Le double héritage du fonctionnalisme et du « développementalisme »

7Le contexte d’émergence de l’enjeu de la coordination entre urbanisme et transports collectifs en Chine est celui d’un changement de paradigme, qui se fonde sur la remise en question d’un modèle dominant de développement urbain. Cette configuration n’est pas propre au cas chinois (tableau 1).

Tableau 1

Les contextes d’émergence du paradigme de la coordination entre urbanisme et transports collectifs

Période d’émergence Modèle d’urbanisation remis en question Nouveau référentiel Déclinaisons en concepts et outils Amérique du Nord, Australie Années 1980 Urban sprawl New Urbanism TOD, Land-use transport Europe Années 1990 Périurbanisation, ville diffuse Développement urbain durable Densification urbaine, ville compacte, polycentrisme Chine Années 2000 Fonctionnalisme, développementalisme Nouvelle stratégie d’urbanisation TOD, corridors d’urbanisation, « complexes urbains »

Les contextes d’émergence du paradigme de la coordination entre urbanisme et transports collectifs

8Aux États-Unis dans les années 1980, c’est la critique radicale de la Suburbia, associée à la mise en évidence des externalités négatives de la motorisation et de l’étalement urbain (urban sprawl), qui a conduit à un renouvellement des doctrines et des pratiques urbanistiques, sous l’impulsion du mouvement du New Urbanism (Katz, 1994). Ce courant de pensée est notamment à l’origine du concept de Transit-Oriented Development (TOD) (Calthorpe, 1993), diffusé tout particulièrement dans les pays anglo-saxons, notamment en Australie (Searle, Darchenb, Hustond, 2014). Fondé sur une vision intégrée du projet d’aménagement, tenant compte de ses dimensions spatiales, sociales, économiques et environnementales, il s’est décliné en opérations résidentielles et commerciales compactes autour des gares des réseaux ferroviaires métropolitains et/ou régionaux (Land-use transport), qui ont fait l’objet d’évaluations contrastées (Dittmar, Ohland, 2004).

9En Europe, dans les années 1990, le contexte est celui de la montée en puissance du débat sur les effets de la périurbanisation en termes de durabilité urbaine. Sous l’impulsion de l’Union européenne (Charte de Leipzig, 2007), la coordination entre urbanisme et transports collectifs est progressivement érigée en nouveau paradigme des politiques de développement urbain durable (Barnier, Tucoulet, 1999). De fait, la recherche d’une urbanisation dense et compacte autour des espaces du transport public, presque toujours associée au polycentrisme et à la mixité fonctionnelle, constitue désormais l’un des principaux référentiels, voire la « tarte à la crème » des documents stratégiques comme des projets des grandes agglomérations européennes. Toutefois, elles ne font pas l’objet d’un consensus scientifique.

10En Chine, le modèle d’urbanisation remis en cause est issu d’un double héritage. D’une part, la ville chinoise porte durablement les traces d’un mode de planification importé de l’Union Soviétique dans les années 1950, au moment de l’intensification des échanges techniques entre les pays de la mouvance socialiste et alors que le pouvoir maoïste cherche à mettre la Chine sur la voie d’une industrialisation rapide (Hoa, 1981). Fondé sur une conception productiviste et fonctionnaliste, il a légué une division forte à la fois de la répartition des fonctions dans l’espace et de la gestion administrative de ces fonctions (Doulet, 2015). Durant toute cette période, la ville est d’abord envisagée comme un lieu de production industrielle. En l’absence de politiques urbaines globales, la coordination entre les transports collectifs et le développement urbain n’est pensée ni comme un enjeu ni comme une prérogative des pouvoirs publics, mais plutôt comme une fonction décentralisée à l’échelle des unités de travail [5] (danwei), voire des comités de quartier (juweihui).

11D’autre part, les réformes des années 1980 et 1990, menées par un régime autoritaire soucieux d’assurer un développement économique rapide, ont contribué à infléchir sensiblement les politiques urbaines et de transport. D’un côté, la libéralisation du marché foncier a conduit à l’avènement d’un urbanisme de type « entrepreneurial » (Wu, 2015), sous l’impulsion de quelques grands promoteurs contrôlés par l’État, mais aussi des acteurs publics locaux, désormais enjoints à mettre en œuvre des stratégies de valorisation des formes locales de capital, à la fois foncier et industriel, pour dégager des revenus. Ce « développementalisme » s’est accompagné d’une culture extensive de l’aménagement urbain, qui a entraîné un morcellement considérable de l’espace et l’éclatement spatial de la répartition des activités urbaines (Li, 2014). D’un autre côté, les politiques de mobilité mises en place au niveau national ont été orientées vers le développement du réseau routier, avec l’objectif de faciliter et d’encadrer l’urbanisation des périphéries urbaines (Yang, Gakenheimer, 2007). À Pékin, le réseau viaire est totalement redessiné dans les années 1990 et 2000 (Doulet, Flonneau, 2003). Il s’agit d’« ouvrir » la ville et de fluidifier le trafic par l’élargissement des artères, l’ouverture de grandes percées et la construction de voies aériennes. La valorisation foncière est le principal moteur de cette version chinoise du Car-Oriented Development.

