicité télévisuelle pour les écolabels. Une telle campagne, dont les moyens financiers restent sans commune mesure avec les ressources que les entreprises de biens de consommation consacrent à la publicité, reste par conséquent par essence d’une efficacité limitée pour orienter massivement des choix des consommateurs largement soumis aux multiples messages de la communication marchande. Malgré tout, l’État avait d’importants enjeux dans cette communication, puisqu’il cherchait avant tout à rassurer les entreprises sur les engagements de l’État en matière de promotion de l’outil : l’un des fondements de la légitimité du label demeure son origine étatique. Dans ce même objectif, le ministère propose aux entreprises, en particulier aux distributeurs, des outils de communication permettant de valoriser les produits éco-labellisés sur des prospectus ou directement en rayon. À cet égard, la politique de communication autour des produits à écolabel est étroitement articulée avec d’autres actions de communication organisées par l’État pour valoriser des initiatives prises par des entreprises ou des associations professionnelles en matière environnementale : qu’il s’agisse de la remise des prix « entreprise et environnement » du ministère de l’Écologie ou de la communication organisée à l’occasion des signatures de conventions. Lors de ces différentes démarches de communication, les logos publics (ministère, Ademe, Grenelle de l’environnement) peuvent côtoyer les logos de marques, de produits ou d’entreprises. Comme nous le verrons dans la section suivante, cette légitimité procède d’une forme de certification symbolique par l’État venant appuyer une stratégie de différenciation d’entreprise. Pareille mise en scène a été orchestrée lors des signatures des chartes d’engagement volontaire de progrès nutritionnels, pour lesquelles Xavier Bertrand en personne animait des conférences de presse dédiées à cette occasion [17].

25La mise en visibilité du label Epode et des acteurs qui y participent est également perçue comme un élément fondamental de la dynamique du programme. Nous avons étudié ailleurs comment Epode avait réussi à se crédibiliser en tant que label et, ce faisant, à limiter la portée des critiques concernant son origine privée et lucrative, en s’assurant le soutien d’autres labels légitimes dans le champ de la santé publique : associations de médecins, ministère de la Santé, PNNS, Union européenne (Bergeron, Castel, Nouguez, 2011)… Cette démarche de création d’une solidarité symbolique entre Epode et des labels légitimes dans le champ de la santé publique a connu son paroxysme quand Roselyne Bachelot décida en 2009 que le ministère de la Santé et des Sports garantisse l’équivalence entre le label des villes PNNS et le label des villes Epode. Cette mise en visibilité et ce travail de crédibilisation du label vont de pair avec une mise en visibilité de ceux qui l’obtiennent. Cette mise en visibilité des acteurs qui obtiennent le label Epode est perçue par les entrepreneurs d’Epode comme nécessaire au maintien de leur motivation mais cette mise en visibilité contribue aussi à la légitimité du label en représentant l’espace social qu’il est censé couvrir. C’est ainsi que, sur les sites Internet d’Epode, puis désormais de Vivons en forme, une carte de France des villes adhérentes est visible dès la page d’accueil [18]. La mise en visibilité se traduit aussi par la publicisation des actions conduites par les villes, sur le site Internet et dans la presse, par l’organisation de conférences de presse, la publication de communiqués de presse et l’entretien de relations serrées avec les services de presse. En retour, les associations trouvent un intérêt à ce que leurs manifestations, y compris celles qui existaient avant Epode, soient labellisées Epode, car elles estiment qu’elles en tirent une plus grande crédibilité et une plus grande visibilité, comme nous l’avons documenté par ailleurs (Bergeron, Castel, Nouguez, 2011).

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« S’il n’y a pas de communication, il n’y a pas de partenaires, il n’y a pas de dynamique locale, il n’y a pas de programme… […] toute cette communication, c’est fondamental. Ce qu’il faut bien comprendre, c’est que le programme est très “homme-dépendant”. Il faut que le chef de projet se considère un peu comme un héros. Et pour le motiver durablement, il ne faut pas s’appuyer uniquement sur sa passion pour la cause (comme le fait d’être parent d’un enfant obèse par exemple). Si le chef de projet voit un reportage à la télé sur sa ville ou une autre ville Epode, il peut dire autour de lui : “c’est moi qui fais ça” et il est super motivé. C’est pour ça que c’est vital, les budgets-presse ».

