Utiliser les ressources secondaires de matériaux de construction : une potentielle transformation des métabolismes territoriaux

1Les villes génèrent plus des trois-quarts de la consommation mondiale de matières et d’énergie (Hodson et alii, 2012 ; Swilling et alii, 2013). Cette consommation s’est fortement intensifiée depuis la seconde moitié du XX^e siècle (Krausmann et alii, 2009, 2017) et pourrait encore doubler d’ici 2060 par rapport à 2011 (OECD, 2018). Les matériaux de construction constituent les premières matières consommées par l’humanité après l’eau (ibid.). Le développement et le renouvellement des villes impliquent une importante extraction de ressources naturelles en grande partie non renouvelables et parfois en situation de raréfaction : à l’échelle mondiale comme le cuivre (Gordon, Bertram, Graedel, 2006) ou à une échelle locale comme le sable (Peduzzi, 2014).

2Les matières accumulées au sein des stocks anthropiques, qui résultent d’activités humaines passées, peuvent constituer après leur retrait de ces stocks des matières utiles à de nouvelles activités. Se substituant à des ressources dites primaires extraites du milieu naturel, elles représentent ainsi des ressources secondaires. Les matériaux de construction forment la plus grande partie des ressources secondaires disponibles pour l’humanité (Krausmann et alii, 2017). Or l’utilisation des ressources qui sont extraites du stock lors du renouvellement ou de la démolition d’ouvrages bâtis est faible. Si environ un tiers en masse des matériaux extraits des stocks dans le monde fait l’objet d’une utilisation dans la construction, cette dernière ne représente que le dixième de l’ensemble des matériaux consommés (ibid.).

3L’utilisation des ressources secondaires issues de stocks est souvent dénommée extraction urbaine (en anglais urban mining) (Brunner, 2011, p. 339), concept défini comme la « valorisation systématique des matériaux anthropiques depuis les espaces urbanisés » et faisant référence aux mots de l’urbaniste Jane Jacobs (1969, p. 110) : « Dans les pays qui seront dans le futur très développés, il est probable que les villes deviennent des mines vastes, riches et diverses de matières premières » [1]. Cette utilisation est porteuse d’une potentielle transformation en profondeur des métabolismes territoriaux. Il en résulterait un rééquilibrage des relations entre les villes et leur environnement, voire un potentiel renversement de ces relations : d’écosystème parasite (Barles, 2004), la ville deviendrait un milieu riche pourvoyeur de ressources matérielles.

4Outre la réduction des pressions sur les ressources primaires et des impacts environnementaux engendrés par l’extraction, la transformation et le transport des matériaux, l’utilisation des ressources secondaires réduirait les pressions sur les milieux engendrées par l’enfouissement ou l’incinération des déchets. Par ailleurs, elle contribuerait, par une moindre sollicitation des espaces d’approvisionnement en matériaux et de gestion des déchets, à réduire les conflits d’usage du sol et les inégalités environnementales et écologiques liés à ces activités.

5Cependant, le potentiel que représente à court et moyen termes l’utilisation de ressources secondaires dans la construction diffère selon les espaces urbanisés. Ce potentiel varie selon l’ampleur de l’extraction de ressources depuis le stock lors de la démolition ou du renouvellement d’ouvrages bâtis, ainsi que selon l’ampleur de la consommation de ressources. Aussi, il est considéré par Brunner (2011) comme relativement faible pour des villes connaissant aujourd’hui une forte croissance. De plus, cette utilisation vise à répondre à des enjeux environnementaux et sociétaux liés à l’approvisionnement en matériaux et à la gestion des déchets, enjeux qui sont spécifiques à chaque territoire. Aussi, ce potentiel doit être étudié sur chaque espace urbanisé.

L’Île-de-France en 2013 : une gestion paradoxale des ressources pour la construction

6Le potentiel lié à l’utilisation de ressources secondaires dans la construction a été étudié pour le cas de la région Île-de-France dans Augiseau (2017) (sauf indications, ce document constitue la référence de ce paragraphe). L’analyse a fait apparaître une gestion paradoxale des ressources pour la construction au sein de ce territoire. La région connaît en effet un renouvellement urbain favorable selon Brunner (2011) à l’utilisation de ses ressources secondaires, le renouvellement étant devenu la forme dominante de développement urbain observée depuis 2008 et étant privilégié par le Schéma directeur de la région à horizon 2030.

7Par ailleurs, le territoire connaît des tensions croissantes en termes d’approvisionnement en matériaux et de gestion des déchets de chantiers. Les ressources régionales primaires de minéraux pour la construction, et notamment de granulats alluvionnaires (sables et graviers utilisés dans les bétons), ont connu une forte chute depuis un demi-siècle, engendrée notamment par l’urbanisation. Ces ressources pourraient être épuisées dans une cinquantaine d’années. L’extraction de ces matières a été réduite de moitié depuis une trentaine d’années, tandis que la récolte de bois d’œuvre a été divisée par trois. En outre, la gestion des déchets de chantiers, et en particulier leur enfouissement, génère des conflits d’usages du sol préoccupant les communes et les intercommunalités.