12Dans ce contexte, la coordination entre urbanisme et transports collectifs s’est limitée à la réorganisation des systèmes d’autobus et à une dérégulation du secteur, censée favoriser l’adaptation du service à des territoires en pleine extension. Mais cette libéralisation a eu pour conséquence l’apparition de stratégies commerciales qui recherchent la maximisation de la clientèle : les bus desservent prioritairement les zones les plus denses, délaissant de nombreux quartiers. Alors que les lignes de métro ou de trains de banlieue sont encore rares, les transports collectifs semblent incapables de suivre le rythme de l’urbanisation.

La montée en puissance du modèle « intégrationniste »

13Toutefois, les effets néfastes de ces évolutions se font progressivement ressentir à partir du milieu des années 1990. L’usage de plus en plus fréquent de l’automobile pour les déplacements quotidien – 3 millions de véhicules en 1997, plus de 30 millions dix ans plus tard (Zhang et alii, 2010) - provoque une aggravation sensible de la congestion, ainsi qu’une dégradation de la qualité de l’air (Ng, Schipper, Chen, 2010). Par ailleurs, la périurbanisation incontrôlée entraîne une consommation extensive des terres agricoles aux franges des aires urbanisées (Zhao, Zhang, Jiang, 2007). La réceptivité des pouvoirs publics à ces problèmes ne cesse de croître, conduisant à revoir la façon dont doivent se définir les politiques urbaines et des transports dans les villes chinoises (Zhuo, 2006).

14Ainsi, la fin des années 1990 marque un changement de cap stratégique au niveau national en faveur des transports collectifs. Les choix d’investissements régionaux et locaux sont progressivement réorientés de la route vers les infrastructures ferroviaires (Cervero, Day, 2008). Après des années de stagnation du réseau à deux lignes, la ligne 13 du métro de Pékin, desservant le nord de l’agglomération, est ouverte en 1998 (Doulet, 1998 ; Gu, Zheng, 2008). Au cours des années deux mille, la construction de réseaux de métropolitain s’étend à la plupart des grandes villes chinoises : au début de l’année deux mille douze, on comptait 65 lignes (et 64 autres en chantier), soit plus de 2000 km de métro desservant 27 villes (Salzberg, Mehndiratta, Liu, 2012).

15Cette inflexion s’inscrit dans le cadre d’une évolution plus large des politiques urbaines, fondée sur l’émergence d’un modèle que l’on peut qualifier d’« intégrationniste » (Doulet, 2015). Celui-ci trouve sa source dans une nouvelle philosophie de l’action publique, formalisée par l’ancien président Hu Jingtao à travers la notion de « société harmonieuse » (hexie shehui). Elle renvoie à une sémantique largement teintée de l’héritage spirituel et traditionnel chinois, autour de la notion d’équilibre entre la nature, la société et l’individu. Elle se décline dans la plupart des domaines de l’action publique, en particulier celui de l’urbanisme et de l’aménagement, qui doit se réinventer à partir des principes posés par une « nouvelle stratégie d’urbanisation » (Li, 2014), que l’on peut à bien des titres considérer comme la version chinoise du développement urbain durable (Douay, 2008 ; Verde, 2013). Dans ce contexte, le principe de « coordination » (tongchou) est placé au cœur de l’action publique (Chan, 2010) : il s’agit, d’une part, de veiller à l’équilibre de développement entre les différents territoires, en considérant le développement rural comme une question à part entière de l’urbanisme ; d’autre part, d’assurer une meilleure répartition des ressources au sein des métropoles, dans un souci d’équité sociale et de préservation environnementale. Ainsi, en deux mille huit, l’ancien ministère de la Construction (jianshebu) devient l’actuel ministère du Logement et du Développement urbain et rural (zhufang yu chengxiang fazhenbu), tandis que le texte de référence en matière d’urbanisme, l’Acte d’urbanisme (chengshi guihuafa) de 1990, est profondément amendé par la Loi sur le développement urbain et rural (chengxiang guihuafa). C’est dans cette nouvelle perspective que la coordination entre urbanisme et transports collectifs construit sa justification (tableau 1).

Au-delà des « effets structurants »

16Dans cette deuxième partie, il s’agira d’analyser les modalités pratiques, à la fois institutionnelles, juridiques et opérationnelles, de la mise en œuvre de la coordination entre transports collectifs et urbanisme dans trois métropoles chinoises, en mettant en évidence leurs supports et leurs conséquences sur l’action publique (tableau 2).