27Sur ce plan aussi, notons que le programme Let’s Move présente des similitudes frappantes avec Epode. Non seulement la carte des communes est immédiatement disponible sur le site Internet du programme, mais les photos et les noms des maires ou des conseillers municipaux en charge du programme, ainsi que le nom des villes dans lesquelles ils sont élus, défilent en première page [http://www.healthycommunitieshealthyfuture.org/].

Stimuler l’imitation et entretenir la compétition

28Une dernière caractéristique, essentielle, du gouvernement par les labels est de chercher à entretenir une dynamique de renouvellement et d’amélioration continue des engagements des acteurs. Non seulement il est recherché que le nombre d’acteurs, qui s’engagent dans l’amélioration de leurs conduites pour la consommation durable ou contre l’obésité, augmente, mais surtout on joue sur des mécanismes, de façon à ce que les acteurs proposent des engagements et des interventions toujours nouveaux, voire toujours plus exigeants (quoique d’une exigence relative comme nous l’avons vu). En somme, le gouvernement par les labels se caractérise par la poursuite d’une double dynamique : stimuler l’imitation et entretenir la compétition par la différenciation.

29Cette double dynamique est évidente dans le cas de l’écolabel, qui a été conçu comme une solution pour permettre aux acteurs économiques de valoriser leurs pratiques environnementales ; par cette forme de « certification étatique » récompensant leurs efforts pour améliorer la performance environnementale de leurs produits, les acteurs économiques devaient pouvoir générer de la valeur. L’État organise les conditions pour que les entreprises bénéficient d’une telle différenciation stratégique, en ne permettant qu’une partie seulement des produits d’une même industrie bénéficie de l’éco-label. En effet, tout écolabel doit représenter un facteur de forte différenciation entre les entreprises d’un marché : le niveau d’exigences pour en obtenir un doit être fixé de manière à ce qu’une grande sélection s’opère parmi les producteurs. L’objectif visé est de construire les exigences de recevabilité d’une manière telle que 20 % seulement des produits d’une catégorie donnée (par exemple la catégorie « filtres à café » mentionnée supra) puissent y satisfaire. Si cette proportion est plus élevée, le Comité français des écolabels considère que le référentiel proposé par l’industriel n’est pas suffisamment sélectif. L’écolabel doit venir consacrer des efforts environnementaux conséquents, mais il doit aussi permettre que les entreprises qui y consentent se différencient très fortement sur le marché. En somme, au principe du développement de cet instrument est la récompense, par le marché, des plus grands efforts en matière de performance environnementale.

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« Oh oui, je me suis battu comme un chien pour ça. L’écolabel doit être sélectif. Mais ça n’a pas été facile. Les fédérations professionnelles, ça les rendait folles. Elles étaient habituées aux normes, aux consultations de l’AFNOR, qui en général débouchent sur des normes qui peuvent être adoptées par tout le monde. Nous, on voulait être sélectifs… élitistes ».

31De plus, un référentiel donné ne dure qu’un temps limité, il est réévalué tous les trois ans. En effet, au cours des années, de plus en plus de produits vont satisfaire aux exigences, augmentant la part de marché des produits éco-labellisés dans la catégorie considérée. Le Comité Français des Eco-labels est alors amené à accroître les exigences du référentiel pour le maintenir sélectif et inciter ainsi les entreprises à augmenter leur effort environnemental. Malgré tout, la spécificité de l’éco-label, comme de l’instrument label en général que nous étudions dans cet article, est de maintenir un niveau de contrainte élevé tout en restant relativement ouvert dans le contenu même de la contrainte qui reste largement de la prérogative des acteurs à gouverner : ici les exigences de l’écolabel doivent s’élever dans le temps, mais les entreprises restent libres de définir si elles choisissent dans le nouveau référentiel de faire évoluer les efforts en matière de consommation d’eau, de recyclabilité ou d’émission de gaz à effets de serre de leurs produits. La politique d’écolabellisation mêle donc clairement des mécanismes d’isomorphisme mimétique (DiMaggio, Powell, 1983 ; voir aussi Fligstein, 2001) – puisqu’il est attendu que les entreprises qui n’ont pas encore l’écolabel cherchent à imiter celles qui l’ont déjà – et les mécanismes de concurrence, puisqu’il est attendu que les entreprises cherchent à proposer des labels pour se différencier et obtenir ainsi un avantage concurrentiel. L’action publique est fondée sur le double présupposé d’une part, que toute entreprise qui investit dans la construction d’un référentiel a un grand intérêt à ce qu’il soit fortement différenciant pour ses produits et d’autre part que les entreprises concurrentes vont quant à elles, chercher à adopter ce label pour capter le marché de ces produits.