8L’action des autorités publiques régionales, Conseil régional et Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie (DRIEE), vise à répondre à ces enjeux. Ces acteurs mobilisent les dispositifs de régulation à leur disposition pour favoriser la valorisation des déchets. Le Plan régional de prévention et de gestion des déchets de chantiers (PREDEC) adopté en 2015 après trois années d’étude et de concertation vise en effet à « répondre à l’enjeu croisé du recyclage et de l’approvisionnement en matériaux » (Conseil régional Île-de-France, 2015, p. 21). Le PREDEC fait suite aux plans départementaux et interdépartementaux adoptés au début des années 2000 qui visaient également de tels objectifs. L’action de la DRIEE se donne pour objectif de répondre au risque de tension sur les ressources en granulats par le développement du recyclage. Cette action a été précédemment exercée à des échelles départementale (schémas départementaux des carrières adoptés en 2000) et interrégionale (Schéma interrégional d’approvisionnement du Bassin parisien en 1999).

9L’analyse des flux et stocks de matériaux de construction et déchets de chantiers montre que les ressources secondaires disponibles et extraites sont abondantes. En effet, ces ressources secondaires sont riches et en phase de croissance : 2 438 Mt de matériaux, soit 204 t/hab (146 t/hab dans les bâtiments et 57 t/hab dans les réseaux) sont accumulées au sein de l’espace urbanisé régional en 2013. 23 Mt, soit 2 t/hab, de matériaux ont été ajoutées au stock en 2013. Une importante extraction de matériaux depuis ce stock est réalisée : 12 Mt, soit 1 t/hab [2]. Cette extraction de ressources secondaires est proche de celle de ressources primaires régionales : 15 Mt, soit 1,3 t/hab.

10Cependant, les ressources extraites font l’objet d’une utilisation dans la construction faible et quasiment constante depuis 2001. En effet, seulement 47 % des ressources secondaires extraites en 2013 ont été utilisées dans la construction, majoritairement par recyclage. De plus, ces matières ne représentent que 16 % de la consommation de matériaux de construction de l’Île-de-France (consommation intérieure corrigée et recyclage local). En outre, cette part n’a que légèrement progressé entre 2001 et 2013 (+5 %), et elle est restée stable jusqu’en 2015 (Augiseau, Barles, 2018). De surcroit, les ressources secondaires utilisées dans la construction le sont majoritairement pour des usages inadaptés à leur qualité. Les granulats issus du recyclage, qui représentent environ 90 % de la masse des ressources secondaires utilisées, ne sont employés qu’en remblais et travaux routiers, usages les moins exigeants en termes de qualité, quand ces matières pourraient être utilisées dans la production de bétons qui représente la moitié de la consommation régionale de granulats.

Une analyse des contraintes à l’utilisation des ressources secondaires s’appuyant sur la littérature technique

11Les démarches de planification portées par la DRIEE et la Région sont relativement récentes et ont connu de fortes évolutions depuis le début des années 2000. Des évolutions sont toujours en cours : un Plan régional de prévention et de gestion des déchets et un Schéma régional des carrières seront appliqués à partir de 2020. Néanmoins, l’observation d’un si grand écart entre les objectifs portés par ces démarches et les pratiques d’utilisation de matériaux et gestion des déchets dont témoigne l’analyse des flux interroge.

12Aussi, nous proposons dans cet article d’analyser les contraintes à l’utilisation de ressources secondaires dans la construction auxquelles sont confrontés des territoires urbanisés comme la région Île-de-France. Cette analyse sera contextualisée au travers du cas de cette région observé par l’intermédiaire d’études et de témoignages d’acteurs provenant majoritairement de sources secondaires. Cependant, ainsi que nous le verrons par la suite, une grande part des contraintes identifiées sont communes à l’ensemble des espaces urbanisés en France (et dans une certaine mesure en Europe).

13L’utilisation des ressources secondaires dans la construction a fait l’objet d’une abondante littérature scientifique et technique depuis une dizaine d’années, tant à l’échelle mondiale avec les travaux de l’International Resource Panel du Programme des Nations Unies pour l’Environnement, qu’à l’échelle européenne avec le projet COST Mining the European Anthroposphere, ou encore en France avec des projets comme REPAR et DEMOCLES qui seront présentés ultérieurement. Ces études sont souvent réalisées par des experts et associent des acteurs de la gestion des déchets qui font part de leurs pratiques. Elles proposent une analyse approfondie des contraintes rencontrées par des gestionnaires de déchets, producteurs de matériaux, acteurs de la construction ou organismes publics souhaitant une utilisation des ressources secondaires dans la construction. Aussi, elles constituent une source riche d’information qu’il nous semble pertinent de mobiliser et sur laquelle nous nous appuierons.

14Cependant elles se limitent souvent à la gestion des déchets de chantiers et ne permettent pas de comprendre les contraintes rencontrées lors de l’utilisation de matériaux. De plus, elles portent généralement sur une forme particulière d’utilisation des ressources secondaires telle que le recyclage ou le réemploi, ou se concentrent sur certaines matières telles que les plastiques, déchets inertes ou déchets de démolition. De plus, si elles proposent une analyse couvrant à la fois des questions techniques, organisationnelles, réglementaires ou économiques, ces études ne permettent pas de situer la place des contraintes identifiées dans la chaîne de circulation des matières, ainsi que l’échelle spatiale à laquelle s’exercent ces contraintes. Or ces critères nous semblent être pertinents pour pouvoir identifier des pistes d’action pour des politiques territoriales. Nous essaierons par conséquent d’analyser les contraintes identifiées dans ces études au regard de deux critères que nous définirons.