Tableau 2

Modalités et formes de la coordination entre urbanisme et transports collectifs : une comparaison entre Pékin, Shanghai et Nankin

Modalités de transformation de l’action publique Formes prises par la coordination Exemples emblématiques de projets intégrés Pékin Changement radical de cap Pôles d’échanges, corridors d’urbanisation Ligne 13, Xizhimen Shanghai Soutien à une politique de régulation Pôles d’échanges, « complexes urbains », gare TGV Hongqiao, Cloud Nine Plazza Nankin Innovation dans les outils de la planification Corridors d’urbanisation, « complexes urbains » Longmiandadao

Modalités et formes de la coordination entre urbanisme et transports collectifs : une comparaison entre Pékin, Shanghai et Nankin

17Ces études de cas n’ont pas vocation à évaluer de manière exhaustive et détaillée les réalisations effectuées au titre de cette coordination et leurs effets. Comme on l’a dit, la littérature est déjà substantielle en la matière - et se montre particulièrement prudente. Ainsi, si la valeur des terrains desservis par les nouvelles infrastructures de transport ferroviaire semble bien augmenter plus rapidement qu’ailleurs, notamment dans les espaces périurbains (Gu, Zheng, 2008 ; Cervero, Day, 2008 ; Bertaud, 2007), l’analyse des critères déterminant les choix d’implantation des ménages et des entreprises montre que l’accessibilité collective n’est pas encore un facteur discriminant dans les grandes villes chinoises (Yang, Gakenheimer, 2007). De même, l’effet de levier des réseaux sur le développement économique, notamment autour des nouveaux pôles intermodaux, peine à être clairement établi (Cervero, Day, 2008 ; Zhang, 2007). Enfin, au plan de l’occupation des sols et des formes urbaines, la plupart des travaux rappellent que les villes chinoises présentent déjà des niveaux de densité élevés, dépassant par exemple largement les seuils préconisés par la théorie TOD. Aussi les impacts en la matière sont-ils difficilement observables (Chen, 2010 ; Næss, 2010).

18Dans ce contexte, il s’agira plutôt de comprendre les modalités d’intégration des concepts et des référentiels dans les pratiques locales, afin non seulement de montrer dans quelle mesure ils sont susceptibles de devenir ou non des leviers d’évolution des politiques urbaines, mais aussi de mettre en évidence le rôle joué par les paramètres locaux (culture politique, contexte territorial, histoire urbaine, etc.) dans la mise en œuvre différenciée de la coordination entre urbanisme et transports collectifs dans les villes chinoises.

Influences étrangères et transferts de modèles

19La recherche d’une meilleure intégration entre projets de transport et développement urbain s’est d’abord traduite par une demande inédite en matière de références, modèles et outils opérationnels. D’un côté, le benchmarking des politiques publiques a été systématisé, comme en témoigne l’intense circulation de délégations chinoises à travers le monde, à la recherche de « bonnes pratiques » de gouvernance et d’aménagement. Cette recherche s’opère par cercles concentriques : elle concerne au premier chef les villes du monde sino-asiatique, qui présentent avec les mégapoles chinoises un contexte culturel et territorial commun et des enjeux urbains similaires, puis les métropoles du Japon (Chorus, Bertolini, 2011) et de Corée (Hyungun, Ju-Taek, 2011), plus marginalement les grandes villes occidentales. Dans ce paysage, Hong Kong constitue une référence incontournable : ses innovations en matière de densification urbaine et le savoir-faire de sa société de métro ont contribué à ériger l’ancienne colonie britannique en « ville-modèle » de la coordination entre urbanisme et transports collectifs (Cervero, Murakami, 2009 ; Zhang, Lin, 2011).

20D’un autre côté, la Chine est de façon croissante demandeuse d’une expertise étrangère pour l’accompagner dans la mise en place des démarches de coordination. Cette ouverture a constitué une aubaine pour de nombreux chercheurs et praticiens à travers le monde, qui envisagent les villes chinoises comme de véritables « fronts pionniers » de la coordination transport-urbanisme (Cervero, Day, 2008). Les acteurs étrangers présents en Chine sur ce créneau sont très divers, des réseaux académiques (IACP [6]) aux entreprises multinationales (Veolia), en passant par les institutions internationales (Banque mondiale) et les associations philanthropiques (Energy Foundation [7]). La coopération décentralisée est également un vecteur de circulation des idées, comme en témoigne le partenariat noué entre Toulouse et Chongqing, centré sur la question des articulations entre planification territoriale et transports collectifs [8].