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« Oui, le référentiel doit être régulièrement réévalué, pour prendre en compte les innovations technologiques, le développement de nouveaux matériaux sur le marché, comme les bioplastiques, les polymères compostables, etc. Mais aussi pour rester… il faut garder en tête qu’on cherche à être sélectif ! L’éco-label ne peut pas être donné à plus de 20 % des produits du marché. Tout le monde ne peut pas être éco-labellisé. Pour ça, il nous faut réviser les critères à la hausse, sinon ça devient trop facile. Notre objectif est de tirer le marché vers le haut ».

33Cette idée de jouer le marché, et plus spécifiquement de jouer sur la propension des entreprises à se différencier et à s’imiter les unes les autres tout à la fois (Dubuisson-Quellier, 2013b), est également au cœur des instruments de contractualisation de la politique de consommation durable. Comme indiqué précédemment, plusieurs contrats ont été signés entre l’État et des entreprises ou des associations professionnelles, qui s’engagent dans des efforts environnementaux sur certains aspects précis de leurs processus de production. Par exemple, un distributeur a accepté de diminuer la quantité de déchets et de développer des processus de développement écologiques pour les produits vendus sous sa marque, une association sportive nationale a proposé d’organiser des solutions pour que ses pratiquants ramènent aux clubs les matériels usagés, un autre distributeur a remplacé tous les emplacements de surgelés autrefois sans vitrine par des emplacements avec isolation. De tels contrats sont très nombreux mais sont conclus de préférence avec les entreprises ou associations dont on présume qu’elles ont la capacité d’avoir un effet d’entraînement sur toute l’industrie ou la profession.

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« Qu’est-ce qu’on cherche ? On veut que tout le secteur progresse. Quand on a signé la convention avec X, on a considéré que X avait la capacité de jouer un effet de levier sur le secteur. Si vous regardez cette convention, on les a aidés à développer leur propre outil de diagnostic, on a aussi participé au jury de leur concours du meilleur fournisseur. Ça a eu des répercussions larges. Pour leurs fournisseurs, pour l’entreprise, mais aussi dans les médias, les journaux professionnels ont parlé de leurs initiatives, nous aussi on a communiqué sur cette opération, et même les fournisseurs qui ont reçu un prix pour leurs efforts ont bénéficié de cette communication, ce n’est pas seulement ce secteur qui s’est trouvé concerné, mais tout le secteur des biens de consommation de masse ».

35De telles stratégies ont pu être repérées également dans le cas des chartes d’engagement volontaire de progrès nutritionnel, où les membres du Comité d’évaluation, lorsqu’ils étudient un dossier, anticipent et prennent en considération le signal que la signature de telle entreprise enverra aux autres acteurs du secteur et l’effet d’entraînement qu’elle est susceptible d’avoir (Pilmis et al., 2013).