15Cet article sera composé de deux parties. La méthode sera tout d’abord présentée, en introduisant dans un premier temps les sources de données mobilisées puis le cadre d’analyse proposé. Les résultats seront ensuite présentés : douze ensembles de contraintes identifiées seront analysés, puis des pistes d’action pour des politiques territoriales visant une utilisation des ressources secondaires et portées par les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’État seront proposées.

Sources

16Une revue de la littérature technique (et dans une moindre mesure scientifique) portant sur les pratiques de valorisation des matériaux secondaires et déchets de chantiers constitue notre première source d’information. Les premières recherches bibliographiques ont fait apparaître l’importance du cadre réglementaire et assurantiel dans la gestion des déchets et l’utilisation de matériaux. Aussi, il nous a semblé pertinent de centrer notre recherche sur des études portant sur le cas de la France. À l’issue d’un recensement, six documents, présentés dans le tableau 1, ont été sélectionnés. Ces études portent sur différents types de déchets de chantiers, diverses formes de valorisation et couvrent toutes les étapes de la gestion et valorisation. Elles s’appuient sur un travail d’enquête auprès d’acteurs professionnels ou sur des expérimentations et mobilisent des critères d’analyse assez larges : « technique ; juridique, procédures ; économique ; environnement santé ; acteurs » par exemple pour RDC Environment, Eco BTP, I Care & Consult (2016, p. 15). En cohérence avec la littérature scientifique sur l’analyse des flux et stocks de matériaux qui n’inclut généralement pas le sol urbain et les matériaux excavés dans les ressources secondaires disponibles et extraites (voir notamment : Augiseau, Barles, 2017), nous avons choisi de ne pas intégrer ces matières dans le champ de notre étude [3].

Tableau 1

Présentation synthétique des six études sélectionnées

Étude Objet Méthode Périmètre spatial Bellastock (2018)  Analyse des freins réglementaires, normatifs et autres au réemploi et réutilisation de matériaux Expérimentations dans le cadre des projets REPAR et REPAR2 (voir Benoit et alii, 2018) et Métabolisme urbain de Plaine Commune Plaine Commune (et autres villes d’Île-de-France et Nantes pour REPAR2) BIO by Deloitte (2015) Analyse des filières de valorisation des déchets dont métaux ferreux, verre, plastiques, et déchets de chantiers inertes Questionnaires puis entretiens auprès d’une quinzaine de fédérations professionnelles France RDC Environment, AJ-Europe (2014) Analyse des forces et faiblesses des capacités industrielles de recyclage dont PVC issu de bâtiments, bois, aluminium, cuivre, câbles électriques Analyse bibliographique, consultation d’experts, visite de 79 sites de recyclage France RDC Environment, Eco BTP, I Care & Consult (2016) Analyse des freins et leviers au réemploi des matériaux et produits de construction Analyse bibliographique, entretiens auprès des porteurs de 45 opérations de réemploi France Récylum et alii (2016)  État des pratiques et recommandations pour une gestion sur chantier des déchets de second œuvre favorable à une valorisation Groupes de travail réunissant 40 entreprises et organismes publics et expérimentations sur 6 chantiers France Vernus, de Cazeneuve (2011) Analyse des pratiques de gestion et valorisation des déchets de démolition et préconisations Analyse bibliographique et entretiens auprès de 23 entreprises ou organismes publics Europe (bibliographie) et France

Présentation synthétique des six études sélectionnées

17Huit autres documents sont mobilisés de façon plus ponctuelle. Ces documents apportent des témoignages d’acteurs (Encore Heureux Architectes, 2014), ou des éléments complémentaires sur la gestion des déchets (Bordebeure, 2017 ; Bahers, Durand, Beraud, 2017 ; Durand, Bahers, Beraud, 2016 ; Mongeard, 2017) ou l’utilisation de matériaux (Conteville, den Hartigh, 2009 ; den Hartigh, 2010 ; Ghyoot, 2014). Ce corpus a été complété par six documents apportant des éléments de contexte sur la région Île-de-France et plus particulièrement les déchets de chantiers (Burgy et alii, 2016 ; CERC Île-de-France, 2013 ; Conseil régional Île-de-France, 2015) ou les matériaux de construction (DRIRE Haute-Normandie, 1999 ; Omont, 2012 ; Prigent, 2012).

18Par ailleurs, notre analyse s’appuie sur les échanges menés dans le cadre de projets de recherche avec le Conseil régional d’Île-de-France d’octobre 2014 à juin 2018 et avec la DRIEE d’octobre 2014 à décembre 2017 (voir : Augiseau, 2017 ; Augiseau, Barles, 2018). Les échanges avec Leslie Petitjean d’Est Ensemble dans le cadre d’une étude associant Néo-Eco et CitéSource [4] initiée en octobre 2018 ont également apporté des informations, de même qu’un entretien en janvier 2018 avec Justine Emringer qui porte le projet Métabolisme urbain de Plaine Commune.