21Influencées à la fois par le référentiel national et les savoir-faire extérieurs, les pratiques locales de coordination laissent entrevoir une grande diversité de démarches. Ainsi, les projets se déploient de l’échelle locale (intensification urbaine autour des stations, des gares et des pôles d’échanges : Bruce, 2012) à l’échelle régionale (structuration de la croissance autour des nouvelles lignes à grande vitesse : Dai, Salet, De Vries, 2011), en passant par l’échelle métropolitaine (création de grands corridors d’urbanisation articulés aux nouveaux réseaux de métro : Gu, Zheng, 2008). De même, ils ont pour support une grande variété de modes : tramway (Zhao, Yang, 2007), autobus à haut niveau de service (Deng, Nelson, 2010) et bien sûr métro, qui a fait l’objet des projets les plus nombreux au cours des dix dernières années (Chen, 2010). En dépit de cette diversité, nombre de ces démarches se réclament du TOD. En effet, les principes du TOD ont été largement diffusés depuis 2000 [9] dans le champ de la planification territoriale, en raison notamment de l’influence de l’expertise états-unienne dans les milieux académiques et professionnels chinois (Pan, Shen, Chang, 2011 ; Jin et alii, 2011). Toutefois, un examen approfondi de la littérature concernant les démarches de TOD en Chine montre que le concept est souvent utilisé comme un simple « label », que ses principes sont parfois mal compris et que sa mise en œuvre reste partielle et inaboutie (Doulet, Delpirou, Delaunay, 2014).

Le renouvellement de la planification territoriale

22L’affirmation de la coordination entre urbanisme et transports collectifs comme référentiel politique et comme exemple de « bonne pratique » a accompagné et favorisé à la fois le renouvellement de la planification urbaine. D’un côté, la planification des transports a évolué dans le sens d’une prise en compte accrue des territoires et de leurs spécificités. On assiste à un décloisonnement modal et à une diversification des objectifs des documents : rationalisation de l’exploitation des réseaux et des voiries d’agglomérations, développement des transports collectifs, prise en charge de l’intermodalité, amélioration de la sécurité des déplacements sont à l’agenda des schémas de transport de Pékin, Shanghai ou Nankin. Par ailleurs, ces documents, dont les échelles spatiales et les horizons temporels sont de plus en plus calqués sur ceux de la planification urbaine, insistent désormais sur la nécessité de mettre en place des actions adaptées aux différentes typologies d’espaces urbains.

23D’un autre côté, la planification territoriale a profondément changé de nature et de contenu. Longtemps prisonniers de la planification économique globale, les schémas d’aménagement urbain chinois définissaient un programme à long terme destiné à répondre aux objectifs quantifiés formulés par les autorités politiques, puis arrêtaient quelques grands principes de découpe fonctionnelle de l’espace (Zhuo, 2005). L’ouverture économique du pays et l’émergence de gouvernements urbains disposant d’une certaine capacité de régulation et de décision ont conduit à une inflexion vers la planification stratégique. Les documents s’articulent désormais autour de grands objectifs de développement, déclinés en différentes thématiques : soutenir la croissance économique, maîtriser l’étalement urbain, harmoniser les conditions d’accessibilité - en témoigne l’usage très répandu des cartes isochrones. Par ailleurs, les infrastructures de transport occupent une place centrale dans la dernière génération de schémas d’aménagement : non seulement elles font l’objet d’affectations prioritaires dans l’usage des sols, dans un contexte de forte concurrence pour l’espace, mais elles sont dorénavant envisagées comme l’un des principaux vecteurs susceptibles d’orienter et de canaliser l’urbanisation.

24Nankin constitue un cas emblématique de ces évolutions. La capitale du Jiangsu, dynamique métropole de 8 millions d’habitants située à 250 km au nord-ouest de Shanghai, a souvent été présentée comme pionnière en matière de planification territoriale. Ancienne capitale de la République de Chine (1912-1949), la ville fut dotée dès 1928 d’un schéma directeur qui influença son développement bien après la chute du régime de Tchang Kaï-chek. Au début des années deux mille, le lancement d’un vaste projet de réseau métropolitain (prévoyant la construction de dix-sept lignes, lourdes ou légères, à l’horizon 2030) s’est accompagné d’un renouvellement et d’une mise en cohérence des documents de planification. Un nouveau schéma directeur a été élaboré en 2012, avec l’ambition de « tisser un rapport fondamental entre le projet pour la mobilité et les grandes options de développement de la ville » [10]. Des objectifs précis ont été établis en matière d’accessibilité collective : de n’importe quel point de la ville, il faut pouvoir accéder au centre en moins de trente minutes, ainsi qu’à une station du système de transport public en moins de cinq minutes (Yang et alii, 2009).