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« Question : La validation d’un engagement est-elle affaire de “seuil” ?
Réponse : Dans un premier cas, exclure tout minimum risquerait de mettre à mal un instrument susceptible d’être décerné à quiconque, quels que soient les progrès nutritionnels envisagés, c’est-à-dire y compris s’ils sont faibles ou symboliques. Dans le cas contraire, le risque est de saper l’assise d’un outil dont, au contraire, seraient exclues de nombreuses firmes, et notamment les plus vertueuses sur le plan nutritionnel : l’outil, visant à promouvoir une amélioration des aliments, serait difficilement accessible aux acteurs ayant déjà procédé à des améliorations nutritionnelles importantes.
Question : Certains acteurs économiques doivent-ils être écartés par principe du dispositif des chartes ?
Réponse : L’accès de toutes les firmes aux chartes peut sembler une condition préalable à leur réussite en tant qu’outil d’amélioration nutritionnelle des produits alimentaires – exclure d’emblée certains producteurs interdit de parvenir à une pleine réalisation de l’objectif des chartes. Mais le risque existe que les chartes elles-mêmes soient discréditées par la présence, parmi les signataires, d’entreprises agro-alimentaires ayant, sur le plan nutritionnel, une mauvaise réputation ou une mauvaise image : les chartes pourraient alors être perçues comme un “label” décerné aux entreprises les moins exemplaires ».

37On retrouve pareil jeu sur la dynamique duale d’imitation et de distinction dans le cas d’Epode. Les engagements des acteurs municipaux et en particulier ceux des maires, pour obtenir le label Epode, ne découlent pas de leur souhait de se conformer à des normes institutionnelles « adéquates » (appropriate) au sens des néo-institutionnalistes sociologiques (Scott, 1995) mais de signaler à leur environnement qu’ils sont différents, « plus modernes et plus rationnels » pourrait-on dire. Les entrepreneurs d’Epode jouent sur ce désir, tout en stimulant l’imitation. En effet, d’un côté, ils mettent en place des dispositifs de partage des « bonnes pratiques », dont l’organisation d’un séminaire entre chefs de projets deux fois par an et l’organisation d’un congrès annuel où tous les acteurs sont invités à présenter leurs actions ; de l’autre, ils insistent sur les incontournables diversités et spécificités locales et mettent en avant, dans les communiqués de presse et sur le site Internet, toute initiative innovante pour stimuler cette différenciation.

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« C’est une espèce d’émulation. Ce qu’on a essayé de recréer dans Epode, c’était : comment allons-nous réussir à créer cette émulation, et surtout à ne pas trop institutionnaliser la démarche qui viendrait d’une expertise, mais de bien donner des lignes directrices pour que chacun au niveau local apporte sa créativité. Si on sort de ça, on tue un peu le système. Ce qui fait qu’il y a un effet boule de neige et un effet participatif fort, c’est que les gens peuvent exprimer leur créativité. Et ce mot que je n’arrive jamais à traduire : l’empowerment ».

39Encore une fois, l’exemple de Let’s Move fait apparaître une logique similaire. Au-delà du partage d’expériences, sur le site Internet, le programme propose un concours des écoles les plus saines (« US Healthier Schools Chalenge ») et un système de médailles pour les collectivités locales en fonction de leur progression dans l’atteinte des 5 objectifs et d’un système de benchmarking [20]. Dans l’extrait suivant, on retrouve cette recherche d’une dynamique de distinction et d’imitation :

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« LMCTC goals were identified because they are achievable and measurable and because they leverage existing federal initiatives. In addition, widespread adoption of these goals will highlight local action, enable city, town and county leaders to track their progress and that of their peers in communities across the nation, and accelerate momentum around the development of concrete, sustainable strategies to promote healthy eating and active living. Local elected officials have the opportunity to earn gold, silver, and bronze medals, as they proceed in accomplishing the five goals. Those medals wil be highlighted here ».

41Les acteurs publics ne sont pas dupes, ils n’attendent pas de cet instrument qu’il soit aussi immédiatement efficace que d’autres instruments de régulation plus coercitifs. Mais ils font le pari que ces labels vont créer des dynamiques concurrentielles temporaires, qui peuvent d’un côté motiver les innovateurs du milieu à intensifier leurs efforts pour accroître leur performance environnementale ou lutter contre l’obésité et, de l’autre, conduire les autres acteurs à tenter de les imiter. En somme, via ce mode de gouvernement, contrairement à Fligstein et McAdam pour lesquels la dynamique de changement est le plus souvent impulsée par les « challengers » plutôt que par les « dominants » (Fligstein, 2001 ; Fligstein, McAdam, 2012), l’action publique entend ici aussi bien stimuler les capacités d’innovation des « dominants » que des « challengers » d’un champ donné.