Un cadre d’analyse croisant deux critères : place dans la chaîne de circulation des matières et échelle d’action sur les flux

19Nous proposons de structurer notre analyse autour de deux critères : la place dans la chaîne de circulation des matières et l’échelle d’action sur les flux. Ces deux critères ont été choisis à l’issue de la revue de la littérature technique qui a fait apparaître trois points. Tout d’abord, les contraintes à l’utilisation des ressources secondaires identifiées par les auteurs ne relèvent pas exclusivement de la gestion des déchets mais également de la mise en œuvre de matériaux. De plus, ces contraintes ne relèvent pas exclusivement d’une action à l’échelle d’une opération ou d’un projet mais également d’échelles d’action plus larges, la France et l’Union Européenne qui édictent des réglementations, mais également les collectivités territoriales qui peuvent agir sur les flux de matériaux. Enfin, si les auteurs recourent à des critères d’analyse larges, couvrant à la fois des questions techniques, organisationnelles, réglementaires ou économiques, la place des contraintes identifiées dans la chaîne de circulation des matières, ainsi que l’échelle spatiale à laquelle s’exercent ces contraintes ne sont pas explicitées et ne font pas l’objet d’une analyse spécifique.

20Les deux critères que nous proposons sont proches des quatre critères d’étude des commodity chains adaptés par Mongeard (2017) au cas des débris de démolition dans le Grand Lyon : étapes de transformation physique (de l’aval à l’amont), territoire, gouvernance et cadre réglementaire. Cependant, afin de faire apparaître des pistes d’action pour une collectivité territoriale, il nous semble préférable de donner une lecture plus globale bien que moins précise des contraintes à travers la question de l’échelle d’action. Par ailleurs, afin de mieux envisager comment organiser ces pistes d’action dans le temps, nous faisons le choix de suivre la chaîne de circulation des matières de l’amont (génération de matériaux secondaires ou déchets) à l’aval (utilisation de matériaux secondaires).

21Quatre principales étapes sont souvent distinguées au sein d’une chaîne de circulation des matières : l’extraction des ressources naturelles, la production de matériaux, leur utilisation et la gestion des déchets, gestion pouvant donner lieu à une nouvelle production de matériaux et utilisation (voir notamment : Ayres, Simonis, 1994 ; Bringezu, 2002). La première de ces étapes sort du champ de notre étude. Par ailleurs, au sein d’un processus de valorisation des déchets, quatre temps peuvent être distingués : collecte, séparation, tri, et traitement (processing) ou production de matériaux (Graedel, 2011). Ce processus prend des formes très variées, selon les matériaux secondaires et déchets concernés, les chantiers et les formes de valorisation. Collecte, séparation, tri, et production de matériaux peuvent être réalisés sur le chantier même ou dans des sites dédiés. De plus, des termes différents sont utilisés selon les formes de valorisation : le réemploi par exemple (utilisation d’un produit de construction pour le même usage) ne donne pas lieu à l’acquisition du statut réglementaire de déchet.

22Aussi, nous proposons de distinguer trois grandes étapes dont la dénomination vise à tenir compte de cette diversité : 1. Collecte, séparation et tri sur chantier des matériaux secondaires et déchets ; 2. Production de matériaux issus de ressources secondaires ; 3. Utilisation de matériaux issus de ressources secondaires. La première étape regroupe les opérations réalisées sur un chantier qui peuvent permettre ou non d’orienter les matériaux secondaires ou déchets vers une valorisation, tandis que la seconde se concentre sur les opérations de production de matériaux sur la parcelle même ou dans une installation dédiée, parfois à l’issue du passage par de multiples sites. Enfin, seule l’utilisation dans la construction (chantier de bâtiment ou travaux publics) est incluse dans le périmètre de notre étude.

23Trois principales échelles d’action sur les flux sont distinguées. La première de ces échelles est le chantier ou plus largement l’opération de construction ou d’aménagement et concerne une équipe de projet : maîtrise d’ouvrage, maîtrises d’œuvre et entreprises de travaux. Un deuxième ensemble d’échelles s’étend de la commune ou intercommunalité à la région et concerne les collectivités territoriales et services déconcentrés de l’État (en particulier la DRIEE en Île-de-France) ainsi que les acteurs économiques dont les politiques ou activités influent sur l’utilisation des ressources secondaires. Un dernier ensemble d’échelles s’étend de la France à l’Union Européenne, voire à une échelle plus large pour certains acteurs économiques, et concerne l’État français, les instances européennes et les acteurs privés prenant part à l’utilisation de ressources secondaires.

Douze ensembles de contraintes identifiés

24La revue de la littérature fait ressortir vingt-huit contraintes pour l’utilisation de ressources secondaires que l’on peut regrouper en douze ensembles. Ces derniers sont résumés dans le tableau 2 selon la place dans la chaîne de circulation des matières. Dans la figure 1, les douze ensembles de contraintes sont situés selon leur place dans la chaîne de circulation des matières ainsi que selon l’échelle d’action sur les flux.

Figure 1

Présentation synthétique des douze ensembles de contraintes identifiés

Présentation synthétique des douze ensembles de contraintes identifiés

Note : cinq contraintes se situent à cheval entre deux échelles d’action et sont situées à l’intersection de ces échelles sur le schéma.

25Les douze ensembles de contraintes identifiés sont présentés dans le paragraphe ci-dessous qui se réfère aux sources indiquées dans le tableau 2. Des avis d’experts ou éléments de contexte sur l’Île-de-France issus d’autres documents complètent cette présentation.