25À l’échelle de l’agglomération, l’ambition est de « favoriser un développement urbain le long des lignes de métro en construction » (Nanjing Municipal People’s Government, 2011, p. 37). Dans une référence explicite aux modèles d’urbanisation nord-européens, il s’agit donc de canaliser la croissance future autour de cinq nouveaux axes de transport organisés radialement depuis le centre de l’agglomération, tandis qu’un axe tangentiel nord-sud assure la desserte de la rive gauche du fleuve [11] (figure 1). L’objectif est non seulement de contrôler le type de développement urbain le long des axes et autour des nouvelles stations, mais aussi de faire en sorte que « chaque axe du gant devienne un espace autonome » [12]. À cet effet, le schéma directeur prévoit la création, à l’emplacement des stations les plus importantes, de véritables nœuds d’échanges intermodaux, articulés à de nouvelles polarités urbaines multifonctionnelles, appelées « complexes urbains » (chengshi zongheti). La philosophie générale du projet est résumée par le slogan « Une ville et neuf quartiers ». Si la plupart de ces complexes sont encore en projet, certains sont déjà en partie réalisés, à l’instar de Longmiandadao, sur la ligne 1 du métro, qui regroupe un terminus d’autobus urbains, un centre commercial, des immeubles de bureaux et plusieurs équipements publics (photo 1). Des projets de même type sont en cours de développement dans toutes les grandes villes chinoises, à commencer par Shanghai, où une centaine de « complexes urbains » sont déjà recensés.

Figure 1

Le modèle en « doigts de gant » du schéma directeur de Nankin

Le modèle en « doigts de gant » du schéma directeur de Nankin

Légende : le gros cercle : l’hypercentre ; les trois autres cercles : les centres urbains secondaires (dont Dongshan au sud)

Photo 1

Longmiandadao

Longmiandadao

Située à Dongshan, la station Longmiandadao, ouverte en 2010 sur la ligne 1 du métro de Nankin, est au cœur d’un nouveau « complexe urbain ».

Les reconfigurations de la gouvernance

26La réussite nankinoise tient également à des innovations en matière de gouvernance. En effet, la plupart des acteurs interrogés sur place ont mis en avant l’existence ancienne des pratiques informelles de dialogues et d’échanges entre urbanistes et spécialistes des transports [13]. Cette coopération de fait a été institutionnalisée en deux mille deux avec la création par le gouvernement municipal d’un Institut de la planification urbaine et des transports. Cette structure au statut hybride, à l’interface entre centre de recherche, bureau d’études privé et agence d’urbanisme municipale, est devenue une référence à l’échelle nationale et intervient dans de nombreuses villes chinoises pour apporter son expertise en matière de planification intégrée. Mais elle ne constitue qu’un exemple parmi d’autres des reconfigurations en cours du système d’acteurs de l’urbanisme et des transports dans la Chine contemporaine.

27Celles-ci ne sont pas faciles à appréhender, en raison de la grande labilité du contexte et du faible nombre de travaux scientifiques sur la question. On peut toutefois dégager quelques tendances. À l’échelle nationale, des réformes institutionnelles ont cherché à améliorer la prise en compte des infrastructures de transport dans les problématiques urbaines et territoriales. D’une part, à la suite de nombreuses critiques pointant le manque de cohérence et le cloisonnement modal de la politique des transports (Spear, 2006), les compétences en matière de transport urbain ont été centralisées au ministère des Transports (Jiaotongbu). En effet, ce dernier a récupéré les prérogatives jusqu’alors dévolues au ministère de la Construction (Jianshibu), avant de se voir attribuer la responsabilité de l’ensemble des réseaux ferrés suite à la disparition en deux mille treize du ministère des Chemins de fer (Tiedaobu), transformé en entreprise d’État. D’autre part, un décret de février deux mille dix a exigé un renforcement de la coordination entre les institutions chargées respectivement de la planification urbaine et de la planification des transports, concrétisant un long processus de réflexion [14] et d’échanges scientifiques et techniques sur le rapprochement des deux champs d’expertise (Ma, 2010). Ainsi, s’il n’existe pas à proprement parler de cadres réglementaires stricts stabilisant les modalités de la coordination entre urbanisme et transports collectifs, se diffusent progressivement, à partir des services centraux de l’État, des recommandations générales à destination des gouvernements locaux.

28Par ailleurs, les investissements massifs dans les réseaux ferrés ont poussé à la création de nouveaux dispositifs destinés à mieux coordonner les projets d’infrastructures avec le développement urbain. D’un côté, les compétences des municipalités en matière de transports urbains ont été progressivement élargies, afin qu’elles puissent appréhender et gérer l’ensemble des modes desservant leur territoire. Cette évolution traduit l’émergence de véritables autorités métropolitaines, suite à l’extension progressive des périmètres administratifs des municipalités [15]. Ainsi, plusieurs métropoles, comme Pékin ou Shanghai, se sont récemment dotées de Commissions municipales des transports (Jiaotong weiyuanhui) [16]. Si ces structures s’apparentent à bien des titres à des autorités organisatrices, elles sont également chargées de veiller à l’interconnexion des nouvelles lignes avec les réseaux actuels, mais aussi à leur bonne intégration dans les quartiers existants ou planifiés. Il existe aujourd’hui plusieurs projets emblématiques de ces efforts en matière d’insertion urbaine des infrastructures. À Pékin, le pôle d’échanges de Xizhimen, où se connectent les lignes 2 et 13 du métro, est un exemple précurseur d’articulation entre un programme de bureaux et un nœud du transport collectif (photo 2). À Shanghai, l’aménagement de la gare TGV de Hongqiao est un programme d’une tout autre ampleur : il s’agit d’un véritable hub, en interconnexion avec le terminal T2 de l’aéroport de Hongqiao, articulé à une vaste zone d’activités, dans laquelle sera aménagé le plus grand parc des expositions du pays.

Photo 2

Le pôle d’échanges de Xizhimen à Pékin

Le pôle d’échanges de Xizhimen à Pékin

Construites à l’emplacement d’une porte de l’ancienne muraille de Pékin, les tours symboliques du pôle d’échanges de Xizhimen sont interconnectées avec les lignes 2, 4 et 13 du métro de la capitale.

29De façon plus ponctuelle, les projets de métro sont devenus les supports de nouvelles configurations d’acteurs réunis au service d’un projet de développement. À ce titre, la ligne 13 du métro de Pékin, ouverte en 1998, fait figure d’exemple précurseur (Doulet, 1998). Lors de la phase de conception, les décisions concernant le tracé de la ligne et l’implantation des stations n’ont pas relevé du seul ressort des pouvoirs publics et de la société de métro ; la table a été ouverte à des acteurs qui possédaient des intérêts directs dans le projet, à commencer par les principaux promoteurs immobiliers actifs dans la banlieue nord de Pékin, traversée par la nouvelle ligne.

30Cet exemple rappelle que les évolutions en matière de gestion de la coordination entre urbanisme et transport ont également concerné les rapports entre acteurs publics et acteurs privés. Même si elle ne bénéficie pas encore de cadres stabilisés, l’implication des opérateurs privés dans les projets a été vivement encouragée. Shanghai constitue une référence en la matière : le développement du réseau de métro y est fondé sur un système de valorisation foncière, associant la préemption par le gouvernement municipal des terrains situés le long des lignes et autour des stations à la stimulation de projets de promotion immobilière. Les terrains nouvellement valorisés sont proposés à des promoteurs privés qui, après validation par la municipalité, y développent des projets dédiés. À Shanghai, la maîtrise d’ouvrage de ces projets a été confiée par la municipalité à une société publique locale, Shentong [17], qui bénéficie de marges de manœuvre substantielles pour garantir leur rentabilité. Dans les cas les plus stratégiques, toutefois, la municipalité de Shanghai conserve le contrôle sur leur design et leur programmation. Les partenariats publics-privés se développent également pour permettre l’aménagement de centres commerciaux verticaux autour des stations d’interconnexion du métro, dans les espaces les plus denses de la ville (Zhang, 2007). Le meilleur exemple est certainement celui du Cloud Nine Plaza, situé au niveau de la station Zhongshan Park de la ligne 3 du métro (photo 3) : en échange d’une augmentation de la quantité de construction admise sur le site [18], le promoteur du projet a pris en charge l’aménagement de l’interconnexion entre la ligne 3 et la ligne 2 (Pan, Shen, Chang, 2011).

Photo 3

Cloud Nine Plaza

Cloud Nine Plaza

Cloud Nine est un gratte-ciel de 238 mètres qui possède à son pied un important centre commercial ; il est localisé à proximité immédiate de la station Zhongshan Park où se croisent les lignes 2, 3 et 4 du métro de Shanghai.

31Finalement, s’il est difficile aujourd’hui de statuer sur l’existence ou non d’un « modèle chinois » en matière de gouvernance intégrée des transports collectifs, c’est en raison de la grande souplesse de ses modalités de fonctionnement au niveau local (tableau 2), elle-même liée à la nature complexe et ambiguë du capitalisme chinois (Huang, 2008).

Un paradigme confronté aux inerties et aux tensions pesant sur le développement urbain