Collecte, séparation et tri sur chantier des matériaux secondaires et déchets

26La première contrainte rencontrée à l’échelle d’une opération est la faible connaissance des flux de déchets générés en termes de quantité et surtout de qualité. Si les entreprises chargées de gérer les déchets sur un chantier réalisent lors de la phase de consultation une estimation des volumes ou masses de ces derniers afin de calculer le coût de leur mission, ces informations sont produites après les phases programmation et conception des projets et ne permettent pas de planifier la valorisation des ressources secondaires. De plus, les données issues de ces estimations, notamment lors de diagnostics préalables à la démolition de bâtiments, sont souvent d’une qualité insuffisante dont fait part une étude menée par l’ADEME (Bordebeure, 2017). Ce défaut résulterait selon cette source d’un manque de compétence et d’expérience des entreprises réalisant les diagnostics.

27À l’échelle d’une opération, valoriser les matériaux secondaires et déchets implique également la mise en œuvre d’une gestion des déchets adaptée en termes de temps, de budget et de suivi. Le phasage dans le temps du projet est un élément déterminant pour permettre la séparation des matières, en particulier lors de la démolition d’ouvrages, ainsi que leur éventuel stockage sur la parcelle. Le manque de temps accordé à la démolition par la maîtrise d’ouvrage est l’un des principaux facteurs limitant l’utilisation de ressources secondaires identifiés par l’entreprise Doyère Démolition (Encore Heureux Architectes, 2014). Par ailleurs, les résultats de l’enquête menée en Île-de-France par la Cellule économique régionale pour la construction (CERC Île-de-France, 2013) auprès de 200 entreprises de tout corps d’état montrent que 70 % des entreprises interrogées considèrent rencontrer des problèmes pour gérer leurs déchets et que le coût accordé par la maîtrise d’ouvrage pour cette gestion constitue le premier frein. Cette enquête montre en outre que la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre exercent peu leur responsabilité de contrôle de la gestion des déchets puisque seulement 10 à 25 % des entreprises interrogées déclarent que leurs gestions des déchets sont contrôlées.

28Les décisions d’une maîtrise d’ouvrage et de ses maîtrises d’œuvre concernant la gestion des matériaux secondaires et déchets s’inscrivent également dans un cadre défini d’une part, par l’offre des gestionnaires de déchets (coût de la mise en installation de stockage par exemple) et d’autre part, par la taxation et le contrôle de ces activités par l’État. Le coût de la mise en stockage des déchets inertes est faible et un nombre non négligeable d’installations en activité ne sont pas autorisées ou ne respectent pas leurs obligations de contrôle des déchets. Vernus et de Cazeneuve (2011) observent en outre que le réaménagement des carrières, réalisé très souvent par l’enfouissement de déchets de chantiers inertes, constitue une forme de concurrence à la valorisation dans la construction de ces déchets. Notons que l’utilisation de matériaux pour le réaménagement de carrières est incluse dans l’objectif de valorisation de 70 % des déchets de chantiers en masse d’ici 2020 défini dans la directive européenne Déchets.

Production de matériaux issus de ressources secondaires

29Collecter, séparer et trier les déchets issus d’un chantier sont certes nécessaires mais ne sont pas suffisants, les matières issues de ces processus devant également pouvoir être transformées avant d’être mises en œuvre. Quel que soit le mode de production de matériaux, la disponibilité du foncier et son coût constituent des contraintes fortes. À l’échelle d’une opération, lorsque la production de matériaux issus de ressources secondaires s’effectue sur le site où ces ressources ont été extraites, la surface qui peut être dédiée au stockage temporaire (ou entreposage) des matières puis à la production représente des limites physiques. La rentabilité de cette production est par ailleurs liée au coût du stockage temporaire des matières, et par conséquent au prix du foncier. Les mêmes contraintes se posent pour les sites dédiés à la préparation de produits en vue de leur réemploi ou réutilisation, ainsi que pour les sites de transit de déchets avant recyclage.

30Pour le réemploi ou réutilisation entre chantiers ainsi que le recyclage, la distance entre les chantiers et les sites de stockage intermédiaire et production est également impactante : en termes de temps et de coût de transport pour les entreprises. En Île-de-France, 20 % des entreprises interrogées par la CERC Île-de-France (2013) considèrent que le nombre d’installations de collecte des déchets est insuffisant car il implique un temps de transport pour le dépôt trop important. Les distances observées pour certains sites de recyclage sont faibles : le site de production de granulats issus du recyclage situé à Massy en Essonne réceptionne 80 % des ressources et distribue 80 % de sa production depuis un espace distant de moins de dix kilomètres (Prigent, 2012). La proximité spatiale ne constitue néanmoins pas le seul critère de décision en termes de gestion des déchets pour les acteurs, ces derniers privilégiant notamment la proximité sociale (Bahers, Durand, Beraud, 2017 ; Durand, Bahers, Beraud, 2016 ; Mongeard, 2017).