32Dans cette dernière partie, il s’agira non seulement de montrer dans quelle mesure la coordination entre urbanisme et transports collectifs se heurte à certains modes de production et de régulation typiques de la ville chinoise contemporaine, mais aussi de mettre en perspective les limites du cas chinois. D’une part, les modes de planification restent largement inspirés par le parti pris fonctionnaliste hérité du communisme et de la ville maoïste. Bien souvent, le réseau ne fait que se surimposer aux prévisions d’urbanisation, en créant ses propres objets ; son « effet structurant » est réduit à sa faculté à mailler le territoire (Cervero, Day, 2008). Par ailleurs, à l’échelle locale, la persistance d’un découpage en vastes zones monofonctionnelles compromet la promotion de la mixité programmatique propre aux opérations de type TOD. Les nouvelles gares du réseau ferroviaire à grande vitesse offrent une illustration saisissante de cette approche segmentée : présentées avec une certaine emphase comme de nouvelles « centralités périphériques », la plupart d’entre elles sont, en réalité, à l’instar de celle de Nankin, très excentrées et isolées de leur environnement urbain (Tang, Savy, Doulet, 2011). D’autre part, l’émergence du référentiel de la coordination entre urbanisme et transports collectifs n’a pas pour autant fait disparaître la promotion d’une urbanisation au service du développement économique. Dans les faits, il y a moins substitution que juxtaposition de ces deux paradigmes, ce qui entraîne un certain nombre de tensions dans la fabrique urbaine. Ainsi, dans la perspective développementaliste, les nœuds du transport collectif sont d’abord des outils permettant de stimuler l’aménagement des espaces périphériques encore peu mis en valeur. Aussi certains chercheurs (Zhang, 2007) estiment-ils que le cas chinois relève moins du TOD que du DOT (Development-Oriented transit) : l’infrastructure de transport est envisagée, au même titre que les grands équipements et les zones d’activités, comme une opportunité parmi d’autres susceptible de soutenir des opérations de promotion foncière. À Shanghai, par exemple, de nouvelles stations de métro émergent ainsi au milieu de véritables no man’s land, alors que la demande réelle des ménages et des entreprises pour une offre de logements ou de bureaux est encore particulièrement difficile à estimer.

33Ainsi, l’efficacité de la « nouvelle stratégie d’urbanisation » chinoise dépendra dans une large mesure de la capacité des acteurs publics à s’affranchir des inerties et à arbitrer entre intérêts divergents. Cette configuration n’est bien sûr pas spécifique au contexte chinois ; en Europe aussi, des formes de Path Dependence dans la fabrique des politiques publiques ont déjà été identifiées comme des pesanteurs susceptibles d’entraver la mise en œuvre de la coordination entre urbanisme et transports collectifs (Nessi, Delpirou, 2009 ; Kaufmann, Pflieger, Jemelin, 2009). Force est toutefois de constater que la forte croissance économique qu’a connue la Chine pendant de nombreuses années a imposé à la fois ses impératifs et ses temporalités à tous les domaines de l’action publique. Un nouveau régime de contraintes, soumis à une croissance économique et urbaine plus modérée, pourrait permettre de créer un contexte plus favorable à de véritables avancées en matière de coordination.

La difficile mutation de la gouvernance de la ville et des transports

34En matière de gouvernance, il existe d’importantes tensions entre les principes posés en lien avec les évolutions du cadre national et les mutations opérées localement dans les villes. D’une part, les réformes administratives et politiques dans les champs de la planification territoriale et de la gestion des transports depuis le milieu des années deux mille se heurtent à deux écueils. D’un côté, elles sont freinées par un déficit de compétence et d’expertise au niveau local. En effet, les pouvoirs publics locaux (municipalités et districts) sont très inégalement capables de saisir les nouvelles opportunités qui leur sont offertes pour renouveler leurs pratiques ; ils ont le plus souvent tendance à s’appuyer sur des pratiques et des savoir-faire éculés [19]. D’un autre côté, les impulsions nationales ne parviennent pas véritablement à s’affranchir d’un compartimentage administratif profondément inscrit dans les pratiques locales. D’autre part, le référentiel qui émerge avec la « nouvelle stratégie d’urbanisation » appelle des formes plus contraignantes de régulation, en ce qui concerne en particulier la gestion du foncier. Or, force est de constater que les marges de manœuvre laissées aux pouvoirs publics locaux dans ce domaine jouent comme des forces de résistance (Campanella, 2008 ; Calthorpe, 2012). Alors que leur budget dépend en grande partie des recettes tirées du transfert du droit d’usage du sol, nombre d’entre eux cherchent avant tout une rentabilisation optimale de leurs terrains (Wu, 2008). Des acteurs au statut hybride, originaires du public mais soumis à des logiques de profit, ont été créés pour mettre en œuvre les projets. Cette « dérive entrepreneuriale » des gouvernements locaux a fait l’objet de nombreuses controverses dans les milieux académiques (Shao, Shi, 2008). Elle contribue largement à contrecarrer les efforts de la stratégie nationale : de nombreux quartiers continuent d’être construits en périphérie, en fonction de stratégies de maximisation à court terme, sans que leur desserte par les réseaux de transport collectif ne soit véritablement étudiée. En effet, les nouveaux programmes résidentiels n’ont pas forcément besoin d’une desserte collective pour être rentables (Spear, 2006) ; bien souvent, une simple desserte routière suffit.