31La production de matériaux issus du recyclage requiert une infrastructure industrielle dont ne dispose pas la région Île-de-France pour des matériaux comme le cuivre et le verre (Augiseau, 2017). Les ressources collectées, séparées et triées doivent par conséquent être exportées vers d’autres régions ou le plus souvent d’autres pays. La variation des prix des matières premières et matériaux, prix relevant d’un marché mondialisé, ainsi que la hausse du prix du foncier en Île-de-France ont engendré la fermeture de sites industriels tels que les scieries (Omont, 2012). L’investissement dans le développement de sites industriels de recyclage en Île-de-France a probablement été freiné par le manque de visibilité apporté par la planification régionale sur les déchets de chantiers, le PREDEC, adopté en 2015, ayant donné lieu l’année suivante à une demande d’annulation de la part du préfet de région. Or, selon dix représentants d’organismes professionnels ce plan avait « le bénéfice de donner aux acteurs régionaux un cadre structurant dans lequel ils trouvent de la visibilité par rapport à leurs investissements et de la pérennité aux emplois qu’ils créent » (Burgy et alii, 2016).

32En outre, l’implantation et la pérennité des activités de production de matériaux, y compris le stockage intermédiaire, dépendent d’échelles communales ou intercommunales, régionales et nationales. En effet, ces activités doivent faire l’objet d’une autorisation de la commune ou intercommunalité et dans certains cas de la Préfecture du fait des nuisances et risques potentiels qu’elles peuvent générer (bruit, poussières et pollutions notamment), en particulier pour des parcelles situées en milieu urbain dense. L’entreposage de déchets est par ailleurs soumis à des réglementations nationales qui déterminent des seuils de volume et durée.

Utilisation de matériaux issus de ressources secondaires

33L’utilisation de ressources secondaires par réemploi ou réutilisation implique une gestion de projet adaptée, depuis la programmation de l’opération et sa conception jusqu’au suivi du chantier. La conception de l’ouvrage doit permettre l’intégration des produits réemployés ou des matériaux réutilisés, ce qui peut requérir un temps de projet plus long avant la phase chantier. De plus, la mise en œuvre de ces produits et matériaux implique souvent un suivi particulier du chantier.

34L’utilisation de matériaux s’inscrit dans un cadre réglementaire défini aux échelles nationale et européenne. Ce dernier impose des garanties qui limitent les possibilités d’utiliser des ressources secondaires : « Avant d’être mis en œuvre sur le chantier, le matériau doit effectivement répondre à de nombreuses exigences. Il doit faire l’objet d’une série de vérifications et de tests. Il doit être muni de documents tels que des agréments techniques ou des déclarations de performances. » (Ghyoot, 2014, p. 50). De plus ces garanties sont exigées par les assureurs des maîtrises d’œuvre et des entreprises de construction. Les matériaux primaires sont plus faciles à utiliser que des matériaux secondaires car ils sont « fournis avec une série de garanties qui indiquent clairement où se trouvent les responsabilités en cas de problème. » (Ghyoot, 2014, p. 24-25). Ce cadre réglementaire et assurantiel, qui limite également l’utilisation de matériaux comme la terre crue, constitue selon Conteville et den Hartigh (2009, p. 5) un « verrouillage du système qualité ».

35Outre le cadre même, l’interprétation que font les maîtres d’ouvrage de ce dernier à l’échelle de l’opération est fortement limitante. Selon Rony Chebib, directeur d’un bureau de contrôle technique, si la très grande majorité des normes dans le secteur de la construction ne sont pas d’application obligatoires, ces normes sont citées dans les cahiers des clauses administratives par la maîtrise d’ouvrage pour choisir les entreprises et « deviennent de fait obligatoires et opposables » (Encore Heureux Architectes, 2014, p. 217). De plus, « le moindre écart par rapport à une norme est pénalisé par une surprime de risque sans que le risque soit réel. La plupart des maîtres d’ouvrage ne voulant pas payer de surprimes s’assurance, ils […] imposent donc d’appliquer les normes » (ibid.). L’utilisation de granulats issus du recyclage dans les travaux routiers a jusqu’à récemment été contrainte par les « les spécifications d’usage, édictées par la Direction des Routes pour les travaux sur le réseau national », frein « d’ordre psychologique qui pèse sur les habitudes des prescripteurs et des utilisateurs de matériaux » (DRIRE Haute-Normandie, 1999, p. 99-100). Selon les utilisateurs de granulats issus de démolition interrogés par Vernus et de Cazeneuve (2011, p. 110), la sortie du statut réglementaire de déchet constituerait surtout une réponse à « la peur suscitée par la notion de déchet ».

36La mise en concurrence des entreprises dans le cadre de marchés publics constitue une autre limite. Le Code des marchés publics impose en effet que les objectifs du projet soient traduits sous forme de performances attendues afin de ne pas privilégier une solution et un acteur particulier tant pour la mise en œuvre que pour la fourniture du matériau. Il est ainsi impossible d’exprimer une obligation en termes de localisation de la production des matériaux, ceci étant considéré comme contraire aux règles de concurrence (den Hartigh, 2010). Enfin, les matériaux issus de ressources primaires sont compétitifs par rapport aux matériaux secondaires, notamment du fait de leur coût qui résulte de la taxation des activités d’extraction, et aux coûts de transport.

Quelles pistes d’action pour des politiques territoriales ?

37Si les six études analysées font part de recommandations pour répondre aux contraintes qu’elles identifient, elles privilégient généralement l’échelle d’action de l’opération (Récylum et alii, 2016) ou les échelles nationale ou européenne (BIO by Deloitte, 2015 ; RDC Environment, AJ-Europe, 2014). Deux études croisent ces deux échelles et abordent très succinctement dans leurs préconisations l’échelle communale, intercommunale ou régionale (RDC Environment, Eco BTP, I Care & Consult, 2016 ; Vernus, de Cazeneuve, 2011). Seul le document rédigé par Bellastock (2018) dans le cadre du projet Métabolisme urbain de Plaine Commune propose une action articulant les trois échelles.

38Une réflexion sur une telle articulation est présentée dans une étude récente commandée par l’association RECORD portant sur les matériaux excavés (matières exclues du champ de notre étude). Les auteurs proposent la mise en œuvre d’une « stratégie territoriale nécessaire au développement de la valorisation des matériaux excavés » qui pourrait être portée par les DREAL [5] (Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement), les Régions ou les intercommunalités (Vernus et alii, 2017, p. 98). Selon cette source, un « rôle de pilote » devrait être attribué à l’un de ces trois organismes, la métropole étant considérée comme l’acteur le plus pertinent du point de vue de l’échelle spatiale des flux.

39L’identification de l’échelle d’action dont relèvent les douze ensembles de contraintes pour l’utilisation de ressources secondaires présentés précédemment confirme le rôle déterminant des DREAL, Régions et intercommunalités. Elle fait apparaître des pistes pour une action que pourraient porter ces acteurs, de par leurs compétences propres ou en tant qu’intermédiaires entre acteurs d’échelle d’action inférieure ou supérieure. Les pistes d’action que nous identifions, représentées de façon synthétique dans la figure 2, se situent sur trois échelles : 1. Une action à l’échelle communale, intercommunale ou régionale tournée vers les échelles nationale ou européenne ; 2. Une action centrée sur l’échelle communale ou intercommunale ; 3. Une action à l’échelle communale, intercommunale ou régionale tournée vers l’échelle du chantier ou de l’opération. Si l’évolution des compétences des DREAL, Régions et intercommunalités pourrait permettre d’attribuer le portage de l’ensemble de ces pistes d’action à une seule structure, il nous semble que l’articulation entre des actions portées par chaque organisme peut constituer une réponse cohérente.

Figure 2

Présentation synthétique des pistes d’action proposées

Présentation synthétique des pistes d’action proposées

Actions tournées vers les échelles nationale ou européenne

40La taxation des activités d’enfouissement des déchets, d’extraction de ressources naturelles ou de transport de matériaux et déchets ne relève pas des collectivités ou des services déconcentrés de l’État [6]. Cependant, ces acteurs peuvent favoriser la compétitivité des matériaux issus de ressources secondaires par les démarches de planification qu’ils portent. En effet, les plans de prévention et gestion des déchets et les schémas des carrières peuvent viser à limiter l’offre d’enfouissement et d’extraction de ressources primaires (granulats surtout). La définition d’objectifs clairs et concertés de réduction des capacités d’enfouissement ou d’extraction constituerait un cadre permettant d’orienter les pratiques des acteurs publics et privés. Si de tels objectifs étaient poursuivis, dans une certaine mesure, par la génération précédente de plans et schémas, le cas de l’Île-de-France montre l’importance de la cohérence entre les politiques portées par les Conseils régionaux et les Préfectures de région dont relèvent les DREAL. Le suivi de ces démarches pourrait par ailleurs s’appuyer des observatoires, ainsi que le préconisent Vernus et de Cazeneuve (2011).

41Outre la planification, le contrôle exercé par les DREAL des installations classées pour la protection de l’environnement que sont les carrières et installations de stockage de déchets peut contribuer à favoriser la compétitivité des matériaux issus de ressources secondaires. Tout d’abord par la restriction des activités de stockage des déchets ne respectant pas les réglementations. Les DREAL peuvent également inciter les entreprises d’extraction à respecter leur obligation de remise en état de leurs carrières tout en limitant l’utilisation de matériaux de qualité, pouvant faire l’objet d’une utilisation dans la construction. A contrario, l’action par les DREAL d’autorisation et de contrôle des installations classées que sont certains sites de stockage temporaire des déchets préalablement à leur valorisation peut viser à favoriser ces activités permettant d’utiliser des ressources secondaires.

42Enfin, afin de répondre au manque d’infrastructures industrielles régionales de production de matériaux issus de ressources secondaires, des actions planifiées des Régions peuvent contribuer au développement d’activités par un soutien à l’investissement. Ces actions peuvent s’inscrire dans les schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Les démarches de planification régionales présentées dans le paragraphe précédent peuvent en outre apporter une visibilité aux acteurs économiques.

Actions centrées sur l’échelle communale ou intercommunale

43L’utilisation des ressources secondaires ne constitue qu’une réponse partielle aux enjeux environnementaux liés à l’approvisionnement en matériaux de construction, les ressources secondaires ne pouvant que partiellement se substituer aux ressources primaires. Par exemple, si le béton peut être produit à partir de granulats issus du recyclage, 40 % en masse de granulats primaires sont tout de même requis dans le cas le plus favorable préconisé (IREX, 2018). Ainsi, « le recyclage ainsi que la réutilisation et la re-fabrication […] sont impuissants à limiter et stabiliser les flux de matière entrant dans le système » et la mise en œuvre de politiques d’économie circulaire implique « la réduction des flux entrants et des consommations nettes de ressources » (Arnsperger, Bourg, 2016, p. 97). L’action publique doit par conséquent viser à favoriser une meilleure occupation du bâti existant et limiter les opérations de démolition-reconstruction de bâtiments. Les communes et intercommunalités disposent d’un levier d’action important sur la génération des flux de matériaux et déchets de chantiers à travers les autorisations de construire, aménager et démolir.