35Ce décalage entre une vision nationale émergente qui peine à s’affirmer et des pratiques locales « récalcitrantes » renvoie aux réflexions d’ores et déjà menées en Europe sur la difficile territorialisation des politiques publiques de coordination entre urbanisme et transports collectifs (Gallez, Kaufmann, 2010). Mais en Chine peut-être plus qu’ailleurs, l’efficacité d’une stratégie d’urbanisation orientée par les réseaux de transport collectif dépendra du renouvellement des formes de la gouvernance locale.

36Les trajectoires urbaines sont d’ores et déjà très contrastées et illustrent la capacité des villes chinoises à produire leurs propres modes de territorialisation. À Pékin, où les politiques publiques ont longtemps été soumises aux logiques du «laisser-faire » imposées par le statut de ville capitale (Doulet, Flonneau, 2003), un retournement de tendance marqué a eu lieu au moment de la préparation des Jeux Olympiques de 2008. À Shanghai, ville à la fois proche et éloignée du pouvoir central, le maintien des politiques publiques sur une ligne de régulation montre que la capacité d’initiative peut préfigurer, sur le long terme, un nouveau rapport des villes chinoises à la norme et à la pratique urbanistique. Enfin, à Nankin, ville dynamique de second rang, le marqueur de la culture locale tient dans la faculté à proposer des approches innovantes, en particulier dans les outils de la planification.

Le hiatus entre planification et projet dans la fabrique urbaine

37L’observation fine des traductions spatiales de l’articulation entre urbanisme et transports collectifs met en évidence l’ampleur des décalages entre les intentions des documents de planification et la réalisation concrète des projets. À l’échelle locale, la structure des nouveaux quartiers d’habitation ou des parcs d’activités économiques répond encore à des logiques très formelles : hiérarchisation rigide des types de voirie, morphologie démesurée des îlots, monumentalité des blocs résidentiels (souvent plus de 10 000 unités d’habitation). Dans cette structure urbaine à maille très large et segmentée, les réseaux de transport collectifs trouvent difficilement à s’ancrer : même lorsqu’une ligne est intégrée à un effort de valorisation des programmes, les stations sont souvent très éloignées les unes des autres et surtout mal reliées aux bâtiments eux-mêmes. Cette faible accessibilité aux points d’entrée du réseau compromet le rabattement, l’intermodalité avec les modes doux et plus largement l’attractivité modale du transport collectif (Dudata et al., 2010). De fait, bien qu’il soit aujourd’hui dénoncé comme une dérive du modèle « développementaliste » (Li, 2014), le gigantisme reste une caractéristique majeure de la fabrique de la ville chinoise contemporaine, qui pénalise les tentatives visant à penser l’articulation entre l’urbanisme et les transports collectifs du point de vue de l’usager.

38De tels décalages ne sont toutefois pas propres au contexte chinois. L’insuffisante prise en compte de l’insertion des stations ou arrêts du transport collectif dans l’espace urbain, dans un contexte pourtant favorable à l’articulation entre urbanisme et transports, a conduit des chercheurs à qualifier certains projets de Transit-adjacent (Renne, 2009) plutôt que de Transit-oriented. Pas plus en Chine qu’ailleurs, les règlements d’urbanisme ne font la ville : si les documents de planification sont bel et bien en cours de renouvellement, leur articulation avec les projets exécutifs demeure souvent médiocre. La spécificité chinoise résiderait plutôt dans l’absence - ou à tout le moins le caractère balbutiant - d’une culture transversale du projet urbain, susceptible de prendre en compte le design des espaces publics du transport à une échelle fine (Tao, Mehndiratta, Deakin, 2010).

39Dans ce contexte, plusieurs chercheurs et professionnels, chinois et étrangers, estiment que le véritable enjeu de la coordination entre urbanisme et transports collectifs se joue dorénavant à l’échelle locale, dans la capacité à « casser les blocs » et à rendre la ville chinoise plus adaptée aux piétons et aux déplacements de proximité (Pan, Shen, Ming, 2009 ; Brearley, Qun, 2010). Les conditions nécessaires à une telle évolution relèvent à la fois d’un travail sur les formes urbaines, d’une réflexion sur les modalités du renouvellement urbain et d’une mutation en profondeur des modes de la fabrique de la ville. Elles mettent en jeu non seulement les pouvoirs publics locaux et leurs outils de régulation, mais également les acteurs privés de la promotion foncière (tableau 3).

Tableau 3

Modèles urbanistiques et enjeux de la coordination entre urbanisme et transports collectifs en Chine

Modèle Mode d’urbanisation Gouvernance Formes urbaines Fonctionnaliste Administratif Descendante Méga blocs Développementaliste Libéral Décentralisée Transit-adjacent Intégrationniste Régulé Coordonnée Transit-oriented

Modèles urbanistiques et enjeux de la coordination entre urbanisme et transports collectifs en Chine