44Les communes et intercommunalités, par leurs compétences, peuvent en outre contribuer au développement de sites dédiés au stockage, tri, valorisation de matériaux secondaires et déchets. Tout d’abord au travers de leur politique liée au développement économique local (soutien à l’économie sociale et solidaire notamment), en complémentarité avec le soutien par les Régions d’infrastructures industrielles de production de matériaux issus de ressources secondaires. Ce soutien peut également être exercé au travers de la gestion du foncier public en mettant à disposition ce foncier de façon temporaire ou pérenne. Ces sites peuvent également être gérés par les communes ou intercommunalités ainsi que le préconisent RDC Environment, Eco BTP et I Care & Consult (2016).

Actions tournées vers l’échelle du chantier ou de l’opération

45Les collectivités territoriales, par leurs compétences en aménagement de l’espace et urbanisme peuvent également favoriser l’utilisation de ressources secondaires en liant planification urbaine et planification des stocks et flux de matières associés au développement et renouvellement urbains. Le manque de connaissance des flux à l’échelle des opérations ainsi qu’à l’échelle territoriale limitant fortement l’utilisation des ressources secondaires, les collectivités peuvent mettre à disposition une information sur ces ressources. La création d’une base de données spatialisées sur les ressources secondaires, base dénommée « cadastre des ressources secondaires » par Brunner (2011, p. 340) [7], constitue une piste d’action mise en œuvre par la Ville de Vienne en Autriche (Kleemann et alii, 2017).

46En Île-de-France, le projet Métabolisme urbain de Plaine Commune initié en avril 2017 vise à la constitution d’une telle base incluse dans un « Plan guide urbain » (Bellastock et alii, 2018). Le projet lancé quelques mois plus tard par Est Ensemble, intercommunalité voisine de Plaine Commune et qui a pris exemple des démarches portées par ce dernier territoire, tend vers un objectif similaire. Ce projet vise la constitution de données sur les ressources aujourd’hui présentes (stock) sur l’ensemble du territoire et de façon plus précise au sein des périmètres des projets connus (notamment projets du Nouveau Programme de Renouvellement Urbain), l’estimation des flux entrants et sortants que génèreront ces projets par matériau et à horizon de vingt ans selon un intervalle de l’ordre du trimestre, et enfin l’identification des sites de stockage intermédiaire et de production de matériaux présents sur le territoire.

47Cette constitution d’information et son partage peuvent contribuer à mieux considérer le potentiel que représentent les ressources secondaires et constituer un socle pour une action concertée entre acteurs publics et privés. Les collectivités peuvent mettre en relation les porteurs d’opérations dont elles n’ont pas la maîtrise d’ouvrage afin de favoriser des échanges de flux de matières entre chantiers. Ce cadastre des ressources pourrait en outre intégrer les données sur les projets de réhabilitation ou construction en cours ou récemment livrés issues de BIM (building information models) et constituer ainsi des « passeports de matériaux » (materials passports), « ensembles de données (numériques) décrivant les caractéristiques définies de matériaux et composants dans des produits et des systèmes qui leur donnent une valeur pour leur utilisation actuelle, leur récupération et leur réutilisation » (Debacker, Manshoven, 2016, p. 54).

48En outre, les collectivités territoriales ainsi que les services déconcentrés de l’État peuvent mettre à disposition des maîtres d’ouvrage et maîtres d’œuvre l’information technique permettant à ces derniers de respecter le cadre réglementaire et assurantiel tout en utilisant des ressources secondaires. Une telle action a permis en Île-de-France de lever les freins au réemploi de matériaux excavés et à l’utilisation de granulats issus du recyclage pour les travaux routiers (DRIRE Haute-Normandie, 1999) [8].

49De plus les acteurs publics et privés peuvent être mis en relation afin de les inciter à adapter la qualité des matériaux aux contraintes techniques réelles. Une « Charte pour une gestion durable et une utilisation rationnelle des granulats en Île-de-France » a ainsi été signée en 2002 (DRIRE Île-de-France, IAU Île-de-France, UNICEM, 2008). La combinaison de ces deux démarches (guide et charte) a fait évoluer les pratiques des acteurs dans le domaine routier (DRIEE, IAU Île-de-France, UNICEM, 2017).

50Par ailleurs, lorsque les collectivités sont maîtres d’ouvrage, la programmation des opérations peut viser à réduire les flux. Le phasage peut également permettre de libérer des espaces de stockage intermédiaire et rendre concomitants des besoins de matières sur une opération et une réponse à ces besoins au travers de flux de matériaux secondaires et déchets générés sur une autre opération. À l’échelle d’une opération et lorsqu’elles sont maîtres d’ouvrages, les collectivités peuvent s’accompagner d’une assistance chargée de réaliser un diagnostic des ressources afin d’apporter une information sur les matériaux extraits le plus en amont possible du projet et pouvoir ainsi programmer et concevoir l’ouvrage en tenant compte des flux générés. Cette assistance pourra être également chargée d’aider une collectivité à formuler des préconisations et critères de sélection des entreprises favorables à l’utilisation de ressources secondaires, ainsi que veiller sur le chantier que les moyens requis sont mis en œuvre.